广州流动人口治理模式变迁从自由放任到防范管控

广州流动人口治理模式变迁从自由放任到防范管控（精选2篇）

篇1：广州流动人口治理模式变迁从自由放任到防范管控

广州流动人口治理模式变迁从自由放任到防范管控

网格广州

2015年1月，国务院总理李克强在广州实地了解外来务工人员生活情况。他说，必须改善农民工、城市困难群体生活条件，努力提供均等化基础公共服务，为他们的纵向流动提供公平机会。

而2014年11月，广州市发布通告，要求外地人口来广州，应当自到达居住地之日起三个工作日内，向所在街道、社区等管理机构申报登记。房屋出租人、物业、中介、用人单位也有责任协助登记。

“落地签”政策引发舆论热议。从改革开放之初的“开门迎客”，到“以证管人”“以房管人”，广州的流动人口治理模式变迁，很大程度上折射出中国城市化蜕变的阵痛。

稳住“流动”的广州

在经济改革带来“自由流动资源”与“自由活动空间”的时代背景下，外地人与广州的关系曾出现了最为自由宽松的状。

《瞭望东方周刊》记者李在磊/广东广州报道

山东姑娘徐文玲最近特意约朋友一起吃了顿饭，以纪念她来广州生活的第十个年头。

徐文玲告诉《瞭望东方周刊》，她渴望能像本地人一样享受到广州的公共服务保障，但繁琐的手续让她对“办事窗口”望而却步。“这让我始终觉得自己是外地人。”

令她烦恼的这些“麻烦”，目前在广州有望通过数字化的方式化解。

在广州市越秀区六榕街道盘福社区，面积0.01平方公里的两个机关宿舍大院内，专职网格员张思君每天都要对11栋居民楼巡访一遍。

自从小区入口墙壁上贴出印有她电话号码的宣传海报后，这位挂着绿色标牌的广东女孩就开始走家串户。

张思君负责的是一个包含200户居民的网格。2万多个这样的网格，将广州揽在一起。

借助移动智能技术，广州正探索网格化精细管理，在“麻雀式”微观网格内培育大城市的熟人社会。而张思君的工作正是在网格化管理中最基础的一环。

网格员就是“微政府”

广州市番禺区应急管理办公室副主任张恒告诉《瞭望东方周刊》，为了简化流程，缩短居委会到住户的最后一百米距离，送服务上门，在网格化管理框架内，他们开发了“网格化服务信息管理系统”。

该系统在移动客户端装载APP程序即可操作。用户点开平板电脑上的应用图标，就会出现“我的任务”“网格信息”“办事指南”“信息采集”等19个事项条目，囊括涉及流动人口事务的所有政务信息。

届时，徐文玲只需点击“办事指南”中的“流动人口服务”项目，“流动人员居住登记”“房屋租赁登记备案”等之前需要到职能部门办理的事项，都详尽列出所需材料、办理流程、文件依据等内容。

其中，“办理流动人口一孩生育登记”的“所需材料”中，明确指出需要《广东省居住证》。

继续打开《广东省居住证》的链接，《广州市流动人员/居住证信息登记表》的电子版出现在屏幕上。张恒说，网格员只需携带移动终端上门服务，两项业务在家里就可办结。

网格员与居民面对面的每一次交流和服务，就意味着一次政府和市民的沟通，或者一次市民参与社会事务的“微治理”。

“每一个网格员都是一个‘微政府’。”张恒说。系统的前期数据依靠已有的“民生档案”导入，后继的完善、更新，就要寄希望于网格员在一线的采集能力。

广州市越秀区六榕街道是最早尝试网格化管理的街道办事处之一，张思君负责的是这个街道内盘福社区的第二网格。她说，已经摸索出不少同陌生人打交道的小窍门，“心态摆正，耐心办事，戒备慢慢就消除了。”

“只要你放心出示自己的身份证，我们来给你跑腿。”张思君告诉本刊记者，一个新住户搬进来之后，以前可能会有“计生”、“流管办”等七八个单位上门查访，现在只需一名配备平板电脑的网格员即可。

为什么200户一个网格

张思君短发、微胖，微笑里流露出亲和力。通常，每到一个新住户家中，她都会掏出随身携带的8.9寸平板电脑“唠叨”一番。按照每栋楼6层高、每层18级楼梯来算，她每天要爬1000多级楼梯。为了照顾上班族的作息，每周还要在夜间时段拜访住户。

敲门、入户、取得信任，是每一个网格员最基本的职业技能。

盘福社区第二网格最新的“搬进搬出”等人员流动信息，都会被张思君通过移动客户端一五一十上传至后台系统。

经过网格员们孜孜不倦的“扫楼”，人口数据库日益充盈。甚至，在部分数据完备的小区，网格员可以调出出租屋的户型图，将合租户的管理细化到房间。

张思君对自己网格的情况了如指掌。“这里有18个沙井盖、4棵树、6个花坛……”不疾不徐地报出一串数字后，她翻出随身携带的平板电脑确认一番，再向《瞭望东方周刊》说出最重要的人口数据：总共11栋不超过7层的楼房里，住着214户，共计903人，其中育龄妇女128人，流动人口有84人。

这应是广州城市治理的最小单位。

2014年，《广州市推进城市社区网格化服务管理工作总体方案》下发，拟在2016年底建立一支专职网格员队伍。将全市近500万户居民，以200户为单位划分成2万多个“网格”，进行精细化管理。

2014年7月，广州市市长陈建华在网格化管理工作会议上，解释了为什么以200户为单位建立基本网格：“一个网格员负责200户，一个月就基本把网格内的户主都记住了，3个月基本可以了解每户的状况，半年则可以数出每家每户的家庭成员。甚至有多少外来人员，多少出租屋，租金多少，都清清楚楚。”

广州市民政局基层政权和社区建设处处长李伟光告诉《瞭望东方周刊》，200户是非常微观的社区，可以实现服务市民的“最后一百米”。

李伟光说，按照“采办分离，一格一员”的原则，每个基础网格都要配备一名专职网格员，全广州市需要2.1万名网格员。

专职网格员队伍可以通过整合现有街道聘用人员组建，人手不足还可向社会招聘。“比如，黄埔区的长洲街道整合了23个人，另外还公开招聘了27个人。”他说。

率先进行试点的六榕街道，还在完善网格员绩效考核，每个网格员每月薪资或上调300元至500元。

从自由放任到防范管控

在广州，“商贾聚焉，百货骈集”的现代生产生活方式空前复杂，流动人口总量的无节制膨胀、无规则迁徙，共同倒逼着城市管理模式向精细化、智慧化方向发展。

改革开放伊始，人们远远没有预想到，人员高速流转之后所带来的社会治理难题会如此棘手。

1980年，根据原外经贸部规定，广交会可以同港澳台地区和旅居海外的华商洽谈内地台湾之间的贸易。其时，广州已经成为改革开放的前沿阵地，当年的长春电影制片厂专门制作了一部以广交会为背景，反映经济体制改革新气象的影片《客从何来》，这部电影的主题歌便是著名的《迎宾曲》。

“花城百花开，花开朋友来。”很多人对上世纪80年代广交会的人山人海的场面记忆犹新。

中山大学社会学与人类学学院院长蔡禾告诉本刊记者，在经济改革带来“自由流动资源”与“自由活动空间”的时代背景下，外地人与广州的关系出现了最为自由宽松的状态，市场经济使个人权益慢慢摆脱了“属地原则”的局限。

之后，越来越多的人涌入广州。1988年，广州流动人口达到117万，1993年达到170万之多。

经过短暂的自由放任，流动人口问题成为改革开放后中国遭遇的重大社会问题，广州的流动人口管理模式转向防范管控型。

1996年，广州市制定实施对出租屋和外来人口管理的三年规划，落实市、区县、镇街三级管理机制，各居委、村委成立出租屋治安管理小组，并建立对出租屋和暂住人员的日常管理登记和电脑管理制度。

到2001年，广州设立出租屋和外来暂住人口管理小组2199个，管理人员11671名，其中专职户口协管员3383名，各区公安分局与市局之间对出租屋和租住人员的资料基本实现联网管理。

同样在2001年，广州开始对流动人口实施IC卡暂住证管理。2005年5月1日，《广州市房屋租赁管理规定》实施，确立“以屋管人”“人屋同管”、动静结合的流动人员管理方法。

怎么能不出门就解决问题

“对于流动人口，要么是以证管人，要么是以房管人。”广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎，曾主持过《广州市流动人口IC卡管理创新研究》课题研究，他告诉《瞭望东方周刊》，转变发生在2003年以后，课题组发现流动人员的办证率逐年下降。

广州2001年推出IC卡暂住证时，《收容遣送条例》尚未废除，它是IC卡暂住证制度的主要法律支撑。2003年《收容遣送条例》废除后，处罚手段没有了，IC卡暂住证的功能更多地转向服务。

近两年，广州的流动人口数量达到顶峰。2014年4月，广州市来穗人员服务管理局局长陈绍康通报，截至2013年底，广州登记在册流动人口686.7万，按照一定的漏登率计算，实际居住的流动人口约837万，比常住人口(832万)还要多出5万。

不仅体量庞大，人口结构也空前复杂。以张恒服务的番禺区为例，全区户籍人口81.7万，登记在册的外来人口113.6万；番禺是广州南端著名的“睡城”，居住在此、在广州老城区上班的“钟摆人群”为80多万。

在番禺丽江花园小区租房子住的刘琳，就是昼出夜伏的“钟摆人”，很难融入周边生活环境。她告诉《瞭望东方周刊》，由于大部分政府部门周末休息，办事要请半天假专门跑一趟，“万一证件没带齐，就只能多等一周再向老板请假。”

除此之外，番禺区人户分离人口又有50万，还有大学城的学生、教职员工20万，以及数量庞大的港澳人员、外籍人士。他们可能面临的问题并不比刘琳少。

“人太多了，管理压力特别大。”张恒说，如果沿用旧思路，需要投入更多财力、人力，效果却未必好。

模式创新更应看成是在严峻新形势下的倒逼促成的。

“花了很多心思，怎样能不出门就把问题解决了。”张恒说，在成员不够稳定的社会环境下，提供持续、便捷公共服务的成本也在增加。

现代都市的“熟人社会”

网格员的重要职责，就是通过“扫楼”采集信息。事实上，公安、计生等政府部门对人口信息的收集早已在进行，但很多信息并未共享。

部门之间的信息壁垒，造成政府耗费大量资源去核实居民信息。“信息孤岛，是推动网格化管理的最大障碍。”广州市番禺区应急管理办公室副主任张恒说。

广州市也意识到，横亘在网格化管理面前的这一难题必须破除。李伟光透露，一个名为“入格事项”的管理办法即将出台，凡是需要纳入网格化管理的事项，各部门必须提供相关数据信息。

“不把信息给出来，就不给钱，这是市长说的。”李伟光告诉本刊记者，他们也十分注重信息安全的保障。首先，数据库会有一个权限设置，不是任何一个层级的管理人员都可以看到所有数据，移动设备上也会采用一些可靠的保密技术。

张思君告诉本刊记者，专职网格员要经过专业培训才可以上岗，培训内容就包括详细的信息安全保障。上岗前还要签署保密协议。

经过梳理，社区治安、出租屋管理等12大项121小项城市管理事务，以及民政、计生、人社等社会管理类10项78小项事务，将全部纳入网格员的日常管理。

李伟光说，经过培训，加上运用一些数字化手段，网格员基本都可以胜任网格化管理的工作，因此招聘时对文化水平并没有特别高的要求，大专、甚至高中毕业即可。但是，推行网格化管理，要求网格员与居民“打成一片”，所以对政治素养提出了一定的要求。

据他介绍，适当放宽学历限制，也是希望辖区内的居民应聘网格员，“彼此熟悉了解，便于开展工作。”

现代都市的钢筋水泥丛林，将市民分割成为原子式的陌生群体，这也是城市治理的症结所在。而0.01平方公里的“麻雀式”网格，使得在局部范围内培育熟人社会再次成为可能。

“培育熟人社会，属于更深范畴的社会治理。”李伟光说，广州近年来一直在推动熟人社区的建设，划拨专门经费，为社区提供更多的文体活动，培育小区的社会组织。此外，还组建社区议事平台，让包括非户籍人口在内的居民共同协商小区事务。

李伟光说，在这个过程中发现，社区内的成员的互动、交流活跃起来后，居民投入的资源，甚至超过了政府投入。关键的问题在于，要把握住社区居民共同关心的焦点。

而网格化管理的革命性在于，在一个微观社会里为精细化管理提供了入口。

非洲人在广州

在广州的非洲人数量到底有多少？李志刚说，广州市公安部门给出的数字是1.6万?2万，这是一个比较可信的数。

《瞭望东方周刊》记者李在磊 特约撰稿李振/广东广州报道

20岁的餐厅服务员小萍性格爽朗，从湖南岳阳老家到广州刚刚3个月，已经与店里的老员工打成一片。

招呼完一拨客人，她又让贵州收银女孩再检查一遍自己现学的“速成英文”。小萍的英文发音里，混杂着若隐若现的“非洲口音”。

这并不影响她与客人进行基本交流。很多像尼日利亚人马杜这样的老主顾，都能讲一口地道的“广东普通话”。

马杜说话时，舌头怎么也打不起“卷”，总是不由自主地伸长舌头抵住齿龈，把“吃饭”这样的字眼读成平舌音。但诸如“靓仔”(帅哥)、“两公婆”(两口子)、“没所谓”(无所谓)等粤式词汇，他都能脱口而出。

每次点餐，小萍直接将马杜与他的广东妻子，引至他们习惯的倒数第一排餐桌前就坐。这家位于广州地铁二号线三元里站C2出口的非洲饭店，成为在穗非洲人的一个聚集点。

与自己的孩子交流都有问题

店里的大厨阿发本名阿尔法，架不住店里伙计老谢、七哥拿他生疏的汉语发音开玩笑，干脆起了这样一个非常广东的名字。凭借语言优势，他有时还会客串“跑堂”，为餐厅里几乎清一色的非洲顾客点餐、上菜。

“不要问我工资，我不是打工的。”阿发告诉《瞭望东方周刊》，他不是餐厅的服务人员，而是老板特地请到中国来帮忙照看生意的。

最近阿发肩上的担子重了不少，因为这家快餐店的老板艾克，正在为挽救自己即将崩溃的跨国婚姻而焦头烂额，疏于管理饭店事务。

“已经有两个孩子了，还是要离婚。”尼日利亚人艾克来中国已十几年，在广州的黑人商界小有名气，熟悉的朋友纷纷为他的情感挫折而忧心。

从事中非贸易多年的女商人何保愉告诉《瞭望东方周刊》，在广州的非洲人虽然很多，但圈子就那么大，很多人、很多事都无法保密。而每一个异乡打拼者的人生际遇，其实都大同小异。

何保愉是广州增城人，她的布隆迪老友处巴、麦迪娜夫妇在广州的小北也开了一家非洲餐厅。通过这对朋友，何保愉认识了自己的先生，布隆迪黑人黄涛。

在何保愉、黄涛位于广州小北天秀大厦的贸易公司，本刊记者见到了已经为非洲老板工作8年的湖北襄阳人郭书国。他告诉《瞭望东方周刊》，在广州的非洲人最开始只能“跑单帮”，奋斗好多年才开得起自己的贸易公司，而有实力开餐厅的黑人则少之又少。

然而，在外人看来事业有成的处巴、麦迪娜烦恼并不少。

虽然在广州打拼多年，但处巴和妻子仍不会讲中文，英文也只略懂一点，平时两人只用布隆迪的一种土语交流。而他们的大女儿泰雅、小儿子杰德在中国出生、长大，能说流利的普通话、英语，但已经不会说非洲本土语言。

“他们与自己的孩子交流都有问题。”何保愉说，泰雅8岁，杰德6岁，都在中英文学校上学。他们的父母非常担心孩子长大后，会完全不适应布隆迪的生活方式。

与非洲人打交道的默契

在何保愉看来，泰迪、杰德除了肤色不同，生活习惯上与中国小孩完全没有差别。

泰雅剪掉了适合非洲人发质的小辫子发型，留起了齐刘海，杰德则热衷于收集班主任奖励的小红花。在何保愉的办公室里，张贴着姐弟俩荣获的“阳光宝贝”“立定跳远冠军”奖状。

两个孩子吃馒头，喝稀饭，讲普通话，但是带着湖北口音，因为在他们家工作了近十年的保姆是湖北人。泰雅和杰德还会随保姆回湖北老家过春节。

“只要摸透脾气，非洲人其实很好相处。”郭书国说。在广州，非洲人与中国人亲密相处的故事并不少。

马杜的孩子也在中国出生长大，能说一口地道的粤语。马杜告诉《瞭望东方周刊》，他1998年来到中国，是到广州闯荡的最早一批非洲人，开始做摩托车配件贸易，后来转为护肤品，因为做生意，在广东江门认识了现在的妻子劳红，结婚后在江门买了房子。

虽然中国话说得很好，但马杜看不懂汉字，所以劳红也是他生意上的好帮手。

从事非洲签证中介服务的柳松告诉《瞭望东方周刊》，非洲人大量进入广州后，因为语言、文化上的隔阂，引起了一些人的担心。实际上，到广州淘金的非洲人都是为赚钱而来，本着和气生财的原则，绝大部分人都会遵纪守法。“能发财的都是按照中国人的规矩办事、不乱来的人。”他说。

柳松曾是援非技术人员，援建项目完成后留在尼日利亚创业，回国后选择落脚广州。

他曾想向政府建议，设立专门的非洲贸易城以便集中管理，但这个想法在何保愉看来不现实，也没必要。她说，经过多年的磨合，政府管理人员、大厦物业，以及保安、非洲人的雇员，都已经形成了与非洲人打交道的默契。

中山大学城市与区域研究中心教授李志刚，是最早研究“非洲人在广州”课题的专家。他告诉《瞭望东方周刊》，广州的小北路已经形成了包容非洲人聚居生活的氛围，这种“社区感”的形成并不容易，需要时间的积累，“这恰恰是管理上成功的一面”。

中非跨国婚姻大量出现

李志刚在调研中发现，广州的中非混血儿童以5?7岁居多，这是因为2008年以后，签证制度相对严格，为了延长签证时间，一些中非跨国婚姻开始大量出现。

那么，在广州的非洲人数量到底有多少？李志刚说，广州市公安部门给出的数字是1.6万?2万，这是一个比较可信的数据。“网上传的几十万，应该是‘候鸟式’的非洲人，常住广州的没那么多。”

据《南方都市报》报道，目前在穗的非洲人已遍布非洲54个国家，留学生群体也来自52个国家。其中，广州市越秀区和白云区是非洲人在穗集散地，60%居住在白云区的三元里和越秀区的小北两个核心区域。

何保愉对本刊记者说，三元里的非洲人以来自尼日利亚等西非国家的群体居多，在小北活动的非洲人多来自乌干达、布隆迪等东非国家。

虽然非洲人社区越来越成熟，但非洲人也“越来越谨慎，不太愿意讲。”李志刚说。

他告诉本刊记者，2005年，在广州的非洲人群体刚刚开始被媒体关注的时候，人们抱着“欣喜”的态度去看待新事物、新现象，但随着媒体曝光越来越频繁，一些问题被放大，造成了外界对他们的一些误解。

在李志刚看来，远渡重洋来到广州的非洲人，大多具备吃苦、奋斗的“正能量”。他们在各自的国家也属于中产以上的阶层，身上有富于折腾、冒险的“企业家精神”。他们到广州寻找机会的同时，也把非洲这个全球最大的新兴市场开放给了中国。

正是由于与非洲老板建立起默契合作关系，郭书国攒够了在老家湖北襄阳买房子的本钱。“像他这样，给非洲人打工在老家盖房子买房子的人不少。”何保愉说。

当然，非洲老板在促进中非贸易的同时，也赚取了可观的利润，这也是广州的非洲人群体越来越大的原因。而对于黄涛来讲，他来广州生活则是因为爱情。

黄涛7岁时父母死于当地的战乱，国际人道主义组织将他送往意大利后，他被米兰的一家教堂收养了9年。此后，黄涛先是重返故土，又去迪拜谋生，最后跟何保愉留在了广州。

黄涛告诉《瞭望东方周刊》，他正在考中文版的驾照，努力融入广州的生活。

公共服务是社会稳定之本

“三日内登记”的要求一直都存在，全国各地都一样，并不是最近提出来的

《瞭望东方周刊》记者李在磊/广东广州报道

市场经济环境下，社会流动速度加快，人员流动、迁徙变得异常频繁，相应的城市管理水平却难以及时跟进。针对流动人口的公共服务，如何得到较好的保障？现阶段流动人口治理最大的困难是什么？政府如何去保障流动人口的权益？未来流动人口治理的趋势又是什么？《瞭望东方周刊》就此专访了广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎。

“三日内登记”的要求一直都存在

《瞭望东方周刊》：近来，广州市政府网发布规定，外地来穗人员到达居住地三日内需向有关机构报到，并登记信息。广州为什么会忽然出台这样一个引发争议的规定？

黄石鼎：首先，“穗府36号文”不是新鲜事物，“三日内登记”的要求一直都存在，全国各地都一样，并不是最近提出来的。

再者，这里边体现出的是越来越精细化的城市管理思路。我们常说，对流动人口的公共服务要实现均等化，但是到底要给多少人提供服务？他们是谁？年龄结构是怎么样的？他们什么时候来，又是什么时候走的？等等，这些基本情况要了解到位。

例如，一个地方要提供基础教育设施，如果放在以前，只要统计一下这个地方的户籍人口，就可以推算出一年有多少学龄儿童，以此为依据修建学校，提供学位。

问题是，现在城市的状况变复杂了，除了常住人口，广州还有一半的流动人口，他们很多人是没带小孩的，有的小孩还是“候鸟儿童”，这种情况下该怎么提供公共教育服务呢？

跟常住人口比起来，流动人口是流动的，这些信息自然很难被人掌握。交通、医疗、社会保障，都存在这样的问题。对流动人口的地域分布，年龄结构这些信息不了解，怎么可能“对症下药”提供公共服务？登记的规定也是这种治理思路的延伸，还是希望能拿到这部分数据。

《瞭望东方周刊》：这是不是意味着，随着城市管理压力增大，广州对流动人口的管理尺度会越来越紧。

黄石鼎：以后是收紧还是放松，这个很难评价。一个城市的承载力是有限的。城市里路越修越多，交通却越来越拥挤，因为人太多了，导致投入不断加大，公共服务水平反而不断下降。

而且，广州的流动人口治理形式是非常严峻的，压力非常大。我们调研的数据是，流动人口与常住人口的比例达到了一比一，流动人口有800多万，这个体量是非常大的，而且类型也越来越复杂。

但是，获取信息，不仅仅是对社会治安的控制，很重要的原因是为公共决策提供依据。当然，随着技术进步，完全可以采用移动终端、智能网络等灵活的方式去做这些事情。至于很多人担心的信息安全，也是一个技术层面的问题，有法律法规来保障信息安全。

如何消除不稳定因素

《瞭望东方周刊》：既然服务这么重要，为什么还是会看到很多外来务工人员权益未能得到很好保障的现象？

黄石鼎：流动人口在一个地方得不到应有的服务、保障，就会引发社会的不稳定。

可是，怎么样能让流动人口享受均等化的公共服务？这里有一个关键性问题，目前我们国家的财政体系是“分灶吃饭”，各家各管自家的娃，修路也好，建学校也好，用的都是地方财政的钱。

比如，一个湖南户籍的小孩，到广州来读书，这笔公共教育支出谁来掏呢？如果所有人一视同仁，全部实现“市民化”，广州的财政是支撑不起的。

《瞭望东方周刊》：流动人口来到一个城市工作，也为当地的社会、经济发展作出了贡献，也理应分享到发展带来的成果。

黄石鼎：是这样的，但是现在我们国家的城市治理还精细不到这种程度。因为，还有很多人是没在当地交税的，如果一刀切，全部都做到本地市民待遇，就会导致落后地区的人口源源不断地向发达地区流动，城市规模无限膨胀，最后瘫痪。

这就造成一些作了贡献的人群，暂时没办法享受到相应的服务。目前能想到的办法是积分制，根据你在广州生活的年限、交税年限等等，综合多方条件，给你一个积分，积分累计到一定程度，就可以享受更多到医疗、教育保障。

市场手段可平衡人口结构

《瞭望东方周刊》：总体来讲，流动人口与常住人口之间的区别应该是越来越小的，这在哪个方面最显著？

黄石鼎：在政治层面，会让更多的流动人口参与到城市发展的决策过程中来，赋予他们更多的政治权益。比如说，流动人口可以参选人大代表，参与到社区基层治理，等等。

《瞭望东方周刊》：未来广州的流动人口管理模式会是什么趋势？

黄石鼎：在理念上，城市管理会越来越文明，会渐渐地从过去单纯的管理，向服务转变。服务是首位的，手法也会越来越柔性。

会越来越多地运用一些市场手段进行调节。一个地方流动人口的多少，不是以部门意志为转移的，而是与这个地方的产业发展有很高的关联度。这个地方的经济在不断增长，就不断会有外地人到这里工作，而且产业结构不一样，流动人口的结构也不一样。我们可以通过产业升级，调整产业结构的方式，平衡人口的数量与结构。

篇2：广州流动人口治理模式变迁从自由放任到防范管控

一、传统的流动商贩治理模式

我国一直采取的是“大政府小社会”的社会管理模式，权力高度集中，政府成为社会事务的唯一主导者，职权囊括社会生活方方面面，承担并履行近乎所有的社会职责。这也就导致管理部门在解决流动商贩问题时，秉承维护政府权威，个体服从大局建设的理念，采取以治理、整改为出发点的强制性手段。虽然从最初以《行政处罚法》进行强制性取缔，到近些年来各城市纷纷出台《城市治理条例》进行模糊性治理，治理手段发生了很大的进步，流动商贩的个人权益得到了一定程度的维护，然而大部分举措仍仅是在执法形式上进行改变，避免使用暴力手段，更注重弹性执法、柔性执法，而对流动商贩身份合法性的法理否定仍未得到改变，执法部门秉承的以治为主的管理理念仍未改变，在管理过程中存在的弊端也依然存在。一是治理的低效性与反复性。流动商贩迫于生计，往往与执法人员“打游击”，城管到，商贩逃，城管走，商贩回。执法人员来回奔波，费尽心力却收效甚微，陷入“整顿—回潮—再整顿—再回潮”的怪圈。二是执法部门公众形象的负面性。由于流动商贩多为失业人员和残疾人、老年人等弱势群体，在发生执法人员和商贩冲突时，公众基于同情弱者的心理，不自觉的便会产生对执法人员的排斥和敌视，而部分城管的粗暴执法更是进一步激发了社会公愤，将执法部门推入最不利的处境，使其举步维艰、如履薄冰，执法工作愈发处于孤立和被动。三是政策反馈过程的缺失。一方面，流动商贩群体缺乏参与渠道，利益诉求无法得以充分表达；另一方面，政府治理过分依赖刚性手段，忽视非营利组织、福利机构、群众团体等社会力量，以单中心制实施管理，造成政策反馈渠道单一，反馈信息不完整、存在延迟等，同时又有大量社会资源闲置。

二、新型城镇化进程中产生的执法困境

在流动商贩管理工作陷入两难，亟需破局手段的形势下，随着新型城镇化进程的逐步深入，大量失地农民失去了赖以谋生的手段，而加入到流动商贩的大军之中，使得流动商贩的管理出现了新的变化，变得更加复杂和困难。

第一，主体构成更加复杂，城中村居民成为主力军。在郑州大学高校园区周边，大多数城中村居民依靠房屋租赁、开设商店、小吃店等手段谋生，而随着土地流转、房屋拆迁，他们丧失了基本的经营场所，为了寻找新的收入来源，他们选择加入到流动商贩群体之中，并在区域内形成基数庞大的商贩联合体。同时，原本依托城中村从事商业经营的部分外来人员，不愿放弃长久以来形成的品牌效应和区域认可度，采取流动摊点的方式继续经营。此外，大量小本经营者、夜市商人、职业投机商人也因看好高校周边的区域商机，纷纷云集至此，加之传统商贩共同组成复杂、庞大的流动商贩群体。各个群体截然不同的利益诉求与经营方式，使得粗放型的管理越来越难以适应。

第二，群体年轻化趋势明显。在对郑州市高新区100位流动商贩的随机走访中，约40%为19岁至29岁之间的青年，30岁至39岁的受访者比例居第二位，约占36%，而60岁以上的摆卖者寥寥无几。可见，随着主体构成的改变，越来越多的年轻人加入到流动商贩群体当中，其中不乏接受过高等教育者。在100位受调查者中，就有5人拥有大专及其以上教育经历，而完成高中教育者的比例业已占到了45%。年轻化的趋势加之一定程度的受教育背景，使得流动商贩群体的政治参与热情与利益表达的迫切需求有了显著的提高，这也为流动商贩群体增加了更多的抗争性，群体性事件的爆发风险进一步增加。

第三，社会舆论的敏感性。随着信息化、网络化的发展，舆论媒体在社会事务监督中发挥着越来越重要的作用。特别是网络监督，因其开放性、便捷性和匿名性，成为对执法部门进行监督、曝光的主要平台。一时间，真假信息纷至沓来，无从分辨。而由于新闻竞争日趋激烈，为了追求轰动性与刺激性，攫取商业利益，大众媒介的议程设置功能和商业属性决定了媒体会选择迎合受众心理，过度报道执法人员的负面形象，进行最不利于执法部门的媒介审判。根据《城管网络形象分析报告》显示，在与城管相关的新闻报道中，负面新闻占据了44.7%，正面报道和中立报道分别为32.6%、22.7%，并且负面新闻更容易获得转载，其新闻转载量占据总转载量的40.16%，远高于正面新闻26.6%的转载量。这也无形中使人们对执法人员形成了刻板印象，一有商贩与执法人员的冲突出现，立刻传得沸沸扬扬，开始对执法人员的全民声讨，给执法工作增添了许多困难。

第四，非理性联合体产生。随着流动商贩主体人群的复杂化，商贩与商贩之间的摩擦与矛盾逐渐增多。为了保护自己的利益不被侵害，商贩间开始自发的聚集在一起，形成一个个松散的商贩联合体。其中以各个城中村居民形成的联合体最为庞大。各个商贩联合体并没有明确的领导人，但是无论是商贩之间的矛盾调解还是与执法人员的抗争，联合体都扮演着重要的角色。当发生冲突时，同一个联合体内的成员便自发地聚集起来，同仇敌忾，一致对外。而这种联合体内的团结是盲目的、非理性的，并且由于联合体没有领导人，产生纠纷时无法进行良好的沟通协商，因此解决问题往往是通过非合理途径。对于执法部门而言，这意味着执法过程中的强弱转换，稍有不慎，就会酿成群体性事件。

三、服务型管理模式的建立

在传统模式中，由于遵循流动商贩的身份非法性，执法部门采用的是治理、取缔的管理方式。而随着城市化、城镇化进程的加深，流动商贩的非法性越来越受到质疑，大众对于流动商贩的认可度越来越高，流动商贩的群体越来越大，成员构成也越来越复杂。流动商贩不再作为一种特别现象存在，而成为社会中不可忽视的一大群体，而且与以往迫于无奈成为流动商贩不同，在现阶段，多数情况下流动商贩是作为一种职业被选择，即微本经营的商人，甚至成为了年轻人创业的一个重要选择途径。因此，对其采取治理、取缔的管理模式已不再合适，将其纳入合法化管理，推行服务为本的管理模式势在必行。endprint

实现管理模式的转型，就必须实现政府职能的重新定位，重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系，将部分职能回归社会，寻求一种能够调动各种力量和资源以达到“善治”的管理体制，如“六位一体”的共同参与模式。

“六位一体”的共同参与模式分为内外两核，内核主要为现场互动圈层，外核主要为监管圈层。在内核，执法人员和流动商贩是互动主体，执法人员不再是管理者，而成为服务者，以服务商贩和方便市民为原则，帮助协调解决矛盾冲突，巡视抽检经营许可，避免非法经营、占道经营等情况出现。商贩以联盟、协会等方式进行自我管理，作为管理主体积极表达自己的诉求，同时担负起对执法部门的反向制约作用。市民则存在双重角色，一方面作为行为主体参与到事务管理当中，与执法人员形成良好互动，监督、举报非法经营；另一方面作为管理的对象评估管理效果，通过各种渠道积极提出建议，改善管理效果。在外核，司法部门、社会机构和大众传媒协同合作，共同构成管理的主体，实现对执法部门的监督和制约。大众传媒作为监督的最主要平台，担负着向公众宣传报道，对商贩的行为进行教育引导，促进公众参与，加强内核互动的重要任务。社会机构可以提供全方位的服务，诸如管理外包承接、公共服务产品供给、商贩协会的组建、困难商贩帮扶、技能培训等。司法部门主要负责对执法部门的执法过程进行司法监督，确保执法部门依法行事、文明执法，同时加强对流动商贩群体的司法援助，发挥其保护公民权益，维护公平正义的功能。内核与外核相互作用、相互影响，构成了全方位、多路径的管理模式，调动了最为广泛的社会力量。