活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

活用PPP模式推进小城镇基础设施建设（共8篇）

篇1：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

基础设施在城市建设和发展中发挥着重要作用。在我国近十几年来的快速城镇化过程中，已经逐渐探索出BOT、TOT、PPP等多种市政基础设施项目融资模式。随着这些模式在城镇化实践中的多轮改进，国家和地方相应的法律法规体系已逐步建立，操作模式也逐渐成熟。上述诸多模式被广泛应用于城市基础设施融资领域，推动了我国城镇化进程、提高了我国城镇化水平。

然而不可否认的是，我国的城镇化发展并不平衡，小城镇的城镇化进程远远落后于大中城市，其中小城镇基础设施过于薄弱是制约发展的一个重要原因。

基础设施是小城镇赖以生存和发展的基础，目前我国大部分小城镇的基础设施相对薄弱，水平远远落后于一、二线城市和当地的中心城市。完善的基础设施系统可以有效保护生态环境、改善和提高人居环境质量。因此，小城镇要发展，必须首先完善基础设施。

基础设施的建设与维护需要大量的资金，仅靠政府投入往往是杯水车薪。当前，资金不足已成为制约小城镇基础设施建设的瓶颈。在这种情况下，寻求和吸引更多的社会投资、拓宽基础设施建设的融资渠道就成为解决资金不足的突破口。但是由于小城镇固有的市场小、资源少、风险高等特点，运用BOT等常规方式融资困难重重。在这种情况下，借鉴中型城市基础设施领域的融资经验，采用PPP的方式就成为一种较为理想的选择。

在本文中，笔者将结合曾亲身参与项目的经历，以融资和风险分配为切入点，通过与其他融资模式的比较，浅析PPP模式在我国小城镇基础设施领域运用的可行性和前景。PPP模式与BOT等模式的比较

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，可以译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

当前流行的BOT等融资模式，多是由社会投资人独立完成某一阶段的工作，如独自承担项目融资任务、独自完成项目建设、独立负责项目特许期的运营和维护工作。采用BOT等模式的项目，往往需要政府设定清晰的项目边界条件，给予政策扶植，让投资人对未来收益有明确的预期。

在小城镇建设中，政府虽然引资很积极，但由于当地政府扶植政策少、资源稀缺、项目边界条件较差、项目预期收益不明朗、政府财政力量薄弱等因素，投资人往往不愿承担风险，再加上大中城市有更具吸引力的项目，两相对比，投资人更愿意选择项目风险小且预期收益更大、更稳定的大中城市基础设施项目。

因此，针对小城镇基础设施的融资问题，需要对项目风险进行更为合理和灵活的分配，采用PPP模式可以更好地做到这一点。

与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。PPP模式的特点

通过分析可以看出，与BOT等融资模式相比，PPP模式的特点可以概括为以下几方面：资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。

在基础设施项目中，投资人追求的目标是：在可承受风险条件下自身利益的最大化。正是由于PPP模式的特点，项目的每个阶段都由政府分担了一部分的责任和风险，因此相比其他融资模式而言，PPP模式中投资人承担的风险更为灵活与可控。PPP模式在小城镇基础设施领域的应用前景

在PPP模式中，每个阶段都是由政府部门和社会投资人通过合理的机制共同完成的，风险被有效、合理地分配，即由更有承担力的一方分担相应的风险。此外，出于对利润的追逐和对风险的规避，投资人还会不断进行技术和管理上的创新。

PPP模式在小城镇基础设施建设项目的应用，关键在于政府和投资人之间的合作机制，其核心则是风险分配机制。只有对风险进行有效、合理的分配，PPP模式才能取得良好的效果。

篇2：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入PPP模式。下面就PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。

关键词：PPP模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策

近年来，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等的出台，PPP模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买服务方式的改变。在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中进一步提出，要利用PPP模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。

2015年4月国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公布PPP推介项目，PPP模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的PPP模式具有极其重要的意义。

一、城市基础设施建设PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的缩写，译为“公私合伙”，政府与社会资本合作。在城市公共基础设施建设中，PPP模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。

（二）引入PPP模式带来的效益

公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个领域，在城市公共基础设施建设中，引入PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。PPP模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我国城市公共基础设施建设中的应用

（一）城市既有建筑节能改造

据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到40%，同时在一些老的城市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中，PPP模式能充分发挥投资主体单

一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。

（二）城市公共照明工程领域

在我国的用电领域中，照明用电的比例达到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。

（三）城市静态交通建设领域

进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重。鉴于此，城市交通治理需要从“动、静”两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，是城市基础设施建设和PPP模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。

三、PPP模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题

截至2015年5月，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.97万亿元的PPP项目。2016年2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省PPP项目入库581个，总投资4576亿元。其中265个项目纳入国家发展改革委PPP项目库，总投资2743亿元。截至目前，共有37个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了PPP项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有18个项目纳入国家项目库，总投资达120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂3个项目签约，签约率达33%。

当前，我国大力推广PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题：

（一）制度和机制不完善

直接可用于PPP项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与PPP项目的积极性。

（二）社会信用基础薄弱

地方政府信用风险是企业参与PPP项目的主要顾虑。企业家与民企最大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了PPP项目发展的局限性。

（三）现行的金融体系投融资模式不能满足PPP项目要求

基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基本以满足PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。

（四）政府仍承担主导作用

长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到PPP模式的落实效果。

四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

结合我国PPP模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业银行加入PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。

五、总结

PPP模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。

（作者单位：安徽财经大学）

基金项目：安徽财经大学2015年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究”项目编号：201510378245

参考文献：

篇3：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

一、我国城镇基础设施现有投融资模式分析

(一) 现有模式的融资机制缺陷。

在融资方面, 现行“融资平台+土地财政”模式的本质是以政府为负债主体、以土地出让金收入为偿债来源的较为单一的融资方式, 显然, 这种单一的融资模式难以满足未来一段时期飞速增长的基础设施投资需求。

1. 从债务规模与偿债资金来源看, 地方政府的债务负担增长较快且严重依赖土地出让金收入。

根据审计署《2013年全国政府性债务审计结果》的统计数据, 截至2013年6月底, 全国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。面对不断增长的债务规模, 地方政府所掌握的税收来源有限, 其偿债资金更多依赖于土地出让金收入。截至2012年底, 11个省级、316个市级、1, 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元, 占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

2. 从具体融资方式看, 政府融资过度依赖银行贷款以及“银信合作”等影子银行渠道。

截至2013年6月底, 地方政府负有偿还责任的债务总额为108859.17亿元, 其中银行贷款55252.45亿元, 信托融资为7620.33亿元, 二者占总负责额的比例合计接近60%。政府债务资金较多来自于银行贷款, 导致潜在系统性金融风险的不断集聚。尤其是近年来兴起的信托融资以及理财产品等影子银行体系, 已成为影响当前我国金融稳定的重要隐患。伴随着利率市场化的推进以及更严厉的银行监管规则的施行, 原有以银行贷款为主的融资渠道将逐步收缩。

(二) 现有模式的投资机制缺陷。

在基础设施投资与建设方面, 当前模式主要依靠具有政府背景的城建公司负责实施, 未能充分发挥社会资本在建设与运营方面应有的效率优势。政府虽然在长期规划、宏观调控等方面具有优势, 但在具体的建设运营领域, 由于存在多重委托代理关系, 其产出效率一般低于私人部门。现实中, 各地城建公司处于区域垄断地位, 倾向于将项目委托给具有关联关系的国有建设公司, 多数私人企业被拒之门外, 这不仅极易导致腐败问题, 更重要的是由于缺乏实质性竞争, 参与项目的企业往往效率不高。

总之, 我国现行城镇基础设施投融资模式在资金来源方面具有不可持续性, 在建设运营方面缺乏效率, 亟需通过大量引入社会资本的方式加以改善, 这为PPP模式的应用提供了现实背景。

二、PPP模式的运作机理及内在优势

(一) PPP模式的运作机理。

PPP模式, 即公私合作伙伴关系, 是公共部门和私人之间进行合作, 共同完成公共产品供给的投融资模式。从运作机理上看, PPP模式涉及到政府部门、项目公司、建设公司、金融机构以及投资者等多个主体, 其中居于核心地位的是项目公司。项目公司一般是民营企业, 在得到政府授权后, 以特许公司的形式出现。项目公司负责直接经营和管理合作项目, 是合作模式的主体机构。项目公司通过合同关系将不同领域的各类资源加以整合, 例如, 在项目的规划与论证环节, 政府部门与项目公司共同参与, 充分发挥政府的宏观规划与公司的专业技术优势, 保证项目方案的科学性;对于部分需要最终转移给政府公共部门的合作项目, 政府一般会提出特定要求, 比如相关服务的质量标准、环境保护标准以及安全标准等等, 此外, 对项目产品或相关服务的价格也要进行原则性要求, 对项目经营期间的基础设施维护与保养工作进行检查。在融资环节, 项目企业可以凭借自身的资产以及项目的现金流优势, 与不同类型的金融机构或投资者设定不同风险收益组合的投资合同, 甚至还可以作为原始发起人, 与金融机构合作设立“特殊目的载体”, 对项目实施资产证券化安排, 及时收回垫付资金。在建设运营环节, 项目公司可根据相关领域的信息优势, 与建筑及运营承包商签订建设与运营合同, 实施专业化管理。

(二) PPP模式的内在优势。

相对于我国现有的投融资模式, PPP模式在基础设施建设领域至少具有以下优势。第一, 项目公司作为融资主体, 能够扩大融资规模并降低系统性金融风险。由于政府平台公司资本规模远远低于众多项目公司, 所以通过杠杆效应获得的融资规模也相对较小, 况且目前各地方政府平台公司的负债率已临近边界, 因此, 从融资的角度看, 此时大力推进PPP模式正逢其时。另外, 通过分散的项目公司进行市场化融资, 可以减弱对银行等金融机构的依赖, 有效分散与降低相关金融风险。第二, 私人资本参与项目规划, 可以减少基础设施供给的盲目性。这种模式强调政府与私人部门的深度合作, 包括项目前期的规划与论证阶段, 由于规划的科学性直接影响到项目公司未来的收益及声誉, 项目公司会凭借其专业优势, 有效降低规划设计环节的失误, 从而整体上提高供给效率。第三, 能够打破政府在基础设施供给领域的垄断地位, 提高建设与运营效率。引入民间资本之后, 虽然其相关权利仍然需要政府授权, 但相对于原有模式, 至少在具体建设与运营环节具有独立性, 可以充分发挥专业优势, 提高产出效率。同时, 私人资本的深度参与, 可以有效弱化政府部门所特有的多重委托代理关系, 降低交易成本, 减少腐败发生, 增进社会福利。此外, 大规模PPP模式的展开, 将培育更多的专业化项目公司, 共同参与项目竞争, 最终提高项目建设质量。

三、当前PPP模式支持基础设施建设的制约因素

虽然我国早在20世纪末就开始在基础设施建设领域引入PPP模式, 并取得显著进展, 但在未来新型城镇化发展的过程中, 要大力推进该模式, 还存在一定的制约因素。

(一) 对PPP模式的认识存在错位。

目前, 多数地方政府仅将PPP模式视为一种解决融资难题的补充手段, 并未充分重视该模式所拥有的其他制度性优势。如前文所述, 从其制度本质看, PPP模式的核心优势除了融资之外, 更重要的是基础设施供给领域的市场化, 即原来以政府为主导的供给模式转为私人供给, 从而有效提高基础设施的建设与运营效率, 并减少腐败, 增加社会福利。如果政府只看重其融资功能, 将会从思想观念上淡化公私合作中政府本应承担的责任与风险, 最终不能实现政府与私人企业的优势互补, 背离该模式的基本理念。

(二) 缺乏完善的法律体系。

当前我国有关PPP模式的政策规定主要体现为国务院相关部门各自制定的部门规章, 以及地方政府根据自身情况出台的管理办法, 不具有系统性与统一性, 各种管理规定之间政策真空与重复矛盾共存。鉴于PPP模式涉及的主体较多, 关系错综复杂且经历时间较长, 目前这种零碎的规章制度显然不利于该模式的普及与发展。

(三) 政府信用有待强化。

在PPP模式的实施中, 由于基建项目周期较长, 往往涉及几届政府, 因此政府信用是决定合作成败的关键因素之一。我国目前仍缺乏统一、明确的法律体系, 同时国有企业及国有资产管理体制尚不健全, 政府在公司合作中处于明显的强势地位, 往往只关注自身利益, 忽视风险分摊责任, 私人部门的权益缺乏强有力的保护, 因此无法充分调动广大社会资金进行深度参与。从我国已有的BT等项目实践看, 多数运营期在3到5年, 运营期相对较短, 这反映了公私双方合作的深度有限, 未能充分体现PPP模式在长期融资与建设运营方面应有的制度优势。

四、促进PPP模式支持城镇基础设施建设的政策建议

(一) 深化认识, 把握PPP模式的本质内涵。

为切实发挥PPP模式的内在优势, 促进基础设施在融资、投资两个领域的可持续发展, 中央政府应自上而下引导各级政府深化认识, 准确把握PPP模式的本质内涵, 弱化地方政府对其融资功能的过分倚重, 强调其公私合作理念。同时, 可成立专业性的PPP模式服务机构, 培养该领域的专业人才, 在项目价值评估、模式选择及合同管理等方面为地方政府及参与企业提供咨询服务与指导, 减少该模式运用过程中的盲目性。

(二) 完善法规, 构建统一的法律制度体系。

为改善现行政出多门、管理混乱的局面, 中央政府应加快相关法律制度建设, 切实保护合作参与方的利益。应在现行各部门对PPP模式相关规章制度的基础上, 构建全国性的、统一的法律体系, 对政府与私人合作关系中的权益、风险分摊及退出机制作出原则性的规定。

(三) 强化责任, 重塑地方金融生态环境。

由于PPP模式的核心是引导私人资本参与公共项目, 为有效吸引私人资本, 各级地方政府应高度重视本地区的金融生态环境建设。金融生态环境建设的宗旨是保护投资者合法权益, 而其关键内容是信用体系与信息披露机制建设。信用体系建设不仅针对市场主体, 当前更应侧重于政府机构, 地方政府应率先强化自身的信用与责任意识, 此外, 还可以引入独立第三方定期对本地区的各级政府信用进行评估与披露, 以此敦促政府切实加强信用建设, 为PPP模式的普及创造良好金融生态环境。

摘要：在推进“新型城镇化”战略进程中, 基础设施建设是各级政府面临的一大难题。现有投融资模式的缺陷表现为:融资领域过度依赖土地财政及银行贷款, 导致风险集中且资金来源不可持续;投资建设领域政府垄断导致效率缺损。PPP模式的引入能够充分发挥社会资本在融资、建设运营方面的优势, 实现公私共赢。为支持这些优势的发挥, 需要在准确把握该模式内涵的基础上, 构建统一的法规体系, 并注重以政府信用为核心的金融生态环境建设。

关键词：PPP模式,基础设施,金融生态

参考文献

[1] .潘功胜.建立可持续的基础设施融资机制[J].中国金融, 2013, 21:13~15

[2] .杨卫华.公共项目PPP模式选择路径研究——基于交易合作三维框架[J].华东经济管理, 2014, 2:121~126

[3] .刘伯酉.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].天津经济, 2012, 12:15~18

篇4：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

一、PPP模式与其他融资模式分析比较

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，可以译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。

基础设施的建设与维护需要大量的资金，仅靠政府投入往往是杯水车薪。当前，资金不足已成为制约小城镇基础设施建设的瓶颈。在这种情况下，寻求和吸引更多的社会投资、拓宽基础设施建设的融资渠道就成为解决资金不足的突破口。但是由于小城镇固有的市场小、资源少、风险高等特点，运用BOI等常规方式融资困难重重。在这种情况下，借鉴中型城市基础设施领域的融资经验，采用PPP的方式就成为一种较为理想的选择。通过分析可以看出，与BOT等融资模式相比，PPP模式的特点可以概括为以下几方面：资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。因此，针对小城镇基础设施的融资问题，需要对项目风险进行更为合理和灵活的分配，采用PPP模式可以更好地做到这一点。

二、扬政策性金融风帆助力城镇化建设

农发行作为政策性银行，具有执行国家宏观经济战略的职能定位，应结合国务院对农发行的改革发展定位，积极参与城镇化建设的实施中。农发行是落实国家三农部署、服务国家宏观调控、执行政府产业意图的政策性银行，坚持把执行政策放在首位。在国家城镇化建设战略中，农发行以改革创新精神和履职尽职的态度，发挥好政策性银行先导性作用，以点带面，积极引导和带动市场资金投入。

2007年以来，农发行在国家有关部门的大力支持下，陆续开办农村基础设施建设贷款，已建立起支持新农村建设和水利建设为主体的信贷产品体系，覆盖新型城镇化和三农协调发展的薄弱环节。较商业性银行，农发行中长期贷款的贷款期限、利率、方式具备一定优势。丰富的中长期信贷投放经验为农发行阻力PPP模式的城镇化建设打下了坚实的基础。

充分认识农发行参与PPP模式的城镇化建设的重要意义和必要性，明确战略定位。基础设施是城镇赖以生存和发展的基础，目前我国大部分城镇的基础设施相对薄弱，水平远远落后于一、二线城市和当地的中心城市。完善的基础设施系统可以有效保护生态环境、改善和提高人居环境质量。因此，城镇要发展，必须首先完善基础设施。我行应针对项目量身打造融资服务方案，获得地方党政认可。积极推进PPP模式的城镇化建设，优化区域产业结构，提高土地利用效率，改善城乡居民生产生活条件，努力探索出一条农发行信贷支持新型城镇化建设的阳光之路。

篇5：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

一、加快新型城镇化建设是甘肃经济增长的新动力

我国正处于经济转型升级的关键时期, 内需是我国经济发展的根本动力, 扩大内需的最大潜力在于城镇化。加快城镇化水平的持续提高, 会使更多农民通过转移就业提高收入, 通过转为市民享受更好的公共服务, 从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放, 进而带动城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求, 这将为经济发展提供持续的动力。

目前, 甘肃省常住人口城镇化率只有36.12%, 不仅低于西部地区人口城镇化率40.52%的水平, 还远低于我国常住人口城镇化率53.7%的水平, 与人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平、发达国家80%的平均水平相比更是相差甚远。城市发展“纳瑟姆曲线”规律显示, 当城镇化水平达到30%的临界值时, 将进入加速城镇化阶段。36.12%的低水平, 一方面表明加快甘肃新型城镇化建设的迫切性, 另一方面也说明甘肃城镇化发展具有很大的发展空间。

二、资金短缺是制约甘肃新型城镇化建设的“瓶颈”

甘肃现有公共设施供给机制落后, 巨大的基础设施、公用事业和公共服务等社会需求得不到满足, 已严重制约了甘肃城镇化的建设。加快住房保障、交通道路、养老医疗、文化娱乐等公共基础设施建设是甘肃新型城镇化建设的重要内 容, 资金保障是推进这一进程的关键。

随着改革开放政策的实施, 我国基础设施建设的投资体制发生了重大变化, 从计划经济时期的中央政府计划垄断过渡到向地方政府放权、市场参与和主导的模式, 但是与之相配套的融资体制改革却没有跟上。地方政府扮演着基础设施建设的主要投资人角色, 在自身财力有限的制约下, 建设资金主要通过建立各种地方政府融资平台, 依托政府信用以银行信贷、信托融资等间接融资方式取得, 不仅融资成本较高, 而且由于基础设施建设周期长、收益相对较低而使得其偿债能力有限, 在给金融体系带来大量潜在风险的同时, 自身也面临着再融资难以持续的困境。根据甘肃省审计厅公布的甘肃省政府性债务审计结果, 截至2012年底, 全省各级政府总债务率为46.99%, 有1个市级、1个县级、71个乡镇政府负有偿还债务的债务率高于100%;截至2013年6月底, 全省各级政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别为1221.12亿元、422.80亿元和1317.55亿元。甘肃地方政府债务存在着增长速度较快, 借新还旧、对土地出让收入有一定依赖性的风险。

甘肃各级地方政府较重的债务负担、转让土地收入的不可持续性, 都迫切要求建立多元可持续的资金保障机制以促进甘肃新型城镇化建设。

三、借助PPP模式推进甘肃新型城镇化建设

(一) 当前甘肃基础设施和公益性项目建设的 融资渠道狭窄、融资成本高

根据甘肃省审计厅公布的甘肃省政府性债务审计结果, 甘肃地方政府债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目, 截至2013年6月底, 在已支出的政府负有偿还责任的债务1066.38亿元中 , 用于市政建设、交通运输、科教文卫、保障性 住房、土地收储、农林水利、生态环境和农村公共服务等基础性、公益性项目的支出850.55亿元, 占79.76%。另外, 审计结果还显示, 从甘肃政府性债务资金来源看, 来自于金融机构的比例为38.6%, 发行债券占比为22%, 应付未付款占比为20%, BT (回购) 占比为10.3%, 四项占比合计为91%。上述数据充分说明当前甘肃基础设施建设资金的重要来源是政府性债务资金, 同时也表明融资渠道狭窄, 主要来自于向金融机构借款、发行债券、应付未付款和BT。从利率水平来看, 城投债为3.75%左右, 商业贷款为5.5%左右, 信托理财在8%以上, BT回购为12%左右, 表明政府融资成本较高。只有建立起多元可持续的资金保障机制, 才能满足基础设施建设和公益性项目建设等投资需求, 进而推动甘肃新型城镇化建设。

(二) PPP———城镇化投融资的模式创新

PPP (Public-Private-Partnerships) 最早由英国政府于1982年提出, 在国内被翻译为公私合作伙伴关系, 对其确切内涵至今还没有达成一个公认的界定, 不同的机构、不同的人从不同角度对其的理解不尽相同。联合国发展计划署关于PPP给出的概念是:PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式, 各合作方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时, 政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门, 而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟委员会对PPP给出的概念是:PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系, 其目的是提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。亚洲开发银行给出的概念是:PPP是指为开展基础设施建设和提高其他服务, 公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。美国PPP国家委员会给出的概念是:PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式, 它充分利用私人资源设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施, 并提供相关服务以满足公共需求。国内专家学者也对PPP提出了各自的界定, 贾康、孙洁 (2009) 认为, PPP是指政府公共部门与民营部门在合作过程中, 让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务, 从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。 通过这种合作和管理过程, 可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时, 为社会更有效地提供公共产品和服务, 使有限的资源发挥更大的作用。

虽然不同国家、国际机构和专家学者对PPP的表述不尽相同, 但是都涵盖了“合作”、“提供公共项目或服务”、“共担风险”和“利益共享”几个方面。

1. PPP融资模式创新。理论和实践领域中将PPP理解为一种项目融资方式的观点非常普遍, 将其看作以基础设施、公益项目为载体, 引进民间资本进行投资, 从而弥补政府提供公共产品和服务过程中资金的不足。政府借助民营资本进行基础设施等建设的形式不限于PPP模式, 还可以借助成立城市开发基金、融资租赁、资产证券化等方式。PPP模式相对以上方式而言, 在融资方面具有特有的优势。PPP模式中的私人部门融资风险较一般项目融资中私人部门融资风险低, 这主要源于政府在其中扮演了重要角色。PPP在项目初期就可以实现风险分配, 同时由于政府分担一部分风险, 使风险分配更合理, 减少了承建商和投资商风险, 从而降低了融资难度, 提高了项目融资成功的可能性。在私人部门融资过程中, 政府部门通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议, 虽然这个协议不是对项目进行担保的协议, 但是这个协议向借贷机构承诺将按与SPC (政府部门与私人部门合作设立的特殊目的公司) 签订的合同支付有关费用, 也体现了政府部门的扶持。根据世界银行的调查, 在现有PPP项目中, 私营部门收入的39%来自政府协议支付, 34%来自用户的付费, 23%来自包括税收优惠在内的各种类型的政府补贴。对于无法实现预期盈利的, 要通过政府贴息、建立补偿基金、税收减免、提供土地资源补偿、控制审批竞争性项目等多种途径, 完善多渠道投入回报补偿机制, 使投资者获得合理投资回报。政府部

2. PPP投资模式创新。相比由政府或私人部门单独投资, PPP模式下的投资具有特有的优势。单纯的政府投资往往存在着实际所有者缺位、预算软约束、投资效率低等问题, 而单纯的私人投资出于盈利性的考虑, 一般不会投资于无利可图的公共基础设施项目。PPP模式将私人资本引进公共基础设施等项目建设中, 由于私人资本与市场经济存在着天然联系, 资本逐利的本性要求PPP项目必须确保私人资本的投资回报率, 让私人资本有利可图, 这使得私人投资比较理性, 其预算约束较政府融资平台而言得到了硬化和强化, 在项目开发中更有动力开发新的生产技术和运用新的管理技术, 在客观上会加速相关投资建设进程和提高投资效率, 降低了项目的经营风险和管理风险, 为提高公共产品和服务的供给能力创造了可能性, 在不增加公众税负的基础上, 凭借“使用者付费”机制, 以私人部门之手, 更大限度地满足了社会公众的需要。

PPP模式的投资风险分担机制, 使得私人部门的投资收益得到保障, 提升了企业的社会价值和社会形象, 也使政府部门实现了其经济职能。私人部门和政府部门的这种“共赢”———私人部门获得必要的收益, 政府部门提供高质量的基础设施和公共服务, 发挥各自的比较优势, 实现了双边的资源互补和社会公共产品提供上的帕累托改进。黑龙江省的“既有建筑节能改造项目” 采用了PPP模式, 政府财力投入一部分、热供企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分, 有效“捆绑”整合多种资源, 加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程, 在不增加社会成本的前提下“四方共赢”。

3. 借助PPP推进甘肃新型城镇化建设的必要条件。积极创造条件发展PPP模式, 进而提高甘肃公共基础设施建设的规模和效率, 对于推进甘肃城镇化建设具有重要的现实意义。首先, 政府部门的大力支持和推广十分重要。PPP模式是提供公共设施和服务的一种有效的方式, 但并不是对政府职能的替代。政府可以专门设立PPP管理机构, 负责推动PPP模式发展, 履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。其次, 加快制定相关的法规及规则。PPP项目的运作需要在法律层面上对政府部门和私人部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确的界定, 收益怎么共享、风险怎么分担, 需要协议和规则来确定, 从而保证PPP模式优势的发挥。最后, 专业化机构和人才的支持必不可少。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式 , 进行复杂的结构化融资, 这需要具备法律、金融和财务等方面综合知识的专业化中介机构和专业人才提供专业化的服务。

参考文献

[1]贾康, 孙洁.公私伙伴关系 (PPP) 的概念、起源和功能[J].财政研究, 2009 (10) .

[2]封北麟.我国城镇化进程中的基础设施融资[J].经济研究参考, 2013 (13) .

[3]叶晓甦, 徐春梅.我国公共项目公私合作 (PPP) 模式研究评述[J].软科学, 2013 (6) .

[4]袁勇博, 叶功伟, 张明媛.基础设施PPP模式融资结构优化研究[J].技术经济与管理研究, 2011 (3) .

[5]李金波.地方政府融资的PPP模式:应用与分析[J].中国市场, 2011 (16) .

[6]马庆斌, 刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新[J].中国市场, 2012 (16) .

篇6：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

关键词：PPP模式；基础设施建设应用

中图分类号：F294 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）04-0095-01

一、目前我国在基础设施领域投资的现状

（一）PPP的内涵

PPP(Public Private Partnerships)模式，公共部门与私人部门合作模式，是在20世纪90年代在西方国家产生并流行的一种管理模式，主要应用于公共基础设施领域。PPP模式的优点：拓宽融资渠道，相应的减轻政府的财政负担，有效增加竞争,降低建造成本，保证项目质量,提供优质服务。

（二）我国PPP模式应用的现状

目前，PPP模式已经作为个案开始被引入国内的项目建设，如已于2009年9月28日建成通车的北京地铁4号线广西来宾B电厂，北京2008奥运国家体育场，以及正在建设中的深圳地铁4号线等。但是其实施的条件尚不具备或不完全具备，存在的问题仍未得到根本得到解决。这也就限制了PPP模式在我国的广泛运用。

二、对于PPP模式还尚未广泛应用的原因分析

（一）缺乏完善的政策支持体系。

由于PPP模式中政府是合作者之一，且其有特殊的地位与权利，因此政府政策支持对于PPP模式广泛成功应用有着重要的意义。政府是引导者，是参与者，同时还是监督管理者。同时政府也是政策的制定者和完善者，在管理过程中会遇到很多原来不曾预见到的或者是原来没有借鉴经验的事情，这些都需要政府以一个参与者及管理者双重身份进行探索。

（二）缺乏清晰健全的法律法规制度保障

清晰和健全的法律法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。我国目前关于PPP的立法却存在一些疏漏。一方面，PPP的法律关系非常复杂，涉及许多领域的法律问题，有些问题在针对特许经营的法规中有统一规定，但更多的方面仍由该领域内我国现有的其他法规或行政法规来管制。

另一方面，我国现行采用的部委发“通知”，指定“政策”的方式来规范项目的运行，法律效力较低，但是PPP的特殊性却决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别法律规定，这就意味着PPP立法与一般法必然存在一些冲突。这样，对一套专门的PPP法律的需求更加急迫。

（三）理论研究与实际应用的脱节

目前很多关于ppp模式的研究，很多关于ppp模式的具体应用。我国在此领域虽然已经有了一定的探索，应用型理论的研究确实不少，但是由于时间短暂，理论很多还在宏观方面，基础设施的建设还是主要由财政支出的，这就导致财政支出的低效率，有限的资金难以提供更好的基础设施，其结果就是地方的福利水平很难有更大的改善。直接原因就是信息不对称，可是在研究成果与地方的应用上存在着沟通的鸿沟。地方政府没有认识到ppp模式的优势，没有相关人才引入从而应用于具体项目。

（四）缺乏合理的风险分担结构

基础设施建设的特殊经济属性和经济特征，决定存它在需求，竞争，营运，财务等方面的风险。但在我国应用PPP模式中面临风险管理困难，风险分摊机制不完善，这些也是限制PPP模式应用在基础设施建设中的瓶颈问题。

（五）PPP模式还尚未广泛应用的其他原因

我国的资本市场不完善，缺少适合PPP的金融工具，信用体系的不健全等等一系列因素都限制了PPP模式的广泛应用。

三、针对原因关于ppp模式推广的几点建议

（一）关于政府

基于以上分析的原因，发现英国、澳大利亚和中国香港，这些PPP模式应用比较成熟

的地区都有自己专门的PPP政府管理咨询机构，如英国由财政部及其下属的专门机构负责;澳大利亚分州制定政策，每个州都有PPP专属机构;而目我国没有专门制定PPP政策的机构，造成PPP理系统混乱，PPP规定可操作性差等问题。建议我国参考英国PPP机构设置模式，由政府某一特定部委对PPP项目进行专属管理，负责制定与之相关的政策。

（二）完善法律法规

根据PPP项目的特点对我国现行法律法规进行补充完善，制定一部适用于PPP模式的国家级法律法规；具体而言，项目规划设计、融资、建设、运营和维护等各个阶段都可以采纳公私合作的PPP模式，其运作需要完善的法律法规对公私部门承担的责任和风险进行明确界定，保护双方利益并进行有效约束。

（三）培养相关专业人才及培育专门机构方面

PPP模式的实施是需要有专门的人才的，通过国际合作等方式加强人才交流，吸取国外长期实践的宝贵经验，政府可以为PPP的研究、应用培养和储备人才。PPP模式是一项技术性、专业性极强的新型融资方式,它涉及的专业领域包括金融、法律、会计、财务等多方面,需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前我国这方面的人才匮乏,远远满足不了推行该模式发展的需要。为此,一方面要加强对现有相关专业人员的培养;

（四）风险分担结构方面

建立合理的风险分担结构。风险分担的一般原则：每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。基础设施建设PPP项目的风险很大，为确保其成功，应根据上述原则在公私部门之间确立合理的风险分担机制，促使私营部门尽量采用生产手段和自身高效经营来降低风险，而不是向政府转移风险。

（五）资本市场金融工具信用体系方面

完善资本市场，开发适合PPP的金融工具。进一步发展债券市场，特别是长期债券市场也有助于PPP项目的顺利融资。多种资本的介入，投资风险也会分散到不同的机构如政府、私营企业、商业银行、各种基金和保险公司。

作者单位：西南财经大学

参考文献：

[1]彭习兵.对我国城市轨道交通应用PPP模式的思考[J].青年科学,2009,11.

[2]陳奕江.公共基础设施项目融资模式比较分析[J].青年科学,2009,5.

[3]柯永建,王守清,陈炳泉.激励私营部门参与基础设施PPP项目的措施[J].清华大学学报(自然科学版),2009:49:9.

[4]黄腾,柯永建,李湛湛,王守清.中外PPP模式的政府管理比较分析[J].项目管理技术,2009,1:7:1.

篇7：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

一、发展PPP模式建设基础设施是必然趋势

(一) PPP模式的涵义

PPP模式 (Public-Private Partnership) 意为公私合作伙伴关系, 由于PPP本身含义宽泛, 且各个国家对其内涵尚未达成共识, 目前PPP模式并没有一致的定义。从广义上来讲, PPP模式泛指政府与私人组织之间, 遵循“信任、公平、共赢”的合作原则, 通过特许经营协议共同组建项目公司, 以提供某种公共物品或服务, 达到“利益共享、风险共担、全程合作”的目的, 包括BOT、PFI等模式。基于我国的实际情况, PPP模式主要指政府与社会资本的合作。PPP模式的运作流程如图1所示。

(二) 辽宁省应用PPP模式建设基础设施的必要性

1.有利于减轻政府财政负担。自2014 年来, 辽宁省经济下行压力不断加大, 据相关部门公布, 2014年辽宁省公共财政预算收入为3190.7亿元, 下降4.6%, 全省财政收入呈现出负增长的困难局面。2015年前三季度, 辽宁省GDP增速位列全国最末位, 增长2.7%。公共基础设施建设的资金主要来源于政府的财政拨款, 而辽宁省目前财政压力过大, 发展PPP模式将民间资本引入基础设施建设, 有利于缓解财政负担、弥补政府资金供需缺口, 推动转变经济发展模式, 促进经济复苏。

2.有利于降低基础设施建设的风险。由于基础设施建设周期长、投入资金量大、技术含量高等特点, 导致项目在资金、技术、安全、建设、运营等方面存在较大的风险, 在以往的建设过程中政府需要独立承担项目的全部风险, 导致政府建设基础设施的压力过大、建设进程缓慢。发展PPP模式可以使政府和社会资本之间形成“风险共担”的机制, 从而将风险进行转移并化解。采用PPP模式, 项目的建设、运营风险由社会资本承担, 法律、政策调整、最低需求风险由政府承担, 自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担, 这样就建立了合理有效的风险分担机制。除此之外, 此次大范围的PPP模式推广, 在以往主要针对于建设阶段的基础上, 扩展为运营阶段, 强调社会资本在基础设施全生命周期内全面参与, 更加有利于突出社会主体的优势, 与政府建立风险共担、优势互补的合作关系。

3.有利于提高基础设施的运作效率。目前, 辽宁省基础设施的主要提供者仍是各级政府, 这种模式直接影响了基础设施的运营效率和服务水平。一是由于政府全部投资组织建设, 没有有利的技术支持, 通常会出现设计方案不合理、施工质量不合格等问题;二是由于政府主导运营, 导致部分基础设施运营过程中 (如燃气、电力、公路等) 的价格与价值相背离, 不能在期望时限内收回投资;三是由于基础设施产品归国家所有, 政府在运营过程中易忽视对其的维护保养工作, 缩短了基础设施的使用寿命, 增加了相应的维修支出。采用PPP模式, 在社会资本中形成一种良性的竞争, 社会资本通过不断提升管理方法, 提供更加优质廉价的服务以获得更多的项目, 从而提高了基础设施的运作效率。

二、辽宁省PPP模式的发展现状

近年来, 国家相关部门先后发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 (发改投资[2014]2724号) 和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 的通知》 (财金[2014]113号) 等政策文件, 积极推动PPP模式在全国范围内广泛发展, 形成了发展PPP模式的热潮。

为了积极响应国务院、财政部号召, 采用PPP模式推进辽宁省新型城镇化建设, 辽宁省人民政府于2015年8月提出《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》, 并于2015年4月发布了第一批政府和社会资本合作 (PPP) 项目公告, 第一批共有项目399个, 其中包括157 个存量项目和242 个新建项目, 全部投资约3779.3 亿元。8 月, 辽宁省发改委发布了第二批76 个PPP模式项目名单, 总投资达1228 亿元。两次发布的PPP项目均主要集中于市政设施、交通设施、公共服务、生态环保和生态能源等方面, 整体来看, 辽宁省PPP模式的发展虽然正处于起步阶段, 但是发展势头迅猛, 因此必须创造有利条件, 支持、引导辽宁省运用PPP模式进行基础设施建设。

根据国内外PPP模式发展的经验, 对比辽宁省的发展现状, 可以看出, 目前辽宁省发展PPP模式存在以下问题。

(一) PPP相关法律法规不完善

英国等发达国家发展PPP模式的实践经验告诉我们, 完善的法制环境是PPP模式良好运行的基础。目前我国尚未出台针对PPP模式的法律, PPP项目参照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《特许经营法》等法律法规进行管理, 这些法律法规并不能完全解决PPP模式发展中出现的问题, 因此在PPP模式初期推广阶段会出现一些“擦边球”、“钻空子”的不良现象, 在相关法律法规出台前, 政府需要做好对突发事件的应急处理准备工作。

(二) 政府监管力度把握不准

辽宁省发展PPP模式进行基础设施建设处于初步阶段, 经验不足, 难免会出现政府监管力度把握不准的现象。政府监管力度不足, 私人部门擅自做主, 将会导致乱收费、服务差等现象, 严重损害公民利益;政府监管力度过大, 则会造成权力寻租现象, 基础设施建设的成本将会随之扩大, 增加了私人部门的投资风险、投资额, 从而导致服务价格的增加。政府必须未雨绸缪, 对政府监管的权利进行严格限定, 保障PPP模式良好发展。

(三) 专业化机构和人才缺乏

PPP是一项复杂的系统工程, PPP模式的管理需要法律、经济、管理等方面的综合知识, 因此需要培养专业化的人才并成立专业化的机构进行PPP模式的运营管理。在项目规划设计阶段需要专业人才对项目的整体情况进行宏观把握, 对项目的可行性整体分析;在特许经营协议的制定阶段需要专业人才明晰协议双方的责权划分;在项目运营期间, 同样需要专业人才对项目的整体运作进行管理;后期需要进行项目评价等。PPP模式在辽宁省首次推广应用, 很多条件、环境不够成熟, 企业对PPP模式的认识仍不系统, 更没有PPP模式的专业机构和人才来指导、促进项目的高效运行。

(四) PPP项目评价体系不健全

虽然辽宁省PPP模式正处于推广阶段, 谈及PPP项目的评价为时尚早, 但是建立完备的PPP模式评价体系有利于全面分析一个PPP项目的建设运营情况, 分析该项目的利弊得失, 并从中吸取经验, 从而指导接下来的同类项目的发展。在辽宁省发展起步阶段, 建立PPP项目的评价体系尤为重要的, 有利于真实、全面评价已建项目的情况, 是指导后续PPP模式发展的重要依据。

三、推进PPP模式在辽宁省基础设施建设中应用的建议

鉴于辽宁省PPP模式的发展正处于起步阶段, 必须从全局的视角出发, 以顶层设计作为指引, 统筹兼顾, 全面协调, 为PPP模式的永续、健康发展打下坚实基础。

(一) 建立健全法律法规

辽宁省政府应对基础设施项目立项、可行性研究、建设、运营等各个阶段的工作作出明确的规定, 并形成规范文本, 同时各级政府应针对不同地区的实际情况, 明确政府与私人部门合作过程中需要承担的责任、风险等问题, 以确保政府和私人部门在合作过程中能够有法可依、有章可循。

(二) 加大政府扶持力度

辽宁省发展PPP模式尚处于起步阶段, 必须加大政府的扶持力度, 从经济和行政两个方面并举, 吸引民间资本参与PPP项目建设, 通过相应的特许经营权协议, 实现政府和私人部门互利互惠的双赢局面。

(三) 加强项目风险管理

理论上应用PPP模式可以使项目风险进行合理的共担, 从而降低政府和私人部门双方的风险, 有利于项目的更好开展, 在实际操作中, 必须严格对风险进行识别和风险分配, 做到事前防范、事中控制、事后补救。尽可能避免风险的发生, 达到双方利益最大化;当风险发生时, 按照既定的风险分配原则分配风险, 防止在出现问题时企业将债务向政府转移或责任互相推诿等现象, 同时采取风险的补救措施, 力争将损失降到最低。

(四) 合理建立价格机制

运用PPP模式建设基础设施, 必须严格控制其产品 (服务) 的价格, 并最大限度地提高产品 (服务) 的质量, 以保障消费者的权益, 促进社会进步。制定产品 (服务) 的定价需要由政府和私人部门双方共同决定, 政府建立定期审价制度, 在运营期间严格监控成本, 形成公共产品 (服务) 价格调整机制, 在维护公共利益的同时, 满足私人部门的盈利需要。

(五) 转变政府工作角色

长期以来, 政府在公共服务中扮演的是服务提供者的角色, 采用PPP模式政府必须转变思想、进入到监督者的新角色中。在PPP模式中, 政府的主要职能是私人部门的服务者和监督者, 这就要求政府要把握好工作尺度, 在发挥好支持、引导的综合协调作用的同时, 又做到简政放权, 将权力交给私人部门, 不利用监督权干预私人部门的经营和决策。

(六) 建立严格监督机制

各级政府和相关部门必须建立严格的监督机制, 对PPP模式运营过程中各个环节中的各项工作进行有效监管, 力争杜绝社会资本或项目公司发生违规行为, 确保消费者的合法权益;同时鼓励开展公众监督, 在不涉及国家秘密、商业秘密的前提下, 适当公开PPP项目的建设情况、合同约定、执行情况等文件, 私人部门接受社会公众的广泛监督, 从而全面杜绝损害公共利益的行为。

(七) 建立综合评价体系

在PPP项目正式运营后, 必须建立项目综合评价体系对基础设施项目 (服务) 的效果进行评价, 评价可以从多角度开展, 如政府角度检测项目产出绩效、检测项目投入情况;公众角度评价项目的服务质量、综合效益等。对PPP项目进行综合评价有利于全面了解项目的运营状况, 从而对服务进行改进提高, 同时可将评价结果作为价格制定的重要依据。项目的绩效评价结果分析也有助于对未来建设同类项目提供经验借鉴。

(八) 全面培养专业人才

PPP模式发展是一个长期的过程, 必须保证源源不断的人才输入, 需要大力鼓励、支持和引导社会注重培养PPP专业工作人员, 可以从高校培养和专业PPP模式人才机构培养两个方面着手, 为辽宁省PPP模式发展提供人才保障。

摘要：完备的基础设施是社会有序运行的重要保障, PPP模式已成为辽宁省建设公共基础设施项目的必然选择。为了进一步推进PPP模式在基础设施建设中的应用, 本文结合辽宁省当前PPP模式的发展现状提出了的对策建议。

篇8：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

[关键词]PPP模式;基础设施建设;融资;问题;对策

引言

近几年政府财政和国有企业经营普遍存在着效率低、亏损的现象，社会和经济的从一般公共财政意义来说有着双重的经济效益。基础设施所提供的产品和服务的价格需要政府来控制，其主要依据是公众的承受能力和社会发展的需要，这样就导致了项目融资的要求不能在基础设施项目自身经营中得到满足。项目PPP融资模式是在这种需求和现状下产生的“公私营合作”的模式。私营公司的是为了获得投资回报的项目，最终实现其经济效益，而政府是主要是通过投资以实现最大的社会经济效益。PPP模式就是将两者结合起来，能达到一个双赢的局面，PPP模式成功的关键是政府能够通过扶持措施，使其能够提升项目效益，也是一般项目无法实现的一个主要的区别。

一、PPP模式的定义

PPP英语Private Partnerships的简称及“公私合伙制”，是一种公共部门和私人企业合作生产产品或者服务方法。PPP模式是包含多种模式，比如：DBFO（设计-承建-投资-运营）、TOT（转让-经营-移交）、BOT（建设-经营-移交）等。PPP遵循项目衡工量值原则，實行风险分担机制。政府在PPP模式融资平台公司中能够参与到项目中，与私人公司通过合作机制共同分担相应的风险和获取项目的收益。经营项目特许由私人公司投资或者参股，建立相应的监管制度，使其政府与私企双方都能够发挥各自的优势，整个项目中节约经营和建设的成本，还能保证公共服务质量。采用PPP模式在一些准公共物品性质的城市领域能达到更好的效果。

二、我国PPP模式的应用现状和存在的主要问题

（一）目前PPP模式存在的状况

PPP模式在我国已经被引入到项目建设中，但是在现有的制度还不够完善，存在着大量的问题没有解决。因此，PPP模式在我国还没有广泛的应用起来。

（二）PPP模式的存在的状况

PPP模式中均存在一些问题，比如：BOT模式有可能与规划及环境的要求相冲突。TOT模式更新的实施不包括在契约中，这对于新添加设施的建设和运营带来很大的困难;变更契约可能增加施工的成本和费用;政府缺乏明确的契约管理程序制度。

（三）我国PPP模式问题分析

1、实际工作中与理论基础大相径庭

当前，我国PPP模式在实际实施中并没有按照理论上的模式去实施，还没有脱离财政支出的现状，资金方面不到位，导致基础设施无法及时配备。

2、风险分担没有相应的结构

在这种特殊的经济属性和特征情况下，PPP模式在基础设施建设中难免会存在一些竞争、财务、需求和营运等方面的风险。在我国缺乏专门负责风险管理的结构，致使PPP模式中基础设施建设受到很大的限制。

3、法律法规制度不健全

PPP模式的优势要想正常的运作，必须要有一个健全的法律法规制度来保障。当前，我国在PPP模式的法律法规制度还不够完善，严重影响其正常运作，比如：特许经营权的授予方式与中国现行土地使用权的出让制度就存在着矛盾。依照法律，土地使用权要经过拍卖、招标、挂牌等方式获得，然而政府依照土地使用权出让的制度，就不能确保中标者获得土地使用权的一定是特许经营人。

4、PPP模式中政策支持体系不完善

政府在PPP模式中，承担着参与者、监督管理者和引导者的身份。此外，政府还承担着政策完善的身份。在管理过程中很多不可预见的事情随时会发生，这就需要政府不断的去完善体系，利用多重身份来发现问题并予以解决。

三、多元线性判定模型的研究

1968年Altman首先将多元线性判别法引入财务危机预警研究领域。汇总产生的总判断值运用多重财务指标来预测财务的风险，企业的风险可以通过建立一个多元性函数模型来反映。这种多元性函数模型是20世纪60年代爱德华·阿尔曼提出来的，是一个根据大量企业财务报表的经验模型，建立时用统计方法。计算其加权平均值Z值，是一定权数的5个财务比率。其公式如下：

Z=0.012X1+0.014X2+0.033X3+0.006X4+0.999X5

其中：

X1=营运资金÷资产总额×100

X2=留存收益÷资产总额×100

X3=息税前利润÷资产总额×100

X4=股份市值×负债账面价值总额×100

X5=产销售收入×资产总额

这个模式结合企业偿债能力的指标（X1，X4）、获利能力指标（X2，X3）以及营运能力指标（x5）5个变量，预测企业的综合分析风险，使之成为更为科学的单变量预警模型。例如：国内首条具有自主知识产权的中低速磁浮交通线路——湖南长沙磁浮工程预计今年12月投入试运行。湖南长沙跨入“磁浮时代”，也步入政府资本和民间资本合营基础设施建设的“PPP时代”。地方政府债台高筑，“土地财政”饱受批评，而加快推进城镇化又需要更多资金，而企业的加入可以融入资金。政府部门对于PPP项目中后期建设管理参与时间会很长，企业对于项目的前期立项、科研参与的时间更长。两者都是项目中全程的参与者，需要双方的全程参与合作，是理想的新型“混合所有”。磁浮定价太高，市民可能会选择其他方式;定得太低，可能资金回笼周期变得极为漫长，风险也更大。这种多元性判定模型使得政府方和私企方计算出在项目中存在的风险，将政府和企业的风险降到最低。

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四、PPP模式在我国基础设施建设融投资中解决问题的对策

（一）政府职能和观念的转变

1、政府部门通过自身定位的改变。一个是要彻底的转变单一传统的财政资金投资观念。另一个是政府不可以使自身退出市场机制运作的投资建设领域。政府部门要转变在基础设施投融资中主导地位向指导、监督企业的角色转变。要在PPP中自身既是一个参与者也是一个督导者，指导企业与政府能更好的合作。

2、有效的监管构架的形成

PPP项目中要有一个良好的监管框架，监管框架的结构是否完善直接关系到整个项目的运营顺畅及能否顺利完成。政府部门设立一个监管的承诺结构，来确保企业资金安全，同时给企业制定相应的激励制度。价格规制方面还要相应的去完善，私营部门在PPP形式中，通常有定价权利，私营部门在负责的公共项目中提供服务价格，价格的高低不但影响企业自身的利益，还直接关系到社会公众的福利。因此，制定有效的监管机构在PPP基础实施建设中是很重要的。

3、政府部门对法律制度完善的对策

PPP项目涉及面非常广，政府、企业各个部门都有参与、法律关系也涉及很多部门，是一项庞大的复杂工程。这就需要政府部门制定相关的法律制度来进行制约和规范，建立一个完善的法律法规。只有在法律法规强制执行下才能保证政府和企业按照签到的合同去实施，才能防止政府利用权力改变公共项目建设或者干预民营企业的经营，使企业投资者、社会、国家的利益受损，不能使PPP基础设施建设达到最初的目的。

（二）PPP模式中要加强人才培养

PPP模式需要综合型的人才要懂得法律、合同管理、经济、专业技术以及财务等各个方面的知识，只有这种综合型的人才才能在复杂的PPP模式中操作自如。我国的PPP模式缺乏实际操作经验。所以，就需要培养大量的开拓型、复合型的人才，使政府与企业能顺利合作，高效的完成立项、签约实施的任务。

（三）政府和企业体制和建设经营理念差异的对策

政府和企业的体制和建设经营理念存在着很大的差异，这就会导致在合作中必然出现分歧，以至于影响PPP建设设施中施工和进度。以此，政府和企业双方依靠专门机构力量，探索出双方之间的差异，借助国外PPP项目先进的经验，制定出适合我国基础设施建设PPP项目的方法，以达到缩小政府和企业之间的差异的目的，使PPP模式得以顺利开展。

（四）加大集资的渠道，并以此降低集资的成本

上市融筹资和商业银行贷款是我国基础设施项目融资的主要渠道，这两种融资的成本高，渠道狭仄，对PPP模式项目是十分不利的。为确保PPP项目能正常的运作，一定要寻找融资的渠道，来尽量的降低其成本。首先，解除限制外国政府贷款和国家政策性银行贷款。其次，允许大型基金投资基础設施如住房基金、保险基金等等在PPP项目上，使证券市场倾斜于基础设施产业上。

结语

城市基础设施在现代化城市中的地位越来越重要，人们的生活越来越依赖城市基础的设施。为了满足人们的需求必须要加快城市基础设施建设，以实现城市居民生活水平的提高、促进城市可持续发展。在此背景下，政府融资平台就成为了城市基础设施建设的主要承担者，融资方式转变至关重要，PPP模式的应用加快我国城市基础设施建设步伐，继续推进了城市经济的发展。建设的领域越来越多，有效的解决了基础设施的问题，PPP模式推动我们基础设施通融资建设的发展起到了很好的推动作用。

参考文献

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[5]李公祥，尹贻林.城市基础设施项目PPP模式的运作方式选择研究[J].北京理工大学学报：社会科学版，2011年第1期

作者简介

李伟舵（1975，4-）男，汉族，湖南邵东人，中共湖南省委党校副教授;研究方向：金融与贸易，产业经济学。