我国中政府采购范文

第一篇：我国中政府采购范文

论我国政府职能转变中存在的问题

政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。简言之，政府职能就是政府管理国家事务的职责和功能。政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。政府职能转变是当代中国社会转型过程中的重大现实问题。

从社会结构调整与政府职能转变的内在联系和互动发展的规律进行考察，社会结构变迁是政府职能转变的根本动因，而与之相适应的政府职能转变，将成为进一步推动社会向前发展的动力性资源。从这个意义上讲，政府职能转变的真正目的在于推动社会的进步与发展。

在市场经济条件下，为促进区域经济发展，在创造条件改善硬环境的同时，注重优化软环境以赢得生产要素市场竞争的主动权，再以生产要素的聚集促进硬环境建设，实现经济发展的良性循环。近年来，各地虽下大力气进行专项整治，力图优化发展环境，但收效不够稳定、持久。究其原因，最重要的一个方面，就是政府职能没有从根本上得以转变，部门管理体制不配套，依法行政意识没有真正落实到位。

一、政府职能转变存在的主要问题

1、党政不分、各级党组织对政府部门的事务干预过多 现在中央和地方，各级地方之间的权限还不是很清晰，尤其是财政权和人事权，矛盾重重，中央的机构组成与地方的机构的对应具有高度的一致性。中央机构之间很多相近职能机关并存的现象也很多，这样造成了上有左右责任不清，有利益的事情大家争着做，要承担责任的事情，大家相互推诿。而最终受到损失的还是社会大众。其次还造成机关叠床架屋，加大行政成本，导致人民群众怨声载道。

2、我国政府职能的“越位、错位、缺位”现象

当前，政府部门仍然管了太多不该管，管不了也管不好的事，政府职能越位现象严重，政府直接参与企业生产经营的现象比比皆是，政府干预微观经济活动的现象屡见不鲜。政府是国有企业的出资人，同时又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分，与政府为社会组织创造公平竞争环境的承诺大相径庭。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。政府“越位”现象主要有以下方面：一是直接干预微观经济活动。二是盛行地方保护。 三是追求短期政绩。四是包办社会事务。政府“缺位”现象主要有以下方面：一是宏观调控和市场监管不到位。 二是环境资源保护不力。 三是统筹协调作用发挥不够。 四是公共服务供给不足、分配不公。

3、市场秩序的规范和监管不够——规范、监管市场秩序的力度不够。一是规范市场秩序的法律法规仍不健全。二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使已有法律、规章和制度形同虚设。三是地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍全国统一市场的形成。

4、政府对微观经济运行特别是国有企业直接干预依然严重——政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。计划经济时期形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制依然广泛存在，特别是企业设立、领导人任免、投资、外贸等领域的行政审批亟待清理、削减。值得注意的是，在推进国有企业改革的过程中，某些政策的实施又产生了强化行政审批和个案处理的副作用。国有经济布局不合理、战线过长的问题依然突出。对非公有经济的限制依然过多，公平竞争环境尚未形成。政府的公共管理职能和国有资产所有者职能混淆不清的状况没有根本改变。如何构建新型的国有资产管理运营体系，已成为深化国有企业改革亟待解决的重要问题。

二、我国政府职能转变中存在问题的原因分析

1、传统封建文化和官僚主义的影响根深蒂固

2、旧体制尚未转型行政管理体制改革是政府职能转变的前提。我们的行政管理体制废除单位制，要理顺上下左右的关系，清晰界定各机关的职权，裁撤多余的直接管理经济的部门，归并相关机构，真正做到“小政府，大社会”。从而为政府职能转变提供制度保证。

改革开放以来，我国教育事业迅猛发展，国民的整体素质有较大提高。随着国家公务员制度的实行，政府工作人员的素质也有很大提高。但从总体上讲，政府工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距，不能适应时代和社会发展的要求：

一是对转变政府职能提高行政效率的重要性认识不足。认为行政工作效率不易衡量，担心职能转变会引起负面影响。

二是对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定。不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强。

三是等待观望，不敢创新。虽然他们也赞成转变政府职能，但行动上却等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄，缺乏创新意识，也不愿主动探索。

四是胸无大局，思考问题往往从小集团或个人私利出发，对既得利益不愿放弃。五是为人民服务意识淡薄，工作不负责任，方法简单，方式粗暴。凡此种种都说明部分政府工作人员的素质与社会主义市场经济发展的要求，与转变政府职能、提高行政效率的需要不相适应。

在实际工作中，往往因为政府及其工作人员对权力的迷恋使市场机制难以推动作用。因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益，失去这些权力，就意味着失去某些既得利益。市场同权力竞争，结果是力不从心，而权力占据上风，也致使政府职能转变滞后，这样，影响行政效率提高，同时产生腐败。

公务员队伍建设是政府职能转变的保障政府的抽象职能最终要由具体的人的去行使，因此公务员队伍的素质决定政府职能履行的好坏。清正廉洁是对公务员的最基本的要求，同时要求提高公务员的办事效率，确保行政机关的高效运转。只有全面提高公务员的素质，才能更好地履行自己的职责，行政机关的绩效才能更上一层楼。

3、政府行政环境制约

政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。影响与制约政府职能转变的要素有：(1)社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动力。在计划经济向市场经济的转型过程中，政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。(2)公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。从管理科学化角度出发，政府要理顺与企业、市场、社会的各种关系和政府各部门之间的关系，按照权责统一的原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。(3)技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。技术手段的创新，一方面给政府广泛参与社会公共事务管理提供了充分保障;另一方面，政府可以在体制上选择更有效的方式，使自身的作用得到最有效的发挥，同时可最大限度发挥其他社会组织的作用。(4)传统行政文化的影响。传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。在继承和发扬中国传统行政文化中优秀成分的同时，其中的消极因素也对政府职能转变起到制约作用

第二篇：我国政府在劳动关系中的作用

劳动关系学论文之——我国政府在劳动关系中的作用

我国政府在劳动关系中的作用

教育与公共管理学院社保1012陈颖102040621

5摘要：政府的政治理念对政府的劳动关系和实践会产生重大影响。政府作为劳动关系中的第三方，发挥着重要而特殊的作用，这是大家共同认可的。那么，在实行社会主义市场经济体制下、倡导和谐社会背景下的中国，政府在劳动关系中有起着怎样的作用呢?本文将从提出和解释政府在劳动关系中的角色、对我国转型期劳动关系的现状及特点进行分析、最后对我国政府在劳动关系系统外部环境以及在劳动关系过程中的作用进行具体分析。

关键词：中国政府劳动关系角色与作用

建立和谐稳定的劳动关系是构建社会主义和谐社会的重要基础和基本内容。和谐社会的基本内涵，应当是各种社会关系的和谐。生产活动是人类社会存在和发展的基础，生产关系是社会关系中最基础的关系，而劳动关系式生产关系的主要内容。因此，劳动关系的状况成为社会是否和谐的晴雨表、风向标。所以，要促进社会和谐发展，就要求我们深入研究和正确把握当前的劳动关系，妥善处理劳动关系矛盾，积极构建和谐稳定的中国特色社会主义新型劳动关系。

政府作为劳动关系三方主体之一，它介入劳动关系是构建和谐劳动关系的必然要求。劳动关系作为一种社会经济关系，绝不仅仅是劳资之间的关系，政府作为第三方，在构建和谐劳动关系中始终居主导地位，政府的价值取向、政策导向及行政方式对劳动关系运行态势起决定性影响。同时，劳动运行态势也对政府的经济目标和社会目标以及执政党和政府的合法性产生基础性影响。所以，在劳动关系问题上，政府不仅责无旁贷，而且必须积极作为。

一、政府在劳动关系中的角色

在现代社会，政府的行为已经渗透到经济、社会和政治生活的各个方面。普尔曾经说过，劳动关系中管理方、雇主和工会、雇员的定义比较模糊，而政府作为第三方，在劳动关系中发挥着重要而特殊的作用，则是大家共同认可的。政府在劳动关系中的重要性体现在以下三个方面：

(1)政府有权修改劳动关系的各项制度。政府起草并由议会通过的各项法律，反映了政府对于公平与公正、权利与职权以及个人主义与集体主义等的主观

1价值判断，这为劳动关系的最终形成奠定了基本框架。

(2)政府可以通过直接或间接的方式控制许多公共部门，包括负责提供健康、教育、消防、警察、监狱等服务的政府机构，提供通信、交通、电力等保障服务的公用事业单位，以及在航空、汽车、钢铁、银行等行业中与私人部门竞争的国有企业。政府不仅控制这些部门的劳动就业人数，而且公共部门的劳动关系成为私人部门劳动关系的“样本”，因为它代表着政府的偏好。

(3)政府针对不同经济或社会问题采取的方针、政策和行动为管理方和工会之间的集体谈判创造了宏观环境。

政府在劳动关系中的角色一般归为以下五项：

(1)劳工基本权利的保护者。主要业务内容是：劳动合同、劳动标准、劳工保险、劳工福利、劳工教育、劳动安全卫生、劳动监察。政府应采取的态度是：积极、主动。

(2)集体谈判与雇员参与的促进者。主要业务内容是：工会组织、集体谈判、雇员参与、分红入股。政府应采取的态度是：中立、不干预。

(3)劳动争议的调停者。主要业务内容是：劳动争议处理。政府应采取的态度是：中立、不干预。

(4)就业保障与人力资源的规划者。主要业务内容是：职业培训、就业服务、失业保险、人力资源规划。政府应采取的态度是：积极、主动。

(5)公共部门的雇用者。主要业务内容是：公共事业。政府应采取的态度是：合法化、企业化、民主化。

二、我国转型期劳动关系的现状

劳动关系是由劳动者和劳动力使用者为实现劳动过程而结成的社会经济关系。一般讲市场经济条件下的劳动关系，总是离不开三方格局：雇主、工人、政府。在社会转型期里，我国劳动关系的特征可归纳为以下几点：

(1)劳动关系的市场化。计划经济下国家作为全社会代表利益一体化的劳动行政关系，将转变为以劳动力市场为基础，以政府为监督调解者、以企业和劳动者为劳动关系独立主体所构成的雇佣劳动关系。

(2)劳动关系的法制化。劳动关系的构成和运行，将以劳动法律为基础规则，在明确劳动关系各方权利义务的基础上，通过规范的程序，运用法律的手段，对劳动关系进行调节并处理劳动关系的矛盾和冲突。

(3)劳动关系的国际化。这种国际化的特点，主要是通过跨国公司全球化

的产业链来促进的。而劳动关系的国际化，不仅表现在国际劳工标准对于中国劳动立法的影响，也表现在劳动关系管理方式和矛盾处理方面对国际经验的借鉴、企业社会责任运动的推进，以及中国与国际劳工运动的更密切的联系等诸多方面。

三、我国政府在劳动关系中的作用

政府在劳动关系中发挥着重要而特殊的作用，这主要体现在以下几个方面：

(1)劳动政策的制定。

(2)劳动力市场的建立和完善：就业保障。

(3)劳动条件的维持与提高：劳动标准。

(4)劳动关系的协调。

鉴于我国处于社会转型期、劳动方式也处于转型阶段，同时又在追求一种和谐的劳动关系，那么我国政府在劳动关系中又起到了怎样的作用呢?

(1)健全和完善劳动法律和法规

我国的立法，多采用的是政策——行政法规——法律的渐进模型。在一线城市，一些新的法律法规正在进行试点，在反复检验后逐渐向全国推行。比如，对于人们十分关心的劳动力参与社会保障的问题，我国已于2011年7月颁布了《社会保险法》，取代了此前零散、存在诸多缺陷的法规，对帮助劳动者维权、促进劳动关系和谐提供了法律依据。同时，政府为建立协调稳定的劳动关系，在加强劳动立法和宏观调控方面做了大量工作，先后承认和批准了《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等23个涉及劳动者权力的国际公约，制定了《中华人民共和国劳动法》、《中国人民共和国工会法》等基本法和《中华人民共和国劳动合同法》等与之配套的部分法律法规，在劳动关系的调整上发挥着很大的作用。

(2)建立和完善劳动力市场

随着中国市场经济体制的逐步确立，我国出现了企业下岗工人、新增劳动力和农村劳动力的三股就业压力。对此，我国政府开展了类似职业培训、就业指导、失业救济(完善失业保险制度，健全有利于促进就业的社会保障体系)等等，为劳动力的可持续发展提供了有力保障。

(3)初步建立劳动争议处理体制

目前我国已初步建立起劳动争议处理体制，虽然还不完善，但其整体运行还算有法可依，有章可循，妥善的解决了大量的劳资纠纷，对协调我国的劳资关系

起到了重要作用。

结论：

构建和谐劳动关系是一项长期而艰巨的任务，涉及到劳动者和工会、企业和雇主协会、政府和非政府组织等方方面面面的因素，是我国政府在转型期面临的新任务、新挑战。

本文对劳动关系和政府角色的相关理论进行分析，结合我国劳动关系现实的状况，得出了我国政府在劳动关系中起到的作用。文中重点关注了政府在法律法规制定、劳动力市场体制建设、争议调解方面所起到的作用。

由于我国劳动关系的发展处于转型期，政府在劳动关系中所起到的作用并没有像发达国家那样有效，甚至还存在着诸多缺陷和不足，但我们要相信，在不久的将来，随着我国市场经济的进一步完善，我国的劳动关系将在政府逐渐成熟的推动力下，达到长期稳定和谐的状态。

参考文献：

《劳动关系学》(第三版)[M] 程延园中国人民大学出版社，2011

《劳动关系·劳动者·劳权——当代中国的劳动问题》[M]常凯中国劳动社会保障出版社，2004

第三篇：我国政府在劳动关系中的角色分析

一、政府介入劳动关系的必要性

政府介入劳资关系的理论基础是政府干预理论。对此，西方经济学一直存在两种针锋相对的观点，集中体现为经济自由主义与国家干预主义。以凯恩斯为代表的政府干预理论认为，由于垄断、公共产品、外部效应、收入分配不公等原因，市场机制存在缺陷，需要政府干预以纠正市场失灵。以弗里德曼等为代表的各种新自由主义思潮则认为，由于信息及市场不完全，再分配不公平及经济寻租活动等原因，政府干预市场同样存在低效或无效，而且会破坏市场功能的正常发挥，主张向自由市场制度“复归”。对此，以萨缪尔森等为代表的新古典综合派则提

出，应将政府干预与市场有机结合，科学把握政府干预经济的方式、程度与界限。首先，与资本相比，劳动力流动成本非常高，壁垒多;劳动者人数众多，组织集体行动困难重重;劳动力市场供大于求等，使得劳动与资本在博弈中天然处于弱势地位。随着资本国际化，这种强资本弱劳动状态更加严重，仅靠市场机制很难改变，需要政府公权力介入。其次，政府是阶级权力和社会公共权力的结合，既要代表统治阶级的意志和利益，又要综合代表社会各方利益，以缓和社会矛盾，控制冲突。我国政府更是要代表最广大群众的利益，保证社会、经济稳定、可持续发展。再次，西方发达国家在进入垄断资本主义时期以后，政府对劳资关系进行了全面干预，通过建立一套完善的法律体系，行之有效的协调、制衡机制及发挥工会作用等，保证了劳资关系的和谐，这些为我们提供了有效的借鉴。第四，我国劳资关系问题的特殊性。我国转型期，由于法律制度不完善，劳资双方主体发育不成熟等种种问题，劳资矛盾在非公有制企业比较突出，如果任由其发展，将影响企业发展和经济结构升级，危及改革发展成果;而且我国政府拥有较多的社会资源，从而决定了其必须在构建和谐劳资关系中发挥重要作用。

二、西方国家对于政府在劳动关系中角色成果

政府在劳动关系中发挥着重要而特殊的作用。政府在劳动关系中扮演的角色、强调的重点以及对劳动关系的干预程度，与各国的历史背景和传统文化有关。英国利物浦大学教授罗恩·比恩(Ron Bean)在《比较产业关系》一书中指出，政府 在劳动关系中主要扮演五种角色：(1)政府扮演第三方管理者角色，为劳资双方提供互动架构与一般性规范;(2)政府扮演法律制定者的角色，通过立法规定

工资、工时、安全和卫生的最低标准;(3)如果出现劳动争议，政府提供调解和仲裁服务;(4)政府作为 公共部门的雇主;(5)政府还是收入调节者。台湾学者林大钧先生认为，美国联邦政府 是促进劳资合作的催化剂或鞭策者，是劳动争议的调解人、仲裁者或受害方的支持者， 是劳动法律的制定者和执行者，在劳动关系中扮演一个不可或缺的角色。

我们可以将政府在劳动关系中的角色归纳为五种角色，即“五P”角色。

(一)劳动者基本权利的保护者

政府的第一个角色是保护者(Protector)或管制者(Regulator)。政府通过立法机关制定法律，介入和影响劳动关系。政府的角色在于制定劳动政策并推进其实施。政府制定 的政策与法律不仅反映了劳资双方施加的压力，而且反映了公共舆论以及劳资力量对比 的变化。政府是否颁布劳动保护立法以及该法律保护的程度，直接反映了政府是否维持 劳动力市场的社会正义，并反映了政府对劳动关系的基本理念。它确定了劳动关系的调整框架，为保护劳动者的基本权益提供了各项制度和规范。同时，政府还要监察劳动标准以及劳动安全卫生的执行，劳动监察是政府的第一个角色衍生出的重要任务。

(二)集体谈判与雇员参与的促进者

政府的第二个角色是促进者(Promoter)。根据不同的经济、社会问题，政府要采取不同的方针、政策和行动，为管理方和工会之间开展集体谈判创造宏观环境，积极促进双 方自行谈判与对话，促使其在遵循劳动法基本规则和基本劳动标准基础上发展适合其特 点的劳动条件。多数国家的劳动法律都规定了集体谈判的主体资格、谈判机构、谈判双 方的责任、谈判的程序和内容、集体协议的签订和约束力。规定工会享有罢工的权利，而且如果工会采取合法的产业行动将免除法律诉讼。这里，政府的角色首先体现为确定合法产业行动的边界范围以及工会采取产业行动的程序性规定;其次，政府保护工会罢 工权的重要体现是政府是否保护罢工雇员免遭解雇。政府是以促进者，而不是直接干预 者的角色，推动集体谈判的开展以及雇员参与，分红和员工持股也是工业民主的重要手段。

(三)劳动争议的调停者

政府的第三个角色是劳动争议的调停者(Peace-maker)，有时也是调解者(Mediator)或 仲裁者(Arbitrator)。劳动争议是工业社会的自然现象，政府必

须建立一套迅速而有效 的劳动争议处理制度。为了维持良好的劳动关系，政府通常作为中立的第三方提供调解 和仲裁服务。理想的政 府应该作为中立的仲裁者，为劳动关系营造一个公平的外部环境，使劳资双方能够平等 地通过协商或谈判来解决内在冲突，使产业冲突减少到最小程度。

(四)就业保障与人力资源的规划者

政府的第四个角色是规划者(Planner)，为全体劳动者建立一套就业保障体系。这个体系包括三大支柱：职业培训、就业服务和失业保险。在当今自由化、国际化和竞争日趋 激烈的社会，政府应该在教育培训、研究开发、人力资源规划等领域进行整体设计，提供更多、更有力的支持，以增强企业的国际竞争力。政府的角色在于保持劳动关系稳定、促进劳资合作和实现经济繁荣。

(五)公共部门的雇佣者

政府的第五个角色是公共部门的雇佣者(Public sector employer)。公共部门的雇员包括政府与地方公务人员，在一些国家还包括公用事业部门的雇员，其规模和人数在各 国不尽相同，但都占相当比重。政府作为公共部门的雇主，应该提供合法、合理的劳动条件，以模范雇主的身份参与和影响劳动关系，使之成为私营部门劳动关系的“样本” 。

政府在扮演这五种角色时，作为保护者和规划者，政府应该积极而主动地完成任务;作为促进者和调停者，政府应该采取中立和不多干预的态度;至于政府作为雇佣者的角 色，必须要真正成为民营企业家的表率，合法化、企业化和民主化是基本要求。

三、目前我国劳动部门在劳动关系协调中应发挥哪些作用

目前我国处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，社会主义市场经济正在发展健全过程当中，地区发展不平衡，社会保障体系正在建立，国家财力有限，历史包袱重(特别是国有企业)。我国的改革已进入攻坚阶段，加入WTO和全球经济放缓，都将对劳动关系产生很大影响，政府要发挥作用，尤其是“我国改革是政府推进型的改革”，所以政府在劳动关系协调中要主动、积极地发挥作用。

(一)作为政府职能部门之一的劳动部门，担负着调解劳动关系的重要职责和任务。政府是国家权力的执行机关，政府必须通过对劳资关系的协调来维护国家利益，促进经济发展。在市场经济条件下，政府不再直接介入企业的经营管理，

而是政企分开。政府的职责是对企业实施宏观管理，进行有效监督，防止国有资产流失，保证国有资产保值增值。三方协商中，政府一方的代表应当紧紧围绕促进生产力发展，在维护国家利益和社会进步等方面平衡劳动者与企业的关系，指导双方合作，保持劳动关系的协调和稳定。

(二)政府是劳动关系的政策制定者和宏观调控者。在市场经济条件下，经济运行和劳动关系主要依靠市场规律来调节，但市场经济的盲目性往往会对经济发展形成一定的破坏性，进而导致劳动关系的不稳定。因此，必须由国家进行宏观调控。作为立法者，我国劳动部门起草经全国人民代表大会通过，并于1995年颁布实施的《劳动法》已运行七年多，从我国《劳动法》的立法原则上说，保护的是劳动者的合法利益，同时兼顾用人单位的利益;作为管理者，这几年劳动部门逐渐放开了工资和用工等审批权，为促进就业和建立社会保障体系，实行鼓励性的就业政策，强制性的社会保险政策，努力降低失业率，保障职工的切身利益。

(三)政府是企业与职工两个群体利益矛盾的调节者。在市场经济条件下，国家、企业和劳动者是不同的利益主体，在经济活动中各自有着不同的利益追求，因而难免产生矛盾和冲突。在三方协商机制中，政府通过一定的措施，把劳动关系双方各自的利益追求统一到国家利益。作为调解者，劳动部门与工会、企业代表组成劳动仲裁委员会，履行劳动争议仲裁职责，做好裁判员。

四、中国当前经济状况下劳动关系的独特性

中国的劳动违法已成为一个长期的普遍现象，劳动者权益受侵害已成为一个相当严重的社会问题，劳资力量对比严重失衡，强资本、弱劳动的局面越来越严重，劳动关系失衡以及劳动合同失范已是社会公认的事实，如果任这种现象发展下去，无疑会对社会和经济安全带来重大隐患。新劳动合同法体现了政府力图将劳动合同法作为平衡利器来构建平等的劳资关系的决心，

但是，我国政府直接干预劳动合同法的做法显然是基于中国政治、经济、文化和历史的路径依赖的结果，是与中国目前政府主导的经济模式相适应的。中国市场经济是由计划经济转变而来的，至今经济中仍然是政府主导。政府主导的经济模式导致中国企业中的集体谈判难以实现，同时，劳动者难以参加公司治理结构。我国劳动关系问题任重道远，我国政府应积极参与其中，根据我国实际情况。

借鉴西方发达国家建设经验，营造良好市场经济氛围，促进我国劳动关系更加和谐，助力经济发展。

第四篇：新农村建设中我国乡镇政府与村委会关系探讨

摘要：村民自治制度确立以来，乡镇政府和村民委员会之间建立了一种新型的关系。本文论述了我国乡镇政府与村委会的职能关系，分析了乡镇政府与村委会之间存在乡镇政府对村委会进行行政干预和经济控制等主要问题，认为现行行政体制、乡镇财政危机、“两委”体制、法律保障不足和自治的有限性均是乡村关系失调的原因。提出转变乡镇政府的治理理念、明确乡镇政府和村委会的权责、建立适宜的财务管理制度、探索新形势下的农村集体经济发展模式，从而理顺乡镇政府与村委会的关系，提高农村基础组织工作效率，为农村经济发展提供保障。

关键词：乡镇政府;村委会;关系

目录

目录 .................................................................................................................................................. 2 1前言 ............................................................................................................................................... 1

1.1乡镇政府与村委会的法定关系 ........................................................................................ 1 1.2乡镇政府与村委会关系的一般图景 ................................................................................ 1 2乡镇政府与村委会关系存在的问题 ............................................................................................ 2

2.1乡镇政府对村委会的行政干预 ........................................................................................ 2

2.1.1乡镇干预村民委员会的选举 ................................................................................ 2 2.1.2乡镇通过控制村党支部来控制村委会 ................................................................ 3 2.1.3村委会的“附属行政化”与“过度自治化” .................................................... 3 2.2乡镇政府对村委会的经济控制 ........................................................................................ 3

2.2.1乡镇通过目标管理、奖惩、工资等措施控制村委会 ........................................ 3 2.2.2乡镇干涉村民自治组织的生产经营自主权 ........................................................ 4 2.2.3乡镇对农村公共产品供应的缺位 ........................................................................ 4

3乡镇政府与村委会关系失调的成因 ............................................................................................ 5

3.1现行的行政体制是造成乡村关系失调的压力源 ............................................................ 5 3.2乡镇财政危机是导致乡村关系失调的直接原因 ............................................................ 5 3.3“两委”体制为乡镇政府领导村委会提供条件 ............................................................. 5 3.4法律保障不足是村委会自治权益受损重要原因 ............................................................ 6 3.5自治的有限性是村民委员会行政化的内在原因 ............................................................ 6 4理顺乡镇政府与村委会关系的对策 ............................................................................................ 6

4.1转变乡镇政府的治理理念 ................................................................................................ 6 4.2明确乡镇政府和村委会权责 ............................................................................................ 7 4.3建立适宜的财务管理制度 ................................................................................................ 7 4.4进一步深化农村经济体制改革 ........................................................................................ 8 5结语 ............................................................................................................................................... 8

2 1前言

乡镇政府和村委会是两个性质和功能完全不同的组织。乡镇政府是国家设在农村的基层政权组织，主要职能是进行行政管理、政府决策、经济调节、社会管理和公共服务等公共管理服务。村民委员会简称村委会，是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，其主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民问纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并对村民会议负责。[1]

构建和谐的乡镇政府和村委会关系是我国新农村建设的重要组成部分。村民自治制度确立以来，乡镇政府和村民委员会之间建立了一种新型的关系。但由于各种因素的影响，致使乡村关系存在许多不相适应的方面，有些地方甚至存在着严重的矛盾和冲突，不但制约了乡镇职能的有效履行和村民自治的健康发展，而且不利于我国和谐乡村社会的构建。

1.1乡镇政府与村委会的法定关系

从理论和制度上看，乡镇政府与村委会的地位和关系是明确和协调的。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)对乡镇政府与村民委员会的作用及相互关系做出了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。这样的法定关系，是由村委会的性质决定的，因为村委会是群众性自治组织，不是乡镇政府的分支机构，也不是乡镇政府的“腿”。这标志着我国以村委会为组织形式的村民自治的制度化、法律化建设进入了一个新阶段。[2]

1.2乡镇政府与村委会关系的一般图景

乡镇政府与村委会关系的一般图景应该是：乡镇政府要在充分尊重村民民主自治的权利，将村委会放在应有位置的基础上，给予村委会指导帮助和支持。努力从政策、法律工作方式方法上给予引导、示范，提出原则性意见。[3]包括指导村委会正确理解和贯彻国家的法律、法规和党的方针政策;指导村委会教育村民自觉履行公民义务，积极完成征兵、交纳税款、统筹提留及计划生育等工作任务;依法指导村委会搞好换届选举和村委会成员的培训工作;帮助和指导村委会抓好经济建设，搞好农业生产、水利建设等方面的工作：指导村委会建立好任期目标责任制，制定本村建设规划，办好文教卫生等公共事务和公益事业;健全服务体系，搞好产前、产中、产后服务;指导村委会妥善处理对外各方面的关系，正确处理与其他村级组织的关系;指导村委会建立健全村会议或村民代表大会，指导村委会建立健全下设工作机构，建立健全村民小组和主要工作制度;维护村委会的法律地位，支持村委会的工作。作为村委会应自觉地协助乡镇政府开展工作，

1 保证政府的各项工作任务在村的落实。这是因为乡镇政府和村委会均是由人民自己选举产生的机构，二者在本质上都是人民意志的代表，乡镇政府要开展工作，必须依靠村民委员会面对广大农民，从局部服从全局的角度出发，村委会应该而且必须协助基层乡镇人民政府的工作。“协助”是村委会的一项法定义务。这种协助和保证乡镇政府开展工作的方式，主要体现在以下几个方面：一是协助做好经济、政治、公安、司法、文教、卫生、计划生育等各项行政工作，使国家行政管理工作的任务能够在每一个村得到贯彻落实;二是协助乡镇完成国家下达的各项任务;三是协助乡镇政府加强精神文明建设;四是协助乡镇政府了解实际，体察民情，将群众的意见、建议和要求，以及法律、政策的贯彻实施情况，及时真实地反映给乡镇政府，积极协助乡镇改进工作;五是制定和执行《村规民约》，通过民主讨论协商的办法，坚持村民自愿的原则，制定上合国情、民情的村规民约，统一全体村民思想，规范村民道德行为，维护社会稳定。

2乡镇政府与村委会关系存在的问题

2.1乡镇政府对村委会的行政干预

2.1.1乡镇干预村民委员会的选举

在村委会选举方面，乡镇政府的权力往往处于强势地位。依《村民委员会组织法》的规定精神，村委会是直接选举产生，村民在选举中应该处于主导地位，但实际上村委会选举是乡镇政府、村干部和村民三方的博弈过程，而在这一过程中，乡镇政府作为国家基层政权，比其他各方拥有更多的政治资源，自然要使过程朝着有利于自己的方面发展。从实践中来看，乡镇政府一般通过对村委会选举各个环节对村民自治组织进行干预和控制。[4]其一，在村委会换届选举之前，有些乡镇政府不通过法律程序就把自己不满意的村委会换掉。其二，宣传发动阶段，乡镇通常会派两到三名干部到每个村担任联络员与宣传员，负责传达乡镇领导有关选举的指示。其三，产生村民选举委员会阶段。要影响选举进程，首要的是影响村民选举委员会的人员组成，而乡镇政府一般都会对选举委员会的成员组成进行干预。其四，提名候选人阶段。乡镇政府为了便于对当选的村委会班子进行“有效领导”，尤其是保证按时完成上级下达的目标责任状，候选人往往由乡镇政府提名。其五，确定正式候选人阶段。确定正式候选人要经过村民选举委员会会议，而乡政府工作人员一般都可列席会议，并在会议上提出意见或建议。他们通过此种方式将不符合自己意愿，但又有强劲竞争力的人选排除出正式候选人之列。其六，组织正式选举阶段。正式选举阶段包括划分选区，分派工作人员，选择投票方法，组织计票。其七，解释投票阶段。对于投票结果的解释，由于村级组织一般都认可乡政府的权威，对投票结果的解释一般以乡政府的解释为准。乡政府往往利用普通村民对法律法规不熟悉，法律意识淡泊的弱点，作出对自己有利的解释。

2 2.1.2乡镇通过控制村党支部来控制村委会

乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。乡镇党委与村支部的关系是领导与被领导的关系，村支部要接受乡镇党委的领导，而村支部与村委会也是领导与被领导的关系，这样乡镇就通过村支部实现了对村委会的领导。乡镇政府通过影响和控制村党支部的人选，特别是村党支部书记的人选来对村级组织进行领导和控制。村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。村党支部是村委会选举的直接发动者、组织者和指挥者。由此可见，村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。这样乡镇政府就通过村党支部加强了对村委会选举的领导和控制。

2.1.3村委会的“附属行政化”与“过度自治化”

对村委会而言，面对乡镇政府的行政干预，其有两种典型的选择。一是有些村委会一味执行或迎合乡镇政府的要求和任务，完全听命于乡镇政府，而置村民的意见和利益于不顾，不能真正扮演或完成农民群众当家人和利益维护者的角色，呈现出“附属行政化"的倾向。“附属行政化”的村委会把自身当成一级行政组织，把工作重心放在了完成乡镇政府的行政任务和命令上面，忘记了自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的自治功能，村民自治在一定程度上名存实亡。这种类型的村民委员会主要存在于村集体经济比较薄弱的地区，在这里乡镇政府掌握着几乎所有的经济和政治文化资源，村民委员会所能调动的资源是非常有限，以至于没有能力来独立地完成本村的公共任务和公共设施建设，从而过度依赖于乡镇政府的支持和帮助，自我发展能力严重不足，使得“村治”成为形式，只存在于表面。实际上，这种“附属行政化”的村民委员会在现实中是较为普遍存在的。二是村民自治超出了政策法律规定的范围，村自治组织擅自做出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法义务，违法限制村民的自由权利，自治权大大超过了《村民委员会组织法》的规定，呈现出“过度自治化”的趋势。村民委员会作为村民选举出来的利益代表，在村民对乡镇政府感到不满进而抗拒乡镇的一些不合理的政务要求，抵制乡镇行政向村一级的渗进，是符合村民自治精神和原则的。但是有些村委会往往单纯从本村的利益出发，不愿意接受乡镇政府的指导，甚至力求摆脱乡政管理，这种行为则在一定程度上背离了村民自治的精神。[5]

2.2乡镇政府对村委会的经济控制

2.2.1乡镇通过目标管理、奖惩、工资等措施控制村委会

乡镇政府为了完成经济社会发展与村民税费征缴等任务将承包责任制的方式引入行政管理领域，实行层层分解的“目标责任制"。在目标责任制的管理模

3 式下，乡镇政府就是通过“目标责任书”对村干部进行控制，以实现对村的实质上的领导。[6]目标责任的考核是贯彻目标责任制的重要程序。乡镇依据目标责任书逐项进行考核，通过对各村完成任务的情况进行打分、划等级等方法把各村分类。然后，乡镇要对村干部给予相应的经济上的、精神上的、政治上的奖惩。对于工作成绩突出的，村干部会获得一定的奖金、奖状、荣誉称号，甚至被召进为乡镇干部：对于任务完成得不好的，乡镇政府就会通过一定的程序调整、免去或建议免去其村干部的职务。这样，通过目标责任的签订、落实和兑现等程序，乡镇把村牢牢地掌握在了自己的手中。随着基层民主建设的逐步推进与深化，特别是《村组法》通过后，村民自治深入人心，村委会的自主性日益增强，村委会对乡镇的不合理的行政性控制的抵制有了法律依据。村委会对于乡镇政府的违法行为和不合理要求开始由原先的被动顺从与消极抵制转向依法积极抗争。乡镇政府依靠行政化或准行政化的措施都很难有效地调控村委会或者调控的成本很高。因此，乡镇政府对村开始“从硬性支配转向软性支配”，乡镇更多的通过自己的资源优势对村委会进行诱致性控制。这在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。

2.2.2乡镇干涉村民自治组织的生产经营自主权

在现行的政治体制下，乡镇政府为了完成上级下达和层层加码的目标管理责任制任务和干部考核体制中的政绩目标，干预农民的生产经营自主权的行为时有发生。一些地方乡镇政府不尊重村民会议的民主决策权利，用行政命令代替村民会议决定属于村庄自身的事务，从而侵害了村委会的自治权。如乡镇政府可以打着农业结构调整的旗号强制农民种植指令性作物，在种田薄利乃至亏本时，农民没有休耕的自主权，乡镇政府对那些自愿休耕的农民强行收取撂荒费。在很多地方甚至出现了“逼农致富”的现象，以至出现了一些过激行为。[7] 2.2.3乡镇对农村公共产品供应的缺位

长期以来，我国在农村公共产供给上实行的政策是：农村的公共基础设施主要依靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。在这种制度框架下，乡镇范围内的部分公共事业和农村范围内的全部公共事业基本上是通过乡统筹、村提留、义务工和积累工的形式，农民承担着绝大部分的供给责任。这种筹资方式把部分应该完全由政府承担和绝大部分应该由政府和个人共同承担的农村公共品供给责任推给农民。在社会保障制度上，国家每年要为城市居民提供各类社会保障，而农民的生老病死伤残就只能自己照顾自己，不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈军属费用。在基本医疗卫生保障方面，农村合作医疗体制还很不完善，百分之九十的农民成为毫无医疗保障的自费医疗群体。在农村实际生活中，广大农村家庭无力送子女上学，出现了上学就意味着立刻进入贫困状态，不上学就可能永远贫困的两难境地。而农村的医疗卫生设施严重匮乏，卫生条件差，农民的身体健康得不到保证。[8]这些现象的出现，关键原因就是政府提供公共产品能力的缺失，或是政府在农村的失位。就业情形也是如此，就业是民生之本，4 大量农村剩余劳动力对统筹城乡就业提出了迫切要求。总之，乡镇政府对农村公共产品提供的缺位是其对村民自治组织另一种形式的经济侵权。

3乡镇政府与村委会关系失调的成因

3.1现行的行政体制是造成乡村关系失调的压力源

在压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关采取“一票否决制”;下级行政机关与官员的升迁、荣辱都与完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。[9]乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，处在整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。在压力型行政体制下，乡镇政府往往只能选择对上负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村民委员会工作。同时，出于完成指标和追求政绩的动机，乡镇政府以及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村民委员会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府领导村民委员会，也是村民委员会过度行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失调的压力源。

3.2乡镇财政危机是导致乡村关系失调的直接原因

政治体制与行政体系中出现的问题往往都可以在经济领域找到原因。乡镇政府与村民委员会关系紧张与现存的乡镇财政体制有密切的关系。1994年分税制实行之后，各级财政纷纷上收，乡镇政府就成了最大的受害者。在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务，而乡镇政府机构臃肿更是雪上加霜，乡镇政府依靠微薄的财政收入，不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务，还要承担自身运行所需要的大量行政费用，结果通常是入不敷出。巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村民委员会，从村庄汲取财政资源。乡镇政府试图凭借行政权领导村民委员会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，这就与村民委员会的自治原则相冲突，自然会受到村民委员会的抵制，乡村关系必然紧张。

3.3“两委”体制为乡镇政府领导村委会提供条件

《村民委员会组织法》明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”这就明确了“两委”中村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。村党支部直接受乡镇党委的领导，而乡镇政府在职能、权力、人事等方面与乡镇党委又存在事实上的高度同一性，这种权力格局为乡镇政府领导村民委员会提供了便利的条件。乡镇政府常常通过党的组

5 织体系来完成行政任务的下派，乡(镇)长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了与村民委员会事实上的领导关系。在这个权力关系链中，村党支部成为乡镇政府领导村民委员会的中介。乡镇政府对村民委员会的这种间接领导不仅加深了乡村之间的矛盾，也进一步扩大了村民委员会与村党支部已有的矛盾，使“两委”冲突激化。乡镇政府利用“两委”体制对村民委员会实施软性控制，一方面导致了村民委员会过度行政化，丧失了自治能力;另一方面也扭曲了村民自治背景下乡村之间的指导关系，加剧了乡村关系的失调。[10]

3.4法律保障不足是村委会自治权益受损重要原因

目前，乡镇政府与村民委员会的关系既缺乏充分的立法保证，也缺少必要的司法保障。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”虽然从原则上确立了乡镇政府与村民委员会之间的指导和协助关系，但冈为缺少相应的法律解释，何谓“指导关系”、指导的事项与方式都没有明确的规定。模糊不清的法律规定客观上给予乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村民委员会的正常工作加以干涉，损害了村民委员会的自治权益。同时，面对乡镇政府破坏村民自治的行为，村民委员会却鲜有诉诸司法机关的作为。法律保障的缺失使村民委员会在违法侵害面前无能为力，导致乡村关系难以协调发展。

3.5自治的有限性是村民委员会行政化的内在原因

民选产生的村民委员会是村民自治的制度体现，依法行使自治权。但是村民委员会的自治并非完全意义上的自主自理，而是一种有限自治，村民委员会自治权的有限性集中体现为其职能的行政化。村民自治在全国得到推广之后，国家的行政权力在文本上从村上收到乡镇政府，但是这种权力上收并不完全。国家虽然将体制性权力上收到乡镇，却把大量的功能性权力留给了村民委员会，将大量“只取不予”的行政性事务都交由村民委员会完成。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会实际承担两方面的职能：一是自我管理、自我教育、自我服务的自治职能;二是诸如治安管理、计划生育、征收粮款等行政性事务。而不少省(自治区)的《村民委员会组织法》实施办法客观上又扩大了村民委员会承担的行政事务范围。在实际工作中，部分村民委员会的行政职能过分膨胀，最后侵蚀了自治职能，村民委员会干部的主要精力都放在完成行政性事务上，最终无法保证村民委员会自治职能的实现，导致了村民委员会的行政化。

4理顺乡镇政府与村委会关系的对策

4.1转变乡镇政府的治理理念

6 在我国的传统文化中，有一种强烈的官本位意识与家长制观念，这是乡镇政府对村民自治过度干预的思想根源。因此需从以下几点着手：

一、加强基层政府治理模式的变革。树立服务型政府理念，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，实现村民对村级事务的自我经营、自我管理、自我服务与自我监督;

二、实现从“管制政府”向“服务政府”的转变。政府通过积极推进政务公开化、透明化进程，向老百姓公开重大问题的决策过程和结果，形成服务型政府的理念，使乡镇政府变政府权力本位为公民权利本位，变“管”本位为“服务”本位;

三、转变基层政府工作作风，提高办事效率。经常深入群众，了解民情，体恤民众疾苦，改善干群关系，为村民自治的发展提供健康的外部环境。乡镇政府的干部要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行职责。实行人性化管理，协调乡镇政府与村民自治关系，探索建设社会主义新农村的有效办法。充分发挥土生土长乡村干部的作用，使他们真正做到“情为民所系，政为民所执，利为民所谋”。

4.2明确乡镇政府和村委会权责

目前，我国的法律制度还不能明确界定乡镇政府和村委会的权责。由于对乡镇管理和村民自治的对象缺乏明确具体的规定，乡镇政府与村委会之间的利益边界及权限范围往往是模糊的和变动的，以致管理行为的人为性、随意性较大，容易出现偏差。因此，要由地方政府以国家法律法规为依据建章立制，制定出上合法律、下合民意、简单明了、便于操作的制度法规，对乡镇政府和村委会的职责权限作明确具体的规定。如制定适宜当地的乡村关系条例、乡村权限条例、乡镇政府指导村委会工作规则、村委会协调乡镇政府工作规则，设立相关的惩罚性规定和司法救济制度等，明确划分乡镇政府和村委会之间在人、财、物等安排上的权力和责任，明确规定哪些事项属于村民自治的范围，哪些事项属于乡镇政府指导村委会工作的范围，哪些事项属于乡镇政府要求村委会协助范围，以及乡镇政府应以何种方式方法指导村委会，同时明确规定乡镇政府要求村委会协助的程序。这样，既可使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也可使村委会的“双重角色”达到平衡，有效防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”。

4.3建立适宜的财务管理制度

实践证明，“三管三监督”是一种有效的财务管理模式。“三管三监督”是指在村级财务管理中建立村委会主任管审批、会计管账、现金保管管钱，民主理财组、村党支部和村民代表会议共同监督的制度。财务上账本、凭证、资金三对照，村委会主任批钱，保管管钱，会计入账，使每一笔收支都清清楚楚、明明白白，明确开支的范围、标准和程序。民主理财组由具有财务专业知识，正直无私，并与村主要干部没有亲属关系的3～5名村民组成，负责对村委会制订的全年财务

7 收支预算进行审查并提出修改意见;督促村委会将此方案提交村民会议讨论通过，并通过村务栏公布于众;对财务收支预算的执行实行全程介入监控，及时提出修改或废止意见;每一季度集中审理一次村委会的收支账目，合理的收支账目由民主理财小组和党支部共同盖章入账，未经民主理财小组和村党支部审查盖章的单据，不准入账;对不合理的收支账目村民理财级或党支部可提出纠正意见，并报村民代表会议，通过村务公开栏公布于众。如民主理财组与村党支部发生争议，可提交村民代表会议研究讨论，并行使最终裁定权”。[11]

4.4进一步深化农村经济体制改革

实践证明，村集体经济能力在很大程度上决定了村委会的服务功能和村民自治的吸引力和凝聚力，也直接影响村民自治的发展。如果一个地方集体经济的实力薄弱，那么，村民自治组织就难以为村民提供良好的社会服务，村民就会缺乏参与村民自治的热情，容易让宗族势力和黑恶势力钻空子。相反，一些集体经济雄厚的村，村民的劳动报酬和奖金、社会公共事业和公益事业费用等均由集体承担，村民负担轻，就会积极参与自治，村民自治组织的威信就高，吸引力强和凝聚力强，那些非正式组织就很难干预其活动。因此，要搞好村民自治，必须积极探索新形势下的农村集体经济发展模式，尤其在建设社会主义新农村的背景下，要把发展村办企业和农村社区服务业放在首位，大力发展农村优势产业，不断强化村委会的服务功能，不断增强村民自治组织的吸引力和凝聚力。[12]

5结语

乡镇政府与村委会的关系，不应当是领导与被领导的关系，而是指导、支持和帮助的关系。乡镇政府是农村基层政权组织，承担着依法对本行政区域内的各项工作实施行政管理的职能，在所辖行政区域内依法开展各项政务工作。乡镇政府对村委会不能像对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而要从法律、政策上给予指导。村委会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民履行依法应尽的义务。

8 参考文献

[1]张开平.新农村建设中我国乡镇政府与村委会关系探讨[J].安徽农业科学，2010，38(1)

[2]]张小华.新农村建设中乡镇政府与村委会和谐关系的构建[J].兰州工业高等专科学校学报，2007，14(3) [3]费惠金.村治背景下乡镇政府与村委会关系研究[J].资料通讯，2003(

7、8)

[4]张小华.新农村建设中乡镇政府与村委会和谐关系的构建[J].兰州工业高等专科学校学报，2007，14(3)：64 [5]李成芳.我国乡镇政权与村民自治权关系失衡研究[D].湖南：湖南大学，2008 [6]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡政治体制改革.北京：中央编译出版社，1998， [7]黄广明，张仲民.“逼农‘致富’逼死农妇”.南方周末，2000一06一02 [8]刘绍斌，吕明.农民增收与全面、协调、可持续发展的研究[J].湖北大学学报(哲学社会科学版)，2005(5) [9]荣敬本.从压力犁体制到民主合作体制的转变[M].北京：中央编译出版社，1998.28. [10]李国友.村民自治背景下和谐乡村关系之构建[J].学习论坛，2009(2)

[11]]傅康生，钱再见，杨文兵，等.重大政策剖析与反思[M].广州：广东人民出版社，2005 [12]]张雪.关于我国乡镇政府与村民自治关系的分析[D].长春：东北师范大学.2008 9

第五篇：次贷危机中的羊群效应分析及其对我国政府监管的启示

摘 要: 网络泡沫破灭后，为了刺激美国经济，银行开始向那些收入很低、信用很差的人发放房屋抵押贷款，这样就搞活了美国的地产，带动了经济的发展，然后，放贷银行要么自己把这些按揭贷款打包成债券，要么把这些按揭卖给两房(房地美和房利美)，由他们打包成债券，这个就是最原始的次贷证券，次贷证券充满了风险，随着风险的积累，发生了始于美国的次贷危机。 2006年始于美国的次贷风波，并没有像分析家们最初预期的那样，很快风平浪静，反而由于金融市场中的羊群效应，愈演愈烈，最终引发了全球金融市场动荡。本文通过分析此次危机中的各种羊群行为，进而提出政府监管的几项建议。

关键词:次贷危机;羊群效应;政府监管;启示

一、相关概念解释

羊群效应(herd effect)是行为金融学的术语。指在一定时期内，当采取相同策略(买或卖)交易特定资产的行为主体达到或超过一定数量时，羊群效应就发生了。羊群效应的分类主要有两种，一种是理性的羊群效应(rational herd effect);另一种是非理性的羊群效应(irrational herd effect)。在金融市场上，羊群效应主要是指一种非理性的羊群效应，即金融市场的决策主体由于受其他相似决策人的影响而出现趋同的市场行为。在某些情况下，决策主体不是根据自己的判断做出决策，而根据社会舆论做出决策，是个体理性与集体非理性的矛盾综合，其根源在于决策信息的不足和市场机制的不完善。

次级债是由次级住房抵押贷款证券化后形成的债券。次级住房抵押贷款是相对于优质房贷而言的，是指对信用记录不高，还款能力不强的低收入贷款者发放的住房抵押贷款，它的利率比优质房贷要高很多。次级房贷证券化的过程主要是由贷款商向购房者发放次贷，然后将次贷出售给经纪商，由经纪商将次贷重新组合完成证券化之后再出售给投资者。通过证券化，贷款风险由贷款发放者转移给债券投资者。

二、羊群效应分析

(一)次贷危机之前

1.借款者和投资机构的羊群效应。在房地产市场繁荣时期，随着房价的节节升高，不仅是一般住房抵押贷款借款者也包括次级债申请人争先恐后地申请住房抵押贷款，借款合约中规定的两年后的高利率也没能阻止大家的从众行为。那些在房地产的巨大利润诱惑之下，最后才加入购房热潮中的低收入美国家庭，他们接过了市场的最后一棒，不仅没有赚钱，还背上了巨大的债务。而这也是羊群行为中经常看到的一幕。

同样对于已经被投行打包过的证券化的次债衍生品，没有投资者去关心它的核心资产内容是什么。当时这些次债衍生品在市场上非常流行，基金和机构投资者鼓动人们购买这些产品。的确，最初的赚钱效应让投资者动心了，在这种跟风过程中，许多投资者都被卷入了这个次债市场，当然这也包括世界各地的大金融机构。

2.次贷发放机构的羊群效应。房地产市场的繁荣，房地产金融机构产生了强烈的扩大住房抵押贷款供给的冲动。在基本满足了优质客户的贷款需求后，房地产金融机构逐渐把目光投向原本不够资格申请抵押贷款的潜在购房者群体，即次级抵押贷款申请者。次贷发放机构们为了市场扩张和盈利目标，大大降低放贷标准，向信用等级不够的借款者发放住房贷款，完全不考虑可能出现的信用风险，表现出极大非理性。2006年之前，在美国借款人不需要提供任何资产证明，就可以借到贷款。次贷发放机构的羊群行为为次债危机的爆发埋下了种子。

(二)次贷危机后的羊群效应及政府救市行为

1.违约行为扩大引起金融市场恐慌。2007年美国次级抵押贷款的违约率大幅上升，特别是2006年和2007年发放的抵押贷款违约率更高。优先市场违约率也在上升，利率上调导致更加沉重的月供，给优先贷款借款人施加同样的压力。接着次债风波又向信用卡市场和优先级市场扩散。所有这些情况引起了金融市场的恐慌，羊群效应扩大。

2.次贷危机引起房地产市场、金融市场羊群效应。2007年3月5日，新世纪金融股价突然暴跌68.87%，3天后，新世纪金融宣布贷款银行已拒绝为其提供周转资金，4月14日，新世纪金融申请了破产保护。2007年8月出现了资本市场上的挤兑，未到期的商业票据也都在想办法抛售。2007年9月14日英国诺森罗克(Northern Rock)银行遭储户挤提，两天挤提15亿英镑。评级机构也给出了与以前截然相反的评级报告，穆迪和标准普尔9月调降了约1000亿美元抵押贷款相关证券的评级。11月全球最大独立结构性投资工具之一Victoria SIV的信用评级由AAA级被大幅调降13级至B-。2008年1月花旗业绩报告出台之后，标准普尔将花旗的信贷评级降为AA-。另外美国一项对房地产中介机构进行的调查显示，2007年9月至11月，美国约1/3住宅销售合约被推迟执行或取消，主要原因是购房者难以获得银行贷款。美国购房者因无力还贷而丧失住房抵押赎回权的案例也大比例增加。2008年2月14日摩根士丹利宣布，计划削减美国住宅抵押贷款业务规模，并结束其英国住宅抵押贷款业务，为此将裁撤1000个职位。

3.次贷危机引起各国货币当局紧急救市。次债、信用卡、汽车贷款等信贷资产质量恶化，使银行由非理性放款转向了非理性惜贷，同时也不得不寻找更多的资本金。英国诺森罗克(Northern Rock)银行遭储户挤提后，由于从市场中不能借到资金，成为数年来第一个向英格兰银行寻求资金支持的商业银行，这也是英国央行1997年以来首次充

当最后贷款者。2007年10月初，Northern Rock再次向英国央行借款50亿英镑。2007年12月中旬美联储、欧洲央行、英国央行、加拿大央行和瑞士央行都明确表示正在合作，并强调，如果有必要，它们有能力给压力重重的市场提供更多资金。随后，欧洲央行于2007年12月18日创纪录地向市场倾注了3486亿欧元巨额资金。来自亚洲的主权财富基金也向濒临险境的华尔街投行伸出援手。美联储主席伯南克2008年1月10日表示，为避免住房和信贷市场的问题把经济拖入衰退境地，美联储已准备好在必要时进一步降息以刺激经济增长。市场由此预期美联储将紧急降息50个基点。2008年1月23日为阻止金融市场崩盘及经济衰退，美联储采取紧急措施，隔夜拆借利率调降了75个基点，这是自1980年以来降息幅度最大的一次。

三、次贷危机中的羊群效应对我国政府监管的启示

(一)政府要加强对衍生品监管

美国金融市场要推出新产品一般实行备案制或注册制，当某种新的金融产品报批时，美国证券交易委员会(SEC)一般会仔细审查，但是当有第二家金融企业再做同样的业务或同一家金融公司推出同样的产品，SEC只会做个备案，不再仔细审查。次级贷款证券化也是同样的程序，这种松散的审批监管模式，才使得次贷市场在短短几年内发展迅速。所以对于衍生品的监管，不仅要在审批时认真审查，而且要一直密切关注其发展过程，在发展过程中给予必要的监管和指导，从银行的金融到证券化的金融，对金融系统和金融监管提出了挑战。正如中国银监会纪委书记王华庆所说，银行业金融机构应合理评估创新产品风险，加强创新业务合规审查，坚决杜绝“拍脑门”、“赶时髦”式的金融创新。并且要实行事前沟通、事中审核到事后监督的业务创新全流程持续跟踪监管。

(二)政府要加强对金融机构的监管

从这次次贷危机的贷款者来看，贷款机构不是商业银行，而是众多的次贷机构。放贷者本来知道次级债风险很高，但是对利益的追逐和市场占有率的压力让放贷者忽略了风险。最初放贷机构及投资机构一直获利颇丰。从2000年开始，这种放贷行为就一直持续，风险却在不被关注的情况下积累，最终在2006年下半年开始显现，2007年激化。其实在2005年，美国不少州政府就觉察到了次级贷款违约的情况，并据此发布了新的规定要求次贷发放机构注意客户偿债风险。

从2005年我国股改以来，股市就开始一路上扬，房市也一路走高，居民储蓄大量地从银行流向股市和房市。银行的住房抵押贷款也大量增加。银行为了增加盈利，也不断地创新房贷产品，从循环贷到双周供，吸引越来越多的人加入到申请房贷的队伍中来。更有甚者，有人通过假车贷，信用卡套现等手段，将所得资金投入了股市，造成我国股市一直节节上涨。随着房市、股市的不断走高，风险不断积累，资产泡沫也不断膨胀。

所以我们的监管层必须加强对银行及其它金融机构的监管，严查假房贷、假车贷等问题，严防资金违规进入房市或股市，人为推动资产泡沫。

(三)要加强对信息披露的监管

此次次贷危机的一个很重要的原因就是信息不透明，信息不对称。创新金融工具在投资者和所投资的终端产品之间制造了太多的分离层面，投资者对所投资的资产池中的原始资产信用情况毫不知情，而仅是依靠评级机构的评级报告来进行投资决策。所以一定要加强对信息披露及评级机构的监管。对于一项金融新产品，有关金融机构一定要将其具体情况介绍清楚，向合适的客户推荐合适的产品，不能欺瞒客户，在客户不了解产品条款的情况下劝说其签定金融产品协议。

(四)加强投资者教育，重视研究羊群效应

次债危机中投资者由于金融知识少，不了解金融产品，才会轻易相信他人，最终造成自己的损失。所以，投资者教育十分必要。投资者教育，不仅是让投资者知道投资有风险，更要向投资者大力宣传金融证券知识，宣传金融证券政策法规，倡导理性投资并引导投资者依法维权。但是这点却恰恰是券商最不愿也最不可能做到的，最终政府还是要担负起投资者教育的主要职责。

另外，监管者还要注重研究羊群效应，充分认识到羊群效应在现代金融中的正负效应，不仅要研究个体投资者，还要研究机构投资者和有关金融机构的羊群行为，监督指导机构正确开发和运用金融工具，合理引导投资者的投资行为，保证金融市场的稳定发展。

参考文献:

[1]吉莲•邰蒂(Gillian Tett)、保罗•J •戴维斯(Paul J Davies)，2007:《谁给次贷危机埋单》，英国《金融时报》。

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