论电力工程项目管理的法人治理制度

论电力工程项目管理的法人治理制度（精选8篇）

篇1：论电力工程项目管理的法人治理制度

上交地点：三教3124实验室高尚(***)、姚达(***)，上交截止日期11月12日下午4：:00。

论电力工程项目管理的法人治理制度

项目法人制即项目法人责任制,是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责，并享有相应权利的一种项目管理制度。

项目法人制的核心内容在于由项目法人承担投资风险，项目法人要对工程项目的建设及建成后的生产经营实行一条龙管理和全面负责，从而建立其投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益。其建立改变了改革开放以来，我国先后试行的各种投资项目责任制度的责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等不明确的状况。从整体上讲，法人代表以法人名义要承担刑事民事责任，这样，法人就自然起到了监管项目的责任，这迎合了社会主义市场经济发展的规律，相应就会出现高效率、高服务。实行项目法人责任制是适应发展社会主义市场经济，转换项目建设与经营体制，提高投资效益，实现我国建设管理模式与国际接轨，在项目建设与经营全过程中运用现代企业制度进行管理的一项具有战略意义的重大改革措施。

依照《中华人民共和国公司法》，国家计划委员会于1996年1月制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。根据《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》明确了项目法人的设立、组织形式和职责、任职条件和任免程序及考核和奖惩等要求。

项目法人制有其特有的优势和特点，除开项目法人有独立性、公正性和法定资格能力的特点以外，其还有一个很大的优势就是能够与项目投资方或业主建立责、权、利明确而清晰的经济责任关系。项目法人责任制是建设领域建立社会主义市场经济的基础，是全面实行工程招投标制、建设监理制的可靠保证，是完善的工程项目管理体制的根本前提。项目法人制是龙头、是核心，如果项目法人责任制不落实，其它建设管理工作将成为无源之水，无本之木，也将无法深入开展。成立项目法人、实行项目法人责任制可以明确各管理部门与建设部门的职责，使各项目法人单位人员主动协调，为项目建设顺利开展提供有力保障。实行项目法人制更好地规范了项目管理：从项目的规划设计、项目的招标方面，到项目建设管理整个过程中，项目法人制优化了资源配置、人员部署，使项目更好更全面更严谨的开展。

电力行业作为国民经济的重要环节，对其的项目管理一直是一个重要的问题。以世界的现状来看，我国的电力行业相对发展迅速。然而，负面问题依旧不能忽视，国家长久以来也一直在努力实行各种整改措施。其中，在电力系统中实行项目法人制是整改的一个重要方面。

计划经济期间，虽然电力系统中的工程项目管理在发展中取得一定的成绩，但由于自身的体制不完善，出现了质量不达标的现象，甚至引发安全事故。还有施工不能按工期进行，实际费用大大超过预算等问题。这些问题不仅仅使得工程不能正常地进行，而且损失国家利益，并造成负面的社会舆论。工程项目管理中的诸多问题急切的需要制定一个完善的制度去规范项目的实施主体。随着我国经济的快速发展，改革开放以来，各方面逐步与世界接轨，随着大型工程项目增多，而且项目的建设要求与日俱增，在这么多复杂的大环境下，正是社会经济持续快速发展的需要，使得对工程管理者的各方面要求增加。旧有管理模式再也无法适应现代化工程建设和管理运行的要求。对于快速发展的电力行业而言，在旧有模式下的因为政企不分，粗放型管理等原因所致的效率低、无竞争、管理水平低以及工程造价失控等各种弊病必须依靠一种新的体制才能减少或消除，从而适应经济高速发展的要求。正是在这种环境下，我国的电力行业改革应运而生，也必然性地有了政企分离、厂网分开等政策措施。继而是竞价上网、电网联网、同网同质同价等调整方式。在改革开放以后，电力工程建设逐步推行了更为先进的管理内容，项目法人制度就属于其中。

电力工程管理中的项目法人制就是由电力建设项目出资者根据国家有关法律和法规组建法人公司实体，由公司对电力建设项目的策划、筹资、建、生产、经营、偿还债务和资产保值增值等负全责，是责、权、利相统一的真正的法人实体责任制。项目法人责任制是我国现行项目管理实行“四制”之一，是抓好项目管理最基础和最重要的环节。

建设管理的“四制”——法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制，在具体工程项目上能否得以贯彻执行主要取决于项目法人。以项目法人制来约束从而规范项目法人的市场行为，可以说是抓住了根本和要害。从项目法人的管理角度而言，明确管理基本思路，掌握具体方法是项目管理的关键。基本思路就是考虑建立什么样的管理机制，在一个项目中如何组建工程建设班子；具体方法就是在组织机制确定的前提下，明确从哪几个方面着手对工程进行管理。如今的项目，有着规模大、技术新、涉及面宽

和分工细、参建队伍多的发展趋势和特点，专业化的项目管理公司承接项目管理业务，提供一整套的专业化咨询和管理服务已是大势所趋。

在实行电力项目法人制的过程中，法人必须为自己建设的项目负责，这样，在旧有的模式下出现的比如安全事故等各种问题，有些如果要去追究责任，是无法追究到对象的，那么项目具体实施者就显然不会那么认真了。这种方式显然是不利于长远发展的。同时，因为资金用不到实处所表现出的效益差，对于一个项目或者整个行业来说，就是一个巨大的绊脚石，因而，电力行业有必要实行项目法人制。

电力项目法人责任制实施后，项目管理形式以项目法人为主体，项目法人向国家和投资方负责。新模式中，施工、物流等方面通过招标投标和履行项目合同为项目法人提供建设服务，而政府部门则要营造有利环境，在符合条例和法规的前提下，尽量在各具体方面配合项目法人。

对于电力行业来说，推行项目法人责任制是电力建设改革和发展的总体需要，其发展的模式应是“小业主，大监理”，即项目法人通过选择合适的项目管理公司——中介机构来替业主建设项目，完成投资任务。其管理的基本内容是：投资管理、项目计划管理、工程管理及合同管理。在电力建设改革和发展的总体思路中，推行项目法人制是关键。首先，项目法人是由投资方组建的代表了投资的整体利益。其次，项目法人是按现代企业制度建立起来的。“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的法人，是独立行使权力和承担责任的项目建设管理。再次，项目法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同管理制是电力建设市场化改革的一个整体，项目法人责任制是五制的核心，是实行资本金制、工程招投标制、工程监理制和合同管理制的组织保证和工作保证。所以说，实行电力建设项目法人责任制不仅是电力建设项目管理的方向，而且也是控制工程造价、提高企业效益之关键所在。

从若干年的实践看来，在电力工程管理中实施项目法人制具有很大的现实性和必要性，推行电力项目法人责任制是电力建设改革和发展的总体需要。工程管理中实施项目法人制不仅明确了项目建设的责任主体，规范了建设过程中主要环节的操作行为，提高了项目建设的整体水平，而且使电力工程建设单位的职能有了更准确的定位，有利于项目和资金管理的协调统一。但是，由于长期计划经济体制的影响和束缚，再加上我国电力行业实行项目法人制时间较短，从近年各地推进项目法人制的实践来看，仍有一些值得探讨的问题，需要方方面面集思广益、深入思考，通过完善制度、分工合作、履行职责、规范运作加以解决。

从起初实施一直到现在，电力行业已基本实行了项目法人责任制。然而任何一个制度都是不能达到十全十美。在能满足目前的要求下，制度可以保持一时的不变，但当需求有明显的变化时，制度存在的合适性就有待考证了。

从实践中，可以看到电力系统项目法人制存在的问题：责任到位情况不十分理想，电力建设中的项目法人、政府部门、施工单位之间的责任、权利和利益关系不是完全透明清理。造成这些问题的原因不止一方面。有些是在各方执行政策条例中出现偏差造成的，有些是由于经济社会不断发展，外界环境改变所致，这就是平常所说的计划赶不上变化。这种情况容易在周期长、复杂度高的工程中出现。所以，对于非人为因素所致损失，解决问题的方式应该需要有相应的规定。

同时，建设与管理分离的现象仍然存在，这个问题其实是长久以来的旧模式的建管分离现象的延续。在不少地区，仍有建设单位只管工程的建设过程，对于工程建成以后的运行管理问题却没有在建设时考虑周到，使得在运行管理期间容易出现很多问题，而且常常这类问题一时得不到解决。其实，电力系统中出现的建设与管理分离也有一种是由于电力建设的速度加快以后缺乏足够的管理人才造成的，这是一种建设管理市场不完善所造成的。

在电力工程建设中，有一些是以原来的工程管理单位为基础组建项目法人，而这种项目法人缺乏建设管理的经验，在建设过程中管理水平不高，工程完毕后，人员往往回到工程管理。这样，在项目建设中总结的经验难以累计，以达到方便指导以后项目建设的效果。这个在新形势下的新问题，也应该成为以后体制进一步改革的方向。

任何事物都有双刃剑的特点，在电力工程管理中实行项目法人制是适应当前社会主义市场经济体制的必然要求，但是其在实行过程中依旧存在着问题。但总体来讲，对电力行业而言，实行项目法人制，利大于弊。实行项目法人制是电力行业的一种必然。

篇2：论电力工程项目管理的法人治理制度

[关键词] 国企改革 公司治理结构 现代企业制度

国有企业的改革已经进行了20多年，成效之大，有目共睹。尤其是在“九五”期间，在邓小平南巡讲话的指引下，根据社会主义市场经济的内在要求，国有企业改革步伐明显加快，现代企业制度的构想中产权明晰和政企分开的重大改革原则体现在具体的制度构造中。党的“十五大”又提出了公有制实现形式的多样化、国有经济的战略性调整、“抓大放小”等重要改革思想，进一步推进了国有企业的改革。尽管国有企业改革取得了不少的成绩，但离建立现代社会主义市场经济体制、建立现代企业制度的改革目标还有相当的距离。从整体上而言，我们还面临着国有资产流失、企业下岗人员、企业的逃债行为等一系列的困境。究其根本原因，还是因为在产权不清和政企不分条件下国有企业内缺乏合理的激励和约束机制，同时国有企业还缺乏相应和较为成熟的外部制约体系。所以，我们有理由认为，公司法人治理结构是现代企业制度的核心，而建立现代企业制度的一个关键性措施在于实现国有企业治理结构的创新。公司治理结构简介

公司治理结构（corporate governance）又称“法人治理结构”、“公司管治”或“公司督导”，是20世纪90年代中期开始才在我国国内提出的概念。公司治理结构与我们常说的公司机关有相似之处，但从根本而言，它们是不同的。二者的相同点在于，都与公司组织和结构有关，都属于组织结构问题。但从行为机制看，二者的意义不同。公司的法人治理结构，着眼于内部关系的规范，涉及股权结构、董事会的独立性、监督机制和激励约束机制、中小股东的利益保护等内容，当然也有所谓的外部结构问题。其设置的基础是分权制衡原则和公平效率原则。而公司机关属于传统的法人理论范畴，其更多地着眼于公司的外部关系，着眼于交易安全的维护。

从法律和经济学角度分析，广义的企业治理结构包括两个层次的含义。第一层是外部治理，包括产品市场、资本市场和劳动市场。它们提供企业绩效的信息，评价企业行为和经营者行为的好坏，并通过自发的优胜劣汰的机制激励和约束企业及经营者行为。显然，外部治理结构就是市场对企业的治理。第二层是内部治理，即通常所讲的法人治理结构。它主要包括以下内容：（1）治理主体，即谁参与治理。现代公司治理结构理论认为，企业治理主体就是“利益相关者”，他们是与企业共存亡的个人或团体，其利益与企业利益密切相关，如股东、债权人、经营人、工人等。（2）治理客体或治理对象。治理结构着重解决利益相关者之间的责权利关系，尤其是剩余索取权和控制权的配置。利益相关者通过特殊的契约关系组成企业，目的就是获取一种个人单独生产无法达到的合作收益或剩余，对这部分利益的要求权，即剩余索取权构成了利益相关者相互之间的利益关系。然而，每个利益相关者对于伙伴行为的判断又不是绝对准确的，其中一些人可能偷懒、欺骗、甚至巧取豪夺，以增加自己的利益。因此，为确保合作关系的稳定，每个利益相关者必须有监督、约束对方的权利，必须分享资源配置的决策权，这些权利就是控制权。可见，剩余索取权和控制权的合理分配构成了公司治理结构的现实内容。（3）治理手段。对公司治理结构而言，要达到合理分配剩余索取权和控制权，必须具备一定的程序和机构。一般来说，常见的机构有股东大会、董事会、监事会及经理层。程序则体现为表决程序、分配程序、人事任免程序等。

总之，公司治理结构就是这样一种契约制度，它通过一定的治理手段，合理配置剩余索取权和控制权，以形成科学的自我约束机制和相互制衡机制，目的是协调利益相关者之间的利益和权利关系，实现效率与公平的统一，促使他们长期合作，以保证企业的决策效率。我国在实施国有企业改革，就是要在国有企业中建立由“股东会、董事会、监事会、经理层”构成的法人治理结构。这一治理结构对我国的国国有企业改革具有举足轻重的意义，它要从根本上实现国有企业改革“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标。我国现行公司治理结构之不足 在国有企业改革、建立现代企业制度的实践过程中，我们发现了一些国有企业现行公司治理结构的欠缺之处。

第一，外部监控方式不健全，诸多市场体系有待进一步完善。市场体系的建设落后于我国的改革实践，这是大家普遍认同的。尤其是资本市场和企业家市场的建设更是如此。同时，一些相应的配合外部监控的方式的中介组织（如会计、审计事务所和评估机构）的独立性较差。按照西方模式建立起来的中国公司治理结构依赖于这种极度不完善的市场体系显然是行不通的，尤其是具有中国特色的国有企业改革，在这种现状之下，其形势更为严峻。

第二，内部监控机制缺乏，各相关利益主体间没有相互制衡。现代公司治理结构，其核心内容是基于所有权与经营权逐渐分离的客观现实，建立一整套股东大会、董事会、监事会以及总经理之间的相互制衡机制。在我国，股东大会——董事会——监事会——总经理是一条管理层次，股东大会——监事会——董事会和总经理则是监督层次。两线并行，并最终归于股东大会，这种机制隐含有一个假设前提：股东大会能有效的行使其最终权。但纵观发达国家的公司治理，几乎没有一个治理模式下的股东大会可以发挥很大的作用。而且就目前我国国有企业而言，作为国有股东的权利与政府行政权力的界限不清，导致行政权任意干预的“政企不分”，作为小股东的股民则专注于股票投机，不热心于公司的经营，股东权缺位现象十分明显。不仅如此而已，我国《公司法》第111第条虽然规定了股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规、侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵权行为的诉讼，但对于提起诉讼的股东的资格问题、提起程序等并没有作出具体规定，操作性不强。在国个改革中，由于这个问题也就导致了国有资产的严重流失，国家利益由于这个不具有操作性的规定遭受了严重侵犯。就董事会而言，中国公司董事会与经理权的界限划分不明，董事会有股东大会赋予的股东大会召集权和提案权、经营决策权、公司代理权，也拥有经理所具有的一般事务管理权，集决策权与执行权与一身，而且对于董事义务和董事责任的规定也不够明朗，这将使董事会的权力过大，不受限制，甚至滥用董事权，也将导致董事会与经理权的制衡机制失调。这与世界各国公司法的发展趋势是相悖的。即使是采取“董事会中心主义”的发达国家，其董事义务和董事责任仍有进一步加大的趋势。我国台湾《公司法》也分别在其101、210、211等条文中详细规定了董事义务和董事责任，以对董事权形成制约机制。这也是改革中国公司治理结构的重要问题之一。在我国国有企业改革建立现代企业制度的过程中，这是不得不引起重视的又一问题，这关系到我国国有企业改革建立以公司为基本形式的企业内部治理的重大理论问题。

就监事会而言，按上述“两线平行”的公司治理结构，监事会实际上是处于一种十分尴尬的境地。从监督与被监督的角度来看，虽然监事会可以实施监督，但并不能直接对董事和经理采取措施，而必须通过股东大会，这实际上是把公司治理中高层管理的集中监督分散化了，从而在客观上弱化了监事会的监督力度。这在大股东进入董事会担任总经理的情况下更是如此。而在实践中，监事会更是流于形式，徒有虚名，特别是我国大多数公司监事会成员由纪委主任、内部审计人员、工会主席和少量职工组成，这些人在日常工作中处于经理领导之下，很难保持其独立性，而成为“橡皮图章”。建立公司制的国有企业形式，应当认真考虑监事会构建这一关系企业内部治理成败关键的问题。

就资本结构而言，我国银行虽然作为企业的最大债权人，但银行却不愿意去监控企业，也没有监控的具体方式。后者主要是指在软信贷的压力下，银行对企业缺乏一系列约束机制，尤其是在企业经营陷入破产境地时没有相应的重组权。公司治理结构中因此又失去了一个很好的有力杠杆。国有企业运行过程中，与银行形成的债权债务关系在目前情况下，同样也难以产生银行制约企业的机制，这样，国有资产流失的危险进一步增大。

三、我国现行公司治理结构的改革措施初探

为了改革上述我国公司治理结构的不足，笔者试提出以下意见。

就外部监控而言，应当健全市场体系。主要反映在：加强资本市场的完善，培育正常运转的股票和债券市场等企业的直接融资市场，以改变目前国有企业过份依赖国有银行的间接融资方式；建立和完善与之配套的证券和金融监管机制，规范和统一各种市场中介机构；同时要大力培植企业家市场，改国有企业目前选择企业家的政府行为为市场行为。在外部监控的制度选择上，可以参考英美国家的相关规定。

篇3：论电力工程项目管理的法人治理制度

目前, 电力多经企业普遍存在法人治理结构不健全、不完善、运作不规范等问题, 主要表现为:

以政代管, 以管代制。部分单位领导干部兼任多经企业的职务, 使得多经企业法人治理结构难以正常运转, 导致多经企业责权利脱节, 造成多经企业内部体制和机制的运作的不规范。

过度依赖主业。部分电力多经企业, 过度依赖主业, 不仅不符合市场经济的发展要求, 也影响了企业的自主经营管理;有的多经企业仍被视为主业一个部门或下属经营单位, 在决策上、人事上进行过多的行政干预, 无法按公司法及公司章程的要求履行各管理层面的职责, 抵御市场风险的能力较弱。

新“三会”作用不明显。虽然一些多经企业进行了改制, 也设立了股东会、董事会、监事会, 但真正能发挥作用的不多。由于普遍存在董事会成员与经理人员高度重合, “内部人控制”现象比较严重, 缺乏必要的制衡和约束, “三会”形同虚设, 影响企业经营管理水平和市场竞争力的提高。

2规范各级电力企业与有关多经企业关系的必要性和紧迫性

电力多经企业是根据党和国家的有关政策在长期实践中逐步发展起来的。多经企业的发展促进了电力工业的改革和发展, 特别是在减人增效、分流安置富余职工和队伍稳定等方面做出了历史性贡献。由于多经企业的发展经历了较长的历史阶段, 积累了一些深层次的矛盾和问题, 虽然近几年网省电力公司认真贯彻落实国务院国发[2002]5号文件和国资委国资分配[2003]37号文件精神, 就加强多经企业规范管理做出了一系列安排和部署, 取得了一定成效, 但仍然存在管理责任错位, 劳动关系不顺, 利益关系不清, 业务外包失调等。这些问题如不尽快解决, 必将对公司的持续健康发展带来不利影响。

3稳步推进“主多分离”的总体思路

按照《公司法》的要求, 以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为原则, 规范改造多经企业, 建立健全企业的法人治理结构, 即在电力多经企业现有的法人治理结构的基础上进行体制与机制创新, 使企业成为真正意义上的“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的法人实体和市场竞争主体, 充分发挥股东会、董事会、监事会的作用, 加大对经营管理层的考核力度, 完善激励与监督约束机制, 使股东会、董事会、监事会和总经理严格按照公司法和公司章程规范运作, 充分发挥好出资者和多经企业两个方面的积极性, 为实现国家电网公司提出的“管理分开”的目标奠定坚实的基础。

4主业多经“管理分开”的具体措施或建议

实现股权结构多元化, 从根本上完善公司治理结构

建立职工持股及多经企业从业人员全员持股的政策。集团公司层面应由电网职工全员持股, 各专业公司由集团投资控股或参股、专业公司的管理层及从业人员分类别分层次投资入股, 股比结构可视公司经营规模、市场前景、与主业关联程度而定, 激发职工参与公司监督管理的积极性和主动性。

认真落实出资者的职责。主业任职的领导干部从多种经营企业的董事会、监事会、企业主要经营管理层撤出, 并不意味着电力多经企业就完全失控。电网职工作为电力多经企业股东, 有权选举股东代表, 让更多的懂经营会管理的领导进入“股东会”, 行使一系列公司法赋予股东的权利。股东大会是以会议的形式来行使最终所有者的权利, 即凡公司的重大事务都由股东大会来决定。

加强董事会的建设, 促进科学决策和规范治理

作为公司治理结构建设的核心, 董事会建设一直是公司治理结构建设的重点。

在股东大会闭会期间, 董事会是公司的最高决策和领导机构, 是公司的法定代表。董事会代表全体股东的利益行使决策权。因此, 加强董事会建设的最重要的工作是确保合理的董事会人员结构, 其中应有投资方面、治理结构和财税方面的专家, 应有一定比例的员工代表和专业董事, 共同组成有效、精干的决策机构。这样的结构更有利增强其独立性、相应的技能和信息的有效沟通, 促进科学决策和规范公司治理。

董事会实行集体负责制, 在董事会成员中, 各个董事 (包括董事长) 是平等的, 以“一把手”为中心确立的公司治理结构必然将成为历史。集团董事会统揽全集团重大问题的决策, 实行集约化、集团化管理;具体管理工作通过集团总部及其总裁 (总经理) 抓落实, 一级抓一级。

“主多分离”后的人事关系与行政隶属关系的彻底分离和转变, 必然导致企业管理、决策链接出现断节。为加强对多经企业重大投融资、担保、企业间兼并、重组等各项重大资本或资金运作的监督指导, 便于系统内同业或关联产业间的信息沟通, 实现资源共享, 巩固系统内现有市场, 可在董事会下设立专门的咨询服务机构, 灵活运用行业协会或邀请投融资专家, 指导、协助、监督管理多经企业的市场化运营, 如设立专门的战略管理委员会、决策咨询委员会、薪酬管理委员会、预算管理委员会、内部审计委员会, 以提供中介咨询服务。这种行业性组织在电力多经企业实行政企分开, 凝聚行业合力, 促进多种产业健康发展, 帮助实现“主多分离”后的多经企业平稳过渡到市场经济中。

赋予经理人员充分的执行权力

如赋予其“组阁权”, 对董事会负责, 保证行政系统的畅通无阻。电力多经企业, 实行集团化运作, 集约化管理, 突出其集团总部的“战略规划中心、管理中心、投资中心、资本运营中心”的作用, 强化对所属各公司的统筹管理能力、协同运作能力和控制控制能力。

发挥监事会降低经营风险的作用

摩根士丹利首席经济学家谢国忠先生认为, 中国企业缺乏抗风险能力, 就是监事会形同虚设的结果。监事会是企业的“免疫力系统”, 与董事会、总经理是平行的机构, 绝对不能沦落成为董事会、董事长的附庸, 成为摆设。监事会要贯穿于公司经营管理的全过程, 履行对董事、总经理进行监督权责。首先是对董事会制定决策的监督, 监事会有权列席董事会会议, 当监事们认为董事会决策侵犯股东权益时, 可以要求董事会重新决策, 这是“事先”监督;其次是对经理人员的监督, 即对决策执行情况的监督, 并对决策执行结果即经理人员的经营业绩作出评价, 这是“事中监督”、“事后监督”。监事会监事会切实重视和加强监事会的独立性和业务性, 对贯穿于公司经营管理的全过程进行监督, 才能充分发挥监事会的企业“免疫力系统”功能, 增强电力多经企业的抗风险能力。

建立健全监督管理机制, 确保法人治理结构规范运作

严格按《公司法》建立科学规范的股东会、董事会、监事会, 健全完善相关配套制度, 明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责, 形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构的权力运行机制。

要充分发挥董事会在战略研究方面的职能, 提升企业长远发展规划的有效性和科学性, 严格执行董事会领导下的总经理负责制, 真正做到所有权与经营权分离, 决策者与执行者分离。同时, 对经营者进行监督, 一要做到建立健全监督防范制度, 对经营者行为进行有效地规范、控制和约束。同时还必须健全企业管理体系和加强企业对法规的执行力度, 使企业运行的各个层面、各个环节都能做到有法可依, 违法必究, 使经营者的权力行使严格控制在法律和规定的许可范围之内。二要高度重视监事会的“监视”作用, 加快完善监事会建设, 并充分发挥他们对企业董事、经营者以及企业经营活动的事前监督、过程监督和事后监督, 注重监督关口前移;同时要建立对监事的考核制度。三是结合企业实际成立审计委员会, 进行制度化、经常化的审计清查, 做到存在问题能及时发现、及时处理和妥善解决, 避免企业遭受大的损失;四要通过建章立制, 变管事为管人, 从而形成“新三会”之间的权责分明、相互制衡的科学、有效管理机制。

摘要：随着我国市场经济体制不断完善和市场化的不断深入, 国家对国有企业的监管提出了新的要求, 原有对多经企业的管理模式已经越来越不适应新的形势。现就如何规范和完善多经企业法人治理结构、有效实现主多“管理分开”进行一些初步的探讨和思索。

篇4：论电力工程项目管理的法人治理制度

【关键词】法人治理公立医院；总会计师制度；迫切性；必要性；作用

一、法人治理公立醫院的特性及建立总会计师的政策需求

1.公立医院法人治理是推进卫生事业单位改革需要建立的也是新医改下的产物，其是以财政补偿、编制创新、岗位设置、用人自主、监督评议为重点的外部保障机制与以运行管理、绩效考核、收入分配为重点的内部管理机制相结合的公立医院核心。

2.法人治理公立医院就其目的是构建起维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院，同时提升医疗质量和服务水平，努力解决“看病难、看病贵”的问题。

3.《中华人民共和国会计法》特别规定：国有的和国有资产占控股地位或者主导地位的大、中型企业必须设置总会计师。《总会计师条例》规定：全民所有制大、中型企业设置总会计师；事业单位和业务主管部门根据需要，经批准可以设置总会计师。

因此，积极推动在法人治理公立医院建立总会计师制度既是医院改革与发展地需要，也是提高医院经济管理水平的需要，同时又是医院持续、健康发展和贯彻执行《会计法》的需要。

二、建立总会计师制度的迫切性

随着国家对医院改革措施的逐步实施，医院如何合理地配置医院资源，降低医疗成本，提高资金使用效果等方面还存在一系列问题，无论是承担的任务，还是面临的环境和形势，都迫切要求在医院设立总会计师制度，形成完善的经济管理体系，提升医院的市场竞争力。

1.一般财务管理人员不能为医院的经济决策提供科学、可行的参考意见：从医院的实际情况来看，院级领导大多数是医学骨干，他们身兼数职，既要从事业务管理，又要开展院务管理，而且在经济管理方面相对缺乏经济管理理论和具体经验。在新医疗卫生改革环境下，医院的融资、资金安排和运营及精细化管理方面相对薄弱。虽然院下设有财务科，由科长负责全院财务工作，但财务科主要是从事财务核算、预（决）算工作，无权参与医院基本建设、科研规划、医院融资及医疗设备及器材采购等各重大事项的决策和协调，不能发挥财务主管应有的作用。

2.医院经济活动日趋广泛繁杂，财务会计工作难度不断加大：现今人民群众对就医要求越来越高，能否提供优质服务，让病人能够在众多医疗机构中选择自己是医院发展的关键。医院经济活动越来越繁杂，在经济核算、资金组织安排、医保结算等方面比大中型企业还复杂，这些均反映了医院财务会计工作量在不断增加。因此，如何合理地整合医疗资源，合理组织收入，降低成本，增强医院竞争实力，满足辖区人民群众的医疗需求凸显出来。

3.医院的发展的基础是经费：从医院收入构成来看，经费来源主要有财政拨款（基本和项目），医院的事业收入和其他收入。但财政拨款在医院总收入中所占的比例就新都区第二人民医院来说仅占17%左右，80%以上的经费要靠医院开展医疗业务服务来取得。因此如何开源节流，增收节支，提高资金使用效率就尤其重要。

实施法人治理医院如果能够建立总会计师制度，将能较好地解决这些问题。新都区第二人民医院于2012年开始实施法人治理试点，构建了以理事会为核心的理事会、管理层和监事会法人治理组织构架，并经医院理事会决议通过于2014年实施总会计师制度，设立总计师1名，组织建立总会计师制度和职责，开展相应工作。

三、法人治理医院建立总会计师制度的必要性

建立医院总会计师制度是构建法人治理医院经济管理体制的需要，也是实现医院三重一大的保证。

1.建立医院总会计师制度是法人治理医院改革的需要：医院既是事业单位，又具有企业管理性质，现今医疗行业的竞争非常激烈，医疗机构呈多元化发展。目前公立医院均实施了药品零差率制度，以药养医的格局被打破，医院的赢利点减少了，建立总会计师制度可以充分发挥总会计师专才理财，在医院运营管理、医院精细化管理等方面进行科学的财务分析，并以财务管理创新性作为发展方向，以更好地推进成本费用预测、分析、计划、控制和考核，开辟财源，预防浪费，以适应医院深化改革的需要。

2.法人治理医院内部管理控制需要建立总会计师制度：医院内部控制管理的原则，就是要实行不相容职务分管制。建立总会计师制度，实施总会计师责任制后，医院不再设置与总会计师职权相关的副职，总会计师与行政后勤副院长等共同向院长负责，从而达到相互联系，又相互制约，加强了医院的内部监督管理。

四、法人治理医院总会计师的作用

法人治理医院是医疗卫生改革的新生产物，财务管理是个专业性很强的工作，总会计师可以有效地强化财务管理职能，有利于强化医院资金管理，有利于提高医院经营管理，有利于提高医院竞争力。

篇5：论电力工程项目管理的法人治理制度

公司通过切实履行股东会、董事会、监事会和经理层的职权、职责，形成了各司其职、协调运转和有效制衡的公司法人治理结构；通过建立、完善公司制度，约束和规范了员工的行为。

1、以股东会、董事会、监事会、执行机构（经理层）作为法人治理结构确立了所有者、公司法人和经营者之间的权力、责任和利益关系，并在不断发展中建立完善了300多项管理制度，做到了每项经营活动、每个工作环节员工的行为规范有规可循，每个岗位的职责、义务、奖惩都有明确的规定，制度的执行情况严格与奖惩、升迁等挂钩。

2、经营中的重大问题由董事会充分讨论民主决策；经理层由股东组成，确保了投资者的利益；监事会列席董事会，从不同角度审查、监督董事会的各项决策活动和对经理层的经营活动，形成了各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。并通过管理创新，使各项制度得到了不断完善和提高。

3、通过保证投资者（股东）的投资回报，重视企业内各利益集团的关系协调，包括对经理层与员工的激励以及对高层管理者的制约，避免了因高管决策失误给企业造成的不利影响。

二、管理创新、激励作用是企业长盛不衰的法宝。

现代的竞争，资源不是优势，钱不是优势，企业的核心竞争力是组织结构、企业的文化和价值观念，公司制胜必须发挥激励的作用。

1、没有创新的工作是没有成效的工作，缺乏创新精神的干部不是优秀的干部。公司从实际出发制定了管理创新奖励实施办法，把“超越自、创新求优”确定为公司核心价值观。

篇6：15 论_法人治理结构

安蓉泉

(作者系杭州市委党校副校长、副教授)

针对我国不少国有企业改制不规范、“公司制”的制度优势发挥还不明显的现实,十五届四中全会《决定》指出,要突出抓好“对国有大中型企业实行规范的公司制改革„„公司法人治理结构是公司制的核心。”把“法人治理结构”提高到公司制度的核心地位,与公司制度的规范化程度相提并论,这在党的文件中还是第一次。其理论和实践意义十分重大。

一、法人治理结构的含义和地位作用

公司法人治理结构又称公司体制结构,是公司制企业中不同职能组织机构间的制度安排,主要指公司中的股东大会(权力机构)、董事会(决策机构)、监事会(监督机构)、总经理班子(执行机构)之间相互协作和制衡关系的状况。这种“三会一总”为机构特征的法人治理结构,形式上看大体相当于我们过去理解的企业领导体制,但内涵、功能大大丰富和现代化了。

公司制是在社会化大生产要求集中资本、分散风险的背景下产生的。但随着资本来源多元化、所有权和经营权相分离、企业经营管理越来越成为一种专门职业被掌握特殊人力资本的职业经理人所控制,公司制在为企业提高管理效率构建了良好组织形式的同时,也出现了一些令企业内外关注的现象:一是所有者和经营者的信息不对称,所有者授权后很难掌握了解经营者运营企业法人财产的全面真实情况;二是专家经营集团在现代经济生活中的作用不断提高,相形之下股东大会权力呈现弱化趋势;三是经营集团地位作用提高后,对自身利益的要求趋高,不能合理满足或监督不到位时往往使所有者、经营者的利益最终都受到损害(对经营者激励约束不足可能导致工作不尽心或侵蚀股东财产,二者最终都使经营者的薪酬甚至职业生涯受到威胁)。换种说法,所有者为了追求利润最大化不得不将自己的资产授权给掌握优质人力资本的经营者,可“委托代理制”天然地包含了经营者在追求个人目标和利益的过程中与所有者利益发生矛盾的可能性。

90年代以来,国际社会开始了一场声势浩大的公司治理结构运动,其要害在于针对企业人力资本(董事会成员和经理层)实际控制力加大因而经营道德风险加剧的情况,寻求董事会、经营层责任义务的规范及对各种利益相关者(主要是外部投资者、中小股东)权利的保护。因为只有提高投资者的信心,才能发挥公司制集中资本、分散风险的优势,从而促进企业健康发展。从这个意义上说,以“三会一总”为机构特征的法人治理结构,是公司制成功与否、作用大小的“核心”所在。国际社会法人治理结构运动的基本倾向可以用两句话概括:规范经营行为,维护各方利益。即第一,针对经营者阶层地位上升、权力日重的事实,通过调整和规范相互关系,在制度上解决维护所有者最终控制权和对经营者激励约束的问题,以保证经营者在努力关心自身利益和地位的同时,最大限度地维护所有者的权益,减少和杜绝投机行为。第二,摒弃“股东至上主义”观念,如果说股东是以物质资本投资,经营者就是以人力资本投资,物质资本出资人全部占有剩余索取权既不可能,也不利于激励经营者把“剩余”做大;在制度上承认、规范经营者的部份“剩余索取权”已成为一种趋势。从这个意义上,公司法人治理结构的实际功能可做如下概括:通过激励约束公司组织机构运作的制度安排,保证所有者(股东)权益,承认和规范经营层(董事、经理)权益,维护其他利益相关者(债权人、生产工人、供应商等)权益,使企业的发展和效率建立在各方利益相关、损益相连的“契约网”上。

二、我国已改制国企法人治理结构建设上的几个突出问题

通过这些年来的公司制改造,不少国企已初步建立起公司治理结构。从总的情况看,这些国企公司制的制度优势发挥还不够理想,突出问题在于:

1、国有独资的股本结构使公司制的前提难具备。我国由原国企改组而来的公司制企业之所以法人治理结构大都没能有效建立起来,最为根本的原因是没有形成真正意义上的投资主体多元化,不少已完成“改制”的国企仍保留国有独资的形式。公司制的许多优点以其实

现投资主体多元化为前提,如果是政府一家独资,企业吸纳资本、分散风险、政企分开(一个“婆婆”的独资国企很难隔断政府对企业的行政干预)、分层制衡等就缺少内在动力和现实条件。十五届四中全会《决定》分别在“调整国有经济布局”、“推进国企战略性改组”、“建立和完善现代企业制度”三部分中,分别、反复强调了除保留极少数必须垄断经营的国企外,“要积极发展多元投资主体的公司”这一思想,这有着很强的针对性。

2、董事长、总经理一身兼使公司制权责关系难理顺。出于减少“内耗”的考虑,也自觉不自觉为了直接经营企业一切权力方便,国有企业董、总“一肩挑”得到一些政府部门的支持。“一肩挑”带来经营者身兼所有者和经营者两种职能、决策主体忙于日常事务、经理层失去董事会监督甚至董事长自己给自己(总经理)定工资等等职能混淆、权责混乱的情况。

3、董事会和经理层高度重合使公司制分层制衡原则难落实。不少公司制国企把经理“派入”(独资国企很容易做到)董事会以“提高效率”、减少矛盾的做法,一方面使董事会因人数限制不可能健全辅助机构(如财务审计委员会、报酬与提名委员会等)以保证决策水平;另一方面又由于董事会中过多经理人员(内部人)的存在,使董事会对经理层的监督制衡成为空话。

4、新、老“三会”关系没理顺使公司制效率受制约。由于历史的原因,新老“三会”并存的局面,使一些国企出现新老“三会”都有权过问公司人财物、董事会或经理层决议被职代会否决、为减少矛盾用行政办公会取代新老“三会”等不规范做法,增加了感情上、工作中的矛盾,破坏了公司决策效率和权责对称。

5、经营者参与“剩余分享”的观念、体制不到位使公司制的合作关系难默契。长期“平均主义”和“资本只有物质资本”观念的影响,使人们(包括出资人)对以人力资本投入企业的经理层甚至董事层的决定性作用估计不足,年薪、期权的试行由于缺乏配套的体制环境而举步艰难,不少经营者处在“该拿的不敢拿,不该拿的又想拿”的矛盾心境,缺乏对企业的忠诚、对股东负责的自觉。

6、监事会产生不科学。监督缺“手段”使公司制制衡原则打折扣。现行公司制国企的监事会成员,大部分由企业党组织或经理层任命的党委成员、工会委员等“内部人”组成,很难代表股东利益大胆监督董事会、经理层的行为;多数监事会的成员缺少列席会议、提议开会、提出质询、要求查阅财务档案等的职责压力和素质保证,多数监事会形同虚设。

7、董事会统一决策的程序、权威未确立使公司制的核心优势难发挥。董事长和总经理“同纸任命”、董事长和总经理一肩挑、新老“三会”关系不顺、董事会成员业务不熟又缺少专家参与、董事会议事规则不健全等等问题的存在,使不少公司制国企出现董事会疏于对长远规划和重大决策的调研、董事会决议经理层阳奉阴违、有的经营者宁当总经理不做董事长的现象,董事会既向股东资产负责又激励约束经理阶层因而决定着企业前途命运的功能和权威尚未确立起来。

三、探索健全企业法人治理结构的有效途径

健全公司法人治理结构,既有进一步“改制”的内容,更属于企业内部“转机”的需要。根据已改制企业存在的突出问题,要探索和确立的工作思路主要是:

——通过多种途径实现企业投资主体多元化。一是可以由多个各级或各地政府组成的国有法人股东相互参股,把原来一个国有股东依法改制为国有多股的有限责任公司。二是通过债权转股权、减持国有股等方式允许银行持有企业股份并派出董事进入公司董事会。三是在中小型企业把一部分债权或股权经协商,通过适当方式转给高层管理人员或职工。四是在企业并购、持股、搬迁过程中通过多种方式实现投资主体多元化。五是通过中外合资、境内外上市等手段实现股权多元化,等等。

——政府“退”到股东地位不再干预企业自主经营。对国家出资兴办拥有股份的企业,政府“通过出资人代表”、“按出资额”行使人事、决策和收益权;在国家法律法规范围内,公司董事会决策的事项,政府不再直接干预和审批。

——严格按修订后的《公司法》建立以资产为纽带,层次分明的企业人事管理制度。首先,确保股东会对董事会、董事会对经理层(副总经理由总经理提名、董事会聘任)的选聘权;其次,除经授权部门同意或由董事会作出特殊决定,公司制企业的董事长和总经理一般要分设;此外,董事会成员与经理、副经理不得过多重合,以实现股东会、董事会、经理层之间的相互制衡。

——创造条件实现“双向进入”。国有独资和国有控股公司的党组织成员可通过法定程序进入董事会、监事会,董事会和监事会都要有职工代表参加;董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人,可依照党章及有关规定进入党委会,党委书记和董事长可由一人担任。

——健全和完善监事会制度。要适当增加外部监事比例,同时授予监事会有列席董事会会议、查阅财务信息、向董事会和经理层成员提出质询、要求董事和经理纠正损害公司利益的行为等权力,以尽快扭转目前监事会基本上起不到多大作用的局面。

——激励和约束企业经营者。要使人们确立股东以物质资本投资、董事会和经理层人员以人力资本投资因而利益相关、都应参与“剩余分享”的观念,确立现代经济社会经营者人力资本的地位和价值不断提升、能否满足其需要直接关系到股东资本能否保值增值的观念,在保证所有者最终控制权的前提下,加大对经营者实施产权、职位、物质、精神、市场等多种途径的激励约束。

——强化董事会对重大问题统一决策的作用。在董、总分设和“双向进入”的前提下,还要注意增加董事会会议的次数(不少改制后的董事会一年只开

一、两次会议,根本起不到重大问题的决策作用);注意增加外部董事、专家董事的比例;在董事会下设立审计委员会、提名和报酬委员会等专职委员会,以提高董事会决策的独立性和科学性。建立和规范可以追究董事责任的董事会议事规则和决策程序,以防止董事偷懒或渎职,保证董事会的决策水平和所有者的权能到位。

篇7：论电力工程项目管理的法人治理制度

出路(1)

关键词:农村信用社法人治理制度/困境/出路

内容提要:我国农村信用社法人治理制度存在所有者缺位、经营者腐败以及监管者越位等诸多问题。在对既有农村信用社法人治理制度问题反思的基础上，提出了转变产权观念、建构信义义务体系与社会合作关系等三个建设性方案。

随着金融体制改革的进一步深入，我国农村信用社（以下称农信社）法人治理制度暴露出诸多缺陷，如所有者的缺位问题、经营者的腐败问题以及监管者的越位问题，且“病情”有愈加恶化之势。为此，学界围绕如何“查找病因、对症下药”展开了激烈讨论。然而遗憾的是，由于论者的路径依赖，他们大多基于制度本身的逻辑论证，而并没有对问题原因进行深度探究，因此问题也就不可能得到有效解决。笔者认为，农信社法人治理结构是一种经过精心设计的制度化的安排，这种结构实际上包括表象化的制度本身与深层次的制度设计两个方面。就表象来讲，制度本身也存在着消极一面，如因逆向选择与道德风险而产生的代理成本问题。但这是我们选择制度时所必须付出的合理代价；而就深层次来看，制度设计则往往涉及到诸如产权问题、伦理道德问题以及农信社作为一个法律主体与政府的关系问题等。由此可知，如果仅依法律文本进行制度本身的逻辑推理，将远远无助于问题之解决。因此，我们需要慎重审视法律背后的“故事”，从制度设计层面进行深度反思。鉴于以上思考，我们有必要作出以下几个方面的追问：这种制度表面瑕疵有哪些，我们是否应该无功而返？基于视角转换，我们能否从这些复杂表象中洞察到问题之实质，进而取得制度背后之“真经”，这些“真经”是否具有“药到病除”之神效？

一、农信社法人治理制度之评介

（一）农信社法人治理制度问题

笔者翻阅手头资料，注意到，学者对农信社法人治理制度问题之研究已经相当全面和具体。有的以所有者缺位为进路着重其理论研究；有的以经营者激励问题为切入点强调其效率价值；也有的以监督体系失范为视角加以制度救济分析，等等。（注释1：比如，有的从产权理论角度来研究（陈耀芳著：《农村合作银行发展模式研究》，经济科学出版社，XX年版）；有的以委托代理论为切入点，进行制度分析（范静，孙立城：《我国农村信用社委托代理关系的缺陷及治理对策》，《经济纵横》XX年，第2期）；有的从金融监管角度，强调机制的有效运行（马忠富（《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，XX年版），等等。值得注意的是，这些论者的学术背景大多出于经济学领域。而我国法学界对此则基本处于缺席状态，这不能说不是一种遗憾。）但囿于选材，笔者仅就具有代表性的几类方案提出来加以讨论。

1.关于所有者问题。（1）所有者缺位说。该说认为，所有者缺位或者产权虚置导因有两个：一是社员入股的被迫性；一是农信社被集体化。随着历史发展，进一步演化为产权主体的模糊不清，从而导致农信社“内部人控制”现象：即使管理人员属于农信社社员，但其通过拥有股权所获得的收入与内部人控制所获得的收入相差甚远。在外部监督机制软弱的情况下，他们必然采取倾向于实现其自身利益偏好的行为方式。因此，这种产权主体的缺位严重影响了农信社法人治理结构的治理效率[1]（）。（2）股权结构设置缺陷说。该说从检讨合作原则出发，认为，当下农信社股权结构设置极不合理：自由原则使得农信社在出现风险时社员容易退股，无法与其形成利益共同体。实行一人一票制，社员入股金额较小，入股的积极性降低。因此，这种小股东不会去关心农信社的经营情况，更不会去积极监督农信社的经营者，从而形成了小股东“搭便车”、经营者独揽大权的内部人控制现象[2]（）。（3）股金功能异化说。该说从农信社股金本质出发，观察到股金存款化、贷款化现象，认为这是一种股金功能异化弊端，应该加以认真检讨：首先，存款化股金是一种既保息又分红的股金，因此，其本质为存款。但由于路径依赖，目前农信社股金存款化依然未见改观。其次，贷款化股金是指以贷款所获得资金入股。因为入股资金不是入股股东自己的资金，因此股东对股金运用效率关注不足，对经营者监督和激励的积极性不高。同时由于大量股金是由贷款资金构成的，导致农信社贷款规模大幅度增加，贷款风险加大，给其他真实股东及农信社本身带来严重伤害[3]（）。（4）股金性质异化说。该说从股金性质出发，检讨其异化所导致的危害。当下“增资扩股”措施使得农信社股金快速增长，但其风险也随之剧增：一是农信社的股金不具备或不完全具备“资本金”性质。农信社为增强农户入股的积极性，强调股金入退自由，乃至“保息分红”。其后果，一方面，异化了股金的资本金的性质，混淆了资本金与负债的本质区别，并且淡化了股金持有者的风险意识，助长了农民社员投票权的“廉价”特征。另一方面，对出资者“退股”的软约束使股金不具有稳定性。由于农民不愿入股管理，更无法行使控制权，其退股成为常态，因此，农信社股金结构会向职工股倾斜。这样不仅造成了农民股金的弱势地位，而且使利益分配向经营者倾斜。一旦农信社出现支付危机，职工股金将利用内部人控制优势，率先退股，加剧支付风险[4]（）。（5）股金类型冲突说。该说认为，农信社同时设立资格股与投资股存在目标冲突。因为，这两类股金分别体现了合作制和股份制，不仅入股目的不同，而且存在同股不同权、同股不同利、同股不同风险的特征。两种不同价值取向、具有不同风险、权利与利益的股东很难休戚与共。双方在社员选举、股利分配等重大决策方面必然存在冲突，进而削弱了对经营者的激励与约束[5]（）。

2.关于经营者问题。（1）激励机制缺失说。该说认为，一个有效的法人治理结构不但具有良好的制衡机制，还要具备有效的激励机制，以使所有者与经营者目标保持一致。但由于当下农信社缺乏高效的人才激励机制与公开的绩效评价体系，这使得管理层难以发挥潜能。从经济人角度看，以农信社主任为代表的管理人员必然会采取自利行为[6]（）。（3）职员素质偏低说。该说通过对职员素质的考察，认为由于历史及其他因素，农信社现有的低素质人员很难分流清理，因而高素质人才不能及时补充。这导致了职员知识结构和年龄结构的老化，高素质复合型人才严重缺乏，进而严重制约了农信社的发展[7]（）。

3.关于监督者问题。有学者认为，当前农信社监督体系的最大问题是监督者去功能化。该论分析认为，由于监事会不是常设机构，不能对理事会成员和社主任行使弹劾权，又没有建立完善的监事工作程序和保障制度，因而也就成为理事长（社主任）实施专权的工具。目前监事会中除监事长为专职监事外，其他监事皆为兼职或外部兼职监事。如县级联社监事会，一般只设监事长，通常由主管内审、稽核部门主任担任。日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用。监事会演变为农信社内部的审计部门，基本不能履行章程赋予的各项监督职责[8]（）。监事会作为监督者，其功能基本丧失。

4.关于监管者问题。（1）超经济权力说。该说认为，在现行“大政府”的格局下，农信社很难有所作为：微观上，如地方政府对农信社选择具体放贷对象施加压力；宏观上，如涉及农信社分立、合并、兼并事宜也必定进行干涉。然而政府与农信社的目标未必一致，甚至造成了对法人治理结构，乃至对出资者所有权的侵犯[9]（）。（2）政府行为介入说。该说从实证角度考察了政府行为介入农信社的危害性。随着国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格化，农信社经营状况愈加恶化。然而因为历史包袱等问题，农信社风险承受能力极其有限，因此，省政府就成为农信社的“当家人”。其结果：农信社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限已不同程度地被集中到省联社。随着更多权限的向上集中，农信社法人治理结构遭到严重破坏，这无异有违改革初衷[5]（）。（3）外部治理错位说。该说从中外比较的角度探求我国农信社治理制度的问题成因，认为，我国与成熟市场经济国家相比，农信社的外部监管存在着质的差别。在市场机制条件下，国外外部监督来自于监管当局、外部股东和债权人，特别是股东和债权人通过转移股权和债权来实现对经理人的激励；而我国外部监督则来自国家金融监管部门、财税部门和党纪部门。这种超经济监管权力使得我国农信社不得不疲于应付之，而真正的普通经济监督主体——股东和债权人（存款人）却消极缺位，比如，农信社人事安排的核心权力在于提名权，目前操纵在各级行业管理部门手中，社员代表别无选择。再如，社员不能自主罢免经理人。由于存款人预期，政府不会置农信社的经营问题于不顾，关键时必然提供流动性支持，也即，由于存在政府的隐性担保，使得存款人外部监督失效[10]（）。

（二）对农信社法人治理制度的问题评析

首先，关于“所有者问题”。学界分别从政治与历史角度高屋建瓴地分析了所有者问题之根本在于产权制度缺陷。但遗憾的是，该说并没有进一步研究这种产权制度的结构与功能，因此，很难说它能够解决任何具体问题。为此，我们有必要对当下产权制度作深度剖析：（1）产权制度受各种物权观念之综合影响。我们认为，产权作为一种现代经济学上的能够形成一个人与他人进行物质交易的合理预期的社会工具，与古老的物权概念之间存在着一定的内在逻辑关系。（注释2：有学者认为，随着社会经济发展，经济法律关系的变化，新的经济制度与法律制度的创设，出现了“物权”与“产权”相互影响与相互补充的趋势（徐汉明著：《现代物权与产权制度改革》，中国检察出版社，1999版，第1页）。为此，学界就二者具体关系形成了两种不同观点：一是从属论，该论主张产权包括所有权；一是同一论，该论把产权等同于所有权。其中同一论占通说地位。）从物权方面看，19世纪前，个人主义成为世界主流思潮，具有标志性的《法国民法典》第一次以制定法的形式阐明了所有权的绝对性；而到20世纪，因自由主义的放任自流导致了社会生活的两极分化，所有权因此而受到限制，社会所有权支配了理论与立法[11]（）。物权概念本身已经发生了内在逻辑的演绎。而我国作为一个后起的法制国家，不可避免地也遭受到了这种来自西方自由主义与团体主义思潮的双重冲击，进而从观念上影响了我们对于物权概念的理解。一方面，我们在接受日耳曼法物权之社会性、集合性的时候，却又忽视了其物权利用本位观；另一方面，我们在接受罗马法物权归属观时，又一直张扬自由主义理念。这种混乱的物权价值观直接影响了团体组织的产权构造。这种产权构造直接体现为一种人与物的关系，并以追求成员利益最大化为宗旨，因此，该产权实际为一种经济学意义上的产权，绝非法律意义上的产权。（注释3：笔者认为，只有当企业产权通过产权主体间的制约来保证各方权利实现时，这种经济学意义上的产权才会演化为一种法律意义上的产权。有学者在谈到公司治理时也表达了类似观点，认为，“经济学上公司治理强调股东利益最大化，追求效益；而法学上，强调的是公司的底线”（金锦瓶著：《非营利法人治理结构研究》，北京大学出版社，XX年版）。）而我国农信社正是在这种产权构造下才出现了诸如“所有者缺位”、“所有者消极”等问题。（2）我国农信社中，企业组织之核心法则——资产分割（AssetPartitioning）（注释4：所谓“资产分割”，是指资产持有者独立分割出来后新成立的法律主体，得以自己名义持有资产，且该法律主体的债权人就法律主体的资产，相对于法律主体的股东债权人具有优先的地位（王文宇著：《公司法论》，中国政法大学出版社，XX年版，第7页）。由此看，资产分割实际上包括两个主要部分：一是法律主体的资产与原资产持有者的资产相分离的设计。这意味着我们必须承认法律主体的地位独立存在，而且该法律主体可以以自己的名义持有资产；二是赋予法律主体的债权人以优先地位，就法律主体的财产，法律主体的股东必须待法律主体的债权人满足债权后方能进行分配。）制度失灵，从而导致产权模糊。笔者认为，现行农信社法务并未有效解决这些问题。而该问题在资产分割法则较为完善的公司产权制度中却得到了极大缓解。因此，在没有资产分割法则对产权制度的技术支持下，我们很难奢望当下农信社产权关系能够清晰化。（3）至于股权结构设置缺陷说。笔者认为，该问题实际也涉及到农信社的产权制度问题。农信社基于社会弱者结合，通过互助而达到自助。因此，在社员经济条件未改善的条件下，反驳股权平均、股金较小，是不能成立的。具有参照意义的是，二战后，美国、日本等国一般持有一家公司5%以上股票就能够对该公司施加重大影响或进行控制[12]（）。其股权结构与我国农信社非常类似，但这绝非股权结构设置的致命缺陷。因为，虽然社员股权微型分散化会使对农信社进行控制所需要股金额降低，从而使大股东地位相对上升，但大股东由于股权平均，而不能一股独大，从而就导致大股东控股难度加大了，稳定性差了。所以，这种股权结构设置的有效运作仍要依赖于产权观念的根本改变。（4）股金功能、性质与类型异化说均不成立。我们认为，股金存款化、贷款化完全符合农信社之宗旨，符合社员互助自助目的。从制度设计上说，如果农信社经营得不好，社员有权退股，股金与负债无异；农信社经营效益好，社员自然不会离开，并通过贷款获得帮助。而股金类型不同，并不意味着其彼此冲突。从法律属性上说，农信社是一种公益的私益法人[13]（）。农信社为了实现其公益性目标，作为一般社员入股的资格股是必不可少的；但由于农信社又具有私益性，面临激烈的市场竞争，必须通过投资股拓展自己的融资渠道，以求生存与发展。而农信社的存续，无疑为社员提供了一个持续服务的手段。从法律价值上说，股金类型冲突说显然仅看到了形式正义，但这种形式正义的背后却会给投资股东带来实质的不正义。而从制度功能上观察，这种投资股与资格股的差别设立，极有可能转变中国既有的静态产权观念。

其次，关于经营者问题。（1）论者就我国农信社法人治理的激励机制缺陷问题所进行的分析具有一定道理。但我们认为，这种分析有失深入与全面。一是，激励机制被异化。激励机制之适用必须要求经营者无利益外部性（即，经营者除为所有者经营外，不存在任何腐败诱惑、政治升迁等）。而在当下，我们有必要设问：如果一个农信社主任在无效约束下能够取得一千万元的职位利益（腐败、政治升迁等），他还会在乎微不足道的一元钱的薪酬价值吗？二是，过分强调经济人假设。我们认为，一个法人治理，首在兴利，次在除弊[45]（）。因此，要发挥经营者权能，采取激励机制不失为一个有效方法。然而，我们根据经济理论进行制度设计时不能过分地强调经济人假设，也就是说，过分强调经济人自私、对立的一面，而忽视了人存在利他与信任一面。我国经济学界乃至于法学界普遍认为，农信社法人治理制度中的委托代理理论就是建立在经济人假设之上的，因此，该理论和以该理论为基础的制度安排就必然着重于二者之间的制约，从而忽视了二者之间的信任关系。然而，笔者认为，与激励机制比，信任关系更为重要。因为，从某种意义上讲，激励机制只具有促进经营者提高效率之可能，而信任关系则必然会使企业交易成本大大降低。因此，法律应该通过一定的制度设计，对破坏这种信任关系的行为，科以“严刑峻法”。由此看，对于经营者问题，在当下，我们与其说是激励机制的缺失，倒不如说是信任关系的失范。（2）论者将农信社法人治理问题归因于经营者素质偏低，从现象层面来说，有一定道理。但笔者认为，在经营者素质偏低的背后，其真正原因是激励与约束机制的双失灵。试问，从经济人角度看，在一个没有激励竞争的环境下，我们能够保证每个职员会主动选择无偿奉献吗？在一个没有资格约束的条件下，谁还愿意主动的提高自己呢？因此，这种机制的双失灵必然导致经营者的经营能力的弱化乃至丧失。

再次，关于监督者问题。笔者认为，论者对监督者去功能化仅限于对监事会构造现象之描述，并没有具体分析这种现象背后存在的真正原因。实际上，我们通过考察两大法系对监事会的制度设计即可反观到我国农信社法人治理制度问题存在的根本原因。从法人拟制角度看，农信社不具有自然人那样的意思能力与行为能力，因此，其目的事业必须通过相应的机关加以实现，由此，法人便将其事务委托给他人代为经营。这就产生了所有者与经营者的分离问题。但围绕这种分离就出现了经营者的逆向选择与道德风险问题。这需要通过一种制度安排——“三会制度”来解决。然而，这种制度如何架构，两大法系形成了不同制约模型。在普通法系，重在“制衡机制”的运作，它并不刻意去设计一个独立的监督机构。如美国，信用社的组织结构由会员大会、理事会与监事会组成。其监事会虽然为联邦信用社法定的必设机关（而美国公司组织机构并没有监事会机关），但其地位并不重要：其监事为志愿服务者，信用社不需要为监事会成员支付报酬，监事会成员按照法律由董事会任免（《美国联邦信用社法案》第111条）[56]（），这种监督职能之发挥有赖于理事会内部委员会之间的相互制约，从而形成一种对向的单层“制衡模式”；而在大陆法系，则重在“监督机制”之建构，从而弱化了机构之间的制衡关系。如在德国信用合作社的组织结构中，监事会地位非常重要，其代表合作社，负责任命和解聘执行董事，（《德国合作社法》第39、40条等），从而形成一种双层“监督模式”。我国《农村信用合作社管理规定》借鉴了两大法系，既有普通法系的“制衡机制”，也有大陆法系的双层“监督机制”，可谓是一种“折中模式”。由此看，美国信用社的监事会虽也徒有形式，但其法人治理却能够正常运行，其原因在于其有一套“制衡机制”，形成理事会内部委员会之间的相互制约；德国监事会在法律地位上高于理事会，形式一套自上而下的“监督机制”，也达到了极佳的制度效果。而我国农信社监事会与理事会在结构上是一种双向制衡关系，但在功能上却又表现为一种监事会对理事会的单向监督关系。很显然，这种结构功能的冲突将监事会置于“非驴非马”之境地。

最后，关于监管者问题。由于农信社法人是一种金融机构，政府有责任实施金融风险监管；又由于农信社作为一种合作组织，具有社会属性，政府也有义务保证公共利益之实现。因此，对于农信社法人而言，监督权之实现呈现出与公司法人不同的特色，这主要体现于农信社法人制度更强调其外部监管。为此，两大法系无一例外地构筑了各自比较完善的信用社外部监管框架，如德国与荷兰单元金字塔式监管模式、法国半官半民式监管模式、美国多元复合式监管模式、日本组合监管模式等。这些监管模式以外部约束方式保障了信用社治理结构之有效运行[16]（）。（注释5：依据XX年国务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）我国农信社采取由银监会监管，中央调控，地方政府管理，省联社负责的多头监管模式，但在实践中却出现了严重的监管者越位问题。究其原因，笔者认为，主要有以下两点：（1）农信社作为市民社会主体，其独立主体地位有待强化。所谓市民社会，是一种自我控制、自我管理的社会，我国没有出现正式的市民社会，但这并不意味着我国没有社会，我们社会渗透着国家意志与力量，依靠国家（通过政府）的控制与管理。但经验证实，这种控制缺乏效率。而另外一端，市场竞争却异常激烈，导致社会两极分化，社会矛盾加深。此时，为补正这种双失灵之尴尬，政府必须退出市场参与，于是，“第三部门”就在市场政府双失灵后得以崛起。我国农信社作为一种第三部门，正在调整与政府的关系，但遗憾的是，路径依赖给制度创新造成了障碍。由此看，现行监管者越位问题之根本原因在于一个失灵的政府仍在主导着一个正在崛起的第三部门。（2）我国农信社尚未完成从法人“制理”到“治理”的转换。（注释6：依据XX年国务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）真正意义上的监管应有一种反对政府不当干涉的制衡机制。而这种机制必须建立在各方独立、平等与合作基础之上。然而，我国应当正视农信社法律地位的“客体化”、“被集体化”现象依然存在，并在今后相当长一段时间内政府参与治理的现实。由此看，农信社并未完成从法人“制理”到“治理”的转换。

篇8：论公立高中法人治理结构的构建

一、公立高中法人治理的可行性分析

1. 公立高中的法人地位

构建法人治理结构的前提是明确学校的法人地位。那么, 公立高中是否具有法人地位呢?根据《民法通则》和《教育法》可以确定其法人地位。《民法通则》规定法人应具备的四个条件是:依法成立, 有必要的财产和经费, 有自己的名称、组织机构和场所, 能够独立承担民事责任。并以是否从事经营营利性活动为标准, 把法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人。公立高中具备《民法通则》所规定的法人条件, 属于事业单位法人系列。《教育法》第三十一条规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的, 自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利, 承担民事责任。”以此为基础, 公立高中具备法人地位, 可以构建法人治理结构。

2. 公立高中的产权归属

“在自然经济条件下和简单商品经济的条件下, 由经济条件所决定, 财产权只强调在实物的物的静态上的归属, 认为这样才是对所有人利益的重要保护。财产所有人对所有物直接占有、使用、收益、处分, 以满足自己的需要, 这时的财产权就等同于传统意义上的绝对的所有权, 它否决了所有权的可交易性。随着商品经济的发展, 所有人不再直接控制其所有物, 而转到只注意所有物价值的客观实现和最大限度利益的取得。财产权实现的方式, 由直接控制财物实体, 逐步变为支配所有权, 形成所有权转化的复杂形态。”[1]学校财产权也是这样。“在当前的社会转型过程中, 政府与学校的关系逐步演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系。学校的举办者是国家, 管理者是行使教育行政权利的各级政府, 办学者是校长及其办学机构。”[2]但国家只是一个抽象概念, 它只能委托政府对学校进行管理, 政府再委托学校领导对学校进行管理。这就产生了一种委托代理, 学校的财产权也在委托代理的关系之内。由此可知, 国家拥有学校的财产权, 但是通过委托代理由学校支配所有权, 所有权在实际上转化了。

公立高中的法人地位和产权归属相对明确, 在理论上具备构建法人治理结构的可行性, 可在实际的构建中还有一定的难度。原因在于可以直接参考的治理结构几乎没有, 尽管公立高中法人治理结构和公立高校的法人治理结构具有一定的相似性, 但毕竟是不同的教育阶段, 两者的性质和任务并不完全相同。所以, 只能在借鉴高校法人治理结构的基础上, 结合高中教育阶段的规律进行构建。

二、构建公立高中法人治理结构的原则

1. 遵循教育规律的原则

高中阶段是连接义务教育和高等教育的桥梁, 在各教育阶段中占有重要的地位。因此, 公立高中法人治理结构的构建, 一方面要遵循法人治理结构的一般原理, 更重要的是要体现高中教育的基本特点及其特殊要求, 符合教育规律, 特别是高中教育的基本规律, 并按照这些规律的要求处理各方面关系。“教育的内部规律和外部规律在公立高中法人治理结构中应当得到充分体现。公立高中法人治理结构作为处理内部权利和外部关系的制度化安排, 涉及学校内部各系统之间以及学校与政府、社会的相互关系, 这些关系反映了教育的内部规律和外部规律, 并且相互发生影响。因此, 公立高中法人治理结构必须在教育规律的框架下构建, 以使有关制度安排具有针对性和适应性。”[3]

2. 自律和他律相结合的原则

自律和他律相结合的原则的实质是关于约束机制的问题, 根据学校法人治理结构的内涵可知, 学校法人治理结构分为两个部分, 即学校法人外部治理结构和学校法人内部治理结构。自律与他律也就是从这两个不同的角度对公立高中办学活动的监督与制约。所谓自律主要是指学校内部各部门之间的相互制衡和纪律约束。他律则是指建立在法律法规、规章制度和外部环境基础上的纪律约束, 公立高中属于公立教育体系, 必须接受来自政府和社会的约束。

三、公立高中法人治理结构的构建

1. 正确处理公立高中与政府和社会的关系

公立高中与政府的关系是法人外部治理结构的核心, 但两者的权利与义务关系至今没有界定清楚。现有的教育法规只对学校应该享有的权利和承担的义务作了规定, 但对政府应该享有哪些权利和履行哪些义务没有界定, 导致政府权利无边界行使, 影响学校办学自主权。目前政府与学校的关系已由以前的直接管理逐渐演变为委托代理关系。这种关系的改变必然导致权利的重新配置。在新型政校关系中, 政府的主要职责是以教育法律法规为依据, 制定学校发展的大政方针和方向, 监督学校办学, 对学校不按照规章办学的行为予以通报批评, 而不直接参与到学校的管理中去, 学校享有更大的办学自主权。公立高中校长不再由政府直接任命, 直接对政府负责, 而是由学校自己选举产生, 对学校负责, 真正实现“五自主”, 即自主筹集日常办学经费、自主招生、自主用人、自主经费支配、自主教育改革。当然学校在取得相应权利的同时也应该履行相对的义务, 它要保障学校的正常运行和维护学校及相关主体的利益, 对国家和人民负责。

公立高中与社会的关系也非常重要。因此, 学校的法人治理结构要处理好以下几个问题:首先, 公立高中不同于义务教育阶段的学校, 它的经费是由县级财政拨付, 县级财政的收入主要是靠当地的税收, 也就是说它的经费主要是靠当地居民提供的, 基于这样一种关系, 公立高中的发展是建立在本地区发展的前提之下, 因而必须为其服务。其次, 高中阶段属于非义务教育阶段, 学生入学要交纳相应的费用, 而这一笔费用是由家长提供的, 因此, 家长有权了解学校的运行状况、参与学校的管理和对学校进行有效的监督。再次, 学校与捐助者和相关企事业单位之间, 学校接受捐赠就意味着要对捐助者负责, 捐赠者也有权了解学校对捐赠经费或物品的使用情况。学校必须建立相应的制度处理好这些关系。

2. 正确处理公立高中各部门之间的关系

正确处理好公立高中各部门之间的关系是学校内部法人治理结构的核心, 它主要指学校内部各部门如何进行权利配置, 保障学校内部利益相关者的权利和义务问题。具体来说就是通过对学校内部决策机构、执行机构和监督机构的有效分工来达到三者的权利配置与制衡。

(1) 决策机构

目前, 公立高中的决策机构是校长及其办事机构, 实行的是校长负责制。施行校长负责制的目的原本是为了提高学校的自主权, 但在实践中却导致决策权力过度集中, 难以保障学校的社会利益实现最大化。笔者认为, 可以借鉴国外高中经验, 建立理事会作为学校的决策机构, 行使决策权。但鉴于公立高中属于公立教育体制, 理事会的建立必须以不更改学校办学所有制和不过度干预校长权利为前提。国外公立中学理事会主要是由校长、教育行政部门成员、家长、教师、学生以及社区成员构成。我国公立高中也可以参照这一构成, 在理事会中吸纳教育行政部门成员、校长、教师、学生和家长以及社区代表。其中, 各成员所占比例可以根据学校的具体情况而定, 但校长和教育行政部门成员一定要是学校理事会的成员, 这是由学校体制所决定的。理事会的职责主要体现在三个方面:一是选举学校校长和副校长, 这是理事会最重要的一项职责;二是制定学校章程;三是对学校重大事项的决定和审议、学校法人财产的支配、监督学校日常工作的运行、沟通学校与政府和社会的关系等。

(2) 执行机构

公立高中执行机构是校长及其办事机构。学校各部门在校长的主持下开展各项具体工作。政教处负责学生思想政治和行为规范教育;教务处和年级组共同负责学校的教育教学;学校的财务、人事、招生等事项由学校的行政部门负责。各个部门自行管理, 直接对校长负责。校长及其办事机构在自主管理的同时要做到三个负责:一是对理事会负责。校长是由理事会选举产生的, 他要保质保量地完成理事会交给他的各项任务。二是对教师负责, 保障教师的各项合法权益。我国公立高中的主要活动是教育教学, 而教师的工作水平直接决定了教育教学的质量, 校长在管理学校的过程中, 应采取多种激励机制激发教师的工作热情和开发教师的潜能, 提高学校的教学质量。三是对学生、家长和社会负责。学生是教学活动的主体, 学校开展的各项活动应该符合学生的身心发展需要, 维护学生的利益。家长和社会作为学校的利益相关者, 他们有权了解学校的各项运行状况, 对校长及其办事机构开展的各项工作提出建议[4]。

(3) 监督机构

公立高中实施法人治理结构以后, 将实行内外监督结合的体制, 对监督主体、客体、监督的标准和依据进行规范和制度化, 严格按照规定进行监督。公立高中内部监督主体有三个:党组织、理事会、教职工代表大会。党组织主要负责监督学校的思想政治层面, 具体来说就是监督学校是否坚持社会主义的办学方向, 是否严格贯彻执行党的路线、方针、政策和学生思想工作开展情况等, 但要注意的一点就是党支部书记不能由校长兼任。理事会作为学校的决策机构, 它应该监督学校工作的各个方面, 但由于其并不一直存在于学校的管理活动中, 所以, 它的主要监督对象应是校长的日常工作, 对校长的工作进行考核。教职工代表大会由教师这一专业群体构成, 因此, 它主要监督涉及学校的教育教学活动和教师利益这两个层面。公立高中外部监督主体也是三个:教育行政部门、家长委员会、社区委员会。教育行政部门代国家享有所有权, 因此, 要对学校进行宏观监督, 保证学校的教育方针的正确性。家长委员会是学校的直接投资者和受益者, 应监督学校的教育教学水平和学校经费的使用, 其监督客体主要是这两个层面。社区委员会作为全体社区居民的代表, 有权对学校的日常运行进行监督, 并提出自己的反馈意见。当然, 对公立高中监督要具有一定的标准, 主要包括两个部分。一是相关法律法规。这是监督的基本依据和标准, 学校的一切运行都应该在法律所允许的范围内。二是学校章程。各监督主体在行使监督权利时要严格按照学校章程规定进行, 对违反章程的对象要依规定的程序进行处理, 切实做到监督有法可依, 依法行使。

参考文献

[1]贺扬, 张学敏.学校法人财产权:建立现代学校制度的基石.教学与管理, 2007 (2) .

[2]劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究.北京:教育科学出版社, 2003.

[3]彭宇文, 高等学校法人治理结构.教育研究, 2005 (3) .