推动信访制度改革

推动信访制度改革（通用6篇）

篇1：推动信访制度改革

推动信访制度改革（广东省）

广东省人大常委会法工委

浏览字号： 大 中 小 来源： 中国人大网 2014年9月23日

十八届三中全会描绘了我国全面深化改革的宏伟蓝图，对全面推进依法治国、建设法治国家作出战略部署。习总书记提出，要做到重大改革于法有据、有序推动。这标志着我国将告别“不破不立”“先破后立”的法治被动时代，走向“先立后破”的新时代，进入法治引导改革、在法治轨道上积极稳妥深化改革的新时期。我省人大常委会围绕中心、服务大局，把握时代特征，将立法决策和改革决策相结合，努力为全面深化改革提供法制保障，特别是在制定《广东省信访条例》（以下简称《条例》）过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用，创新工作机制，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进信访制度改革。

一、探索和创新立法工作机制，为信访立法和改革聚民智、凝共识

制定《条例》推动我省信访工作改革，是贯彻落实党的十八大报告和十八届三中全会精神，实现信访工作法治化的迫切需要，是坚持和实践党的群众路线的客观要求，是解决我省信访工作中存在问题的现实需要。常委会高度重视，在《条例》制定过程中，严格执行本届常委会新制定的立法论证、立法公开、立法评估等五项工作制度，以9大高校立法基地、高校联盟和立法咨询专家为平台，进一步探索党委领导立法、人大主导立法、多方参与立法相统一的运行机制，确保《条例》顺利出台。

《条例》的制定始终坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。换届以后，省委书记胡春华多次就进一步改进立法工作，提高立法质量给任务、提要求，要求常委会充分发挥立法对广东经济社会发展的引领和推动作用，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委会围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，赴全省各市和基层农村开展调研，了解到各方面迫切要求制定和完善维护社会稳定、化解社会矛盾方面的立法。调研后，常委会向省委专门作了报告，省委对此高度重视，明确指示要研究制定《条例》，加快立法步伐。根据省委的决定，常委会将《条例》补充列入了2013年立法计划，集中各方面的力量和资源推进立法工作；常委会党组多次就起草进展情况、审议修改遇到的重要问题和在社会上开展大讨论等事项向省委请示报告，《条例》通过后，还专门就贯彻实施有关问题向省委请示，推动有关宣传贯彻实施工作的开展。

《条例》的制定始终坚持开门立法，拓宽多方参与立法的途径。立法要遵循民主原则，发挥人民的主体作用，做到依靠人民、为了人民。多方参与是增强民主性的有效途径。《条例》在制定过程中，常委会探索和践行科学立法、民主立法机制,努力拓宽公民有序参与立法渠道，为信访制度改革凝聚广泛共识。一是探索多方起草的模式，注重汇集民智。2013年8月，常委会同时委托中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学的立法基地分别独立起草法规草案建议稿，力求通过多个高校专家之间的研讨和争论，引入竞争机制，在多样化的基础上，通过评估和争论，进一步优化制度设计、提高法规草案质量。专家是人民群众的一部分，具有更强的专业和理论素养，实践证明，尝试委托多方起草《条例》，拓宽了法规起草途径，能发挥高校理论研究优势，为地方立法提供理论支撑和智力支持，也有利于克服部门利益；同时，还有利于借助高校立法基地这个平台拓宽公众参与渠道。高校在起草过程中，深入群众、深入基层、深入实践，为群众在立法中“代言”，把社会方方面面的意见在立法中综合好、统筹好、集中好，扩大了立法联系群众的队伍和力量，增强了立法调研的深度和广度，体现了多方的参与和交流，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。二是拓宽渠道，全过程公开和全方位听取意见。常委会在《条例》的委托起草、座谈、调研、评估、审议等过程中全过程公开和全方位听取意见。全程邀请媒体参加报道，加大公开力度。多次召开政法系统座谈会、信访工作人员座谈会、信访群众座谈会等各类专题座谈会进行专题研讨，尤其是专门召开信访群众座谈会，请基层信访群众介绍自身的上访经历，听取其对信访立法的意见；多次向我省选出的160名全国人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有关部门，全部省政府组成部门和直属机构，21个地级以上市人大常委会，9个地方立法基地和66名立法咨询专家征求意见。同时还就有关专题向全国人大常委会法工委、国家信访局和国务院法制办进行了请示。三是公开讨论，推动形成共识。信访问题既敏感又复杂，社会各方面在思想上、观念都有很多分歧，对立法工作提出了更高的要求。对此，常委会组织在南方日报等新闻媒体上开展信访立法有关问题大讨论，由人大代表、专家学者、信访工作人员和社会各界人士进行讨论和争论，引导社会各界正确理解中央有关政策精神。通过广泛讨论，让公众亲身参与立法过程，了解立法背景和立法目的，推动社会各界形成共识。

《条例》的制定始终注重发挥人大主导作用。党的十八大报告指出,人大“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”。人大主导立法，并不是在立法各个环节上大包大揽，而是在常委的领导下发挥统筹协调作用，充分保障各方面在立法工作中发挥应有的职责，确保社会利益主体在公开、公正的立法平台上平等博弈、理性协商和互相妥协。常委会在制定《条例》过程中始终发挥主导作用，抓好组织协调工作，推动法规起草和审议工作的顺利开展。常委会高度重视对高校起草工作的政策指导，多次召开座谈会，向各基地介绍中央信访工作改革精神，研究《条例》立法思路，明确立法的宗旨和任务，引导专家起草始终符合中央的精神和要求；多次组织高校专家参加调研和座谈，并协调省信访局等部门指派专人协助配合高校的起草工作，确保专家起草能“接地气”；高度重视高校起草成果的转化，召开评估会，由党政部门的实务专家、人大代表、立法咨询专家、基层信访工作人员、信访群众代表等各方面人员对三所高校立法基地起草的专家建议稿进行评估，并组织起草工作组，对三个专家建议稿进行了逐条研究，按照是否符合十八届三中全会《决定》信访工作改革精神、是否有利于保护信访人合法权益、是否有利于解决实际问题的标准，反复权衡比较，并综合吸收评估过程中各有关方面提出的建议和意见，形成了各方面认为比较成熟、针对性较强的《条例（草案）》。

二、针对问题立法，立法解决问题，将信访工作纳入法治化轨道

常委会在制定《条例》过程中，坚持问题导向，顺应社会发展的要求，贯彻落实中央关于信访工作改革的决策部署，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，重点解决我省信访工作存在的突出问题，通过构建可操作、切合实际的法律制度，推动信访制度改革。

（一）明确诉访分离，推动信访制度回归本位

从各方面反映的问题看，信访工作最突出的问题是偏离法治轨道，大量本应当通过法律途径解决的诉求和矛盾纠纷，也要求通过信访途径解决，信访制度的权利救济功能被过度扩张。要解决好这一问题,就要按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，进一步推动信访工作法治化。因此，常委会通过制定《条例》，明确信访事项的范围，将法定途径解决的诉求从普通信访事项中分离出来，让信访制度的功能回归本位；完善诉访分离制度，对“法定途径”作出细化规定，增加分离的可操作性；建立涉法涉诉事项依法终结制度，避免其回流到信访渠道。

（二）实行网上受理信访，进一步畅通信访渠道

信访渠道不够畅通是导致信访人采取非正常甚至过激方式表达诉求的主要原因之一。要解决好畅通信访渠道问题，必须抓住两个关键点，一是便捷快速，二是阳光信访。常委会深入学习十八届三中全会《决定》精神，结合兄弟省市的成功经验，将实行网上受理信访制度作为畅通信访渠道的突破口，通过制定《条例》，规范网络信访渠道建设、网上信访信息公开，拓宽网上信访渠道，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，推动网上信访渠道成为今后信访的主渠道。同时，还对联合接访工作平台、信访绿色邮政通道、下基层听取意见和接访等内容作了规定，方便群众表达自己的合理合法诉求。

（三）规范信访秩序，引导信访人理性有序表达诉求

从调研情况看，部分信访人“信访不信法”、“信上不信下”、“信闹不信理”，以集体上访、越级上访、重复上访、闹访缠访等方式表达诉求的情况比较突出，严重影响社会正常的秩序。要解决好这些问题，就必须根据权利与义务相一致的原则，对信访人非正常上访行为作出适当的规范，力求把群众的合法诉求解决到位，把不合理诉求和思想认识引导到位，把违法行为依法处理到位，以实现维护信访秩序、维护信访人权益、维护社会公平正义的统一。因此，《条例》在制定过程中，常委会始终坚持处理好保障权益和维护秩序的关系，一方面强调保障信访人权益，另一方面也对信访秩序作出规范，将越级上访、信访终结后的重复上访、拒绝推选代表的集体上访纳入不予受理的范围，要求工作人员做好说服解释、情绪疏导工作；对缠访闹访妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的，则明确了法律责任，要求公安机关依法予以处理。

（四）规范源头预防，建立有效预防化解社会矛盾机制

我省信访实践中源头化解有所欠缺，决策欠妥、行政不作为、行政乱作为、行政程序有瑕疵等情况时有发生，容易引发社会矛盾。据此，调研组建议制定《条例》时对此作出规范，但审议过程中，也有意见提出源头预防不属于《条例》应当规范的内容，建议不作规定。常委会经过反复研究，认为要从根本上减少社会矛盾，必须从根本上调整社会利益，解决好人民群众关心的直接利益问题，让矛盾纠纷少发生、不发生并及时解决在当地。因此，常委会制定《条例》时，进一步规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点建立决策风险评估制度，畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生；并通过完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。

（五）强化工作责任和监督，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制

部分信访工作人员接访行为不规范，初信初访责任、牵头部门责任和信访包案责任人的信访事项办理责任不落实，是导致信访秩序混乱、信访所反映的问题得不到解决的重要因素。要保障信访人权益、规范接访行为，最核心的就是要落实信访工作责任制，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制。对此，常委会在借鉴各地成功经验的基础上，建立信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，强化信访工作机构、监察机关和人大监督，通过严厉查处那些不作为、乱作为的人员，确保信访工作责任制落实到位。

三、开展宣讲，营造《条例》实施良好氛围

张德江委员长指出，要坚持立法宣传和舆论引导工作与立法工作同步谋划、统筹安排，增强社会各方面对立法过程的了解和参与，为法规正确、有效实施营造良好社会氛围。一部法规出台后，执行得好不好，很重要的一点，是看社会对法规的理解准确不准确，这是法规实施的重要基础，也直接反映了立法质量。为此，常委会高度重视《条例》宣传工作，将立法宣传和法规普及宣传结合起来，使《条例》深入民心、深入人心、深入社会。

（一）加强宣传解读，引导各方面正确理解《条例》规定

常委会召开《条例》颁布实施新闻发布会，向社会公开阐述制定《条例》的意义，重点解读《条例》的主要制度和精神；组织《南方日报》、《法制日报》、《羊城晚报》、《人民之声》、南方网、广东人大网等媒体，通过专家访谈、发布典型案例、评论文章等方式对《条例》进行宣传解读；组织参与立法的高校专家撰写《条例》百题知识答问，并连续两个月在《南方日报》连载刊登，使社会各界准确理解《条例》精神；会同高校制作漫画形式的宣传单张，在法制宣传栏、居民小区、工业区、企业等场所统一张贴，用简洁明了的语言和图表向群众宣传《条例》；组织大学生运用微信等新兴传媒工具对条例进行宣传解读，扩大宣传的受众范围；印制数以万计《条例》单行本和宣传单张等有关宣传资料，摆放在信访接待场所供信访人取阅；通过设立宣传咨询台、派发宣传资料、摆放宣传板、播放宣传片、悬挂宣传标语等方式开展宣传。

（二）组织宣讲队伍，为宣讲提供强有力的支持

常委会组织省信访局、省委党校、省社科联、中山大学等9所高校立法基地、有关地级以上市本地高校等各方面力量，并结合部分常委会立法咨询专家，组成150人左右的宣讲团，为各单位、各地区进行宣讲提供强有力的支持。组织宣讲人员进行集中培训，省委和常委会的领导同志参加并作重要讲话，法工委就《条例》的重要意义、出台背景和主要内容进行辅导讲解，提供统一的宣讲提纲、PPT等宣传材料。此外，还通过集体观摩、会后研讨、征求意见等形式，组织专家学者共同研究分析，不断完善授课方法和授课内容，保证了讲课效果。

（三）强化组织协调，推动各市、县深入开展宣讲工作

常委会成立21个宣讲工作组，由担任过地方党政主要领导职务和省直机关主要领导职务的常委会组成人员任组长，深入到市、县、镇进行宣讲动员，协调各地做好宣讲工作。此外，还组织编写15期宣传贯彻落实条例工作简报，通报各地区各单位宣讲工作情况，总结好的经验做法。在常委会的推动下，各市县认真组织、周密部署、精心安排，共召开宣讲会议180场，超过12万1千名干部群众参加了宣讲学习，为《条例》实施打下了良好的基础。

四、组织试点，推动以法治方式解决信访突出问题

制定并实施《条例》，运用法治思维、法治方式和法治平台解决信访问题，化解社会矛盾，是一个重大的方向性选择。条例的生命在于实施，在于实践，而充分运用好常委会立法过程中形成的各类资源，重点解决好突出困难和问题，对贯彻落实好条例具有重要意义。为此，根据省委的要求，省人大常委会选择广州市海珠区等十个县区开展贯彻实施《条例》以法治方式解决信访突出问题试点工作，通过加强对试点地区的指导与协调，探索长效机制，推动“一府两院”运用法治方式解决信访突出问题。目前，全省的试点工作已经正式启动，在当地党委的领导下，各试点地区结合各自实际，有重点、有步骤地实施各项试点工作任务。

人大牵头，强化沟通协调。常委会成立由分管领导任组长、有关部门负责人组成的试点工作指导小组，负责试点工作的指导和协调；市与县也分别设立相应的试点工作领导小组。通过成立机构，加强各单位之间的协调配合和上下沟通联系，及时反映信访工作中的重大问题，交流好的做法和经验。

专家参与，注重理论指导。常委会组织10个工作组，由法委、法工委、省信访局和省社科联有关负责同志担任组长，组织中山大学等9所高校立法基地以及省社科联的专家学者组成工作团队，分别对口负责1个试点地区，负责试点工作的指导和协调，建立法规基层实施部门与立法机关、专家学者直接沟通的平台，确保试点地方准确理解和贯彻实施《条例》规定。

以点带面，破解实施难题。开展试点的目的是为了发现问题、研究对策、破解难题，从而为推动条例在全省的贯彻落实提供经验。常委会要求各试点县区重点对畅通信访渠道、推进诉访分离、强化责任落实、维护信访正常秩序四个方面的内容进行试点。7月底，根据部分地区信访工作中出现的推诿现象，常委会又专门组织各试点工作组进行研究，要求各试点地区重点对建立防止互相推诿的机制进行探索，着力解决推诿等问题。为总结经验，年底常委会还将对各试点地区工作进行检查验收，向省委全面报告试点实施情况，提出组织推广意见。

在立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神，发挥好立法引领推动和保障改革的作用，这是我省今后几年地方立法的重要任务。我们将认真总结实践经验，不断推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省全面深化改革提供有力的法制保障。

篇2：推动信访制度改革

李克军 我国的信访制度，初创于1951年，成型于上世纪九十年代。2005年由国务院制定并颁行的《信访条例》是这项制度的文本体现。

一、现行信访制度的缺陷

评价一项制度的优劣，不能仅靠文本推定，而应以实践结果为依据。按照相关的文本叙述，党和国家接待和处理人民群众来信来访工作，最主要的功能有两个，一个是听取民众呼声；一个是解决群众反映的具体问题，保护信访人的合法权益。也可以说，它是一项民主政治和公民权利救助制度。按照“应然”的逻辑推论，信访数量不应该作为形势判断的依据，但从“实然”看，上访量居高不下已经被各级党委政府列为不稳定因素。

有关资料显示，从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成“洪峰”，从2005年开始，信访总量连续下降。但从媒体披露的典型案件和人们接触到的情况看，重复访、集体访、越级访并未明显减少，由上访引发的群体性事件有所增加。2005年发生8.6万起，约等于1993年的10倍；2008年超过10万起，比2005年增加16.3%，而且出现了后果极其严重的瓮安事件。2009年以来，湖北石首、黑龙江富锦、安徽马鞍山、广东增城、广东乌坎等影响较大的群体性事件相继发生。这些情况表明，改革开放30年来，我国的信访形势总体上呈不断恶化态势，近年来虽然上访总量得到控制，但是，信访秩序依然混乱，社会冲突更加激烈，“维稳”成本不断攀升。

信访形势的严峻，从根本上说，是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度的作用而言，具有越来越明显的双重性：一方面，它促使各级党政机关加大了矛盾排查和化解力度，使数量不菲的具体问

题得到解决；另方面，客观上的消极作用越来越明显。其制度性缺陷主要体现在以下四个方面：

——《信访条例》虽然包括涉法涉诉案件应该通过法定途径解决的内容，但整个立法主旨和各具体条款都在强化“县以上人民政府”权力和责任。在现实生活中，高度一体化的党委和政府掌握着过多的权力，包揽着绝大部分公共事务。在这样的大环境下，司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限，所以，以种种借口把多数民众投诉推给行政部门。同时，还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件，辗转回到党政机关。党政主导的信访机制，使诉讼受案的范围难以扩大，司法调处的功能难以拓展，访民“信访不信法”、“信闹不信理”的趋势难以扭转，信访秩序难以规范。

——现行信访制度过分强调“领导亲自抓”的老套路。领导亲自“阅批重要来信”、“接待重要来访”虽促使部分问题得到解决，但却破坏了科层制，助长了相关部门的推诿扯皮；迎合了民众的“清官迷信”情结，助长了访民“找大不找小”的心理。信访量日益集中到中央和省两级。在“两会”等特殊日期，很多市县都要派出几十人到北京驻扎接（截）访。

——信访工作的责任制、排名制、通报制与其它工作领域的政绩考核、达标竞赛、一票否决等制度互为补充，不断强化着政治压力型领导体制。以信访为重点的“维稳”已成为高悬在基层官员头上的“达摩克利斯之剑”。为了应对上级考核排名特别是一票否决，地方和基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访，在暂时缓解或掩盖一些矛盾的同时，付出了巨大的经济和政治成本，积累着更多的矛盾，阻碍着地方治理的转型，酝酿着社会冲突的隐患。

——随着信访地位的提升，信访工作部门的规模和权力也有所扩张。“划道”排名、一票否决、开转办单、督查通报、奖惩提名、组织会战等带有浓郁人治色彩的手段，用得越来越多，形式主义、弄虚作假等不良风气越来越严重。

可以说，现行的信访制度已经逐步走向异化，不但没有起到“降压器”和“安全阀”的作用，而且在某种程度上成了社会矛盾的“加压泵”和官民双方非规范行为的“催化剂”。

二、信访制度改革的方向和策略

改革现行的信访制度，应该摆脱“党政合一、行政主导、向上集权、向下施压”的路径依赖，按照民主法治的大方向，逐步建立起“党委宏观领导、人大权力到位、司法调处为主、基层民主自治”的新机制。

改革的策略应该是“小步快走，平稳过渡”。

第一步，在两三年内，保留现有的信访制度大格局，在三方面做出政策调整：

1、为基层减负降压。取消按信访量排名；取消一票否决并大幅度减少信访工作在目标考核中的分值；不要求下级官员到上级接回信访人员。

2、以淡定的态度对待上访和群体事件。省市两级召开重要会议，不允许下级来人驻守接访。由大会安排专门人员接待上访；由本地公安部门依法维护大会秩序，妥善处理公共场所可能发生的集会、请愿事件。

3、实行重点案件直接查办及按责追究制度。中央和省级信访部门，不给下级开信访移办单。对特别重要的案件，可以直接组织人力查处，也可转交给同级相关行政部门或司法部门查办。对查办过程中发现的官员渎职行为，可以根据干部管理权限移交纪检或司法机关追查责任。对上访人的违法行为，由政法机关依法处理。

第二步，初步建立起人大有效监督、司法调处为主的信访工作体系。将隶属于政府的信访机构改设在人大常委会，适当压缩编制。人大要充分发挥权力机关职能，对行政和司法机关接待处理公民诉求的情况进行依法监督，对渎职侵权行为进行依法查处。厘清上下级之间、行政机关与司法机关之间、各行政机关之间的权力边界和职责，各负其责地处理信访积案和公民各种诉求。严格执行党委不干预具体案件和行政机关不受理涉诉案件的规定，同时，扩大诉讼受案范围，将绝大部分信访案件纳入司法轨道。

第三步，建立新型的公民政治参与和权利救助体制。实现党的领导、依法治国、人民当家作主更充分、更具体的统一；充分落实宪法规定的公民各项权利，保证民众意愿表达有畅通的渠道，怨愤发泄有合法的出口；建立相对独立的司法制度和健全的基层自治制度，将绝大部分民事纠纷、民众诉求纳入自治组织自我调节和依法诉讼的轨道。

三、相关措施的配套跟进

应确立新型治理思路，全面深化经济、政治和社会各领域的改革。以下四个方面尤为重要：

1、推动官、学、媒、民之间的沟通互动，最大限度地增进改革共识。对信访工作及“维稳体制等问题，官员、学者、媒体和民众，具有不尽相同的解读，本属正常现象，但有两种倾向应该扭转：一个是缺乏沟通，几套话语自拉自唱；一个是地方官员和基层干部很少用真话参与讨论。市县乡三级干部，在各种会议和媒体上发布的讲话、文章虽然不少，但千篇一律，千人一面的套话、假话、空话居多。遇到舆论**，他们往往采取缄默不语的策略，以免惹祸上身。其实，他们对很多问题都有与上级、学者、民众不尽相同的看法，尽管有很多保守僵化的东西，但也有一些来自实践的真知灼见。即使是完全错误的思想，也应该允许他们充分表达。所以，上级应该鼓励基层干部说真话；学者和媒体也应该注意听取和吸纳他们的意见；遇到分歧或矛盾，应该理性评判、适度宽容，从而促进各方思想交流，增进改革共识。

2、进一步转变领导方式，弱化自上而下的压力和管控。喊了多年的精简会议文件、控制检查评比、清理达标竞赛等口号，应真正落实见效。同时，应果断废止弊多利少的一票否决制，淡化政绩考核，促使地方官员确立对下负责、执政为民的理念，并为基层社会自治腾挪空间。

3、推进分配制度改革，消解民众因社会不公引发的怨气。分配不公、阶层固化引发的社会矛盾，在一些地方不断集聚发酵，成为燃点极低的火药桶，一旦溅上火星，就可能轰然爆炸。所以，必须加快财税制度、工资制度、干部人事制度改革步伐，尽快缩小官（政府）民之间、城乡居民之间、不同行业之间、高收入阶层与低收入群体之间的收入差距。同时，解决好其他领域竞争起点和过程不公等问题，以取得釜底抽薪的效果。

4、完善人大制度，加快政治体制和社会管理体制改革步伐。如果人民当家作主和横向权力制约的机制不健全，向地方下放权力和为基层减负降压，很可能导致某些恶质化的官员更加肆无忌惮地侵犯公民权利；司法独立也可能加剧司法腐败。所以，在信访制度由行政主导向民主法治转变过程中，应全面推进其他领域的民主法治建设，实现地方治理的全面转型。如：健全党内民主制度，进一步改善党的领导；推进人大制度改革，使其成为名副其实的权力机关；提高各级官员选举的透明度和竞争性，试行县以下官员直接选举，保证官员执政为民，对下负责；推进司法改革，促进司法公平与公正；改革工会制度，使工会既不脱离党的领导，又成为名副其实的群众团体；发育民间组织，做实基层自治，等等。

篇3：对当前我国信访制度的改革思考

关键词：信访,信访制度,信访终结,依法处访,基层信访工作网络

党的十八届三中全会明确提出, 要“改革信访工作制度, 实行网上受理信访制度, 健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决, 建立涉法涉诉信访依法终结制度。”[1]为深化信访工作制度改革指明了努力方向。信访制度作为一项具有中国特色的制度设计, 在政治参与、民愿表达和解决纠纷等方面发挥了很大的作用, 但现在却越来越成了老百姓优于其他行政救济甚至国家司法救济而选择的一种救济方式。在当前社会大变革过程中, 信访制度能否与时俱进、科学有效地运行直接影响到国家与社会能否在矛盾与冲突中重建信任关系。从实践看, 信访制度的改革, 势在必行。

一、信访制度的历史演进

信访制度的发展过程是一个边实践探索、边向法治轨道靠近的过程。从新中国成立到现在, 我国信访制度经过六十多年的实践, 大体经历了三个阶段:

第一阶段 (1949年~1970年代末) , 初具雏形

新中国成立后, 中国共产党自觉继承了在新民主主义革命时期, 非常重视人民信访工作的光荣传统, 更加注重倾听民声民愿, 人民群众对信访的热情也伴随新中国的建设事业的发展不断高涨。1951年5月, 在中央办公厅秘书室的一次工作报告上, 毛泽东同志特地批示, 要求必须重视人民的通信, 要给人民来信以恰当的处理, 满足群众的正当要求, “要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法, 不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”[2]同年6月, 政务院依照毛泽东的这一批示, 出台了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》, 以此为标志, 诞生了我国信访制度。1957年5月, 全国第一次信访工作会议在京召开, 11月又颁布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》, 指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访, 至此, 初步形成了具有中国特色的信访制度。

第二阶段 (1970年代末~1990年代初) , 逐步规范化

1970年代末, 我国迎来了第一个信访高潮, 这是由于文化大革命的破坏, 全国积案如山所致, 一大批上访者涌向北京, 要求解决大批历史遗留问题, 平反冤假错案。1978年9月, 第二次全国信访工作会议在京召开, 参加人数之众、持续时间之久, 在中国信访会议史上也是破天荒的事情, 充分表明了当时全国信访问题之复杂。1979年中央成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。1980年, 国务院办公厅信访局成立。随着“文革”遗留问题被突击性解决, 社会生产和人民生活逐渐恢复正常。1982年2月全国第三次全国信访工作会议召开, 开创了信访制度新时期。严格意义上讲, 《暂行条例》仅仅是个文件, 是以中办和国办联合下发的规范性文件, 不是国务院总理令, 也不是行政法规。但由于当时信访工作没有其他法律可以遵循, 《暂行条例》实际上担当了行政法规的角色, 具有开创性, 为后来制定信访条例提供了宝贵的立法经验, 并在1982年到1995年的十三年间支撑着信访制度的有效运作。在此期间, 中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并, 于1986年成立中央办公厅国务院办公厅信访局。

第三阶段 (1990年代末~) , 趋向法治化

自上个世纪90年代以来, 出现了以农民上访为主的“信访洪峰”, 这是因为农民负担过重加之其他损害农民权益的事件不断发生所引发的。从1992年开始, 全国信访总量连续攀升。为了适应新信访形势的需要, 更好地保护公民的合法权益, 维护信访秩序, 1995年10月国家颁布了我国第一部信访行政法规———《信访条例》, 标志着中国特色的信访工作从此走上了法制化的轨道。2000年, 在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。2004年, 我国对《信访条例》进行修订, 并于2005年5月1日正式实施。在这一年, 我国一举扭转了信访总量持续12年攀升的势头, 信访形势逐步好转。2007年3月, 全国召开第六次全国信访工作会议, 在这次会议上, 中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。2008年7月, 中纪委发布《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》, 同时, 监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》, 第一次就信访工作责任追究作出规定。2009年, 中央制定下发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》。2010年, 中央联席会议开始把领导干部接访作为每年的主要工作进行了重点部署、重点检查。2011年12月, 在浙江宁波召开的现场会, 从制度层面进一步深化领导干部接待群众来访工作。2012年7月, 第七次全国信访工作会议召开, 对新时期的信访工作作出了全面部署。

二、当前信访制度面临的挑战

回顾我国信访制度的发展历程, 客观地讲, 长时间以来, 尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来, 信访制度在平反冤假错案和拨乱反正方面的重要的作用不容忽视。但是, 我们应当清醒地看到, 随着我国社会主义民主政治和法治国家建设不断推进, 社会服务和管理领域不断拓展, 人民群众在参与国家事务、创新社会管理、维护公平正义方面有了许多新的期待新的要求, 给当前信访工作带来种种挑战。

挑战一:信访总量连年下降, 但信访压力依然很大

我国正处于广泛而深刻的社会变革当中, 各类社会矛盾和问题相互交织, 长期存在。虽然从2005年开始, 我国出台和实施许多有效的措施, 从根本上扭转了全国信访总量12年攀升的势头, 但事实上的社会矛盾和社会冲突的数量却没有减少, 反而不断增加。信访主体出现了新的变化, 除了工人、农民, 还有城市拆迁户、下岗分流人员、社保人员, 各级地方政府维护社会稳定的压力依然不小。加之, 长期缠访和闹访助长和诱发了一些人的效仿心理。一些有共同利益的社会团体互相串联, 向党委政府施压, 信访活动的组织性和对抗性明显增强, 更甚者还采取一些极端过激行为 (自杀、自残等) 来表达自己的愿望。还有的群众提出的上访要求过高, 无法满足, 在一定程度上存在重复信访现象。

挑战二:信访内容错综复杂, 统筹解决的难度加大

分析信访的事项, 不难发现, 基于征地拆迁、涉法涉诉、企业改制等问题引发的社会矛盾仍然比较集中, 加之部分信访积案和历史遗留问题没有完全化解;同时, 因劳动关系、医疗卫生、社会保障、食品药品安全、非法集资、环境污染等引发的问题明显增多, 甚至还有涉外信访, 这些问题涉及多个利益主体、多层利益关系, 还有政策、法律、体制、观念等诸多因素, 包罗万象。常常老问题刚解决, 新问题又出现, 统筹解决的难度不低。另外, 一些部门不能及时认真回应群众的利益诉求, 陷入了“大闹大解决, 小闹小解决, 不闹不解决”的管理怪圈。一些部门和人员存在息事宁人的思想, 随意迁就无理要求, 形成了“闹事上访—获利—再闹事上访”的恶性循环。信访内容的广泛性及复杂性, 使得社会矛盾集中体现在信访活动中, 信访制度几乎承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。面对大量的群体信访以及各类个体信访, 上有领导指令化解的压力, 下有群众极端不满的怨气, 信访部门在解决信访事项的过程中往往处于两难的境地。

挑战三:社会上信访不信法、信闹不信理和信上不信下的问题比较严重

信访不信法, 即有的信访问题本应通过司法程序解决, 但上访人却偏要走上访之路, 认为通过信访途径, 采取行政手段解决问题更快也更好, 群众更多的相信信访这一救济手段, 客观上严重削弱了国家司法机关的权威, 公民权利救济最主要的形式和最后的屏障———司法救济被逐渐边缘化。信访变成了解决具体矛盾的途径, 甚至很多公众对生效的裁决不服, 也通过信访的渠道反映, 要求纠正。信访越来越变成了一个不是终审法院的终审法院, 成了解决纠纷矛盾、化解处理问题的最后渠道, 但这个渠道是行政的人治的方式, 不是法治化的, 不符合法治社会的要求。信闹不信理, 即“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象, 使一部分人相信凡事只要不停地闹, 不停地缠, 就会引起重视, 就能得到解决, 甚至部分缠访闹访人借访敛财, 根本不讲道理, 影响极坏。信上不信下, 即总认为上级机关大官员级别高, 才会真正为群众着想, 而错误地认为下级机关和基层干部都在欺骗群众, 把一本好经念歪了, 基于这种偏见越级上访在所难免。

挑战四:信访工作中人为因素依然起主导甚至决定性作用

我国信访制度的基本流程是:人民群众来信或来访反映、举报或投诉问题———有关部门受理———领导批示———转办下级责任部门或直接派员查处———研究处理———答复信访人。这个流程的核心是领导批示。不少信访问题的解决, 在很大程度上主要得益于主管领导对信访问题的高度关注以及强有力的处理措施, 这里面往往包括领导的个人能力、素质和责任心, 甚至是领导权威, 而非制度本身以及制度权威, 信访工作领域的这一人治色彩与我国政治体制改革的法治价值取向显然不一致。现实生活中, 甚至还出现了“信访寻租”现象, 即下级基于考核压力, 为了减少上访登记数量, 行贿上级信访部门官员, 凡此种种, 都表明信访工作中有人为因素的作用。

挑战五:信访制度自身存在矛盾之处

目前我国的信访政策, 一方面是国家一直强调要充分保障群众的民主权利, 不能压制群众的正常上访;另一方面, 国家又一再要求尽量减少越级上访和重复上访, 要把各种问题解决在基层, 这显然是一种悖论, 亟待得到很好地解决, 因为这样会导致截访和堵访现象很难界定其动机真伪, 究竟是担心被上级“一票否决”, 还是真正想把矛盾解决在基层。同时一旦被截访和堵访的人所反映的问题没有得到很好的解决, 可能引起更大范围的不稳定因素, 无形中信访成本提高了, 政府公信力却下降了。

三、关于改革信访制度的几点设想

党的十八大报告明确提出“正确处理人民内部矛盾, 建立健全党和政府主导的维护群众权益机制, 完善信访制度, 完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系, 畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。”[3]贯彻落实十八大精神, 很好地解决信访问题, 必须不断深化信访制度改革, 推动信访工作走上法治化道路。在2013年1月全国政法工作会上, 习近平总书记就做好新形势下政法工作作出重要指示, 强调顺应人民对公共安全司法公正权益保障的新期待, 全力推进平安中国法治中国建设, 进一步为我们明确了信访制度改革必须法治化的价值取向。

1. 积极推动构建以司法为核心的权利救济体系

要想从根本上解决令人头疼的信访不信法问题, 必然要求信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调。众所周知, 进入现代社会, 社会的公正不是依靠社会的良知来维系, 最终只能依靠法律。从目前的情况看, 出现大量信访案件, 是因为在很大程度上是司法救济没有满足人民的要求而造成的。现在涉法涉诉的信访, 已经占到了整个信访量的70%, 这很不正常, 这意味着法院和司法没有权威, 而让信访取代了司法的最终裁决, 不利于法治国家的建设。法治国家的一个重要标志是拥有独立公正的司法救济体制, 实现真正有效的救济必须建立以司法救济为核心的救济体系。从实践层面看, 信访救济的地位在某种程度上说高于司法救济, 这种局面与法治要求是不相适应的, 通过司法制度的改革, 使绝大部分信访案件回归司法救济, 信访问题才能得到彻底解决。因此, 构建以司法为核心的救济体系, 势在必行。

2. 加快立法进程, 特别要对信访进行统一立法

一方面对近年来一些因缺失法律法规而引发纠纷信访的领域, 要积极推进立法工作, 填补空白, 另一方面应该尽快出台《信访法》, 以实现信访制度的法制化、程序化, 使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。区分哪些属于司法解决就司法解决, 哪些属于信访处理就信访处理, 切实做到“开门办公、依法办访”;严格规定信访问题从提出到复核工作的法律程序;全面加强依法行政, 强化责任追究机制, 切实减少发生信访事件, 同时依法打击违法上访行为。严格执行《信访条例》和《社会治安管理法》和有关规定, 依法打击各类扰乱信访秩序和社会公共秩序的信访人。减少人为因素影响, 必须依法办事, 强化依法处访意识。

3. 建立源头预防机制, 强化信访矛盾风险评估

只有跳出信访抓信访, 立足抓早、抓小, 狠抓源头预防, 才能最大限度的预防和减少各类信访问题的发生。更加注重标本兼治, 坚持从信访问题主要反映利益诉求和民生困难这一最大实际出发, 建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。维稳、信访和相关职能部门应提前介入房屋拆迁、土地征用等一些涉及面广、与群众利益密切相关的重大政策、改革方案以及建设规划的出台。通过深入调研、详细论证, 对可能发生的矛盾进行分析预测, 切实从源头上防范各类矛盾产生。建立日常工作月报、信访问题日报和信访隐患随报制度。完善信访信息研判分析机制。

4. 畅通民意表达机制, 强化基层信访工作网络

基础不牢, 地动山摇。没有一个良好的基层基础工作, 信访工作难以搞好。基于这样一个原因, 我们形成司法、行政、信访“三位一体”的工作机制, 实行人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”的调解机制, 切实加强和巩固县、乡镇 (街道) 、村 (居) 三级信访工作网络, 真正做到“小事不出村, 大事不出乡, 难事不出县”, 把群众的合理诉求解决在萌芽状态, 解决在未发之时, 不要让群众一下子大面积来上访才着急处理。在乡镇 (街道) 和重点单位设立信访接待室, 配备信访工作人员, 确保群众能就近就地反映问题、解决问题。积极探讨人大代表、政协委员、律师听证和参与接访制度, 增加接访活动的透明度及公开性。

5. 建立信访问题终结推出制度

信访终结, 是指信访案件中, 按规定的程序已查办到位、责任人已处理到位、对当事人已赔偿到位的进行终结, 可由县一级查处办理并答复, 市一级复查审核, 省一级研究终结。对于终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下, 信访机构不再予以受理。这样, 有利于保证司法独立, 也避免使信访机构负担过重影响工作效率。十八届三中全会提出, 建立涉法涉诉信访依法终结制度, 无疑为全面建立信访问题终结推出制度带来了新的希望。

6. 改革信访工作的考评机制, 增强考评的良好效果

立足党的群众路线建立科学的考评机制。一是让群众作考官, 信访工作的好与坏交由上访群众来评判, 同时教育引导群众通过书函、网络、派代表等渠道依法合理表达自己的利益诉求;二是以人民群众的根本利益为出发点, 信访工作考评必须站稳群众立场, 主动回应群众诉求;三是信访考核办法要以信访问题解决程度而不是以信访量为主要指标。不能单纯的把上访人数、上访重大事件多少作为考评官员的依据。

在我国, 信访工作作为人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径, 在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间, 信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善, 对于信访制度的出路探究, 任重而道远。

参考文献

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[N]。渭南日报, 2013-11-16.

[2]《毛泽东关于必须重视人民来信的批语》[Z].中国国情-中国网guoqing.china.com.cn2012-9-4.

篇4：浅析信访制度争议及改革

关键词：信访制度 问题 争议 改革

随着我国政治现代化程度的不断加深，随着人们权利意识与主体意识的觉醒，公民的政治参与也将会不断扩大，也必定会有更多的人通过政治参与寻求个人权利的保障与实现，必将不断尝试在现行的参与结构中逐渐找到实现自身利益的最佳途径。然而，信访这种”制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的”诉情”（反映民情）转向现在的”求解”（解决问题），成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了严重的扭曲。

1、关于信访的介绍

1.1信访概念

所謂信访，按照国务院制定的《信访条例》的界定，可以理解为：”公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。”

2、关于信访制度存在的问题及引起的废存争议

2.1信访制度存在的问题

（1）涉法信访过多，缠讼问题严重，造成行政资源的浪费，占据了司法资源的巨大空间。涉法信访即指诉讼类信访，它是中国目前最叹为观止的奇特信访类型，它是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。我们不能否认此类信访中有冤假错案或者其他司法不公的情况存在，但是过多的涉法信访会攥取法院的合理资源，造成法院大量案件的堆积，影响司法机关的正常工作秩序，客观上造成司法裁判权威的消减。

（2）出现信访的组织化苗头。由于信访的无序性、随意性，越级上访普遍存在，且少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能进行信访活动的人员，组成数人甚至十人、百人、千人的信访队伍，统一行动，以此给信访处理部门施压。还有极少数不法信访分子，为实现其非法目的，煽动并利用其他善良的信访群众，误导大众，严重扰乱信访秩序，从而扰乱政府部门的正常工作。

（3）信访案件处理率不高。由于信访制度中缺乏有效、强硬的处理机制，于是层层转办、交办成为了主要的处理手段，效率十分低下，信访体制的缺陷也逐渐被暴露出来。

2.2信访制度的废存争议

信访制度在中国已有多年历史，信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益[2]。但是，近年来信访对人民与政府带来的困扰愈演愈烈。因此对于信访制度存废，学术界褒贬不一。

3、信访制度的改革

学界一般有两种意见：主流意见认为信访制度从根本上说与法制化进程相违，应该取消这种制度；另一种意见认为关键在于信访立法，应将信访制度纳入法制建设的正规轨道；还有一些领导和专家建议重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索”大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立起高效的信访监督监察机制[3]。任何一项法律制度的变迁都有其历史的过程，”法的现象绝不是凝固不变的，而是随着社会、经济、政治、文化等条件的发展变化而不断运动的社会现象” [4]。

3.1信访制度在法律途径上的完善

信访作为公民的基本民主权利，应该得到切实保障，随着法制建设的不断推进，将这种制度纳入严格的法律轨道，既是法制建设的题中之义，也是处理好信访和司法制度两者关系的现实所需。

（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后，应提供免费咨询，并根据所反映问题的性质，为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书，指导其按照法律途径解决问题[5]。

（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。

（3）建立信访代理制度。在信访制度中，也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，”但在信访制度中，必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织，因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织，能站在比较公正的立场上，维护公民个人的权利” [6]。

3.3实现公众监督下的司法独立

今天的信访访困局其实反映了政府权力网一方面垄断了社会生活的各个领域，一方面又无法消化全部社会矛盾的现实。而这种垄断的权力网有时自身就造成了对公民的伤害，所以才产生了大量民告官的案件。如果要让公民对法律的公正怀有信心，不是针对一两个人的腐败，而是针对制度性的痼疾，首先要确保法官判案不受行政权力干扰的独立只有这种司法独立是独立于强权对于司法的干扰，而不是独立于社会公众的监督，否则就会产生更大腐败。

信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，因此要大力促进信访制度改革，完善公民参与政治制度，解决关系群众切身利益的问题，真正实现社会主义和谐社会。但这是一条复杂而漫长的道路，这就需要我们共同的努力来实现。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院.信访条例.2005年1月5日国务院第76次常务会议通过.

[2][德]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律[M].北京：中国大百科全书出版社，1998：126.

[3]骆晶晶.我国信访制度初探[J].中共山西省委党校学报，2005，（8）：21-22.

[4]公丕祥.法理学[M].上海：复旦大学出版社，2002：515.

[5]陈广胜.将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择[J].浙江社会科学，2005，（4）：18-19.

篇5：信访制度改革的出路在哪里

2013-05-27 第05版：民主法治

作者：胡建淼 来源：学习时报 字数：2419

中国的信访制度是指保障公民在自身的合法权利遭到公权力侵害时，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向相应机构反映情况、提出诉求的制度总称。它最早可以追溯到政务院1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度，并将其定位为对公民诉求“转达和转办”的途径。现行《信访条例》由国务院于2005年制定，它废止了旧条例，并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等。由于目前在一定范围内、一定程度上存在着“信访不信法、信上不信下，信闹不信理”，以及与此相伴随的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”现象，人们便将“罪孽”归咎于信访制度本身，甚至有人将信访制度视作“恶法”，建议“取消”之。我对中国信访制度的总体看法是：问题不是出在信访制度本身，而是出在对待信访工作的态度和方法上。

之所以说问题不是出在信访制度本身上。一是信访制度的定位基本可行。由2005年《信访条例》所确定的现行信访制度，其职能定位和受理范围的划定，在现阶段基本是可行的、有效的，它对于缓解矛盾、解决纠纷、稳定社会、促进经济发展起到了较大的作用。二是目前每年的信访量较大，而且多数上访人的上访还是有理由的。据我们了解，虽然存在着一部分“无理上访户”和“缠访户”，但是多数上访人，尤其是初次上访者，确实还是有上访理由的。他们的合法权利确实受到了基层组织和人员的侵害而又得不到维护。三是信访有助于国家高层直接而广泛地了解和掌握民情、社情、国情。信访是各种社会矛盾和纠纷的缩影，是“民意上达”的通道。通过这一渠道，国家高层可以了解基层政府的管理水平、存在的问题，可以掌握人民群众的各种需求。信访是非常有效的信息收集渠道和中央对基层工作的监督渠道。四是信访是公民权利救济途径之一。由于受案范围的限制，现行仲裁、复议、诉讼制度无法包揽解决所有的社会纠纷，公民确有大量不属于仲裁、复议、诉讼范围内的权利侵害事件需要通过信访解决。尽管信访机构不是法定的裁决机构，但它通过“协调处理”功能事实上起到了解决纠纷的作用。五是社会稳定需要有“出气阀”。在任何一个国度内，不论其政府管理得多好，人们对管理者还不免会有意见。为了让人们出气，以至于有的国家在议会门口设置国家领导的橡皮人，以便人们拳击发泄。由于我国人多意见杂，加之作为“出气阀”的集会游行示威受到严格限制，我们需要保留信访这个“出气阀”，这有利于社会的稳定。

但是另一方面，我们又看到了一些不理想的现象，似乎与信访制度有关：一是“信访不信法”。无论涉诉案件还是非涉诉案件，都往“信访”走，不往“法院”走。上访人相信“信访”而不相信“法律”；相信“信访”而不相信“法院”。个别基层的“信仿大协调”机制往往将人民法院的终审裁判随意改变，造成司法终审不终，司法权威下降。二是“信闹不信法”。只要有人要上访，地方管理部门就妥协，不讲法律标准，只求太平结果（不上访）。为了劝住信访人的上访，有的政府部门无原则地答应当事人的无理要求，使得“上访获益”，“会哭的孩子有奶吃”，形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈。三是“接访”变成“截访”，“截访”又变成“劫访”。群众合法的上访权利被剥夺，上访群众“被截”、“被劫”、“被处罚”、“被关押”、“被拘留”、“被劳动教养”，甚至于“被判刑”，逼得很多受害者成为肇事者，维权者成为违法者，在群众中造成很坏的影响。原来的信访问题未解决，新的矛盾又发生，又形成新的信访案由。

但上述现象不是信访制度本身造成的。现行《信访条例》并未将涉诉案件纳入信访范围，并未规定信访可以推翻司法终审，相反，第14条第2款明文规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”现行《信访条例》并未规定对信访者可以“截访”、“劫访”以及其他制裁性行为，相反，第 3条明文规定“应当畅通信访渠道”，“不得打击报复信访人”。所以问题不在于《信访条例》和由这一条例设定的信访制度本身，而在于人们没有严格执行这一条例，是由对待信访的不正确态度和不妥当做法所引起的，特别是在“各级信访工作领导责任制和责任追究制”的压力下，地方部门就来京“花钱销号”，对信访者或者花钱买平安，或者采取违法手段侵犯人权……

中国对信访制度的改革，重点不是弱化甚于取消信访制度，而是改革对信访的考核制度。

第一，摆正对信访的态度，改变过去的“过分重视”。“过分”就会出问题。我们要“正确”对待信访，而“正确”对待信访就在于“正常”对待信访。这里需要对信访作正确的判断：中国如果信访过多，是不正常的，也是不应该的，说明基层组织工作未做好；但如果信访过少，也是不正常的，因为这么大的国家，不可能没有一定数量的信访；没有信访更是不可思议的，肯定是虚假的事实，违背客观规律。

第二，改革对待信访的考核，中央要减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名。不能追求“零上访”。不能不讲“因果关系”而搞“一票否决制”，不能不加区别地按上访人数追究领导人责任。要从结果考核转变为过程考核。区别无理上访者与有理上访者。前者的上访不应当由领导人来承担责任，对于后者的上访，可采取“倒查”机制，追究有关人员的法律责任。

第三，正确对待信访者的上访权利。公民信访是由宪法和《信访条例》所设定的基本权利。无论他是否有理，他都拥有上访的权利。不得以任何理由“截访”、“劫访”。至于信访者在上访中有闹访或者发生其他扰乱公共秩序行为的，应当依法追究责任。

第四，处理信访案件，要坚持法律原则和法律标准。无规矩不成方圆。不得“花钱买平安”，让无理上访者获益。

篇6：对信访制度改革的若干思考

为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。

对信访制度改革的若干思考

摘要：信访是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，进行体制现代化变革，改革现行的信访制度，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，在法治框架内寻求新的解决方案，最终就是要依法规范信访秩序，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。

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关键词：信访制度；法律服务；依法行政

一、信访的历史沿革和概念界定

信访最早是在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中规定的。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，可以看出，这时期民主解决人民内部矛盾的方式就是有序的书信和“见面谈话”，由此我国的信访制度应运而生。我国信访制度的演变经历了三个阶段：第一阶段是自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度”，国务院几个信访机构于1965年成立了中央机关联合接待室，到1966年有二十多个中央机关参加联合办公。第二阶段是自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于1979年成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。第三阶段是自1982年2月至1990年前后的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。［1］

“信访是指人民群众通过写信或面谈的方式，向党政机关、人民团体、电台报社等组织或领导人反映情况，对党和国家的各项工作及工作人员向负责人提出批评、表扬或建议。”［2］我国信访制度的产生与存在有其特定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声、实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。但它一方面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。可以看出，我国的信访制度属于“公共行政”的范畴。“公共行政”不仅包括立法、司法，而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府的活动。信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益。［3］由于受到我国长期封建社会行政与司法合一体制的影响，群众习惯于通过行政手段化解纠纷，而不愿通过司法途径来解决矛盾。百姓仰仗“清官”为民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中国国民骨子里的一个传统，“因此，现行信访实际上是一种框定于行政权威或者说是领导权威的救济机制，虽然其宗旨和目的是为了寻求正义，维护人民群众的合法权益，但实质上仍然是历史上的„清官情结‟，期盼借助行政权威的力量来实现社会的公平和正义”［4］。

二、我国信访制度改革的必要性

我国正在形成一个利益多元化的社会。失业工人要社会保障，被拆迁户要拆迁补偿，农民要征地补偿，军转干部要待遇，等等。社会充满了各种各样的利益团体，有着各种各样的利益诉求；同时，公民的经济自由不断得到实现和扩展之后，公民主体的权利意识和对社会公益的关注也在日益强化，民主诉求的意愿不断增强，政治参与的积极性不断高涨，而公民政治参与的扩大和提升，无疑会推动我国的法治化进程，所以，从这个角度看，虽然目前的信访工作已陷入重重困境，但是信访在我国仍然有其存在的必要性和合理性，它对于维护社会稳定有着积极的意义。只要寻求新的出路，对信访制度进行准确的功能定位，就能使信访制度重新焕发青春。

近年来的信访量中还呈现出一个显著的特点，就是涉法涉拆类上访持续攀升，居高不下。①笔者认为，应当及时把符合条件的信访案件直接引入法律渠道，以切实保障信访人的合法利益。一些问题本该通过诉讼渠道解决，然而群众却大量涌入信访渠道，寄希望于通过行政途径解决问题，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法律意识日益深入人心，公民的维权观念增强，这是我国民主和法制进程达到一定阶段的可喜表现，越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。这从一定意义上讲是好事，但群众无论遇到什么性质的问题，动辄上访，实可不必，公民的合法权益当然应受法律的保护，但法律更强调的是依靠法定部门依据法定程序去实现权益的保护，这是法治而非人治的要求。

涉法信访类问题主要有以下几方面的原因：“

1、大部分信访群众对复杂的法律程序、法律法规和国家政策理解片面，陈述自己的问题缺乏客观全面性，感到解决自己的问题无从下手；

2、根据我国现行诉讼体制，有些问题要想赢得诉讼解决，必须具备相应的举证和应诉能力，否则即使有理也会败诉，这些障碍客观上限制了信访群众进入诉讼等程序解决问题；

3、客观评价我国公民的生存条件，大部分信访群众感到诉讼成本较高，无力支付诉讼等费用；

4、信访部门对上访事项进行询问掌握后，认定属涉法类问题，但由于职责所限，不可能为上访群众提供更进一步的帮助，而司法独立原则也使信访部门在运用行政手段将案件批转司法机关时十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信访问题仍然滞留在各级信访部门无法解决，造成重复上访、越级上访、直至进京上访，影响社会稳定。

“法律应当达到和保护正义之目的。这既是人们的期望，也是立法者明确的或者默示的许诺。”［6］“信访制度虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。”［7］“但是在我们这样一个法治精神依然薄弱、人治传统依然强大的社会中，我们当然应该更多强调对司法救济制度本身的完善，而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段。不过，也正因为建设法治社会是一个漫长的过程，为防止用尽司法救济仍无法获得权利保障，我们仍然必须保留信访作为基础性的救济的权利。”［8］正因如此，针对目前大量的涉法上访，我们应该积极地加以引导，通过引入法律服务的方式，使上访者明白哪些问题应该上访或不该上访，哪些问题应由司法机关或行政机关处理。这有着极其重要的意义，它有利于减轻党政机关信访工作压力，有利于信访问题的顺利解决，有利于增强群众对政府的信任感，有利于依法行政。

三、信访制度改革的可行性路径

在行政法制现代化的进程中，信访救济何去何从？学界一般有两种意见：主流意见认为信访制度从根本上说与法制化进程相违，应该取消这种制度；另一种意见认为关键在于信访立法，应将信访制度纳入法制建设的正规轨道；还有一些领导和专家建议重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立起高效的信访监督监察机制。［9］笔者认为，任何一项法律制度的变迁都有其历史的过程，“法的现象绝不是凝固不变的，而是随着社会、经济、政治、文化等条件的发展变化而不断运动的社会现象”［10］。我们应该顺应社会的发展趋势和社会现实的需要，本着有利于确立司法的核心地位和权威，有利于实现对公民权利的有效救济，把信访放在国家整个权利救济体系的建设中整体考虑和推进，做出有益的制度创新。如贵阳市2003年建立的“人大信访法律咨询日”就是一个成功的尝试，在信访工作中引入法律服务机制，最终的目的就是要依法去规范、去治理信访工作，用法治的方法和手段来规范信访制度，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。

在具体的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后，应提供免费咨询，并根据所反映问题的性质，为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书，指导其按照法律途径解决问题。［11］大多数信访者为社会底层的工人、农民和市民，受职业水平、知识程度等多方面因素的局限不可能熟知法律的条条框框，因此政府有义务为上访者提供必要的法律援助和法律支持。公共法律援助机构参与信访工作，就可以从专业法律的角度协调解决信访部门难以解决的问题，使问题的处理一步到位，这样不但可以及时地解决群众上访问题，而且使上访群众懂得运用法律手段来维护自己的合法权益，更有利于推进依法治国的进程。

（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。对信访人的信访案件，需要通过调解复议、仲裁、诉讼程序解决的，要积极引导信访人依法处理，提供法律援助服务；对符合法律援助条件的信访人，要认真做好接待登记和审查工作，并依《法律援助条例》的规定组织实施；还可以接受信访部门的委托，提出涉法信访个案的法律意见，参与重大疑难案件的法律论证，提出司法建议。

（3）建立信访代理制度。现代社会是经济高度发展的社会,在各个领域相继出现了各种代理机构,这些机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用。在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，“但在信访制度中,必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利”［12］。随着我国经济的不断发展，公民对待信访也许在不久的将来会像对待诉讼一样，聘请代理人为自己进行信访。如果有信访代理制度并能够理想地运行起来，那么就不会出现像2004、2005年那样的“信访洪峰”了。

（4）提高信访工作人员的法律素质。信访工作人员的素质包括政治素质和业务素质，在业务素质中，法律素质是一项重要内容。从信访所涉及的问题看，不少问题本身具有法律事实和法律适用的不确定性。缺乏专业知识和经验的信访接待者如果仅仅根据上访者一面之词，对信访事件作出处理和答复往往失之偏颇，这是在信息非对称性状态下进行决策的必然结果；特别是涉及复杂的信访案件时，缺乏专业素质的信访处理人往往本能地从实体公正的角度进行评判，就可能引发更多的信访事件。如果不同的信访工作人员对同一类信访事件的法律实体和程序规则理解不同，就会导致紊乱，从而对信访制度的法治进程起着阻碍作用。法律素质主要包括三方面的内容：法律知识、法律意识和执法的能力，其中，掌握信访法律知识是先决条件，只有具备了信访法律知识，才会逐渐培养信访法律意识，提高信访执法能力。从目前情况看，一些地方的信访承办人员信访法律知识掌握不多，基本处在凭经验、靠政策办理信访的阶段，与建设法治信访的要求差距较大。提高信访队伍的法律素质的途径有两条：一是对现有人员进行大规模的培训；二是有计划地引进法律人才。总之，只有整个信访队伍法律素质提高了，才能将建设法治信访推进到一个新水平。

可以看出，以上几条思路基本上都与法律服务相关，可以看出，信访工作迫切需要律师参与，律师运用自己的职业知识、执业技能和执业经验向社会提供法律服务的同时，与国家政府部门和其他社会组织一起，肩负着推进社会民主与法治、促进社会经济发展的历史使命。律师参与信访成为信访部门搭建信访与诉讼、仲裁和复议等的桥梁：（1）律师制度和信访制度从根本上讲是一致的。从制度设立的目的看，都是国家为实现宪法所赋予公民的各项权利，解决人民群众遇到的困难而设立的；从制度本身所起的作用看，都具有排忧解惑、化解纠纷、保障公民合法权益和构建和谐社会的作用；从制度的性质看，都属公民合法权益保障制度，属社会矛盾解决机制的组成部分，一个是通过私权力救济渠道，一个是通过公权力救济渠道，但最终的目的完全一致。（2）律师参与涉法信访工作与信访部门的工作内容存在交叉之处。信访的服务对象中有一大部分处于社会弱势地位，缺乏维护自身合法权益的能力，所以才会选择最方便的上访作为他们维权的手段，而律师参与此项工作后，对待这类人，可径行启动法律援助程序，采用缓、减、免律师费的办法为上访当事人提供便捷、优质的服务。（3）实践中两者具有互补性。无论是信访部门还是律师服务机构，在完全相同的指导思想和工作目标前提下，从各自不同的角度，同时同地看待同一信访事项所做出的反应，具有很强的互补性，最终形成的意见、观点和解决方案，正确率高，可行性强，有利于问题的解决。［13］同时，律师通过执业活动，向社会主体阐释法律精神并激活了法律原则与法律制度，促进了社会法治水平的提高。

四、关于信访制度的几点思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，随着人们权利意识与主体意识的觉醒，公民的政治参与也将会不断扩大，也必定会有更多的人通过政治参与寻求个人权利的保障与实现，必将不断尝试在现行的参与结构中逐渐找到实现自身利益的最佳途径。因此，我们也不难理解信访机制的功能不断扩张的现实原因，回顾一下我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用；但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度”，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”（反映民情）转向现在的“求解”（解决问题），成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了严重的扭曲。

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”［14］。我们认为，信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。