国务院38号文政策解读

国务院38号文政策解读（共6篇）

篇1：国务院38号文政策解读

国务院18号文解读

2014年5月20日，《国务院转批发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》出台，即国发〔2014〕18号文（以下简称“18号文”）。转批国家发改委关于当年深化经济体制改革重点任务或工作的意见，是国务院在全国两会之后的一个“保留曲目”，自2007年至今，已持续8年。今年国家发改委的意见有诸多亮点，其中有关“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”的提法，引起了业内对于地方政府融资平台何去何从的热议。

一、18号文的总体概述2014年5月17日，为期两天的2014年全国经济体制改革工作会议在北京闭幕，国家发展改革委主任徐绍史作了题为《准确把握形势，狠抓贯彻落实，确保完成2014年经济体制改革重点任务》的讲话。20日，国务院正式发布18号文，是对全国经济体制改革工作会议的支持和重申，主要内容包括：

1、明确未来改革的九大任务。18号文提出了多方面的改革，归纳起来主要有：深化投资体制改革；推进资源性产品等价格改革，形成主要由市场决定价格的机制；深化财税金融改革；深入推进国有企业改革，完善基本经济制度，发展混合所有制经济；建立公平开放透明的市场规则；推进新型城镇化相关改革；推进投资贸易便利化；推进社会事业相关改革；健全资源节约环境保护体制等。

2、地方政府融资平台首次亮相。国务院转批发改委关于深化经济体制改革重点任务的意见已有8年，今年首次提及地方政府融资平台，一时间业内关注热烈。通过全文整体分析，关于“剥离融资平台公司政府融资职能”的表述，出现在“财税金融价格改革”项下“规范政府举债融资制度”的段落内，所以，所谓剥离融资平台的政府融资职能，只是规范政府举债融资制度的配合动作。

3、未明确具体的时间表和责任分工。对比2007年以来国家发改委关于当年深化经济体制改革重点任务或工作的意见，我们不难发现一个重要的区别。2014年的18号文与众不同，文件中提到的若干改革措施，均未明确提出由哪个部委牵头负责以及哪些部委积极配合，并且本意见也没有提出各项改革的时间表。笔者认为，本次有关深化经济体制改革的重点任务具有划时代的意义，它承接了十八大三中全会的精神，其中的改革措施相比以往有很大创新和超越。所以，18号文的指导性和方向性强于具体的实施计划。

二、中央对融资平台的政策演进回顾中央对于地方政府融资平台的政策演进，不得不提到2010年6月10日国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，即国发〔2010〕19号文，这是国务院首次也是唯一的一次，对地方政府融资平台的议题发布专文。从19号文的滥觞到如今，中央对地方政府融资平台的政策层出不穷，以下按照发文部委的不同进行梳理分析。

1、国务院：宏观指导，重在融资平台的规范管理中央对融资平台重点关注并出台相应政策，始于2010年。国发19号文的出台，也标志着我国地方政府融资平台的发展进入了一个新的阶段。19号文详述了针对融资平台的5条规范处理意见：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，加强组织领导，确保工作落实。19号文是我国针对地方政府融资平台出台的纲领性文件，后续各部委出台的相关政策，基本上都是该文件的进一步细化和落实。随后，财政部、发展改革委、人民银行和银监会等四部委出台有关贯彻落实19号文的通知，就是很好的例证。

2、发改委：规范城投债，支持保障房建设通过笔者梳理2010年以来，国家发改委出台有关地方政府融资平台的文件共计10份，其中9份由国家发改委财金司发布，另外1份则是本文重点讨论的18号文。作为国家发改委主管财政和金融的重要部门，财金司出台的9份文件，几乎都是对于融资平台债券融资的规范，涵盖发行债券的条件、用途、信用建设、专项审核等诸多方面。值得关注的是，近两年来国家发改委对于融资平台有关棚户区改造建设项目的债券融资，给予了极大的支持，这与中央的政策一脉相承。对于18号文，这是国家发改委首次对融资平台的融资职能出台意见，实属少见。笔者认为，这是国家发改委依据中央全面深化改革的部署，对地方政府债务和融资平台发展提出的方向性意见，其效力和操作性相对较弱。

3、银监会：防范风险，平台贷款越收越紧春江水暖鸭先知，融资平台的债务风险，最敏感的便是在2009年给予融资平台大量信贷的各类金融机构。19号文出台后，银监会做了大量的政策跟进，每次发布政策的主题都是加强地方政府融资平台贷款风险监管工作。银监发〔2010〕110号文件，提出按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，做好地方政府融资平台贷款风险监管，直到银监发〔2013〕10号文，更加提出“化解到期，控制总量，优化结构，严控新增，缓释存量，隔离风险，审慎退出，明晰职责”三十二字方针，继续完善“名单制”管理，坚持退出分类制度，控制平台贷款总量。近期，银监会又提出下一阶段应对融资平台债务的四点要求：一是控制信贷总量，各行要严把新增贷款准入标准，不得新增平台贷款规模。二是化解到期风险，对于今年到期的平台贷款，要求各银行业金融机构要与融资平台、当地政府共同制定详细的还款方案。三是优化贷款结构，对一些平台贷款占比较高、财政偿债能力较弱的高风险地区，增加有效资产抵押。四是建立地方政府融资平台债务风险评级预警体系，科学设定平台债务风险的“警戒线”。综上所述，不难看出银监会对于融资平台债务一直持审慎和严控态度，然而此举未能有效化解融资平台债务，却催生了影子银行和政信合作等其他渠道的融资突围，事与愿违。

4、财政部：规范地方违法融资，推进地方政府自行发债财政部对于地方政府融资平台出台的相关文件，主要体现在规范违法融资和地方政府自行发债两个方面。2012年底，财政部等四部委出台463号文，制止地方政府违法违规融资，明确规定不得违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，不得违规向融资平台公司注资或提供担保，不得通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。作为地方政府债务的最终偿还主体，财政部门出台该文件对于控制政府债务起到了一些积极作用。“开正门”、“开明渠”、发行市政债等提法，财政部一直在不遗余力地推进。从地方政府自行发债试点来看，从最初的4个到如今的10个，虽然体量还很小，但是象征意义非常强，笔者相信，未来在全面实行市政债方面，财政部将发挥越来越重要的作用。

三、18号文对融资平台的影响分析根据2013年12月30日，国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示，我国各类融资平台共计7170个，它们规模大小各异，处在发展的不同阶段，在国家深化改革的政策环境和“三期叠加”的经济环境中，跌跌撞撞地向前迈进。正在此时，18号文的出台，对于融资平台而言，其最重要的意义则是指明了未来发展的方向。规范地方政府举债融资，释放强烈信号。建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，确立了未来地方政府城市建设发展资金来源的主渠道，即参照美国市政债的模式，各级政府以自主发债的形式，利用社会资金完善城市建设和公共服务，各类税收、相关规费和即将出台的房产税，将作为重要补充。目前，中央发出这样的信号，旨在让地方政府和融资平台早做准备，如地方政府编制资产负债表，融资平台尝试混合所有制等，都是在规范地方政府融资举债机制方面，做的积极而有效的努力。化解地方政府债务，是当务之急。近年来，有关地方政府债务危机的话题甚嚣尘上，是国内外各类机构关注的焦点，中央也先后进行了三次全面和重点的债务审计。虽然中央做出地方政府债务风险总体可控的基调，但对于存量债务的化解，一直非常重视。如果说规范地方政府举债融资是马拉松长跑，那么尽快化解地方政府债务危机，则是百米冲刺，尤其是在这两年的偿债高峰期，中央更是不遗余力地严控新增债务，并通过各种渠道化解现有负债，银监会近期的收紧政策就是很好的说明。地方政府发行市政债，任重而道远。就目前而言，市政债还处在探索阶段，将市政债作为未来政府融资的主渠道，道路依然漫长。现阶段，有一些准备工作已经在筹备，如推行权责发生制的政府综合财务报告制度、建立考核问责机制、建立地方政府信用评级制度、建立债务风险预警及应急处置机制等。实现融资平台转型，从现在做起。无论是从政策本身还是实际国情看，剥离融资平台的政府融资职能，短时间内是不现实的，但这确是未来必然发展的方向，具体何时能实现剥离，还要视市政债的实行效果而定。对于融资平台而言，认准方向，把握大势，从现在开始，以城市运营商、公共服务提供者和国有资产管理者为职能定位，稳步推进转型之路，才能实现可持续发展。综上所述，18号文的出台，其信号指示意义大于具体实施指南，影响主要体现在地方政府债务的化解、市政债的自主发行和融资平台转型发展等三个方面。下面，我们将分三个篇章，详述18号文对上述问题的影响，并对未来如何有效应对18号文，提出若干建设性的意见，供城投业内人士参考。

篇2：国务院38号文政策解读

目前我国国务院43号文出台也有一段时间了，就目前已知消息分析，不单单是地方债务得到了进一步的规范，很多的地方融资平台也在积极改进，那么国务院43号文出台后，以政信合作类信托为代表的金融项目该何去何从呢？

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一、探讨国务院43号文的背景及主要内容

(一)国务院43号文制定背景

政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。

一、国务院43号文制定背景

政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。同时，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益，局部地区风险不容忽视，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。主要表现在：地方政府举债缺乏明渠，一些地方违法违规融资较为普遍;债务管理“借、用、还”脱节，一些地方多头举债问题突出，债务资金大多没有纳入预算管理，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，重借不重还;一些地方政府主要通过企业举债，在政府信用之外支付不必要的成本，融资成本高企;一些地区债务增长过快，风险不容忽视等。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。

地方政府性债务问题事关全局，党中央、国务院高度重视，全国人大给予了大力指导及支持。近年来，国务院有关部门和地方政府认真按照中央部署，积极采取有效措施完善相关制度，加强债务审计，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得了积极成效。党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，今年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政

府性债务管理。

二、国务院43号文的指导思想

《意见》的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

《意见》明确，加强地方政府性债务管理主要遵循以下原则：一是疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。二是分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。三是规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。四是防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。五是稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

三、国务院43号文的主要内容

围绕建立规范的地方政府举债融资机制，《意见》主要内容包括：一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。二是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。

制定国务院43号文对于我国社会发展意义重大，一方面可以管理地方债务，促使地方政府能更好更快的建设廉洁政府，另一方面，国家也可以通过国务院43号文进一步规范我国金融机构的发展，促进我国市场经济的稳健运行。

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二、国务院43号文指导地方债事的措施详解(一)根据国务院43号文地方政府债务怎么借

一是明确举债主体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。

一、根据国务院43号文地方政府债务怎么借

依据新修改的预算法，《意见》明确，允许地方依法适度举债。为切实规范地方政府举债行为，《意见》就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求： 一是明确举债主体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。

二是规范举债方式。地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还;对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式(PPP模式)，吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。

三是严格举债程序。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

《意见》同时明确，剥离融资平台公司政府融资职能。对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

二、国务院43号文指出的管理具体措施

为进一步规范政府债务管理，提高资金效益，《意见》明确：

一是控制举债规模。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模都要纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。需要说明的是，中央对地方的规模控制，只是设定地方举债的上限。在不突破上限的前提下，地方举债的实际规模由本级人大或其常委会决定。

二是限定债务用途。地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。《意见》同时强调建立对违规使用债务资金的惩罚机制，要求地方政府不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。

三是纳入预算管理。政府债务资金是政府公共资源的重要组成部分，需要未来的财政收入偿还，按照政府预算统一性与完整性的原则，应当纳入政府预算统一管理。《意见》明确，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。此外，为全面加强财政风险管理，《意见》强调，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管理。

从文章中不难看出，国务院43号文对于如何管理地方债务提出了三大具体措施。因此，我国的地方政府和金融机构要认真学习其中的精神，以便在将来的工作中，更好的落实到实践中，真正促进我国国家经济的稳定和发展。

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三、最详细的国务院43号文全文剖析

疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。>>>

分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

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四、专家6方面评析国务院43号文详情

首先，地方政府债务融资需求仍将扩大。其次，包括地方政府债在内的新型融资工具短期内难以对平台债券起到充分的替代作用。第三，政策抑制将首先作用于信托等影子银行融资工具，债券市场仍将得到支持。第四，从政策自然延续和存量债务安全的角度来看，短期内不具备抑制平台发债的成熟条件。第五，从平台运作的实际情况看，未来在债券融资领域仍能发挥作用。最后，平台继续发债也不会与既有政策发生明显冲突。

10月2日国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国务院43号文)，《意见》中关于地方政府债务和融资平台的表述方式较以往更加明确和细化，势必将对今后投融资平台的运作和平台债券的发行产生影响。根据对近期政策和地方政府融资趋势的跟踪关注，笔者认为平台债券发行量短期(1～2年)内大幅减少的可能性很小，当前的投融资平台模式仍将继续存在一定时期，长期来看则不可避免地面临转型和分化，上述判断主要基于以下几方面分析：

首先，地方政府债务融资需求仍将扩大。2010年后虽然政策层面对地方政府债务和平台融资的监管限制渐趋严格，但平台融资年同比净增加额仍由2011年的0.4万亿增长至2013年的1.7万亿(估算数据)，显示出增量不断扩大的趋势。同时，经济下行周期内公共债务加快扩张也是普遍规律，结合城镇化等各方面政策走向，可以预期今后几年地方政府潜在投资规模及相应的融资需求仍将继续扩大。

其次，包括地方政府债在内的新型融资工具短期内难以对平台债券起到充分的替代作用。地方政府现有的主要融资方式包括银行贷款、债券、信托贷款等，各类品种在增量上存在明显的相互替代效应。近几年银行对平台类信贷持续严控，增量非常有限，按照银监会对

银行的监管思路未来几年也不可能出现大的反向调整;信托贷款在2013年年初达到顶峰，但其后由于监管调整而大幅下降，至2014年二季度降幅超过80%。

由此在未来投资继续扩大的背景下，地方政府债务融资来源将出现较大的缺口，虽然地方政府自行发债将对这一缺口形成部分的填充，但鉴于前述几种工具的年融资规模至少也在万亿左右，地方债的规模很难在短期内达到这一水平，替代作用较为有限。

从以往的经验看，财政部代发及地方试点自发的地方债合计在2013、2014两年分别达到3,500亿、4,000亿的规模，但并未能对同期平台债券增长起到很强的替代和抑制作用。即使2015年地方债在此基础上大幅增长，仍仅能填充一部分的融资净增空间。

第三，政策抑制将首先作用于信托等影子银行融资工具，债券市场仍将得到支持。平台债券虽有多种问题，但本身相对于信托等影子银行工具仍更为安全和规范。就2013年以来的政策走向来看，信托、券商资管等各类影子银行工具由于监管不规范、信息透明度低、融资成本高等因素，存在相对较高的风险，更易成为监管重点关注对象，根据人民银行的统计，2013年一季度至2014年二季度全社会信托贷款下降了80%，委托贷款也从2014年开始出现下降。相对于上述融资工具，债券市场运作成熟，透明度高，风险相对偏低，当前债市规模仍有较大成长空间，因此如果在多类品种中选择，平台债券应该不会成为政策抑制的优先对象。

第四，从政策自然延续和存量债务安全的角度来看，短期内不具备抑制平台发债的成熟条件。2014年地方政府债自发自还试点已基本结束，2015、2016年仍处于过渡期，可以明确的是不会很快推广到市、县级，而这两个层级是目前城建资金需求量最大、债券发行最多的，估算约占平台企业发债额的70%以上。

城镇化建设的大背景下市、县级政府仍存在庞大的资金需求，虽然政策上提出了市、县级可由省级政府代为举债，但正如以往财政部代发解决不了省级资金需求一样，这种计划经济式的资金供给无论在规模上还是在适用性上都满足不了市、县级政府的真实需求，抑制平台发债融资的政策条件仍不成熟。

同时平台存量债务的后续管理仍是严峻课题，虽然大的方向是甄别和分类，但重中之重仍是首先保证存量债务的安全，无论是地方政府发债还是平台债务清理都不可能出现影响存量安全的剧烈扰动，国家发改委9月份文件的重点也仍然落在规范城投债券发行和监管的提法上。

第五，从平台运作的实际情况看，未来在债券融资领域仍能发挥作用。融资平台经过将近20年的运作，虽然出现各种问题，但不可否认长期以来对政府建设资金的筹集起到关键作用，同时其长期运作积累的资源使其仍然具备继续存在下去的强大惯性，当然，逐步转型恐怕无法避免。近期出现的项目收益债、小微企业增信集合债等新兴品种，仍然需要政府平台

类载体。尽管平台的资金运作模式需要变革，债务偿还责任需要明确，但作为政府与市场中间人的这一角色仍然有其存在的意义。

最后，平台继续发债也不会与既有政策发生明显冲突。国务院43号文强调“融资平台公司不得新增政府债务”，目前尚不清楚文中提及的“融资平台公司”采用何种鉴别标准，但若沿用既有的银监会平台名单，则导致的平台融资障碍也将是有限的，因为在近年来的运作过程中，融资较为活跃的平台公司很多早已满足要求而退出名单。至于“政府债务”的判定，也存在相当的模糊空间。

总之，笔者预计地方政府债务融资需求未来几年仍将持续增长，这一增长空间不会被地方政府债等新工具在短期内完全填充，同时，平台债券相对于信托等影子银行工具来说更为规范和安全，政策抑制和债务清理将首先集中于风险较高和监管较差的工具，债券市场仍将得到扶持发展，从政策延续和存量债务安全的角度平台债券也不具备立即减少发行的成熟条件。因此笔者相信未来1～2年内，平台债券发行量大幅下降的可能性极低。

然而更长远地看，近期政策趋势与新预算法的修订相契合，未来地方政府债务管理的改革方向很明确，就是逐步形成类似美国“一般责任债+项目收益债”的二元化市政债结构,未来地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两个较为清晰的层次：即纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府直接债务融资;公益性和盈利能力兼备的项目主要依靠投融资平台或各类专门成立的项目机构;而纯盈利性质的项目则应逐步退出地方政府及投融资平台的债务融资范畴。

上述国务院43号文政策方向的主要内涵是明确债务责任和偿债来源，就地方政府债务问题将起到两方面推动作用，一方面是控制平台公司业务和债务扩张导致的对政府的风险溢出，以及由下而上的风险传导;另一方面是规范债券等投资品种，提高投资的透明度，促进市场的健康发展。冰冻三尺非一日之寒，政策变动早已酝酿多年，平台公司必须适应这一趋势，未来传统融资平台的生存模式必然发生改变，在这一进程中如何推进转型，最终找到较为合适的定位，是平台公司及相关从业者下一阶段的重要课题。

根据专家的观点可知，此次国务院43号文的出台对于我国来说，意义十分重大，一来可以帮助地方债务的进一步规范，促进廉洁政府的建立。再来，国务43号文也促进了我国相关金融机构的变革，促进了国家经济的发展。

国务院43号文的具体作用

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一、国务院43号文出台，政信合作类信托有何影响

业内人士认为，随着43号文的出台，此前部分政信合作类的信托、资管项目的开展难度将进一步提高;而业务操作中较常出现的关联财政应收款投资、纳入预算还款等方法也可能受到限制。

10月2日，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称43号文)，对地方政府债务融资机制进行结构性重塑。根据43号文内容，监管层将一方面赋予地方政府适度举债的权限，但同时也将对城投公司等“平台式”融资模式实施进一步约束，已让部分地方融资平台及开展相关业务的资管机构略感寒意。

其中，明确界定政府与企业举债的主体债务责任、剥离原有融资平台的政府融资职能亦成为此次43号文的重点规范内容，而这或将对当下的地方平台类融资业务造成影响。“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”43号文指出，“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”

业内人士认为，随着43号文的出台，此前部分政信合作类的信托、资管项目的开展难度将进一步提高;而业务操作中较常出现的关联财政应收款投资、纳入预算还款等方法也可能受到限制。

而43号文对地方债务融资体系的重构也意味着，曾一度持续多年的地方政府“平台式”融资模式或将走向终结。

43号文或将导致平台类融资模式遇阻

43号文的下发，已让部分地方融资平台及开展相关业务的资管机构略感寒意。“这次约束的影响很大，主要是说城投公司作为地方财政融资主体的模式将无法维持了。”西南一家城投公司负责人认为，与43号文相伴随的是，此前诸多平台类项目的操作方法行将终结。

事实上，43号文并非是监管层约束地方平台融资活动的起点。早在2012年底，有关地方财政为融资平台实施担保的兜底操作就已被叫停。彼时财政部、发改委等四部门曾联合下发463号文(《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》)，对地方平台的融资进行规范。

“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议。”463 号文曾规定，“不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任。”

而在地方政府担保模式被463号文叫停后，“关联地方财政的应收账款投资”以及“还款纳入当地财政预算”等模式则成为后463号文时代信托、资管业务平台类项目的主要操作方式。

例如在部分政信合作类信托项目中，融资机构将原有的“项目投资”、“补充流动资金”用途更换为“对城投公司与地方财政间应收账款的投资”;另一方面，再将资管计划所投资的应收账款资金列入相应的财政预算，以此实现地方财政对城投公司债务的“曲线”兜底。

而据21世纪经济报道记者调查了解，此前中江、新华、中原等多家信托公司就曾以该模式开展业务。

“这种模式下，所投资的标的是城投对政府的应收账款，本来这笔债就应该由财政还。”北京一位信托经理张峰(化名)表示，“而且财政是对这笔应收账款出的承诺，并不是对信托回款，这就绕开了463号文的限制。

但在业内人士看来，43号文出台后，前述模式亦可能面临终结。“比较大的影响是‘融资平台公司不得新增政府债务’。”一位中铁信托人士坦言，“以往信托做的应收账款转让，财政纳入预算的方法估计都要受到影响。”

“我们和一些信托公司沟通认为，(43号文的)方向是要隔离政府与平台间的关系，逐渐剥离平台的融资功能，这种监管导向会导致之前的模式可能被叫停。”前述城投公司负责人坦言。

平台类融资业务不确定性的加剧，或将对部分重点布局地方平台融资业务的资管机构带来较大冲击。

以中江信托为例，据统计，截至今年10月8日，中江信托基础设施类项目只数占比达47.28%，接近总量一半;而若将中江信托部分被标记为工商企业、其他类领域，但实际还款来源仍然包含地方财政的项目合并计算，其平台类业务规模或将占全部集合类业信托增量的八成以上。

事实上，在463号文下发后，国家发改委今年5月份又下发《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”后，已有部分机构已事先对政信类项目实施主动“刹车”。例如自今年5月起，中融信托就已暂停了政信合作类信托项目的增量审批。“为防止政府债务风险向公司传导，公司主动暂停了集合类政信项目。”中融信托表示，“2014，在政信业务领域，公司将主要精力放在项目的兑付工作上，确保相关信托项目到期顺利、安全兑付。”

此外，部分信托公司对政信合作类信托业务实施了“逐步放弃”的策略后;一些平台类项目又被新闯入的部分券商资管和基金子公司所“接棒”，其原因在于该类机构的融资类业务刚刚开闸，需要尝试新领域;与此同时还可规避463号文针对地方平台举债的部分限制。

“当时下发463文的四部委中并不包括证监条线，因此一些财政出函、兜底的项目在基金子公司层面仍然存在。”上海一家基金子公司负责人指出，“另外基金子公司和券商一对多的融资类项目规模较银行、信托而言并不大，也容易被监管忽视。”

由于此次43号文的发文机构为国务院办公厅，因此也被部分业内人士视为继463号文后针对平台类融资业务监管范围的“再升级”，此后券商资管、基金子公司的平台类业务或也将受到限制。

“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。”43号文指出，“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”

“43号文是国务院层面的通知，影响范围也比较大。”一位接近监管层人士分析表示，“之前的463号文更多针对银行和信托公司，这次券商和基金子公司的平台类融资项目可能也将成为被约束的范围。”

43号文主要是对地方政府的债务进行管理和规范，以便更好的打造廉洁政府形象，因此不少信托公司担忧政信合作类信托其实是不必要的，虽然可能会造成一定影响，但是从另一方面来说也会增强现已经存活的政信合作类信托的安全性，无须过分紧张。

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二、国务院43号文给面子工程带来沉重一击

前不久,国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(即国务院43号文),这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理,明确提出要“坚决制止地方政府违法违规举债”,这是中央勒紧地方政府性债务管理的鲜明信号。>>>

导语：尽管现在国家已经严厉监管，但是仍有少数官员依然积极实施面子工程，对此，国务院43号文应运而生，通过监管地方债务，国务院43号文将进一步减少面子工程的出现，可以毫不夸张的说，国务院43号文给面子工程带来沉重一击!在举债上形象工程之攀比风的熏陶下,形象工程、政绩工程更是屡禁不止,势必使当地经济发展陷入恶性循环,等任期满后,领导一换人,损失就无法追回,吃苦的唯有当地百姓

据10月12日《新京报》报道,继今年首轮中央巡视10个巡视点“晒”出整改报告后,11日,辽宁、新疆也“晒”出整改报告。报告显示,辽宁部分县市举债搞形象工程问题。此前各轮巡视,中央巡视组反馈发现的问题时,也曾提到政绩工程、形象工程。但随后“晒”出的整改报告中,并没有具体详细的巡视整改措施。不同以往,本轮巡视整改报告,辽宁、福建都将政绩工程、形象工程列为重点整改内容。

举债搞形象工程,恐怕已经不是部分县市的专利了。现在不少地方,虽然财力捉襟见肘,但一些地方领导却魄力极大,还雄心勃勃地屡屡盲目拍脑袋高额负债上马工程项目,甚至借着民生工程的名义建设一些形象工程、奢华工程,导致不少地方政府的负债率相当严重。

最新审计报告显示,截至去年6月底,地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。财政部测算,如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算,地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元,其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。对此,财政部部长楼继伟明确表示,这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。

在大力破除GDP崇拜的时下,一些地方官员热衷于举债上马形象工程、奢华工程,其危害是不言而喻的——不仅会使地方财力更加孱弱,进一步加剧地方的债务负担,而且使得亟须上马的真正的民生事业缺乏资金而停滞;而在举债上形象工程之攀比风的熏陶下,形象工程、政绩工程更是屡禁不止,势必使当地经济发展陷入恶性循环,等任期满后,领导一换人,损失就无法追回,吃苦的唯有当地百姓。

更值得警惕的是,不少举债上马的形象工程和政绩工程都是在干劳民伤财藏腐败的勾当,很多形象工程背后暗藏着借工程坐地分赃、自肥腰包的猫腻。所以,他们断然是不敢以民主、科学的决策机制来要求形象工程、政绩工程的。这些奢华浪费的形象工程并没有带来形象,反而招致群众不满,严重损害党和政府形象,一些工程还成为滋生腐败的温床,使国家和人民遭受损失,广大人民群众对此是深恶痛绝。

前不久,国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(即国务院43号文),这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理,明确提出要“坚决制止地方政府违法违规举债”,这是中央勒紧地方政府性债务管理的鲜明信号。

而对于一些市县举债搞形象工程问题,辽宁的整改报告称:“优化完善政府绩效考评指标体系,2014年10月修改完善《2014省政府对各市政府绩效考评方案》”——政府绩效考评指标体系里,理应把举债搞形象工程纳入严格管理范畴,并应实行“一票否决”制度。只要是盲目甚至违法违规举债搞形象工程的官员,一律不得提拔升迁,并在经济责任审计中厘清责任大小,给予必要的处分。

此外,地方政府性债务更应尽快纳入预算管理,接受人大监督,使事前监督及时到位。国务院43号文通过对地方债务的管理和规范，将促使地方官员正视面子工程的相关问题，同时国务员43号文将地方债务进一步公开，促进百姓更好的展开社会监督和舆论监督，真正将劳民伤财的面子工程扼杀在摇篮里。

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三、国务院43号文促使地方融资展开变革(一)国务院43号文促进政府风险减小

温来成解释称，有能力承担并有收益的融资平台变为企业，适合做PPP项目的将筹集后续资金继续开展，但是筹集的资金债务将变成公司债务，不再是政府债务。以后地方债务只能是发行地方债券。

导语：经常关注第一信托网的广大网友们，这两天对于国务院43号文的具体内容一定有了一个深入的了解了吧，接下来，小编将详细分析下国务院43号文的具体作用，尤其是对国务院43号文促使地方融资展开变革的相关内容进行剖析，以供参考。

10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称国务院43号文)对外公布，中央政府全面明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，不得通过企事业单位等举措，剥离融资平台政府融资职能，切实做到谁借谁还。国务院43号文促进政府风险减小

在发布国务院43号文的同时，财政部相关负责人表示，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

温来成解释称，有能力承担并有收益的融资平台变为企业，适合做PPP项目的将筹集后续资金继续开展，但是筹集的资金债务将变成公司债务，不再是政府债务。以后地方债务只能是发行地方债券。

根据中债资信统计，2013年末城投债券存量债券规模为22314亿元，而审计署认定的2013年6月底负有偿还责任的企业债券为11658.67亿元，因此必然有一半的城投债券将不被认定为政府应当偿还的债务。

早在1998年前后，中国各级地方政府就成立了自己的平台公司，由于举债主体、举债程序不透明，债务没有纳入预算管理等问题，导致地方债数额每年增长的同时风险不确定。最新审计报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元。

根据财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

温来成认为，通过上述三个渠道，中国开始切断政府债务和国有企业特别是融资平台的债务关系，政府债务风险将变小。不过，中国上万家地方融资平台公司却将迎来一场大洗牌。

已经有一些地方政府开始处理融资平台。一位地级市的财政部门官员告诉经济观察报，他们的融资平台开始的时候属于财政部门管辖，后来归属市政府国资部门兼管，现在开始处理，大部分将化作企业，自行发展，对于人员回归原单位的还是公务员，事业单位职工，留下来的转变为企业员工。

而另一家城市的融资平台公司则宣称，他们在很久之前已经开始对融资平台转型开始操作。在财政部门下设立统一的控股平台，各家融资平台算是控股集团的子公司，同时还将政府持有的金融机构的股份转到控股平台下面。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚告诉经济观察报，现在融资平台的日子并不好过，融资任务大，融资环境不太好，债务风险比较大，转型是必然的。

实际上，早在2010年以来国家及相关部门出台相关政策清理和规范地方政府融资平台以来，以城投公司为主题的地方融资平台就开始了漫长的转型之路，中债资信评级高级分析师霍志辉告诉经济观察报，虽然基于融资平台庞大的存量债务、其他融资渠道不足和其他配套措施不健全，仍承担着政府的公益性项目融资职能，但是逐步增加经营性业务，增强其自身的造血功能。根据中债资信统计数据，2011-2013年样本城投企业主营业务收入由 1，712.22亿 元 增 加 到2，295.47亿元。

霍志辉认为，从业务角度来看，未来城投公司将获得地方政府注入更多市场化的城市经营性资产和项目，比如燃气、水务、公交等传统市政公用类资产，以及封闭运营的棚改项目、停车场、广告权、加油站、收费的文化体育资产、房屋等商业设施，或采取“特许经营权”、“政府购买”、“拨付改租赁”等更加市场化的支持方式将没有收益性的公益性事业改造为能获取稳定经营性现金流的项目，城投企业继续运营上述项目。

不过，考虑到地方政府发债额度实行限额管理，难以完全满足地方政府项目融资需求，霍志辉认为，未来城投公司仍将继续存在，通过发行项目收益类债券等方式进行融资。此外，霍志辉认为，上述国务院43号文仍存在一些影响城投企业及其融资未来发展的未明确事项。首先，没有收益的公益性事业和有一定收益的公益性事业定义未明确，未来城投发债可能存在打擦边球现象，将没有收益的公益性事业通过包装变成有收益的公益性项目，继续由城投企业发债。

其次，“意见”未能明确哪些城投债券会被甄别为地方政府应偿还债务，并未说明甄别分类出的城投债券是否向社会公告，如果不公告，仍将导致投资者分不清存量城投债券中，哪些是地方政府债务，而且这个工作量很大，过程不透明，主要取决于城投公司和政府的谈判能力。

第三，政府性债务分为一般债务、专项债务和或有债务，并指出或有债务确需政府偿还的资金也纳入预算管理，其中并未明确或有债务认定标准，政府或有债务是否会披露，这可能会导致部分城投债券仍会罩上政府信用背书的迷雾。

因此，他建议上述国务院43号文的实施，仍需相关政府部门，比如国家发改委、人民银行、银监会等，出台一系列实施细则来进一步细化执行层面制度。

国务院43号文的出台给我国地方政府带来了重大变革，一方面进一步规范了地方债务，促使形象工程等贪腐活动的禁止。另一方面也推动地方融资平台的变更，促使地方融资更加的公平公正公开，有助于保障社会大众的利益。

(二)国务院43号文推动平台公司转型

已经有一些地方政府开始处理融资平台。一位地级市的财政部门官员告诉经济观察报，他们的融资平台开始的时候属于财政部门管辖，后来归属市政府国资部门兼管，现在开始处理，大部分将化作企业，自行发展，对于人员回归原单位的还是公务员，事业单位职工，留下来的转变为企业员工。

(三)国务院43号文的部分遗留问题

篇3：国务院38号文政策解读

一、深化“国退民进”投融资模式, 释放社会投资利好讯息

60号文对生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等七个重点领域提出了吸引社会投资的政策措施, 根据国家发改委投资司负责人的解释, 之所以选择这七个领域, 原因在于这些领域是经济发展的薄弱环节, 也是民间资本介入较少的领域, 而政府投资不论从规模还是进度上已经远远滞后于日益增长的公众需求。结合2012年民间投资新36条及各部门陆续出台的42项实施细则, 此次国务院颁布60号文, 足以显示国家对鼓励社会投资的决心。

按照60号文的要求, 此次“国退民进”的政策支持主要体现在如下几个方面:

1、在投资权益方面, 明确社会资本对投资项目的合法权益, 保障其通过投资享有继承、转让、转租、抵押等相关权益;

2、在投资方式方面, 在较为成熟的市政基础设施领域, 鼓励社会资本通过特许经营、投资补助、政府购买服务的方式参与;在社会事业领域, 社会资本可通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径以特许经营、公建民营、民办公助等方式参与;至于能源设施、交通、电信等行业, 则需要由各主管部门制定各自行业的适用准则以及合同范本, 确保社会投资有法可依;

3、在投资待遇方面, 资本投资可与国有、集体投资项目享有同等政策待遇;

4、与城镇化政策相结合, 市政基础设施建设的范围扩张至县城、重点镇, 通过基础设施建设的完善吸纳农业转移人口;

5、在资金投入方面, 除了投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等政策支持承诺, 还进一步要求完善税收优惠政策, 减轻投资、运营企业的成本负担。

但是我们也要看到, 虽然此次60号文对“国退民进”的范围作了扩大, 至于真正能够落实的深度和程度, 是要依据具体实施细则或操作指引来实现的。曾经热议的“新36条”和相关部委仓促制定的实施细则, 实际上并没有起到突破行业垄断、促进民间投资的作用, 成了被束之高阁的一纸空文。60号文在附件中又对相关行业重点政策措施文件指定了负责单位、出台时间, 尽管有关项目核准、财政预算、市政特许经营等多部法律法规、规章、文件已经或即将配套出台, 如此紧张的时间安排能否确保制定出切实可行的政策措施, 还是个疑问。

二、公共设施和服务的定价机制改进有利于保障社会投资获取合理收益

60号文继续强调推广政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 将项目通过法定方式授予投资人, 政府不再对项目承担无限责任, 这就意味着未来项目投资收益的实现即不再享有政府背书、而是实实在在的依靠项目运营收益, 所以项目的收费定价和财政补贴应当是社会投资人在投资决策时重点关注和测算的问题。60号文明确在水利工程、市政基础设施、能源、社会事业, 公共产品或服务的价格按照合理成本、合理收益的原则进行定价。例如60号文第十条规定, 水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定, 并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整, 推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价;价格调整不到位时, 地方政府可根据实际情况安排财政性资金, 对运营单位进行合理补偿。第十四条也规定在市政基础设施价格形成、调整和补偿方面要考虑经营者能够获得合理收益, 实行上下游价格调整联动机制, 价格调整不到位时, 政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。因此, 在收费定价的问题上, 投资人除了注意按照发改委颁布的价格法令执行收费定价, 鉴于项目运营的长期性和不确定性, 还应当注重在合同谈判的过程中考虑各种调价因素, 详尽的落实在合同条款中, 敦促政府协调物价部门对收费定价、调价的问题开通“绿色通道”, 尽可能使合同中的调价条款得到切实履行。

三、创新融资方式、拓宽融资渠道的措施贴近实践

60号文在第35条至第39条中对融资方式、融资渠道的拓宽提出了更接地气的指示, 例如:

1、允许在供水、供热、发电、污水处理、垃圾处理等工程领域利用预期收益进行质押融资;

2、要求政策性金融机构对生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持;

3、鼓励民间资本通过设立私募投资基金的方式筹集资金, 政府可以使用财政性资金认购基金份额等予以支持;

4、鼓励投资项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据、资产证券化等方式通过公开债券市场筹措投资资金;

5、地方政府按照法律规定可发行地方政府债券用于重点领域建设。

篇4：国务院38号文政策解读

据悉，1号文件向全国各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，转发了国家发改委、科技部、财政部、信息产业部、税务总局、广电总局《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》，在1号文件中，国务院办公厅称《政策》已经国务院同意，请认真贯彻执行。

记者了解到，《政策》中的内容涉及到多个重大产业发展方向。其中还规定，在确保广播电视安全传输的前提下，建立和完善适应“三网融合”发展要求的运营服务机制。积极支持数字电视相关企业通过上市、发行债券、上市公司配股和增发新股等方式筹集资金，增加对数字电视产业的投入。鼓励金融机构在科学、审慎、风险可控的原则下，积极支持数字电视网络和基础平台建设，进一步为数字电视产业发展提供金融服务。积极发展地面数字电视，加强农村地区广播电视覆盖，大力推进广播电视网络的数字化升级改造，满足数字电视发展的需要。

此外，从2008年起，有线数字电视运营机构应按照机卡分离的技术体制开展数字电视业务，在境内销售的具备地面数字电视信号接收功能的数字电视机应符合国家标准要求。转变广播电视运营方式，推进实施网台分离，形成适应数字化发展需要的广播电视运营机制。

《政策》还明确公布了中国数字电视发展的日程: 2008年，通过数字高清晰度电视向世界播出北京奥运会节目; 2010年，东部和中部地区县级以上城市、西部地区大部分县级以上城市的有线电视基本实现数字化; 2015年，基本停止播出模拟信号电视节目。

篇5：国务院38号文政策解读

安委办〔2011〕48号

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会，国务院安委会各成员单位，各中央企业：

近日，国务院印发了《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号，以下简称《意见》）。为认真学习好、宣传好、贯彻落实好《意见》精神，现就有关事项通知如下：

一、充分认识《意见》的重大意义，进一步增强坚持科学发展、安全发展的自觉性和坚定性

《意见》是继《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号，以下简称《决定》）、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称《通知》）之后，国务院下发的又一重要文件，充分体现了党中央、国务院对安全生产工作的高度重视。《意见》从深入贯彻落实科学发展观的战略和全局高度，进一步强调了安全发展的重大意义和安全生产的极端重要性，明确了现阶段安全生产工作的指导思想和基本原则，提出了加强改进安全生产工作、促进安全发展的一系列重大政策措施，是与国务院审议印发的《安全生产“十二五”规划》（国办发〔2011〕47号）相配套、对“十二五”时期乃至更长远一个时期的全国安全生产工作具有重要指导作用的纲领性、规范性文件。

各地区、各有关部门和单位要紧紧抓住坚持科学发展、安全发展这个主题，加深对《意见》精神的理解，把思想统一到党中央、国务院关于加强安全生产工作的重大决策部署上来。

一是要深刻认识坚持科学发展安全发展的重大意义，积极探索实施安全发展战略。要把安全发展作为科学发展观的重要组成部分，真正纳入社会主义现代化建设的总体布局。按照《意见》精神和《安全生产“十二五”规划》要求，统筹经济社会发展与安全生产的关系，把安全生产切实纳入地方经济社会发展和行业改革发展的规划，作为经济社会发展的基础、前提和保障，把发展真正建立在企业和全社会安全保障能力持续增强、人民群众的生命安全和身体健康得到切实保障的基础之上。

二是要坚持用科学发展观统领安全生产工作全局，进一步完善促进安全发展的工作思路和政策措施。要深入探索和努力把握工业化、城镇化快速发展进程中安全生产的规律和特点，主动适应加快转变经济发展方式带来的变化，针对目前高危行业和社会公共安全基础仍然薄弱、非法违法生产经营建设行为屡禁不止、安全责任不落实、防范和监督管理不到位等突出矛盾和问题，探索采取更加行之有效的对策措施，更加奋发有为地做好安全生产工作，实现安全与发展的有机统一。

三是要进一步增强坚持科学发展、安全发展的自觉性，意志坚定地推进安全发展。既要认清安全生产的长期性、艰巨性和复杂性，自觉做到警钟长鸣、常抓不懈，又要认清我国经济社会科学发展、安全发展的必然趋势，看到近年来安全生产工作取得的积极进展和明显成效，进一步增强在党中央、国务院的坚强正确领导下做好安全生产工作的信心和决心，继续扎实有效地抓好安全生产执法、治理和宣教等重点工作，抓紧安全生产法制体制机制、安全保障能力等长效机制建设，坚定不移地推进科学发展、安全发展。

二、全面把握《意见》的丰富内涵和对安全生产工作的创新发展

《意见》逻辑严密，内涵丰富，对安全生产领域各方面工作都提出了明确要求。一是体现了宏观与微观的统一。既有宏观战略和总体思路的要求，又强调了安全生产法制建设、责任落实、基础管理和安全保障能力建设等关键环节的工作，体现出党中央、国务院致力于建立安全生产法治秩序和长效机制、把安全生产纳入依法规范高效运行轨道的决心；同时对重点行业领域当前必须突出抓好的重点工作，如煤矿瓦斯治理、道路交通领域的长途客运和校车安全、城市地下危险化学品输送管道安全整治等也作了强调，有助于提高重点行业领域安全生产工作的针对性和实效性。二是体现了治标与治本的统一。既重视解决目前一些地方和单位存在的安全生产责任不落实、监管不严、执法治理不力、违法违规行为屡禁不止等突出矛盾和问题，又注重把加强安全生产与加快转变经济发展方式紧密结合起来，强调要从严格安全生产准入、推进企业安全生产标准化建设、加大安全投入、发挥科技支撑作用、加强产业政策引导等环节入手，努力解决影响制约安全生产的深层次问题，从根本上提高安全保障能力。三是体现了继承与创新的统一。既重申和延续了国务院2004年《决定》、2010年《通知》的基本精神，又针对目前安全生产领域存在的现实问题，提出了一系列具有很强的针对性和可操作性的对策举措。

《意见》在安全生产理论和实践上的创新发展，主要体现在以下三个方面： 一是对安全生产理论作出了重大创新和发展。《意见》明确提出了安全生产的“三个事关”（即事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局，事关党和政府形象和声誉），要求始终把安全生产摆在经济社会发展重中之重的位置，进一步确立了新时期安全生产工作的重要地位和作用；深刻阐述了安全发展的科学内涵，强调要把安全真正作为发展的前提和基础，使经济社会发展切实建立在安全保障能力不断增强、劳动者生命安全和身体健康得到切实保障的基础之上，确保人民群众平安幸福地享有经济发展和社会进步的成果；提出了衡量安全生产工作的基本标准，要求把坚持科学发展安全发展这一重要思想和理念落实到生产经营建设的每一个环节，使之成为衡量各行业领域、各生产经营单位安全生产工作的基本标准；在确认“事故易发期理论”的基础上，提出要大力实施安全发展战略，进一步明确了安全生产工作的指导思想和基本原则，具有很强的针对性和指导作用。

二是在继承发扬以往各项行之有效对策措施的基础上，建立和完善了一系列的新制度新举措。包括地方政府行政首长安全生产第一责任人制度和政府领导班子成员安全生产“一岗双责”制度；高危行业建设项目审批安全生产行政许可前置制度；企业安全生产全员培训制度；加强公路客运和校车安全监管制度，以及长途客车驾驶员强制休息制度；非煤矿山主要矿种最小开采规模和最低服务年限制度；建设项目职业危害防护设施“三同时”制度；政府引导带动、各方共同承担的安全生产投入制度；安全生产失信惩戒制度；安全生产绩效考核奖惩制度；把安全生产纳入社会主义精神文明和党风廉政建设、社会管理综合治理体系之中的相关工作制度；安全生产政务公开和接受监督制度等。

三是明确提出了一系列具有长远意义的安全生产重点建设和发展任务。如安全生产隐患排查治理体系建设任务，要求充分运用科技和信息手段，建立健全安全生产隐患排查治理体系；企业安全生产标准化建设任务，要求加大对企业达标创建工作的督促指导力度；应急救援队伍和基地建设任务，要求抓紧7个国家矿山应急救援队、14个区域性矿山应急救援队和基地建设，加快推进重点行业领域的专业应急救援队伍建设；专业化的安全监管监察队伍建设，要求建立以岗位职责为基础的能力评价体系，加强在岗人员业务培训，提升安全监管监察队伍履职能力；安全技术创新体系建设，要求整合安全科技优势资源，建立完善以企业为主体、以市场为导向、产学研用相结合的安全技术创新体系；安全文化建设任务，要求在中小学广泛普及安全基础教育，全面开展安全生产、应急避险和职业健康知识进企业、进学校、进乡村、进社区、进家庭活动；安全产业发展任务，要求把安全产业纳入国家重点支持的战略产业，积极发展安全装备融资租赁业务，促进企业加快提升安全装备水平。

三、加强领导、认真组织，切实搞好《意见》的学习宣传和贯彻落实

各地区、各有关部门和单位要把学习宣传贯彻《意见》，作为当前和今后一个时期安全生产工作的首要任务，摆上重要日程，切实加强领导，采取得力措施，认真组织实施。

一是要加大宣传力度。要充分利用电视、互联网、报纸、广播等途径，以及讲座、研讨、集中培训等方式方法，在全社会开展声势浩大、广泛深入的安全生产宣传教育活动，使党中央、国务院坚持科学发展安全发展、促进安全生产形势持续稳定好转的重大决策部署深入人心，进一步强化安全发展的共识和合力；使《意见》建立的领导干部安全生产“一岗双责”、高危行业建设项目安全许可前置、加强长途客运和校车安全监管等重要制度措施家喻户晓，为进一步加强和改进安全生产工作创造有利的社会舆论氛围。安全监管监察系统各级领导干部和全体工作人员尤其要认真学习、全面把握《意见》的基本精神和主要内容，增强贯彻落实的自觉性。

二是要研究制定切实可行的贯彻实施方案。要紧密结合实际，研究制定贯彻落实《意见》、进一步加强安全生产工作的具体措施，并把相关工作任务分解落实到同级政府安委会各成员单位，建立健全责任制度和激励约束机制。要进一步加强对基层政府、各类企业的监督检查，确保《意见》和地方党委、政府加强安全生产工作的部署切实得到贯彻落实。加强调查研究，及时研究解决工作中出现的新情况新问题，使安全生产工作得到切实有效的加强和改进。

三是要密切结合、统筹做好各方面工作。要把学习贯彻《意见》与抓好年底各项工作结合起来，尤其要抓实抓好隐患排查治理、打击非法违法生产经营建设行为专项行动、煤矿瓦斯防治等重点工作，落实冬季安全防范措施，坚决遏制一些行业领域和一些地区第四季度以来重特大事故反弹的严重态势，坚决夺取“十二五”时期安全生产工作的良好开局；要与贯彻实施《安全生产“十二五”规划》结合起来，以贯彻落实《意见》为契机，加快制定完善地方安全生产规划和行业规划中的安全生产专篇专章等，加快落实安全生产专项规划和重点项目，推动企业安全保障、政府监管和社会监督、安全科技支撑、法律法规和政策标准、应急救援、宣教培训等“六大体系”建设；要与总结谋划工作结合起来，在《意见》精神的指导下，认真总结今年工作的成败得失，统筹谋划明年工作的思路和对策，进一步增强安全生产工作的主动性和前瞻性，更好地坚持和推动科学发展、安全发展。

国务院安委会办公室

篇6：国务院38号文政策解读

一、某股份制商业银行同业部处长：

1、市场影响：（1）明确了同业业务的分类、定义、会计科目、业务期限、规模上限、计提资本和拨备等，将同业投资业务也纳入了监管视野。（2）银行资金运用受限制，银行间资金面将偏宽松。（3）不排除由于非标资产萎缩引发局部信用风险暴露。

2、银行负面影响：（1）银行同业业务上限受到控制，新增的同业代付、以受益权为主的买入反售/卖出回购和第三方担保业务将受到抑制。（2）商业银行依靠资金期限错配的盈利方式将明显受抑制。（3）计量风险资本、计提资本拨备，可能对银行造成一定影响。（4）银行内部业务条线实行专营部门制和事业部制落实有难度。

3、银行正面影响：（1）同业投资业务可能有所增加。（2）资产证券化会加速推进。（3）标准资产的投资需求将会增加。

二、浙江民泰商业银行资金运营中心负责人：

1、同业市场影响：（1）对现有存量同业业务采取既往不咎的态度，不设期限回表。（2）同业代付将被严格限定在跨境贸易项下，境内业务正式宣告死亡。（3）买入返售/卖出回购的标的被限定为较高流动性金融资产，各类受益权业务所受冲击将最大。（4）确立了买入返售业务的两方操作规则，变相给予了三方回购的合法性，预计可能会纳入投资类科目进行核算。（5）第三方金融机构信用担保被双向叫停，但第三方、金融机构和信用三个设定条件中，如有一个不符，商业银行即可投资该类项目。（6）非标转标仅是趋势，但道路并会不顺畅，在资产证券化额度管理和同业存单银行试点管理的背景下，这两类标准化业务发展空间有限，未来会有更加复杂的结构化产品出现。

2、商业银行影响：（1）由于同业负债比重限定，未来大中小银行各科目的比重会趋同。（2）同业存款划分为结算性和非结算性两类。预计未来非银对银行的非结算性同业存款或将被纳入贷存比考核的分母和法定存款准备经的缴存范围。（3）互联网金融将对同业业务产生强替代作用，资产端金融创新已走到极致，未来更需要负债端和互联网结合的创新。（4）同业业务将由总行的专营部门统一管理，有利于整顿同业业务内部秩序，但难度较大。