房产税制度改革路径选择:从税收优惠制度角度的研究

2022-09-11

1 问题的提出

随着20世纪80年代《中华人民共和国房产税暂行条例》的颁布, 我国开始逐步建立、健全房产税相关制度和规定。但随着中国经济的不断发展, 房价也随之上涨, 日益增长的房价同人民收入的矛盾日益尖锐。个人住房房产税的征收对象范围极广, 税制设计必然受到很大的关注, 既要增加住房保有成本, 打击投机需求, 劫富济贫, 又要保护低收入群体, 保障他们的基本生活需要, 不增加税收负担。因此从2011年开始, 国务院在沪、渝两地房产税的税收优惠政策上不断做出突破, 同时两地也根据本地区发展的具体情况做出了具有地方特点、符合地方实际情况的房产税税收优惠规定。

2 房产税税收优惠制度的理论原则

房产税是政府财政收入的重要组成部分, 具有财富再分配的职能, 通过房产税国家可以有效实现对房地产市场的管控。

2.1 实质公平理论

随着我国经济飞跃, 自由市场竞争使得公民收入呈现出较大差异。税收制度作为经济法的重要一环, 本就具有维护社会实质公平之义。在房产税改革的过程中, 对个人住房纳进行房产税征税是大势所趋。但是, 这也意味着相较于高收入人群而言, 低收入人群在获得房产的同时其负担进一步加重。这就要求国家通过各种类型的税收优惠政策, 对不同收入的群体“区别对待”。通过税收优惠政策使不能负担房产税税负的低收入群体及其他弱势群体免于承受过重的税负之苦, 是实现社会实质公平的重要手段。

2.2 宏观调控理论

世界各国在遵从市场自身运行规律的同时, 也都高度重视对市场的宏观调控, 并根据市场和社会发展的需要, 进行有效的调节, 强调宏观调控的法律化。在房地产市场中, 完全依靠自由竞争将会引发巨大的社会问题。房屋不同于一般的商品, 其是人们时候的必需品之一, 并且具有公共产品的属性。这就要求政府通过国家权力来对房地产市场进行调控。通过免税、减税、延期缴纳等方式政府可以有效地控制房地产市场的发展态势, 在房地产市场过热时, 对税收优惠的范围与比例进行严格的控制, 以降低人们投资房地产的热情;与此相反, 在房地产市场萧条时, 扩大税收优惠的范围与比例, 改善市场的不景气状况。

2.3 税收比例原则

税收优惠政策是一部分人享有的特权, 尽管房产税优惠政策享受的对象一般是低收入的弱势群体, 毫无疑问, 这种特权仍须具有合理正当性, 且只能作为特例而存在, 不宜普遍设定, 否则是对税法统一性乃至是法律统一性的蔑视。税收的差别待遇必须是基于合理正当的目的, 且采取的手段也必须是符合法律的规定的, 具体到房产税中的税收优惠制度, 就是要求在对特殊主体进行税收减免过程中, 必须综合考虑各方面的利益, 在保障低收入群体利益的同时, 也要兼顾其他人的利益以及社会利益与国家利益;税收减免、延期缴纳等税收优惠政策的实施手段也必须经由法律的严格规定;保证房产税税收优惠制度是为实现特定社会发展目标, 则是比例原则中适当性原则的重要体现。

3 域外经验的借鉴及我国沪、渝地区的实践经验

税收优惠政策往往透露出强烈的价值选择与政策取向。完善有关房产税税收优惠制度必须慎重对待, 因此, 借鉴域外发达国家的经验, 并结合我国的具体实践经验, 才能找到符合我国国情的改革路径。

3.1 美国财产税税收优惠制度的借鉴

他山之石, 可以攻玉。我国房产税的发展尚不成熟, 而作为发达国家的美国在财产税优惠制度发展上相对较为成熟, 税收优惠制度一般均是基于各州宪法的直接规定或者经由议会的立法规定, 税收制度被严格地纳入到法律保留的范畴之内, 美国的税收优惠制度具有多种模式, 不仅包括直接减免的税收优惠政策, 还具有一些颇具特色的间接减免政策。美国房产税税收的直接减免受到严格规范, 即基于政府所有及公益用途的宗教与慈善事业的房地产免征房产税, 对房产税的税收优惠范围进行具体规范, 防止不必要的减免对联邦及地方的财政收入造成损害。

其中的“断路器”制度与延期纳税制度是特色鲜明的间接优惠政策, 具有重要的借鉴意义。所谓“断路器”制度, 即是指如果纳税人所缴纳的财产税与其收入之间的比例超过了法律规定的比例, 那么政府就会通过减免税收、返还税款、财政补贴等形式弥补超出部分。而延期纳税制度则是另一种抵税制度, 延期纳税制度具有特定的适用对象, 是对弱势群体及低收入群体的特殊保障政策。而且按照美国各州的不同规定, 它可能要全部缴齐, 也可能只缴纳一部分, 还可能要加付利息。

我国在房产税的征管方面可以借鉴美国的间接优惠制度, 对特殊群体的利益进行保护, 以实现社会的实质公平, 这也是经济法原理中实质公平的重要体现。但是我国在借鉴这些域外经验时, 必须结合具体情况, 确定低收入群体的范围, 并按照低收入群体的税负能力来确定税收优惠的比例, 避免因对个人住房征收房产税而给低收入群体带来过重的负担。

3.2 我国税收优惠制度的实践

在房产税改革的历程中, 沪、渝地区不断做出突破, 且两地根据自己的实际情况在房产税税收优惠方面的规定也呈现出较大的差异。

根据《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》第6条的规定, 对本市居民家庭在上海新购且为第二套及以上住房的, 人均60平方米为免税住房面积;上海市成年子女、符合有关规定引进的紧缺急需人才的购房人 (在本市工作生活的、持有上海市居住证满3年) , 在上海新购且属家庭唯一住房暂免征收房产税;对原有唯一住房、持有上海市居住证但不满3年的居民家庭, 在新购一套住房后的一年内出售的购房人, 退还已收房产税。

而重庆市有关房产税税收优惠政策主要体现在《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》与《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》中, 在免税方面, 规定对新购独栋商品住宅和高档住房, 免税面积为100平方米;在条例施行前拥有的独栋商品住宅, 免税面积为180平方米;一个家庭只能对一套应税住房进行扣除, 且在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人应税住房不能扣除免税面积。除此之外, 两部规则还对退税、延期缴纳、减税等情况作出了规定。

虽然沪、渝两地在房产税税收优惠方面作出了重大的突破, 对于税收优惠的具体适用对象两地均为作出明确的规定。但是这些规定却都呈现出笼统、含混不清等问题。不仅如此, 重庆市有关免税方面规定的合理性还是有待商榷的。根据《立法法》第8条的规定, 税收是法律相对保留的事项, 因此沪、渝两地通过行政试点的方式对房产税进行改革实践, 在合法性上存在问题, 这一问题不仅使改革试点的效力大打折扣, 而且将对我国法治事业的建设造成巨大的损害。

4 我国房产税税收优惠制度的完善

我国房产税制度改革有其固有的背景, 税收作为国家介入国民经济、参与资源分配最重要手段, 具有严肃性和法定性, 必须通盘考虑, 慎重对待。虽然美国的税收优惠制度具有一定的借鉴意义, 但是我国必须根据本国的具体国情制定符合中国特色的税收优惠制度。

4.1 明确房产税税收优惠对象

就目前的情况来看, 我国房产税有关法律规定中并未明确规定房产税税收优惠制度的适用主体, 在沪、渝两地的试点工作中, 两地也仅仅在相关的规范中象征性的规定了税收优惠的几种类型, 没有对优惠对象进行明确规定。基于生活保障权的优惠措施则相当粗疏。我国有必要通过法律的规定, 结合房地产的用途和所有权, 适当突出对老弱病残及低收入家庭的保护。房产税税收优惠的主要对象应当是老弱病残及低收入的家庭, 这一点是毋庸置疑的, 因此国家必须通过建立健全、科学的测算居民家庭收入及税收负担能力的方法, 对各地区的居民家庭收入水平进行合理划分, 确定合理的低收入群体的范围。通过对纳税人的具体情况也应当进行具体的考量, 保障老弱病残家庭的利益。例如以退休工资为主要收入的老年人, 他们如果需要对年轻时购买的房产缴纳房产税, 承担房产升值带来的高昂的税负, 这时房产税已然成了一种“惩罚”, 他们将承担的税痛是巨大的。另外, 如果纳税人由于疾病、受伤或失业等原因导致收入波动过大, 入不敷出, 房产税会大幅提高他们在相应年度的税负水平, 这同样是有失公平。

房产税是地方税重要组成部分, 在征收过程中, 必须是因地制宜。这也就是要求在明确优惠对象时, 必须考虑本地区的经济发展, 而不是由国家通过统一的法律规定, 采取统一定性的方式来划分低收入群体。不同经济发展水平的地区采取不同的低收入认定标准, 减轻真正的低收入主体的税收负担。

4.2 扩大房产税税收优惠制度的范围

从沪、渝两地的房产税改革试点中不难发现我国的房产税税收优惠制度方面没有取得突破, 我国的房产税税收优惠主要是直接优惠政策, 包括基于政府所有实施的优惠政策和基于公益目的对学校、医院等公共设施实施的税收优惠政策, 针对公民个人实施的基于基本生活保障的房产税税收优惠政策尚不完善, 尤其是其中的间接优惠政策更存在较大的空白。沪、渝两地将本地居民与外地居民区分的做法合理性方面存在瑕疵, 我国可以借鉴美国“断路器”抵免政策和延期纳税制度, 适当扩大我国的房产税间接税收优惠制度的范围。

另外, 我国应当根据我国的具体国情和各地区的实际发展情况, 针对不同地理位置、不同用途的房地产实施不同的优惠政策, 将税收优惠真正落到实处, 让税收优惠制度的福利真正落到需要减轻税负的主体身上。

与此同时, 随着房产税改革步伐的不断迈进, 农村住房征税将会逐步进入入国家房产税改革视野之中。由于我国农村宅基地与集体建设用地实施所有权与使用权分离的特殊性, 对于农村住房房产税的税收优惠制度应当经过更加严密的论证研究, 避免房产税给农民带来过重的税负。笔者认为农村住房房产税税收优惠制度较城镇住房房产税税收优惠制度更为宽泛, 这也是由我国城乡经济发展不平衡所决定的。

5 结语

综上所述, 我国房产税的改革在如火如荼进行之中, 而税收优惠制度作为其中的重要组成部分, 就其发展现状来看, 房产税税收优惠制度的实施情况并不好。我国应当总结沪、渝地区的改革实践经验, 借鉴美国相关的间接税收优惠制度, 在明确税收优惠制度的对象的基础上扩大税收优惠制度的范围、丰富税收优惠制度的形式, 构建公平性与合法性兼顾的房产税税收优惠制度。

摘要：房产税改革是当前中国财税体制改革的重头戏, 而房产税改革中的税收优惠制度则是核心问题。房产税的税收优惠制度是实现公平税负原则的关键, 对于实现社会的实质公平具有重要意义。我国的房产税税收优惠制度存在缺陷, 我国必须在借鉴美国财产税税收优惠政策的基础上, 结合我国在沪、渝两地的实践经验, 依据税收法定原则, 保障纳税主体的权益, 建立符合当代中国国情的税收优惠体系。

关键词：房产税,税收优惠,改革,制度建构