城乡统筹与新农村建设模式研究

城乡统筹与新农村建设模式研究（精选8篇）

篇1：城乡统筹与新农村建设模式研究

统筹城乡 ,建设社会主义新农村 ,是从贯彻落实科学发展观 ,构建社会主义和谐社会的全局出发做出的重大战略部署 ,是解决“三农 ”问题的重大战略举措。为了扎实推进社会主义新农村建设 ,有必要对相关理论和政策问题进行深入系统地研究和认真准确地把握。

一、统筹城乡 ,建设社会主义新农村的基本内涵

统筹城乡发展 ,就是要按照科学发展观的要求 ,站在全面建设小康社会的高度 ,立足于促进经济社会和人的全面发展的全局 ,瞄准构建社会主义和谐社会的目标 ,统筹城乡体制改革、政策转型和经济社会结构的战略性调整 ,逐步转变城乡二元结构 ,促进城乡协调发展机制的强化 ,实现工业与农业、城市与农村、市民与农民的协调发展。鉴于“三农 ”问题是当前经济社会发展最突出的薄弱环节 ,在当前乃至以后相当长的时期内 ,统筹城乡发展就是要从指导方针、政策措施上重视解决农业、农村和农民问题 ,并将其放在整个国民经济和社会发展的大系统中通盘考虑 ,逐步实现城乡发展的良性互动和经济社会发展的良性循环。

建设社会主义新农村 ,是统筹城乡发展和以工促农 ,以城带乡的具体化 ,是遏止城乡差距拉大趋势 ,扩大农村市场需求的根本出路 ,是解决“三农 ”全面建设小康社会的重大战略举措。党的十六届五中全会明确把新农村建设的目标和要求概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文 明、村容整洁、管理民主 ”五个方面。具体来说 ,就是要努力发展农村生产力 ,促进农民收入持续增长 ,大力加强统筹城乡 ,建设社会主义新农村 ,是从贯彻落实科学发展观 ,构建社会主义和谐社会的全局出发做出的重大战略部署 ,是解决“三农 ”问题的重大战略举措。为了扎实推进社会主义新农村建设 ,有必要对相关理论和政策问题进行深入系统地研究和认真准确地把握。

一、统筹城乡 ,建设社会主义新农村的基本内涵

统筹城乡发展 ,就是要按照科学发展观的要求 ,站在全面建设小康社会的高度 ,立足于促进经济社会和人的全面发展的全局 ,瞄准构建社会主义和谐社会的目标 ,统筹城乡体制改革、政策转型和经济社会结构的战略性调整 ,逐步转变城乡二元结构 ,促进城乡协调发展机制的强化 ,实现工业与农业、城市与农村、市民与农民的协调发展。鉴于“三农 ”问题是当前经济社会发展最突出的薄弱环节 ,在当前乃至以后相当长的时期内 ,统筹城乡发展就是要从指导方针、政策措施上重视解决农业、农村和农民问题 ,并将其放在整个国民经济和社会发展的大系统中通盘考虑 ,逐步实现城乡发展的良性互动和经济社会发展的良性循环。

建设社会主义新农村 ,是统筹城乡发展和以工促农 ,以城带乡的具体化 ,是遏止城乡差距拉大趋势 ,扩大农村市场需求的根本出路 ,是解决“三农 ”全面建设小康社会的重大战略举措。党的十六届五中全会明确把新农村建设的目标和要求概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文 明、村容整洁、管理民主 ”五个方面。具体来说 ,就是要努力发展农村生产力 ,促进农民收入持续增长 ,大力加强农村基础设施建设 ,显著改善农民的生产生活条件;加快发展农村教育、医疗卫生和文化等社会事业 ,形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围;加强农村环境卫生整治 ,明显改善村容村貌;促进农村民主政治建设 ,不断提高农民的民主法制意识。推进社会主义新农村建设 ,既为解决“三农 ”问题提出了更明确的要 求 ,也为经济发展进入新阶段后做好“三农 ”工作提供了难得的机遇。

二、统筹城乡 ,建设社会主义新农村的客观必然性

(一)改变农村经济社会发展滞后的局面是全面建设小康社会过程中最艰巨的任务。

当前我国农村经济社会发展滞后 ,城乡发展不协调。第一 ,城乡经济差距持续扩大。我国城乡居民收入差距自 1997年以来 ,呈现持续扩大的态势。城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比 , 1997年为 2 1 47: 1,到2003年扩大到 3 1 23: 1,直到 2006年底 ,这种势头仍未根本扭转 ,有关专家认为当前我国城乡居民实际的收入差距已经达到 6: 1[ 1 ],更为严重的是 ,我国城乡差距扩大化的问题 ,在中西部和欠发达地区显得更为严重。第二 ,城乡公共产品供给高度失衡。近年来 ,我国城乡公共产品的供给出现了严重失衡 ,甚至在公共产品的生产供给中 ,城市的繁荣部分地建立在农村萧条的代价上。在用于公共产品生产的资源 ,要素投入和享受公共产品供给服务方面 ,城乡之间不公平程度迅速扩大。一方面农村基础设施建设严重滞后 ,城市基础设施建设的繁荣与农村基础设施建设的停滞和退化形成显明反差。另一方面 ,农村社会发展严重滞后于经济发展 ,城乡教育、文化、医疗卫生和社会保障事业的发展处于极度的不公平状态。第三 ,城乡制度创新严重失调。长期以来 ,我国城乡的制度创新和体制改革 ,呈现了严重的不协调状态 ,由此导致农业、农村和农民面临权益保护和发展机会上的不平等。

一方面 ,农村制度创新严重滞后于城市。自 20 世纪 80年代中期以来 ,随着我国经济体制改革的重点由农村转向城市 ,农村改革和制度创新严重滞后于城市 ,如农村金融体制改革不仅严重滞后于城市 ,还是整个农村改革中最为薄弱的环节。乡镇机构改革、农村教育改革、县乡财政体制改革等 ,尚待进一步试点和探索。以上各方面改革的滞后 ,实际上限制了制度条件对农业、农村发展的支撑能力 ,强化了农业和农村发展的困难及城乡差距的扩大态势。另一方面 ,城乡分割 ,与二元结构相对应的制度基础尚未受到根本动摇。近年来 ,虽然在城市和农村内部的体制改革已经取得了重大进展 ,横跨城乡的体制改革大多已经启动 ,但在总体上尚未取得根本性的突破 ,城乡分割的二元结构 ,重工轻农和重城轻乡的政策倾向在总体上仍然比较强。由此导致农业、农村和农民在权益保护 ,发展机会和发展成果的分享上 ,往往处于被歧视的地位。这不仅加剧了城乡经济差距的扩大和城乡公共产品供给的失衡 ,也是城乡发展不协调的直接表现。以上这些城乡发展中严重的不协调的问题如果得不到解决 ,必然会导致经济社会发展的成本与风险迅速增加。发展的效益和可持续发展能力迅速下降 ,甚至会加剧和激化社会的矛盾对抗和冲突 ,导致城乡之间良性互动 ,共同发展的局面难以形成 ,全面建设小康社会无从谈起 ,坚持发展这个党执政兴国的第一要务 ,也将无从实现。(二)统筹城乡 ,推进社会主义新农村建设是“以工促农 ,以城带乡 ”发展阶段的必然趋势。我国总体上已经到了“以工促农 ,以城带乡 ”的发展阶段 ,工业反哺农业 ,城市支持农村已是大势所趋。国际经验表明 ,在工业化、城市化过程中伴随农业衰落和农村凋敝的现象比较普遍。我国实行了长达 50多年的农业支持工业 ,农村支持城市的倾斜政策 ,致使农业、农村经济不断萎缩和萧条 ,已成为影响整个经济社会和谐发展大局的焦点。在这样的宏观背景下 ,解决“三农 ”问题 ,统筹城乡发展 ,工业反哺农业 ,城市支持农村等一系列战略和新政策应运而生。但实践中仍存在着误区。不少人认为只要加快工业化、城市化 ,大量转移农村剩余劳动力 ,就能解决“三农 ”问题;有的人认为工业反哺农业只是一种趋势 ,而事实上仍从农业、农村大量廉价提取资源 ,在这种主导观念的驱使下 ,一些地方重工轻农 ,重城轻乡 ,甚至打着统筹城乡的幌子继续剥夺农业资源。诚然 ,“三农 ”的发展确实需要外部环境和条件 ,但工业化、城市化绝不能替代“三农 ”自身的发展。在工业反哺和城市支持的条件下 ,特别需要加强农业、农村这一承接载体的建设。

三、统筹城乡 ,建设社会主义新农村的政策支持和制度保障

(一)架构解决“三农 ”问题的全新政策体系。

近年来 ,党中央、国务院对“三农 ”问题给予了高度关注。2003年一年内 ,党中央、国务院两次召开农村工作会义 ,确立了统筹城乡发展的指导思路 ,将“三农 ”从“基础地位 ”提升到全党工作“重中之重 ”的位置。之后 ,再次把关于“三农 ”问题的政策作为中央一号文件下发。2004年中央一号文件 ———《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 》提出了 9个方面 22条促进农民增收的政策。接着 ,中央决定取消农业特产税 ,减免农业税 ,并推行了种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴三项补贴政策。这一系列惠农政策措施使广大农民深受鼓舞。这一年财政支农也创下历史新高 ,各级财政对农业投入的总量超过 2000 亿元。2005年中央一号文件 ———《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见 》,把提高农业综合生产能力

作为 2005年农村工作的主题 ,按照“以工促农 ,以城带乡 ”的思路 ,出台了 27条惠农政策 ,除强调稳定、完善和加强行之有效的政策外 ,还提出了进一步扩大农业税免征范围 ,加大农业税减征力度;加快农村教育、卫生等社会事业的发展 ,各级财政新增的教育、卫生、文化事业经费 ,用于农村的比例不得低于 70%等一系列新政策。2005年仅中央财政用于“三农 ”的支出超过 3000亿元 ,农业和农村经济迈出了新的步伐。党的十六届三中全会提出统筹城乡发展的思路 ,这是新时期中央解决“三农 ”问题思路的重大创新。党的十六届四中全会又提出了“两个趋势 ”的重要论断 ,从全局和战略高度提出了新阶段解决“三农 ”问题的指导思想 ,为我国在新形势下形成“工业反哺农业 ,城市支持农村 ”的机制定下基调。党的十六届五中全会提出要推进社会主义新农村建设 ,并明确把新农村建设的目标和要求概括为五个方面 ,即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 ”。这是第一次关于“三农 ”问题系统性、综合性的表述。2007年 10 月党的十七大再一次强调“统 筹城乡发展 ,推进社会主义新农村建设 ,走中国特色农业现代化道路 ”。2008年 10月十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》,就统筹城乡发展作出新的部署。全会关于把握农村改革、加强农业发展、推进农村改革发展的论述充分表达了农村的实际需要和农民的期盼。由此 ,形成了一个以新农村建设为主题包括农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明在内 ,以城乡统筹为核心的农村政策新体系 ,这是统筹城乡建设新农村的根本保证。

(二)农村综合改革全面推进。

2006年 1月 1日 ,在我国实行了 2000多年的农业税正式废止。这是新农村建设全面启动的一个标志 ,也是全面推进农村综合改革的一个重要契机。国家已经从2006年开始全面推进农村综合改革 ,逐步建立精干高效的基层行政管理体制 ,加强农村基层民主制度建设 ,加强农村基层管理队伍建设;逐步建立覆盖城乡的公共财政特别是加强制约农村经济社会发展的农村财政金融制度的改革 ,逐步建立和完善农村社会保障制度;改革和建立农村义务教育保障机制 ,中央决定 2006 年到 2010 年 5年间 ,中央与地方各级财政累计新增农村义务教育经费约 2182亿元 ,这是深化农村综合改革的一项重大行动。与此同时 ,国家加大了财政支农的力度 , 2006 中央财政支农资金突破了 4000亿元 ,[ 2 ]2007年有了更大的提高。这是贯彻落实党中央关于建设社会主义新农村的一系列方针政策的结果 ,也是深化农村改革 ,实现制度创新的必然要求。

四、统筹城乡 ,推进社会主义新农村建设的基本思路

(一)坚持和完善农村的基本经营制度 ,发展农村生产力 ,促进农民收入持续增长。

建设社会主义新农村的首要任务 ,就是推进农业现代化建设。农业现代化的总体要求就是加快农业科技进步 ,加强农业基础设施建设 ,调整农业产业结构 ,转变农业增长方式 ,提高农业综合生产能力。完成这一任务的关键在于 ,保护和调动广大农民群众发展经济的积极性。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国亿万农民在改革中的伟大创造。是我国宪法所规定的农村基本经营体制 ,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。

所以 ,要进一步稳定并完善以家庭承包经营为基础 ,统分结合的双层经营体制。有条件的地方可以根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权 ,发展多种形式的适度规模经营。我国农业发展始终承担着保障国家粮食安全和增加农民收入的双层任务。因此 ,要坚持以经济建设为中心 ,把推进现代化农业建设 ,提高粮食生产能力 ,促进农民收入持续增加作为新农村建设的出发点和基本目标。在稳定和完善农村基本经营制度的基础上 ,建设农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系;在完善现有农业补贴政策的基础上 ,逐步建设符合国情的农业支持保护体系;在增强农村集体经济组织服务功能的同时 ,鼓励和引导农业发展各类专业合作组织 ,提高农业的组织化程度。

(二)以农村金融改革为先导 ,全面推进农村综合改革。

当前 ,农村税费改革已经取得明显进展 ,自 2006 年全面取消农业税之后 ,农村改革逐渐进入以农村金融改革为先导的综合改革阶段。因为 ,一方面 ,全面加快农村金融改革 ,其长远意义值得高度重视。农村税费改革主要解决减轻农民负担的问题 ,由于特定时期内农民税费负担的有限性 ,这对于促进农民增收的效果具有一定的局限性。农村金融改革主要解决农村产业发展和农民增收的金融支撑问题 ,它对于促进农民增收的效果 ,更多的具有长期性和连续性的特点 ,可以为农民增收提供动力。因此 ,今后的农村改革 ,应该以农村金融改革为中心。

另一方面 ,取消农业税 ,并非标志着农村税费改革大功告成。农村税费改革成就能否巩固 ,从根本上说还取决于农村综合改革的成效。另外 ,当前的“三农 ”问题已经成为一个系统性问题 ,需要农村改革的系统突破 ,单靠几个方面 ,很难从根本上解决“三农 ”问题。基于以上原因 ,必须扎实推进农村综合改革 ,巩固以往改革的成果 ,不断实现制度创新 ,为建设社会主义新农村提供制度保障。

(三)搞好乡村建设规划 ,逐步改善村容村貌。

在着力解决直接关系农民切身利益的各类生产生活问题的基础上 ,要切实加强乡村规划 ,使乡村的建设和管理符合社会主义新农村的要求。乡村建设规划的实施是一项长期任务。既要着眼于改善村容村貌。又要从当地实际出发 ,尊重农民的意愿 ,充分考虑农民的承受能力。既要坚持节约和集约使用土地的基本原则 ,又要便于农民生产生活 ,体现地方特色。农村各地的发展差距很大 ,改善村容村貌的工作也必然是起点有差距 ,过程有快慢 ,水平有高底。切不可脱离实际 ,违背农民意愿 ,盲目攀比。而必须坚持从实际出发 ,统一规划 ,分步实施 ,因地制宜 ,稳步推进。

(四)注重培养和造就新型农民。

统筹城乡 ,建设新农村 ,应该按照以人为本、促进经济社会和人的全面发展的要求 ,把提高农业发展能力、促进农民的自由全面发展作为一个重要目标。着力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民 ,提高农民的整体素质。这是把农村巨大人口压力转化为人力资源优势的根本途径 ,也是持续推动社会主义新农村建设的力量源泉。要通过发展农村教育、活跃农村的文化活动、加强农村精神

文明建设、完善农民职业技能培训制度等措施 ,在农村形成良好的社会风貌 ,使新一代农民有健康成长的良好社会环境。在转变乡镇政府职能的同时 ,切实加强农村基层组织建设 ,发展基层民主。通过完善“一事一议 ”和村务公开制度 ,保证农民依法行使民主权利。健全村党组织领导下充满活力的村民自治机制 ,为建设社会主义新农村提供可靠的组织保障。(五)建设生态文明新农村。

建设社会主义新农村 ,不仅要体现在农村的经济发展以及管理制度的建设上 ,还应体现在保持山川秀美的生态特色上。新农村应该是田园风光秀美 ,生活比较和缓 ,感觉自然和谐的生态新农村。生态新农村建设就是发挥农村特有的生态优势 ,开发利用生态资源 ,发展生态经济 ,以生态型农业为重点 ,逐步推进农业产业化发展道路。建设生态新农村 ,一方面充分体现了党中央关于坚持以人为本 ,用全面、协调、可持续的科学发展观 ,建设生态环境友好 ,人与自然和谐的社会主义新农村的总体要求。另一方面 ,随着近年来农村经济社会的发展 ,尤其是基础设施的改善 ,为建设生态文明新农村奠定了坚实的物质基础。建设生态新农村也是顺应农民渴求创造新环境、培养新观点、养成新习惯、过上新生活的愿望。建设生态新农村 ,一是要政策到位。必须出台一系列有利于农村和农业发展的政策 ,以国家财政所带动的投资为主 ,来进行农村基础设施改造 ,保持农村自然和谐的田园风貌。二是规划先行。在生态新农村建设中 ,规划是前提 ,设计是重点 ,首先抓好规划 ,村庄规划 ,房屋设计由专人统一把关 ,避免随意性 ,增强整体美和特色美。为保持生态环境和自然风貌 ,在生态新农村规划建设中要保留农村的历史文脉 ,注意传承建筑文化 ,坚持人与自然的和谐 ,坚持不要千篇

一律。力求保持原貌 ,提升农村建设的整体水平。三是突出重点。生态新农村建设要在大力发展符合本地实际的生态循环经济 ,培植富有地方特色产业的同时 ,在硬件建设上 ,重点把推进“一建四改 ”(建沼气 ,改水 ,改厨 ,改厕 ,改圈),发展新型沼气作为净化农村公共环境 ,开发农村新能源 ,发展生态经济予以强力推进。在软件建设上重点把“讲文明、讲卫生、讲科学、讲改陋习、讲树新风 ”,养成文明卫生习惯 ,提高农民文明素质作为“灵魂工程 ”予以推进。努力建设一批特色产业型、历史文明型、资源开发型、旅游观光型等各具特色 的生态新农村。

篇2：城乡统筹与新农村建设模式研究

农民收入偏低的一个直接原因是农村交通不发达，公路建设滞后。所以，形成较高服务水平的农村公路网络，是建设社会主义新农村和全面建设小康社会的总体要求。但我市农村公路建设中存在机遇的同时，也面临较大的挑战。

一、重庆农村公路发展存在的问题

地方财力薄弱。重庆市2009 年地方一般预算收入为681.8 亿元，仅相当于广东省的六分之一，上海市的四分之一。2009 年末，重庆市40 个区县有18 个区县地区生产总值在100 亿元以下，最低的城口县仅为20.89 亿元。19 个区县财政收入超过10 亿元，10 区县财政收入低于5 亿元，最低的城口县仅为1.73 亿元。

“十一五”期间，中央和市上在农村公路建设上投入了大量的资金，大大加快了我市农村公路建设速度，但由于我市区县财政薄弱，且地方发展不平衡，农村公路发展极不平衡，“一圈”和“两翼”差距大。“一圈”区县由于底子相对较好，建设任务相对轻，地方财力较强，乡镇通畅和行政村通达完成进度快；而“两翼”（库区及武陵山区）区县面临建设任务相对重（特别是三峡库区部分移民后靠安置，其乡镇及村道需要重新规划建设），地方财力很弱，乡镇通畅和行政村通达完成进度慢，农村公路建设明显滞后。

建设难度大。重庆直辖以来，在中央正确领导和大力支持下，我市基础设施有了明显改善，交通网络骨架基本形成，但由于我市交通建设起步晚、底子薄、历时欠账多等原因，我市农村公路建设任务重（大部分“两翼”区县的农村公路多为新建），且我市地处山岭重丘区，少平地，而多河流、高山，农村公路建设单位成本大大高出全国平均水平。如自然条件相当差的国贫县城口，按山重四级路标准修建通乡公路，平均每公里建设成本就达到158 万元。而一般平原地区如甘肃新建工程成本平均每公里为40 万元，如为原路改造造价更低，中央补助资金就足够了，地方财政不补一分钱。

基础较差。“十一五“期间，我市农村公路建设无论在数量上还是质量上都取得了巨大的成绩，人们群众的出行日趋方便。但由于三峡库区农民群众在改革开放三十年中，等待三峡工程决策用了15 年，移民搬迁安置复建用了15 年，黔江地区是否从四川划出来，中央的决策一直不明确，上级投资严重不足，从而使得库区、武陵山区农村交通事业大大落后。与全国平均水平、特别是中东部地区相比，重庆仍有较大的差距，截止09 年底，乡镇通畅率97.8%、行政村通达率96.2%、行政村通畅率51.7%，均低于全国和中、东部地区的平均水平，尤其是行政村通畅率低于全国平均数26 个百分点、低于东部地区平均数46个百分点、低于同处西部的陕西14 个百分点。

二、重庆农村公路发展的有利条件

中央对重庆的定位。作为五大中心城市之一，以“314”总体部署为总纲，以统筹城乡改革发展为主线，以建设内陆开放高地为重点，以建设“五个重庆”为载体，重庆要在2017 或者2018年在西部地区率先实现全面小康。重庆经济建设包括农村公路建设得到了中央的大力支持，机遇千载难逢。今年“两会”期间，市委、市政府主要领导到交通运输部衔接工作，李盛霖部长明确了交通运输部在“十二五”期将进一步加大对重庆农村公路建设的支持。

重庆经济的快速发展。

2009 年，重庆经济加快回升、持续向好，全市生产总值比上年增长14.9%，单位GDP 人均可支配收入重庆排名全国第九，地方财政收入突破千亿元，重庆农村公路建设所需财政投入将得到有力保障。

骨架公路网基本形成。

重庆直辖以来，一是重庆高速公路里程突破1500 公里，“二环八射”高速路网基本形成，“三环”、“十联线”工程正在全面展开；二是县际公路建设基本完成，解决了区县间不通公路和路况差的问题。重庆公路建设取得了“五年变样、八年变畅”，“八小时重庆”，“高速公路提速十年”等一系列成绩。重庆公路网基本形成，为农村公路建设的材料运输、大型设备进入等提供了条件，无疑将加快农村公路建设进度。

群众积极性高。农村公路作为统筹城乡的基础，将直接惠及当地群众，且采用了“ 一事一议”民主抉择机制，极大的鼓舞了人民群众，人民群众修路积极性高，保障了农村公路建设的群众基础。永川、铜梁等区县涌现了捐资上千万元修路的企业和捐资超过500 万元修路的个人等先进事迹。

三、重庆农村公路发展模式及发展思路

争取国家支持。农村公路建设的投资回报与建设铁路、高速公路投资回报性质和形式不一样，农村公路建设的效益主要体现的是社会效益、间接效益，即农业发展，农民增收和社会稳定。需要从全国人大立法到国家规划，在“十二五”和“十三五”期间逐步加大对农村公路建设作为公益性设施的投入，力争中央投入占农村公路建设资金的比例逐步加大。

实现部门行为向政府行为转变。在燃油税改革后，应加快配套改革步伐，确立农村公路建设事权和财权的统一，实现农村公路建设由部门行为向政府行为，要明确发展改革、财政、交通等政府部门的职责，实现权责一致、事财统一。同时，统筹农业、水利、林业、扶贫等资金用于农村公路建设，且各部门之间相互协调，避免重复建设。

实现行业行为向社会行为转变。农村公路作为公共非营利性产品，只有投入而无产出，按照奇帆市长“三平衡”理论，投入-产出不能平衡；如果只是交通行业一家努力，肯定做不好，需要发动社会的力量，共同推动农村公路发展。主要措施有： 一是按照工业反哺农业的国家大政方针，积极引导企业投入农村公路建设，同时，对作出贡献的企业采取税收优惠等政策予以支持；二是引进民间资本，以土地使用权、景区开发区、资源采集权等作为投资平衡点，以解决人民群众的负担。

提高前瞻性。以科学发展观为指导，深入实地调研，以服务群众为基础，为解决日益增长的出行需要，在农村公路建设规划时，要具有前瞻性，在保护环境的基础上，在道路等级、建设质量等方面尽量一次到位，实现“ 路通客车通”。

篇3：城乡统筹与新农村建设模式研究

1 统筹城乡发展

1.1 城乡间存在的差距

我国城乡差距主要是城乡政治差距、经济差距和社会差距。改革开放初期国家出台的政策以优先发展城市为出发点,因此在资源配置上国家重点扶持城市经济,优先发展城市工业生产[3-4]。由于政策的偏导性,城市在快速发展的同时,忽略了农村的社会进步,农村与城市间的经济差距也由此拉开。经济资源和社会公共产品资源的不平衡加剧了城乡之间的社会与经济差距。城市拥有完善的公共基础设施,良好的公共交通体系,先进的教育文化理念,这些系统的建立客观上拉大了城乡发展差距[5-6]。

1.2 统筹城乡发展的含义

统筹城乡发展,就是在城市快速发展的前提下,以城市工业经济带动农村经济的发展,逐渐缩小城乡差距,以城带乡,相互协调,相互促进,实现共同发展[7-8]。在科学发展观的指导下,关注的重点是城市与乡村的协调和均衡,侧重于城市与农村之间和谐与平衡。在建设新农村的指导下,城市与农村经济上的相互促进,能够加快农村的城市化进程,促进城乡协同发展战略的实现及城乡一体化发展。统筹城乡建设,以先进帮助落后,让城市拉动农村地区经济,促进城市与农村协调、均衡、共同发展。

1.3 统筹城乡发展的战略意义

统筹城乡发展是社会主义建设新阶段的重要任务,党中央是在正确把握社会经济发展的新趋势、新矛盾、新挑战及新机遇的基础上,针对“三农”问题提出的,具有极强的时代性、创新性和针对性的治国方略,且具有重要的战略意义[9]。平衡城市与农村经济发展,建设一个繁荣、稳定的社会是目前摆在执政党面前最重要的任务。中国共产党第十六次全国代表大会提出“统筹城乡发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是我国全面建设小康社会的重大任务”。实现均衡发展,为城市和农村建设一个均衡的发展环境,平衡城市化的内在要求、促进农村经济良性循环,是建设和谐社会的重要标志。农村与城市经济发展相互关联、相互依存,农村社会的稳定和经济的繁荣离不开城市的发展与促进,因此统筹城乡发展,不但能促进广大农村地区的经济建设,更能反哺城市,为城市提供人力资源和原材料,实现城市与农村协调发展,促进城乡一体化。

2 我国城乡发展的现状

近年来,与快速发展的城市相比较,农村经济发展滞后的问题日益显现。虽然我国城市化进程取得了很大成就,但农村人口仍然占总人口的大多数,城市与农村发展缺乏协调,严重影响了农村地区的生产力发展,农民生活质量无法得到提高,显然也限制了国内市场的扩大[10]。农村发展的滞后和农民收入增长的缓慢已成为影响经济持续快速增长的一大瓶颈。从经济发面看,我国乡镇企业规模总体偏小,经济实力和功能不强,中小城市对农村的辐射带动能力明显不足,这进一步拉大了城乡差距;广大农村地区资金匮乏,农村基础设施建设投资严重不足;城乡居民收入存在较大的差距,大宗消费群体集中于城市,广大农民没有享受到优惠资源所带来的利益以及城乡发展的不平衡性,进一步导致农村地区落后于城市。在就业方面,农民工待遇差,工作环境恶劣,农民工生活在城市的最底层,干最苦最累的活,却无法享受应有的工资待遇和社会保障。农村社会保障体系还不完备,无法满足广大农民就医和社保需求[11]。此外,农村的教育资源匮乏,受教育程度和文化水平远低于城市,使得农村人口整体素质偏低。农村教学设施落后,教学质量不高,导致农民思想落后,无法接受新知识和新思维,在激烈的市场竞争中处于不利地位,这些都加大了城乡统筹的压力,阻碍了统筹城乡发展工作的开展[12]。

3 统筹城乡发展的措施与方法

统筹城乡建设用工业经济来带动农业经济发展,通过城市发展拉动农村发展,从而实现城市与农村协调均衡和共同发展。

3.1 加强教育投入,提高人文素养

要大力发展教育事业,教育事业的好坏直接关系着整个社会未来的发展前途,统筹城乡发展与建设,最关键的是要实现教育资源的合理分配,完善学校的硬件设施。只有提高了教学质量,培养出的学生才能为社会的发展作出更大的贡献,社会才会不断向前发展。教育事业是一个国家的根本,一个国家公民的素质直接体现了这个国家的教育情况,提高了教学质量,就提高了公民的道德素养,也就提高了国家的整体实力。

与此同时,要加强乡镇居民的思想道德和文化素养,不断加强文化建设,加强农村文化事业建设,提高人们的文化程度,丰富人们的业余文化生活,大力倡导做个文明守法的好公民。

3.2 加强政策引导,增加乡镇资金投入

在经济发展方面,加强农村地区资金投入。广开融资渠道盘活存量资产,促进乡镇企业快速发展。只有解决了投资问题,才会有更大和更强的行业出现并促进农村经济的发展;加大对农村基础设施建设的投资力度,缩小城乡基础设施差距,实现城乡良好互动,保持城市与农村平衡发展。

3.3 加强农村耕地管理,严守土地最低红线

农民所拥有的土地是农民的私人财产,任何人不得私自占用农民耕地,城市和农村经济发展,不应以牺牲农民利益为代价,农民赖以生存的土地应受到国家的保护,尽量避免把农田变高楼的现象出现。如今在农村,大片的农田渐渐消失,取而代之的是工业固体废弃物堆积场和工业污水排放场,导致农村的生态环境不断恶化。发展不应该以牺牲环境为代价,欧美发达国家曾实行先污染后治理的发展模式,有了这个前车之鉴,就不能再重蹈覆辙走老路[13]。

应加强耕地管理,实现农业种植专业化、机械化和规模化,鼓励公司集约化经营土地,提高农业经营管理水平,促进农民增收致富。

3.4 注重技能培训,提升就业能力

和谐稳定的社会环境是农村经济发展的基础,而人民群众能拥有一份稳定的工作又是社会稳定的基础。然而,如今的工作是一岗难求,就业形势很不乐观。在农村,农业种植需要机械化、专业化生产,从土地中释放的劳动力需要寻找新的工作,而农村剩余劳动力,缺乏专业技能,他们的资本只有自身的劳动,没有与大学生和工业技师竞争的资本,并且目前严峻的就业形势对大学生和技师都是严峻的考验,更何况没有一技之长的农民工。所以,国家应出台相应的法规政策,让农民拥有学习和掌握1~2门实用技术的机会,让他们参加就业培训,从农民工转换为产业工人,构建和谐的劳动关系,保障广大农民工的合法权益。此外,还应在农村地区大力发展劳动密集型产业,以吸收和接纳更多的农民,最大限度地解决就业问题。

3.5 完善农村社保体系实现老有所养病有所医

社会经济发展到一定程度,需要建立完善的农村社会养老体系,要大力实施各种惠农政策,最大限度保障农民权益,实施各种新型的社会养老保险制度,实现真正意义上的老有所依、老有所养、病有所医。在农村推行社区服务体系,满足广大农民群众的基本生产生活需要。适度推行农村居家养老服务体系化建设,逐步扩充农村居家养老服务对象,为城乡五保及低保和鳏寡孤独等老人提供政府援助,实现社会福利由补缺型向适度的普惠型转变。

要加大社会保障力度,加大对乡镇贫困群体的社会救助,重点解决失业人群和失地农民的就业问题,逐步完善社会养老体系,提高社会福利,实现平等享受社会保障体系带来的福利。促进乡镇医疗卫生事业发展,缩小城乡医疗卫生和医疗设施差距,提高农村人民的医疗水平,从而提高生活质量,减少疾病的发生。

4 结论

篇4：城乡统筹与新农村建设模式研究

[关键词]城乡统筹；城镇化；新农村建设；协调

[中图分类号]F02

[文献标识码]A

[文章编号]1671—8372(2009)04—0014—05

“城乡统筹”这—术语的流行，大致可以追溯到20世纪80年代中期。从字面上讲，“城乡统筹”就是将城市和农村的经济社会发展作为一个整体，统一规划，全盘考虑。在学界，“城乡统筹”一般在以下几个层面上使用：一是从手段上使用“城乡统筹”这一术语，指将城市和农村在制度设计、资源分配、居民地位、收入分配等方面，纳入统一规划，进行统一调配；二是在“城乡协调发展”的目标层面上使用“城乡统筹”这一术语，着重强调城乡之间的协调发展；三是将“城乡统筹”上升到“城乡一体化”目标层面，着重强调城乡之间的相互融合，最终融为一体。从政策层面来看，从党的十六大统筹城乡发展的提出到“两个趋向”及社会主义新农村建设，再到十七大和十七届三中全会对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的进一步部署，清晰地表明了我国城乡统筹发展战略体系间的逻辑关系：统筹城乡发展是总体战略思想，以工促农、以城带乡是战略取向，而在推进城镇化的同时扎实推进新农村建设则是战略的具体化。

统筹城乡发展不是要完全消除城乡差距，而是要解决城乡发展的不协调问题。统筹城乡的根本，是加快现代生产方式对传统生产方式的改造，增强农民和农村的发展能力，要防止因片面强调与国际接轨导致更多的农民和农村地区同国内发展主流接轨。

一、统筹城乡背景下如何推进城镇化

在城镇化过程中，必然引起城乡关系的剧烈变动，而坚持城乡统筹发展，则是推动城镇化健康发展的重要保证。

(一)改革户籍制度及相关城市福利保障制度，形成包容农民工的城市管理制度和城市文化氛围

目前城镇的财政支出和公共产品的提供是以城镇户籍人口为依据的，进城农民因身份有限，无法享受城镇人口的待遇和各项公共服务，城镇福利保障制度加大了农民进城的成本和风险，加剧了进城农民的边缘化地位。要改革现行户籍制度，按照国际惯例，逐步建立全国统一的、以身份证管理为主的统一户籍制度，赋予全国公民平等择业和生活的权利；逐步建立起以居住地划分城市人口或乡村人口的管理制度，使全体公民在户口身份上完全平等，固然是户籍制度改革的重要任务，但这远远不是户籍制度改革的全部内容。取消农民进城打工的限制性规定、不合理收费和歧视性就业、就学、社会保障和社会管理政策，使进城农民能够自由平等地进入城市社会福利保障体系。只有这样，户籍制度对于城镇化和农民市民化的负面影响才能根本消除。近年来，小城镇户籍制度的改革已在全国展开，若干大中城市已经开始放松农民变市民的控制条件，城镇户籍制度的改革已呈迅速加快的态势。

城镇福利保障制度的改革应该按照加快推进与循序渐进、重点突破有机结合的原则，在失地农民的社会保障、农民工工伤和大病保险、农民工子女就学条件等方面，取得突破性的进展，逐步实现与城市福利保障制度的接轨。应该将进城农民的就业和发展问题，纳入城市经济社会发展规划通盘考虑；将农民工子女教育及其卫生保健问题，纳入输入地政府统一管理。

(二)改革土地征用制度和城镇房地产制度。保障农民权益

在土地城镇化过程中，农民权益受侵害的问题比较严重，形成了对社会稳定和可持续发展的严重威胁。城镇化的加快推进和地方政府对加快经济发展的热情，会始终形成超规划侵占基本农田和违规占用耕地的强大压力。通过土地征用制度改革，协调解决土地征用过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的科学分配问题，保护失地农民的合法权益，并维护社会的长期稳定。

1.严格区分公益性用地和经营性用地。根据两类征地的不同，分类探索有效的方式实现失地农民的社会保障与所处城市的社会保障接轨。逐步引入征地过程中利益相关者的听证制度，确保被征地农民获得的土地占用补偿费能够覆盖其失业保障、基本养老保障、医疗保障和最低生活保障费。通过市场定价提高经营性用地的价格水平，不仅可以促进相关企业等经营性单位节约用地，还可以引导企业形成对要素比较优势的合理判断，促进发达地区的产业升级和低层次产业向欠发达地区的转移，并带动欠发达地区的产业发展。对于征地补偿费的发放，要建立严格的审计监督和惩罚制度，以追究主要责任人等方式，从严打击地方政府或集体经济组织以各种名义侵占农民征地补偿费的行为。

2.在不同规划、不同类型的城市，开展农村土地直接进入城市土地一级市场的试点工作。在严格执行有关审批程序和土地规划方案的基础上，允许城镇规划区内属于农村集体的农用地，通过转让、出租、抵押、入股等形式直接进入城镇土地一级市场，参与城镇土地开发，并将参与城镇土地开发的收益与解决失地农民的就业和社会保障问题结合起来。

3.加快城镇廉租房建设。现有的城镇房地产制度，导致城镇房地产和房租价格长期居高不下，加大了农民进城居住、就业的门槛和发展的困难。应通过促进城镇土地低价形成机制的创新，加大力度提高城镇土地市场的公开化、透明化水平，借此从地价上抑制城镇房地产和房租价格的上涨，为改善农民进城居住、就业和发展创造条件。可依靠政府投资或税收优惠、企业公开竞标等方式，加快城镇廉租房建设，解决城市低收入群体和进城打工农民无房可住的问题。

二、统筹城乡背景下如何建设新农村

统筹城乡发展，重点和难点在农村，要始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重。新农村建设并不是说一定要把所有的农民都固化在农村，相反的是要求有节奏、有梯次地转移农村富余劳动力。但新农村建设的最终目的是实现农村经济发展和农民生活富裕，让农业、农村和农民走出传统的模式与形态。在“城乡均质化”理念下，站在统筹城乡发展的高度，就地实现农村城市化，从农村产业开发和农村基础设施建设入手，把农业发展放到整个国民经济的大格局中，把新农村建设放到整个现代化建设的格局中，把农民增收放到国民收入分配和再分配的大格局中，让农民与农村、农业一起发展，从而缩小城乡差距，解决“三农”问题，加快社会主义新农村建设步伐。

(一)发展现代农业

1.推进农业结构调整

调整优化农产品品种品质结构。紧紧围绕“高产、优质、高效、生态、安全”的目标和要求，优化农产品品种品质结构，不断提高农产品优质化水平。从

源头抓起，继续实施种子工程、畜禽水产良种工程，提高农业生产良种化水平；完善农业标准体系，建立农产品质量检验检测体系，全面开展农产林和食品质量认证，推行农业生产标准化；加强动物疫病特别是禽流感等重大疫病防控的基础设施建设，完善突发疫情应急机制，推广畜禽养殖清洁生产工艺，提高畜禽产品质量。

加快建设优势农产品产业带。立足自然资源优势和现有生产基础，因地制宜，适应市场，依靠科技，尽快做大做强一批农产品优势产区，不断提高农业生产布局区域化水平。品种上突出区域特色、品质特色、功能特色，满足市场多样化和优质化的需求。布局上尽快向最适宜区集中，避免地区间结构雷同，最大限度地优化配置资源，不断提高优势农产品的档次和水平。

2.加快农业科技进步

深化农业科研体制改革。加强农业高技术研究，实施现代农业高技术产业化项目，尽快取得一批具有自主知识产权的重大农业科技成果。针对农业生产的迫切需要，加快农作物和畜禽良种繁育、动植物疫病防控、节约资源和防治污染技术的研发和推广。把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置，提高农业科技在国家科技投入中的比重，安排农业科技成果转化资金和国外先进农业技术引进资金，加强种质资源和知识产权保护。

加快农业技术推广体系建设。积极探索对公益性职能与经营性服务实行分类管理的办法，完善农技推广的社会化服务机制。深入实施农业科技入户工程，扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模，鼓励各类农科教机构和社会力量参与多元化的农技推广服务，大力提高农业科技转化能力。

推进农业机械化。适应我国农业机械化快速发展的新形势，扩大农机购置补贴规模，充分发挥政策的拉动作用，调动农民发展农业机械化的积极性。优化农机装备结构，鼓励发展大中型拖拉机、联合收割机、插秧机及其配套机具，加快先进实用机具的推广应用，着力提高重要农时、重点作物、关键生产环节和粮食主产区的机械化作业水平。

3.发展农业产业化经营

加强和扶持龙头企业建设。认真落实中央和地方的有关扶持政策，增加扶持农业产业化发展资金，积极培育发展农业产业化龙头企业。通过创新信贷担保手段和担保方法，切实解决龙头企业收购农产品资金不足的问题。开展农产品精深加工增值税改革试点，对市场潜力大、加工层次深、科技含量高的龙头企业，要进行重点扶持。把发展龙头企业和乡镇企业结构调整结合起来，引导乡镇企业向农业和农产品加工领域延伸。

完善农业产业化经营组织内部的利益相连机制。引导龙头企业与农户采取订单农业，与农户形成相对稳定的购销关系。推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的优惠。建立和完善监督约束机制，通过经济和法律手段约束企业和农户行为，确保农民、企业和合作组织的利益，确保农业产业化经营健康发展。

扶持发展农民专业合作组织。安排专门资金，减免有关税费，鼓励和引导农民、农技推广机构、农村经纪人、专业大户以及各类社会化服务组织，创办或领办各类专业合作组织，开展专业化、系列化服务，提高农民参与农业产业化经营的能力。

4.加快发展资源节约型农业和循环农业

节约和集约利用土地。实行最严格的耕地保护制度，控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少，质量不下降，用途不改变。加大沃土工程实施力度，综合运用农艺、生物和工程措施，改善土壤肥力。

加快发展旱作节水农业。逐步改革农业用水的价格形成机制，采用经济的手段引导农业节水，对农民采取节水措施给予适当补贴。大力推广节水灌溉新设备、新技术，推广渠道防渗、低压管道输水灌溉、喷灌、滴灌、微灌、渗灌等节水技术，提高水资源利用效率。推广旱作农业技术，提高干旱、半干旱地区农业综合生产能力。

提高农业投入品利用效率。按照复合化、高效化、缓释性、可控性的要求，发展高浓度肥料和复混肥料，发展商品有机肥。根据农作物需肥规律、土壤供肥性能和肥料效应，推广测土配方施肥、平衡施肥和深施氮肥等技术，开发高效、低毒、低残留的农药新产品，积极推广生物防治病虫害技术。加强新型农机具开发和有关技术标准制定工作，推广综合配套节能低耗特别是少耕免耕技术，为主要农作物生产提供全程、配套的现代农业装备。

(二)改善农村面貌

1.加强基础设施建设

加强生产设施建设。切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。继续推进退耕还林、天然林保护等重点生态工程，在退耕还林地区培育后续产业，抓好防护林体系和农田林网建设，为建设高标准农田营造良好的生态屏障。

加强生活设施建设。优先解决广大农民最急需的生活基础设施，突出抓好“水、路、气、电”，让农民喝上清洁卫生的水，走上顺畅便捷的路，用上洁净安全的能源和既经济又有保障的电。积极推进农村信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务。

发展农村公共事业。改善农村教育、卫生、文化等基础设施，基本建立比较完善的医疗、养老、最低’生活保障和困难救助等社会保障体系，形成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的良好局面。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民救助等社会救助体系，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。

(三)培养新型农民

随着城乡经济相互作用的增强和对外开放的扩大，农民面对的市场竞争将越来越激烈，其现有素质的不适应性也越来越强。加强农民培训、提高农民的组织化程度，不仅有利于农民更好地适应市场和现代产业竞争、就业竞争的挑战，扩大农民增收、就业和实现自我发展的机会；还可以提高农民的市场谈判能力、参与发展决策的能力、对农村公共品和社会发展需求的表达能力和争取相对有利的政策地位的能力，从而促进城乡协调发展机制的形成。

1.普及农业科技知识

中国农村每年高中毕业后不能上大学的青年大约有1100万，潜力虽然很大，但实践能力缺乏。为适应新的农业科技革命的需要，应当使他们接受各种农业技术培训，掌握一定的实用技术；各类农业院校要对他们开展积极的培训教育；通过科技下乡活动的长期化和制度化，推广农业新技术、新知识。

2.加强职业技能培训

建立健全各种培训机制，采取有力措施提高农村劳动力的素质。比如，将农村九年制义务教育与职业技术教育发展结合起来，根据市场需求加强对农村劳动力的技能教育，对进城农民工进行培训，逐步建立起职业培训与农民分工、分业相衔接的机制，提高农民就业的竞争力，使最广大的农民工成为有文化、懂技术、高素质的劳动者。

三、城镇化推进与新农村建设的协调

统筹城乡发展，应当城乡兼顾，共同发展。推进城镇化与建设社会主义新农村，是我国现代化建设战略布局相辅相成、不可或缺的两个重要组成部分。一方面，城镇化是我国经济社会结构转变的大趋势。目前我国的城镇化率已达45.68％，今后一个时期仍要坚定不移推进城镇化进程，有序转移农村人口，为提高农业劳动生产率、加快农村发展奠定基础，为全面建设小康社会创造条件。另一方面，我国人口规模巨大，即使到2020年全国城镇化水平提高到60％乃至以后提高得更高，仍会有几亿人口生活在农村而且进城务工农民在可预期的未来有相当一部分还会双向流动。去年下半年以来，受全球金融危机影响出现的大量农民工返乡现象即是明证。

要按照以人为本和全面、协调、可持续的发展观要求，站在经济社会发展全局的高度，将促进城乡统筹的短期政策和长效机制建设有机结合起来，努力形成有利于以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的政策体系和运行机制。

(一)实行城乡产业协调发展

工业现代化和农业现代化是一个相互影响的过程，工业现代化能够为农业现代化提供技术、人才、管理方式和市场，而农业现代化可以为工业现代化提供必要的物质保障。第一，工业为农业提供适用性技术和前沿技术，以技术革新为先导，提高农业的整体现代化水平。第二，工业和农业市场存在相互依存的关系，工业和农业市场的结构调整、升级和扩大，以及市场体系的完善为农业现代化提供更加成熟的市场，减少因市场不规范带来的交易成本的增加。农业现代化的市场扩大，会加快农产品的流动速度和提高农产品的商品率，从而加快农业产业化进程。第三，工业资本整合农业部门。农业现代化需要大量的资本作为后盾，单靠政府投入和农业自身的积累是非常有限的，要引导与农产品相关的工业向农村延伸产业链，把工业资本投入农业现代化建设。

(二)实行城乡空间协调发展

城乡空间协调可以分为三个层级：第一层级是都市圈内的城乡统筹。其重点是落实区域经济的总体布局，完善区域城镇体系，建设区域性基础设施，特别要考虑沿交通线或产业带的城乡发展规划；加强区域内重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区等主体功能区建设在城乡之间的协调；充分考虑到区域产业发展需要，突破行政区边界，允许要素资源在更大区域范围内优化配置。第二层级是城市中心与周边镇、乡村的统筹。它的重点在于有效地建立城市反哺农村的机制，规划若干个既有良好发展条件的中心镇，实现城镇之间分工，鼓励工业向城镇产业园区集中，提高产业集聚效率。第三层次是中心镇、县城与周边乡村的统筹。它更强调城镇聚集作用，鼓励农村富裕人口向中心镇集中，农地向农业大户集中。

(三)实行城乡就业协调发展

首先，建立信息披露机制。及时对就业信息、劳动力信息进行收集整理，建立可靠、及时、高效的信息服务网络。其次，建立劳动力技能培训机制。在培训主体的选择上，要注意利用和改造政府系统现有的培训资源，也要积极扶持企业、民间培训机构和农民专业协会培训体系的成长。提倡农民工输入地同输出地的地方政府或培训机构之间联合开展订单人才培训。再次，建立城乡就业保障机制。保障农民工享有工伤保险、医疗保险、就业保险等，政府主动服务，解决农民工与就业单位的劳资关系问题，切实保障农民工权益。

(四)实行城乡帮扶协调发展

各大中城市要切实履行市带县、市帮县的责任，通盘制定城乡发展规划，加大市级财政建设资金对郊区和县城的投入，加大基础设施向农村的延伸，加大城市人才、智力资源对农村发展的支持，加大城市科技、教育、医疗方面对农民群众的服务，形成城市与农村协调发展、共同繁荣的局面。把“三下乡”活动制度化、规范化，形成城市支援农村的长效机制，完善教师交流制度，特别是要制定相关政策和措施，积极引导和鼓励教师及具备教师资格的其他人员到农村中小学任教；鼓励县级医疗机构将人员、技术和设备向乡镇卫生院转移。

要坚持推进城镇化与社会主义新农村建设并行不障的原则，合理把握城镇化的速度，积极稳妥地引导农村人口转移，使城镇化与经济社会发展相适应，与社会主义新农村建设相协调，努力形成城镇化与社会主义新农村建设良性互动、相互促进的局面。

篇5：城乡统筹发展农村文化建设

城乡统筹发展农村文化建设

社会主义新农村建设是我国全面实现小康目标、构建社会主义和谐社会、保持国民经济持续健康稳定发展的必然要求.农村文化建设是新农村建设的重要支撑,是建设小康社会的重要保证,是建设和谐文化的.重要核心.所以农村文化产业的发展至关重要.而由于城乡之间的差距和资源的不平衡,导致城乡文化建设的差距拉大,农村文化建设投入明显不足.只有合理统筹城乡各种资源,通过资金投入、技术指导和科技培训以促进农村文化产业的发展.

作 者：马进军 王改侠  作者单位：马进军(河北科技大学文法学院社科系)

王改侠(石家庄学院外语系)

刊 名：大家  PKU英文刊名：GREAT MASTER 年，卷(期)：2009 “”(12) 分类号： 关键词：城乡统筹   农村   文化建设  

篇6：统筹城乡发展推进新农村建设

一．统筹城乡发展与新农村建设的紧迫性

改革开放以来，中国在经济高速发展的同时积

累了很多问题，其中最核心的矛盾是城乡矛盾。这些矛盾是中国所处发展阶段的矛盾多发性所决定，是中国制度改革滞后导致了矛盾积累的结果。长期以来我们实施的是城乡分割的管理制度，导致了城乡发展严重失衡。

城市是发展中的赢家，享受了发展中的绝大部分成果；同时，城乡差距越来越大，城市居民与农民收入差距不断加大，文化教育、医疗卫生、公共财政等优质资源绝大部分集中在城市，而农村社会各个领域的资源远远落后于城市，使各类社会问题在乡村中不断积累。在城市化的时代，乡村的问题反过来又限制了城市的发展。传统的以城市为核心的发展道路已经走到尽头，必须改革发展方式，将乡村发展统一纳入国家发展的战略框架，谋求城市与乡村协调发展。

统筹城乡发展，就是要农村和城市共同享受发展的成果，就是要把城市的优势资源和优惠政策转移到农村，就是要借助城市的力量带动农村的发展。

中国城市化与新农村建设是中国发展的孪生姐妹，统筹城乡发展是手段，城乡一体化是目标，它们相互制约、相互促进。城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程。第一，城市化是城市人口比重不断提高的过程。第二，城市化是产业结构转变的过程，是一个国家创造财富的能力不断提高的过程。第三，城市化是居民消费水平不断提高的过程，是一国中产阶级形成并占主体的过程，是一个国家现代社会结构形成的过程。第四，城市化是农村人口城市化和城市现代化的统一。第五，城市化是一个城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程，是城乡一体化的过程。

城乡一体化包括四个方面的内涵：一是经济一体化——发展以农业现代化为核心的农村经济，缩小城乡产业效率差距；二是社会一体化——提高乡村居民收入水平，缩小城乡居民的收入差距；三是制度一体化——为农村地区提供均等化的公共服务，缩小城乡居民享受公共服务水平的差距。四是城市内部二元结构的淡化与消除。

当前，××经济社会发展达到一个较好的水平，小城镇建设也取得了良好的成效。但是，××也和全国一样，城乡差距越来越大，县城得到发展的同时，全县农村经济社会各方面都没有取得更大的进步，农村医疗卫生、社会保障、群众的整体素质严重滞后，特别是农民收入的增长速度没有达到全县经济增长水平。所以，统筹城乡发展，加大对全县农村的倾斜力度，加快全县新农村建设具有重大的意义。

二、实施“四步走”战略，推进城乡统筹发展

二十世纪八十年代，县城石碌人口不足四万，二十多年来全县农村人口快速向县城转移，目前达到了七万人，说明解决人口流动问题是统筹城乡发展的关键。所以，我们必须实施“四步走”战略：

第一，大力发展新型工业，扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，解决全县农村富余劳动力如何“流”的问题,这是统筹城乡发展的起点。

第二，通过城市的户籍制度创新和改革，使进入城市的人口及其家属成为真正的城市居民，解决富余劳动力如何“留”的问题,这是统筹城乡发展的核心内容。

第三，“三个集中”谋求规模经济效益，解决全县富余劳动力及乡村入口往“哪里流”的问题，这是统筹城乡高效有序发展的关键。

第四，为全县农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，解决“不流入城市留在乡村”的居民的发展问题，是统筹城乡发展的落脚点。

“四步走”战略，可以有效地促进农村人口的合理流动，使统筹城乡发展进入到一个很好的循环，我们需要把这4个环节有机串联，成为良性互动，相互促进。

三、构建新型健康的人口管理制度，推进城乡统筹发展

城乡之间的人口流动既是城乡发展的动力，也是城乡差距的矛盾所在。所以，统筹城乡发展不能就农村论农村，一定要将城市的发展、以及建立城乡之间开放的人口流动制度纳入框架之下。

现存人口管理制度与公共服务供给制度，是统筹城乡发展的两大制度障碍。例如，我县城市居民贫困补助是每月440元，高于乡村居民人均收入，城市医疗补贴、教育资源远好于乡村。这就决定了城市户口还不能完全放开，全县乡村人口只能有条件向县城迁移。因此，我们必须改革户籍管理制度，构建新型户籍改革模式。新型户籍改革模式是：就业+社会保障+健康合法住宅=户籍。

这个城市户籍管理改革模式是农村人口向城市转移的门槛，农村要向县城石碌流动，必须满足新型健康户籍的三个条件：就业、社会保障、健康合法住宅。我们要构建新型户籍改革模式，必须采取以下措施，努力创造条件：一是扩大就业。要完善乡村地区的基础教育和城乡的职业教育体系，提高流动劳动力的市场竞争力；要完善企业职业培训制度，将全体就业人员的职业培训纳入常态管理，保障将新增城市人口及时培训为合格的现代产业工人，减少失业。要充分利用劳动力优势创造财富，为未来社会积累财富，实现经济社会的可持续发展。二是推行强制性的社会保障制度。充分考虑企业效益与社会公平的问题，减少低效的经济增长，构建健康的社会保障运行机制；构建全县统一的跨区域、行业、单位的转移制度框架与社会保障政策体系。三是自建、购买、租赁健康合法住宅。我们可以采取以下办法：（1）政府规划住宅小区，储备建房用地，出售给进城农民，用于自建住房；（2）政府可以通过行业规范认定、引导民间提供低价格合法健康住宅；（3）满足“就业+保障”条件达到特定年限的人及其家属可以申请公共住宅；（4）建设以普通住宅为主的住宅体系，努力开拓城市房屋租赁市场，建立规范的租赁、进退机制；（5）政府与民间合作发展公共住宅。特别是在郊区城市化的进程，借助郊区民间力量合作发展公共住宅租赁产业。

四．大力发展中心现代服务业，促进农村人口在城市的良性管理

市场规模及其和专业化水平是城市现代服务业发展的决定性因素。城市服务业与制造业相比具有较低的技术门槛和投资门槛，但由于其不可运输性和不可储存性，只是其需要较高的本地化市场门槛。鉴于××的情况，我们要大力发展服务业的四大市场：（１）为钢铁、水泥等制造业发展提供的生产性服务业市场，如运输、建筑等；（２）居民提供的生活性服务业市场，如宾馆，为企业职工提供食品等；（３）中心城市功能提供的综合性高层次服务业市场，如金融、保险等；（４）服务于基本民生的公共服务业市场。当市场规模充分大的时候，就发生细分的市场，城市服务业的专业化水平不断提高，服务变得更加昂贵，效率也更高。通过做细、做好、做高，促进服务业做大做强。

五、推动公共政策向农村的转型，构建城乡均等公共服务，促进城乡统筹发展

我国的公共政策，在过去长时间里和很大程度上傾向城市，忽视了农村。促进城乡统筹发展，就是要推动公共政策向农村的转型，将乡村发展规划统一纳入城市发展与区域发展的框架下。

（一）调整公共政策，构建城市与乡村均等化的公共服务建设。一要全县各级政府要坚决贯彻落实中央和省有关农村的优惠的公共政策，加大实施力度。二要不断丰富农村优惠政策的内容，加大经济社会规划及其政策保障体系的建设，将均等化的公共服务建设作为乡村地区规划的重点和核心，实现以下的农村公共体系：

（二）逐步构建规范的财政转移支付制度，保障乡村地区均等化的公共服务。规范的财政转移支付制度是实现城乡均等化公共服务的前提和保障，全县性规范的财政转移支付制度迫在眉睫。一是要坚决贯彻中央、省向农村转移支付的政策，使各项支农惠农资金及时、足额到位；二是要发挥地方财力，发挥财政良好的优势，更多地向农村倾斜，大力对农村的投入。政府作为统筹城乡发展的第一主体，各级政府对乡村的经济关系实现由“取”到“予”的转变，通过财政转移支付，通过财政政策在内的公共政策体系将统筹城乡发展落到实处，推进城乡公共服务均等化大有可为。

篇7：统筹城乡发展推进新农村建设

中共毛嘴镇委毛嘴镇人民政府

近两年来，我们抢抓省、市城乡一体化试点示范机遇，按照市委、市政府全域仙桃的总体发展规划，壮产业、兴水利、建社区、抓统筹，实现了强农惠农政策大落实，镇域经济实力大提升，镇村面貌大变化，农民收入大增长，人民生活质量大改善。我们的主要做法是：

一、以产业化经营为目标，构建新农村建设强力支撑

一是抓大园区建设，实行规模化生产。通过政策引导、资金扶持、典型示范,推动养殖户向小区集中。建成年出栏生猪5000头以上的养猪小区8个，年出笼肉鸡5万只的养鸡小区10个，年养鸭2万只的小区6个。2011年全镇生猪出栏30万头、养鸡120万只、养鸭80万只。

二是抓标准化养殖，促进可持续发展。全镇畜禽养殖过程全程可控，养殖产品流向可追溯。目前，全镇规模养殖场基本实现了自繁自养，良种率达到了70％以上。建成了杨岭、伍家场等8个“150”模式养猪场，建标准化猪舍500多栋。建成了紫荆、古垸等5个微生态发酵床养鸭基地。

三是抓品牌化营销，推进产业升级。以毛嘴卤鸡为龙头企业，加大招商引资力度，鼓励社会各界投资进入猪、鸡、鸭产品深加 1

工领域，2011年实现农产品深加工产值2个亿。目前正在与广东千腊食品、武汉精武鸭脖等公司洽谈合作事宜，力争通过三年努力将我镇打造成为“中国卤味之都”。

二、农村新社区建设为载体，落实新农村建设工作目标

一是科学规划，合理布局。目前，全镇村庄布局总体规划已全部完成，水、电、绿化等细节规划也配套到位。严把村民建房关口，房在哪里建，建成什么样子，一律按照规划来。

二是创新思路，和谐推进。全镇设立了5个新型农村社区，镇内不划一个民户台，镇规委会统一审批建设，引导农户到小区居住。政府在规划设计、用地指标、基础配套、搬迁奖励等方面让利群众，引进开发商统一规划建设，打造新型农民集中居住区。目前以文庙社区、珠玑社区等为集聚点，建设了5处400多户高标准、高质量的农村新区。

三是城乡联动，共治共建。我们立足镇情，以大企业、大市场、大社区为依托，提高城镇的承载吸纳能力，使农民进得来、稳得住。新增工业用地1800亩，就地转移吸收农村劳动力3000多人。建设镇区大社区5个，开发住宅25万平方米，吸纳农民进城1500户。推进“三化”同步发展。

三、以农田水利建设为重点，夯实新农村建设基础保障

一是抓农田水利基础设施建设。春季抓收官、夏季找问题、秋季穿插战、冬季大会战。采取“推磨转圈”的方式，镇统筹投

入资金100多万元，高标准对全镇200多公里的大沟大渠、支沟支渠进行清洗疏挖，全镇农业综合生产能力明显提高。

二是抓城乡基础设施共建共享。加快路网、电网、供排水网、互联网等向农村延伸、覆盖。共硬化通村组公路近200公里，先后建成了珠玑中心水厂、紫荆中心水厂等水厂，实现了有线电视全覆盖，建成日处理4000吨污水处理厂，建立了全镇垃圾集中处理和墓园集中管理机制。

三是推进城乡公共服务均衡化。推进卫生、教育、文化、社保等公共服务向农村覆盖。新转移劳动力2210人，培训农民工人1700多人次； 2011年全镇新型农村合作医疗覆盖率达100%；新农保全面实施；全面实行了义务教育 “两免一补”。

篇8：城乡统筹与新农村建设模式研究

1. 研究背景。

城乡统筹发展的核心问题是土地利用[1], 城市增长发展到一定程度要求实现城乡统筹和理性增长。党的十八大将加大统筹城乡发展力度作为解决三农问题的根本途径, 在新农村建设、征地制度改革、土地集约节约利用等政策背景下, 农村居民点用地整理涉及经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整, 也是关乎实现“提高农民在土地增值收益中的分配比例”这一目标的关键环节。在中国改革开放以来的三十年里, 快速城市化进程使城市和农村土地利用的总体格局迅速演变, 用四个字概括就是“城进乡退”, 城乡发展用地供需矛盾日益突出, 影响了土地集约利用和经济社会可持续发展。从中国城乡建设用地配置的现状来看, 一方面, 城市建设用地紧张, 城市发展受到土地供给的严重约束, 大量人口集聚涌进导致城市规模膨胀, 引发交通拥挤、长途通勤, 人口现实所引发的社会与环境问题正与日俱增, 土地利用所牵及的社会因素也日益复杂;另一方面, 农村建设用地 (主要是农村居民点用地) 闲置、浪费严重, 人均宅基地面积有增无减, 土地利用效率低下, 城乡建设用地不尽合理[2], 这种“悖反”更加剧了优质农用地的持续减少。

如何将土地利用与城乡统筹发展有机结合起来, 已成为中国几乎所有城市在推进城乡一体化进程中亟待研究和解决的问题。推进城乡统筹发展迫切需要改变土地资源粗放利用的现状, 加快推进土地资源整合, 优化城乡建设用地结构布局。由于中国城乡建设用地之间存在明显的效率落差, 并有扩大趋势, 在耕地数量受到严格保护的同时, 城乡土地利用必须协调工业与农业、吃饭与建设、发展与保护等各方面的关系。对单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向, 加大建设用地整理力度是推进土地节约集约利用的重要途径, 通过农村居民点整理这种方式来实现耕地目标的保护和满足城镇发展的需要将是后续政策之取向。北京市郊区旧村改造和小城镇建设多以“空心村”整治为起点, 在“最严格的耕地保护制度”与城市用地需求加大矛盾共存的现实下, 建设用地整理的开展已经逐步缺乏后续发展空间, 未来最主要的农村建设用地整理的空间也将集中在农村居民点上。

2. 概念界定。

现实中的农村居民点整理在各地称谓不尽相同, 所依托的政策工具也不一样。比如村庄整理、新农村建设、宅基地换房、农民上楼、综合整治等, 可能某些具体操作环节上有出入, 但其工作重点一致。北京城乡结合部地区传统的农村居民点整理模式主要分为以下四类:农村城镇化型、自然村缩并型、中心村内调型以及异地迁移型用地整理模式[3]。本文所称的农村居民点整理模式, 包括各种类型的模式, 但是按照最简单的分类方法将其分类, 由于北京市农村居民点整理多集中于以“农民上楼”为主要表象特征的整理模式, 因此本文将这种整理模式作为主要的研究对象, 即按照在北京地区农村居民点整理过程是否存在“农民上楼”这一现象, 分为农民上楼模式和农民不上楼模式, 上楼模式多集中在城市近郊区, 或距离城市通勤时间较短的农村。

二、京郊农村居民点整理模式的整体特点及问题

北京市的农村居民点大多数是围绕原有自然村扩展而成, 缺乏统一规划。村民居住散乱“见缝插针”或“打补钉”, 一方面, 原有村落膨胀蔓延, 使旧村基本连片;另一方面, 一些非居住用地逐渐被农民宅地包围, 造成居住地与非居住地混杂、用地功能不清的不合理局面。针对这些问题, 北京市在全国城市中较早开展了农村居民点的整治工作:2006年起, 市政府逐步推进农“五项基础设施”建设工程, 用五年时间完成了全市3 955个行政村的基础设施改造;2008年, 出台《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局意见》, 并在2009年将海淀区北坞村、朝阳区大望京村确定为第一批试点村;2010年, 投资2 300亿元对城乡结合部的50个市级重点“挂账村” (1) 进行城市化改造, 探索集体土地利用、拆迁安置补偿新模式, 涉及9个区县, 38个位于中心城范围, 12个位于新城范围, 覆盖土地面积3 200万平方米, 涉及农民约14万人, 整治后优先保证农民回迁房用地和产业用地, 确保农民安置上楼。这些政策举措为实现耕地占补平衡、加速城乡一体化进程、改善京郊农村居住条件的目标提供了途径和保障。

1. 整理模式整体特点。

整体来看, 目前北京市农村居民点整理模式尚处于政府包办为主的阶段, 参与居民点整理活动的主体单一, 政府或其下属机构 (如土地整理中心) 控制全部投资、建设和经营管理, 政府既是土地整理的项目发起人, 又是项目的直接投资者和项目的建设实施者, 甚至是项目管理者[4]。另一整体性特点是, 在上述大前提下, 具体操作模式越来越多样化, 其差别体现在用地分配方案、产权类型、补偿方式及标准、先期及后续相关操作环节等。如平谷区马坊模式采取的“343”分配方案 (原有居民点面积的30%用于供农民上楼, 40%用于商业建设, 30%用于复垦成耕地) , 此分配比例是根据北京市3个1/3分配指导思想, 根据当地具体情况做的修正;在海淀北坞村的实践中, 尽管遇到了不少问题和困难, 但采取的一些做法很有特色:进行腾退挖潜, 实行宅基地换房, 农民集中上楼、安排5%产业用地、居住用地异地选址建设等有效措施, 把潜在的土地资源利用起来, 由政府搭建租赁平台, 将农民的闲置回迁房变为公租房, 从而解决了农民通过租房增收的合法性, 使“瓦片经济”得到规范管理;唐家岭等“挂账村”的模式特点为, 完全由政府出资, 以民生工程为理念导向, 集中建设新式廉租公寓, 面向外来留京人员, 满足其住房需求;同时廉租房产权和收益归全体村民所有, 成为农民增收的途径。

2. 整理模式存在的问题。

(1) 投资融资渠道单一。目前北京市土地整理多为政府部门或其下属机构直接投资建设和经营管理, 项目融资主要依靠政府, 绝大部分资金来源于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费 (非农业建设经批准占用耕地的) 和土地复垦费 (由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏, 没有条件复垦或复垦不符合要求的) 三种途径[5], 且上述三种融资所得都是作为专项资金用来耕地开发整理和复垦。具体到农村居民点整理这种整理形式, 融资渠道更为单一, 主要是政府部门以政府信用做担保, 向银行借贷用以进行居民点整理。由于居民点整理具有耗资量大、周期长的特点, 政府成本增加的同时, 也造成后续环节运作上的被动。 (2) 竞争环境及利益分配有失公平。目前行政包办为主的居民点整理模式, 排挤了市场上一般企业、个人整理方案及整理资金的介入。同时, 政府部门在农村居民点整理中体现出的准垄断性, 使得其他社会公众参与度不够, 也使得在整理利益分配方面更加复杂[6]。 (3) 整理目标不够多元化。农村居民点整理较其他具体的土地整理形式比如耕地整理、土地开发、土地复垦等要更复杂, 涉及面更广, 甚至有些区县在实际操作中把农村居民点整理提升为土地综合整治。居民点整理的这个特点决定了引入土地利用多目标规划的重要性, 即要注重实现土地整理的经济效益、社会效益和生态效益的三重目标。目前京郊很多农村居民点整理过程中, 过分注重建设用地指标的产生而对于微区域生态的规划设计、保持培育以及体现社会效益的百姓生活水平关注度不够。

三、京郊“农民上楼”整理模式的利益分析

严格来讲, “农民上楼”与“宅基地换房”不是等同的概念。但在实践中, 两者经常表现为同一整理项目中都会出现的表象性环节, 这就是说很多地方的农村居民点整理模式, 如果实现了“农民上楼”, 则很可能出现当地农民用“宅基地换房”。反之, 有“宅基地换房”的地方, 也很可能有“农民上楼”现象发生, 因此将两者大体上归为一类。这种模式多数发生在城市郊区, 或者距离城镇有便利交通条件, 或者有良好生态环境等条件的农村地区。

具体看来, (1) 该模式利益来源包括商品房收入、商业收入等经济收益, 并产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。 (2) 其利益主体包括政府、开发企业、村集体及农民个人。 (3) 在利益分配方面, 政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分, 开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标, 村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益, 其经济收益包括住房、可能的商铺收益及补贴款等, 或者是更多数量的耕地面积等, 社会效益指生活保障与均等的社会服务等, 另外享有居住环境的改善等利益。 (4) 其利益分配方法为:政府主要占有社会效益及可能的经济利益, 开发商获取政府拨款, 村集体及农民利益整理前后基本持衡, 有时可能有小幅提高。比如, 北京平谷区小城镇整理试点“马坊模式”, 采取市财政拨款、当地政府主导模式, 该模式首先通过公开招标选择评估公司与拆迁公司, 宅基地面积在0.4亩以内补偿标准为540元/m2, 超过0.4亩部分补偿标准为270元/m2, 建筑物补偿标准为600元～1000元/m2, 搬迁补偿标准为2 500元/户, 每户平均可获得货币补偿45万元。该部分金额由市财政拨付, 待土地整理后的建设用地出让后, 回收资金偿还市财政。同时, 保障每户农民家庭回迁住房建筑面积不低于190m2, 按照平谷区保障性住房1 600元/m2优惠价格提供。

四、京郊农村居民点整理的利益协调途径

1. 进一步明晰农村集体土地产权。

土地产权尤其是土地所有权的归属是解决土地问题的根本之所在。农村集体土地产权, 尤其是农村土地所有权的归属问题, 是解决农村居民点整理中的利益分配问题的基础, 也是优化各方主体利益格局优化之关键。

目前需要解决的问题是:农村集体土地的所有权主体到底是谁?农村土地所有权人到底有哪些权利?中国目前农村集体土地产权主体虚化设置, 据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定, 可以认为农村土地集体所有制, 是农民集体所有制, 农民集体是具有一定范围的农民集体, 具有村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡 (镇) 农民集体等形式[7]。在实际生活中, 各地表现出不同的主体形式, 如北京市集体土地90%是乡镇和村农民集体所有, 在四川省村民小组所有占90%左右, 甘肃省的边缘地区的集体土地基本上都是村民小组所有, 佛山市、深圳市等在20世纪八九十年代就将乡镇土地国有化[8]。但是农村集体土地所有权主体模糊化的问题并未因此得到实质性解决。这种模糊的土地所有权状态如果长期维持, 农民将更难以分享城市化所带来的土地增值收益, 这阻碍了城乡一体化进程的实现, 违背农民意愿强迫其“上楼”、放弃宅基地和耕地也将引发更多的社会问题。许多不愿意上楼的农民是因为觉得补偿不到位, 因此进一步明确农村土地产权尤其是土地所有权的主体及其权利所应该有的利益内涵, 是维持各方长久利益之根源。

2. 因地制宜研究土地发展权配置模式并谨慎试用。

美国通过实施近四十年的土地发展权转移计划, 实现了广泛的社会发展和环境保护的目标。土地发展权可以用来解决宏观层面的利益调整, 也可以用来协调微观层面的问题, 在中国土地利用也实行严格土地用途管制的背景下, 作为一种体现公平性的权利形式, 土地发展权的应用更应体现在京郊农村居民点整理中。

政府、村集体与农民的土地利益冲突是以土地发展权价值的争夺为核心, 根源在于产权设计与治理结构存在内在缺陷[9]。试采用土地发展权的理念进行农村居民点整理, 表现为:一是根据相关规划, 对京郊区县不同村庄的土地发展权予以量化。比如承认符合规划的农村集体建设用地的土地发展权 (如果该村庄的人均宅基地面积小于规定标准, 则通过土地发展权予以补足) 的前提下, 村集体所获发展权可以上市交易, 包括转让、入股、自行开发等[10]。二是在农村居民点整理中, 尤其是农民上楼模式中, 政策上认可居民点整理过程也是农村土地发展权退出的过程。农民在农村居民点整理过程中, 不仅付出失去宅基地永久使用权、耕地 (部分地区) 承包经营权, 同时还隐性地失去了土地发展权, 因此在补偿农民过程中, 不宜简单对比整理前后农民的利益或增或减多少。三是通过财政转移支付的形式, 体现土地发展权思想。虽然中国未形成系统的土地发展权安排, 但国家通过财政转移支付的形式, 完成了一部分土地发展权的兑现过程, 其实质正体现了土地发展权的理念。 (1) 借鉴此形式对北京远郊地区的落后农村进行补偿不失为一种好做法, 关键在于相应级别政府部门要找准对象, 加大财政回补力度 (见表1) 。

3. 客观评价“农民上楼”所依据的政策平台。

客观评价“农民上楼”这一北京当前农村居民点整理主流模式所依据的政策平台———城乡建设用地增减挂钩政策, 有利于市政府科学合理地制定后续相关政策, 因此客观评价挂钩政策对于政府管理者而言, 其政策收益是巨大的。挂钩政策的初衷是加速城镇化发展, 提高土地利用率, 改善农民生活条件, 通过挂钩政策, 土地价值得以迅速提升。通过农村居民点整理让土地增值, 增加社会财富, 无疑是件好事, 这个政策本身没有问题。但挂钩政策在实施过程中确实存在很多问题, 不少地方政府借城乡建设用地增减挂钩政策的名义, 强迫农民“上楼”, 剥夺农民权益。从理论上看, 通过农村居民点整理, 农民实现整体上楼, 这个过程所带来的利益是巨大的;从实际操作看, 表现为做法不规范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“认识出现偏差”, 归根结底是因为利益诱惑。根据笔者的前期相关调研, 多数农民表示只要补偿合理, 还是愿意上楼。北京市近几年出现的农民“被上楼”现象, 甚至产生暴力事件、群体事件, 说明在利益分配方面存在问题, 只有把利益分配问题解决好, 农村居民点整理工作才会顺利进行。

4. 抑制城市高房价, 防止“消灭空心村, 出现空心城”现象。

城市房价的高企与持续上涨, 很大程度上决定了城市郊区农村居民点整理的模式。通过利用结余出来的土地进行商品房开发, “农民上楼”模式能迅速且大量的回笼资金, 攫取暴利, 因此全国各地城市郊区绝大多数农村居民点整理工作热情高涨。一方面是城市土地资源的低效与浪费, 另一方面又急不可耐地进行城市郊区居民点整理。而在这背后, 是炒作性资金对于城市房源的大幅度垄断, 且这种垄断行为与城市房价的持续非理性上涨又互为影响。对于地方政府而言, 可能因此要付出巨大的政策代价来弥补房地产泡沫所带来的负社会收益, 高房价导致的高利润最终成为全国性的“农民上楼运动”的幕后推手 (见下页图1) 。

五、京郊农村居民点整理模式的改革取向

1.开创更多投资融资渠道。

改变主要依靠市政府专项资金、金融机构的融资方式, 引入更多社会资金, 参与整理全程。充分利用土地规划和土地储备进行融资, 经过对土地的开发整理, 实现不同地段, 不同价格, 利用转让、租赁、拍卖等方式获得土地资源的经营收益为新农村建设融资。2010年8月12日, 成都首例农村土地综合整治项目用地成功挂牌融资, 这是将农村土地综合整治引入市场机制的积极探索, 通过这样的方式, 为社会资本融入农村土地综合整治建立了市场平台[11], 这是农村居民点整理融资方式的创新, 对北京居民点整理工作改革具有示范效应。从图2、图3中可以看出, 土地政府融资模式跟市场融资模式下的政府收益压力对比。

在图2中, 0a阶段代表居民点整理前期政府作为融资主体, 只有成本付出, 收益为负值, ab阶段代表有现金流收入, 并在b时点达到盈亏平衡, bc阶段代表收益持续上涨, cd阶段代表收益稳定, 比如无成本情形下的固定分红, 假设收益持续至d时点结束。在图3中, 0u阶段代表政府既无成本也无收益阶段, uv阶段代表收益持续上涨阶段, yw阶段代表收益稳定, 假设收益持续至w时点结束[12]。

显然, 政府融资模式下政府收益压力较大, 必须满足才能经济上可行, 其中V、C分别代表收入和成本。市场融资模式下政府收益压力较小, 由于0u阶段支出为零, 只需即可, 而在现实操作中, 这一点是极可能满足的。

2. 改善竞争环境和利益分配机制。

以引入其他市场化主体作为居民点整理融资主体为契机, 构建农村居民点整理领域公平透明的竞争环境, 完善各方利益分配机制。在投资比例、方式和收益分配方面明晰化, 有利于减少矛盾, 利于整理工作的顺利开展。在许多西方国家, 其土地整理经费一般都是由中央、地方和土地所有者共同承担的, 并约定好比例。比如德国土地整理中, 联邦政府、州政府、土地所有者投资分别占48%、32%、20%;日本的土地整理中, 50%的费用由农业省负责, 40%的费用由道府县和町村平均分摊, 10%的费用由农民负担, 对收益的分配比例和形式事先也做出详细说明。更重要的是, 整个过程各环节操作都要透明公开, 要有独立于各整理主体之外的督查监管部门, 保障各方利益不受侵害。

3. 完善居民点整理绩效考核体系。

需要改变单一地或过度地以经济效益 (主要体现在建设用地指标上) 为整理动力的现状, 将生态效益和社会效益真正纳入农村居民点整理效益评价体系, 并在实际评价中, 将其作为赋权较重的评价因子, 才能真正改变实施主体的指导理念和整理初衷。在整理过程中, 除考虑经济效益外, 应关注微区域生态景观的规划和普通民众参与平台的搭建, 关注农村基础设施和公共设施齐备合理, 关注村民回迁房质量等等。这些方面的关注程度会因整理模式不同而异, 如村集体主导型整理模式, 这方面投入的成本和精力会更多一些, 政府虽然会失去一部分土地收益, 但获得了城市特定区域更新后的社会、经济和环境效应。

4. 借鉴“农村再生”理念, 注重生态环境建设。

从国外相关研究成果看, 各国尤为关注在居民点整理过程中的生态环境保护、生态景观建设等方面的内容。对于那些距离城市较远、相对落后的农村, 由于没有城市郊区的区位优势, 同时受制于城乡建设用地增减挂钩实施的地域限制, 政府对其农村居民点整理的热情较低。对于远郊农村, 北京宜借鉴台湾的“农村再生”理念, (1) 由市财政拨付一定专款, 支持其生态环境建设和精神文化生活开展, 既保证当地农民的物质和文化生活, 又体现统筹城乡发展的理念, 同时还能在一定程度上灵活实现土地发展权的思想。

六、结语

城市剥夺乡村发展空间和生产要素的核心机制之一, 就是导致“城进乡退”的城乡二元土地制度, 这种制度像一个大的抽水机系统, 使城乡土地利用处于割裂状态的二元结构, 也是引发农村土地市场隐性交易的根源。盘活农村建设用地, 是中国消除城乡差别和激活农村房地产市场的重要“一步棋”, 如何走好这步棋, 农村居民点整理工作是基础, 也是关键。

农村居民点整理中出现社会问题的根源在于居民点整理后增值利益分配机制与监管体系的内在缺陷。农村居民点整理模式本身没有对错, 只有结合具体案例看其是否适合及其适合程度。在整理过程中所涉及到的各方主体利益是否得到保障, 并共同构建合理的利益分配格局, 是衡量某类居民点整理模式完善与否的核心指标。优化农村居民点整理利益格局需要多管齐下, 当然也需从常规研究套路出发, 探索北京市城乡结合地区农村居民点整理模式的改进对策。在接下来的若干年中, 北京市将仍以加速城镇化进程作为经济发展的重要平台, 京郊农村居民点整理模式及其利益协调问题将会得到更多的关注。

参考文献

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