保障新型城镇化建设

保障新型城镇化建设（精选6篇）

篇1：保障新型城镇化建设

三、加强领导、创新机制，为加快新型城镇化进程提供强有力的保障

推进新型城镇化是一项庞大而复杂的系统工程，需要方方面面全力支持和推动。各级各部门要不断加强组织、解放思想、完善措施，保障整体工作扎实、有序推进。

（一）加强领导，形成合力。市里成立了加快推进新型城镇化建设领导小组，负责各项工作的组织实施、检查指导、跟踪督办、验收考核。各级各部门要高度重视，把推进新型城镇化工作摆上重要议事日程，充分利用和发挥内在优势，找准自身发展定位，创新工作方式方法，切实推动建设开展。各级领导干部要提高工作执行力，认真学习和掌握有关城镇化方面的知识，提高驾驭城镇化发展的能力和水平，深入调查研究，了解工作进展情况，及时解决存在的问题和困难，明确工作职责，加强对建设工作的具体指导。各级各部门要统一思想认识，通力协作配合，统筹各类资源，顾全大局，共同形成加快推进新型城镇化的强大合力。

（二）创新机制，破解难题。一是创新土地利用机制。土地资源短缺与利用效率低下并存的格局，严重制约着新型城镇化的发展。要放宽思路、多措并举切实突破土地资源限制。加大对上争请力度，密切关注上级新增建设用地方面的政策与动态，积极研究政策、用活政策，争取更多上级新增建设用地计划指标；创新思路，加大对能源、交通、水利、环保等公益项目的筛选包装力度，争取挤进上级的大盘子，节约我市的建设用地指标，腾出更多的土地保障新型城镇化

建设。推行节约集约用地，严格执行供地政策、土地使用标准，积极推进土地收购储备工作，严格土地供应管理，提高土地配置和利用效率。用好土地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，盘活农村建设用地资源，实现城乡建设用地的统筹安排，科学配置，为新型城镇化的顺利推进提供充分土地空间。二是创新资金筹措机制。积极探索政府主导、社会参与的路子，破除资金“紧”的瓶颈。进一步做好对上争请工作，加大土地出让金、基础设施配套费政府收益部分返还公用设施、公益事业建设力度，财政支持政策要对区域中心城市、中心镇的发展予以重点倾斜。整合捆绑、统一使用各级各类投入的财政资金，使其发挥最大效益。充分发挥市场机制作用，努力拓宽融资渠道，积极争取金融组织贷款，鼓励有实力的企业运用多种模式参与建设。形成政府、集体、个人一起上，内资外资一起投的多元化城建投入机制，广开建设资金筹措渠道。三是创新城镇管理机制。城镇的发展，三分建设七分管，建设是基础，管理是关键。按照依法放权、高效便民、分类指导、责权一致的原则，实施简政放权，推进城市管理重心下移，把社区管理摆在突出位置，强化镇街区管理职权，提高管理效能。优化城镇资源配置，扩大城镇功能空间，降低城镇运营成本，提升城镇对资源要素的聚合力和功能的辐射力，促进城镇可持续发展。探索全民共管机制，加大宣传力度，营造浓厚氛围，提高群众素质，增强群众主人翁意识，增进群众热爱美好家园的理念和参与社会管理的热情。开创市民认识到位、部门监督有力、社会自觉共管的城镇管理新局面。

（三）严督实查，重抓落实。不抓落实，一切思想都是空想，一切高谈都是空谈，一切发文都是空文。我们应该充分认识到落实的重要性。要建立督查长效机制，针对已确定的目标任务和重点事项，按照计划要求和时间进度，逐条逐项进行督导查验，及时发现问题。各级各部门要以督查结果为导向总结经验教训，查找漏洞不足，明确努力方向，加速推进步伐，确保工作落到实处。

篇2：保障新型城镇化建设

内容摘要：阐述了新型城镇化的内涵以及西部地区新型城镇化建设法治保障研究的重要意义，分析了当前我国西部地区新型城镇化建设的法治困境，提出新型城镇化建设的法制措施、完善路径，通过加强立法和依法行政加快新型城镇化建设进程，提高新型城镇化建设水平，保障新型城镇化建设顺利进行的建议。

关键字：西部地区

新型城镇化建设

法治保障

依法行政

一、新型城镇化的内涵与特征

（一）所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

（二）新型城镇化的特征

1、新型城镇化的核心是以人为本，体现了发展目标的人本性。新型城镇化遵循城镇化的一般规律，科学发展，实现城镇化发展的科学性。新型城镇化是低投入、高效益的集约型生态型城镇化。

2、新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。新型城镇化是城乡统筹的城镇化，是城乡互相促进共同发展的城镇化，是着力实现更均等更公平社会公共服务的城镇化，是为了让更多的人过上更好生活的城镇化，是既要注重基础建设，又要关注人文环境的城镇化[1]马丽.关于如何推进新型城镇化建设的几点思考[J].城市建设理论研究.2013(11).。

二、西部地区新型城镇化建设的法治困境

西部地区新型城镇化建设的法治保障研究，不仅关系到西部地区新型城镇化建设的成绩,更关系到依法治国、建设社会主义法治国家的目标能否实现。造成西部地区新型城镇化建设落后的原因,除了西部自身的自然历史因素和国家发展战略的影响之外,西部地区法治环境的落后也不可忽视，西部地区新型城镇化建设的法治的困境主要表现在以下几方面：

（一）人们的法治观念法治意识相对滞后。

由于历史的原因,我国在较长的时期,没有把法治作为治国的主要方略。十一届三中全会后,党开始致力于民主法制建设,取得了显著的进步,党的十五大明确把依法治国作为党治理国家的基本方略,提出了建设社会主义法治国家的基本目标。但仍存在许多问题,由于改革发展的滞后,市场经济要求的法律至上、权利本位、法律面前人人平等,以及法治观念远没有深人人心。在西部地区新型城镇化建设的发展中,部分地方在改革中因循守旧,所以事事总落于人后,如此等等说明了人们的法治观念和法治意识的滞后[1]周晓军.构建新型城镇化建设的法治保障体系[J].宁夏日报.2013(12).。

（二）政府法制建设相对滞后，有待强化依法行政。

西部地区新型城镇化建设的社会主义市场经济是法治经济,市场经济的有效运行需要以法制加以规范约束。在宏观上,市场经济需要政府干预,但政府干预经济运行并不是主观随意的行为,要受到法律的约束,政府行为和政府职能需要法律来加以定位。

（三）地方立法相对滞后。

由于没有认识到法治对西部地区新型城镇化建设的保障和促进作用,忽视了将改革过程中积累的经验及时地用立法的形式加以固定,致使地方立法工作相对滞后于东部和沿海发达地区。

（四）司法环境较差。

在新型城镇化建设发展中,一个公正的司法环境对一个地区的市场体系的形成、市场竞争基本秩序的维护是十分重要的。西部地区还没有完全从长官意志和行政垄断下解脱出来,市场中的不正当竞争行为盛行,司法环境的不理想,社会公众用法律对其权利和利益进行保护的成本过高,阻碍了统一、开放、有序、竞争的市场环境的形成,也使得很多投资者不敢到西部投资。

（五）法律服务市场相对滞后。

与我国其它地区相比较,西部地区的律师、公证和基层法律服务工作较落后,亟需提高,这表现在两方面:一是法律服务市场规模小,服务范围狭窄,远未发挥该行业对地区经济社会发展应有的作用;

二是从业人员总体素质偏低,不能为深化改革和扩大开放提供有效的法律服务。

三、西部地区新型城镇化建设及其法治保障研究的价值意义

西部地区正处于推进新型城镇化建设的重要战略机遇期，须要充分运用法治思维和法治方式推进新型城镇化建设[2]蒲川.西部大开发法治保障探析[J].中共成都市委党校学报.2001(3).。在西部地区新型城镇化建设中加强法制建设，有以下五点意义：

（一）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于发挥农民的主体作用

城镇化的客体是广大农民，主体也是广大农民。农民群众的参与程度、受益程度，是城镇化发展水平和发展质量的重要标准。法律是人民意志和利益的集中体现。如果城镇化不能让广大农民平等地享有权利，平等地承担义务和责任，平等地受到法律保护，在法律规定的范围内不能享有均等的民主权利和自由，甚至发生侵害农民权利和利益的行为，那么城镇化就不会受到农民拥护，甚至遭到农民反对。所以，加快城镇化进程，必须重视法治建设，切实把广大农民的思想统一到党和政府的重大决策上来，积极营造全社会支持城镇化的良好氛围，尊重农民群众首创精神，广泛调动各方面的改革积极性，使城镇化成为全省上下的自觉行动。

（二）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于建设法治政府

加强法治政府建设是规范行政权力、保证社会公平正义的必然要求。权力不受监督制约必然产生腐败、权力有多大腐败就可能有多严重，这是权力运行的基本规律。城镇化是以政府为主导的产城相结合的过程，其中政府的行为和决策对产城结合起着引导性的作用。研究城镇化和法治化的关系符合国务院提出的“全面推进依法行政、十年时间建成法治政府”的蓝图。健全法律法规不仅使政府行为的稳定性增强，更能获得农民和市民的信任，弱化他们之间的纠纷，必须坚持法治理念，切实提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，促进“法治政府”、“阳光政府”、“诚信政府”的建立。

（三）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于城乡社会稳定

城镇化要民生为本，和谐推进。这就要把以人为本的要求贯穿到城乡建设各个环节，以扩大基本公共服务覆盖面、提高基本公共服务均等化程度为目标，把富裕人民作为发展的首要任务，在城镇化中富民，在富民中促进城镇化，把群众受益作为推进城乡建设的前提，把群众是否满意作为检验新型城镇化成效的根本标准。城镇化大量地涉及广大农民的利益，征地、拆迁、就业、社保等……土地征收如果没有法律的监督很容易引起腐败的滋生；失地农民的就业和社会保障的法律缺失可能会引起群体性事件，无论哪种制度缺乏了法律的规制都会走向极端，不利于城镇化的发展。

（四）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于城乡生态文明建设

在城镇化进程中，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把建设资源节约型、环境友好型社会放在更加突出的位置，把生态文明建设融入城镇化的各方面和全过程。城镇化如果缺乏了法律的规制，很有可能走向畸形发展，产业发展中环境的破坏、资源的用途等将会出现城镇整体生存条件的下降。所以必须通过推进城镇规模结构合理化、城镇布局集群化和土地利用集约化，大力实施生态环境保护，注重资源的科学开发，推动绿色经济发展，实现粗放型发展模式向集约型发展模式的转变。

（五）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于城镇化因地制宜，规范发展

综合西部地区情况，在城镇化中或多或少都出现了发展不规范的问题。部分地区在“经营城市”的理念下，追求土地增值收益，助长了多占耕地和不合理拆迁行为。一些地方打着“加快城镇化”的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积。有的地方将城镇化等同于房地产化，大规模卖地搞楼盘；有的地方盲目进行“造城运动”；有的地方热衷于“乡改街”、“村改居”，土地城镇化重于人的城镇化。由于只追求速度、规模，出现了“空城”、“睡城”等现象，在土地、产业规划，以及权益保障、就业等方面发生了农民与政府的纠纷。城镇化的无序现象归根结底是由于法律的缺失。所以要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的变化，结合各地工作基础、资源禀赋上的差异，坚持因地制宜、分类指导、试点先行，以点上的突破带动面上的进展，确保新型城镇化符合实际、特色鲜明、积极稳妥、有序发展。

四、西部地区新型城镇化建设的法治措施、完善路径

（一）西部地区新型城镇化建设的法治措施

加强西部地区新型城镇化建设的法治保障是一个系统的工程,是依法治国的重要实践,因而它不是一朝一夕就能完成的,需要一个长期的过程。现实中国的国情决定了在推进法治的进程中,各级党政机构起着领导作用、组织作用和宣传教育作用,是法治化进程的主导力量。对一个地区来讲,法治工作开展的成效如何,关键取决于当地各级党政组织对此项工作的重视程度，所以,加强西部地区新型城镇化建设的法治保障,首先要求西部地区的各级党政组织特别是各级领导干部解决认识问题,高度重视法治环境的建设,并采取切实的措施来推进这项工作,为西部地区法治的实现创造更完备的条件。要实现法治就必须先要有健全的法制,目前西部地区新型城镇化建设的法制尚不完备。所以,加强西部地区的法治保障,迫在眉睫的是加强法制建设,尽快建立健全法制,在此基础上加强西部地区新型城镇化建设的法治保障才能得以实现[1]李玉华．新型城镇化建设需制度改革先行[J]．三峡大学学报（人文社会科学版）．2014(1).。具体来讲,笔者认为当前应着重抓好以下几方面的工作

:

1、加快立法,使西部地区新型城镇化建设有法可依。西部地区新型城镇化建设不仅要求有稳定、长期的政策加以保证,而且更需要用法律法规的稳定性、强制力来保障。加快西部地区新型城镇化建设的立法工作首先要求全国人大常委会尽快制定有关新型城镇化建设的法律,将西部地区新型城镇化建设的政策法律化,比如制定《新型城镇化建设法》等。当然,更主要的在于西部自身,西部地区一是要抓紧制定新的有利于西部新型城镇化建设的地方法规,同时也要对现行法规体系进行清理,及时修改和废除那些不适应西部建设的地方法规。

西部的地方立法应注意以下几点,一要善于总结,对一些经过改革开放的实践证明了的较为成熟的重要经验,在国家尚未立法或立法条件尚不成熟的情况下应尽快制定地方性法规；二要有针对性,地方立法应针对在城镇化建设中遇到的那些急需用法规来加以规范和引导的向题；三要大胆借鉴,西部地区应当大胆借鉴东部、沿海地区甚至国外在运用地方立法来促进新型城镇化建设的有益尝试和经验,并结合本地区的实际情况,以制定符合本地区经济社会发展实际的法规。当前西部的地方立法尤其应当关注诸如产业结构调整、金融及资本市场发展、企业产权改革、私营经济发展、投资环境的改善、生态环境的保护、社会保障制度的完善、政府职能的转变等事关西部新型城镇化建设能否顺利有序进行的重大方面。

2、强化依法行政。法治社会与非法治社会的一个重要区别在于:在非法治社会中,民众必须守法,政府可以不守法；在法治社会中,人民必须守法,政府更须守法。西部地区新型城镇化建设需要创建一个良好的法治环境,这就必然要求政府部门及其工作人员要做到严格依法行政,保证行政机关及其工作人员依法办事,努力建设廉洁、勤政、务实、高效、法治的政府,为西部建设的发展提供更多更好的法律保障,切实维护企业和投资者的合法权益。

强化依法行政要从几方面入手,一是要以法律法规来严格界定行政机关及其工作人员的职权,明确其职责,落实其在超越职权、滥用职权、不履行职责时应承担的法律责任；二是要加强监督法制建设,要通过立法来进一步明确监督的原则、监督的主体、监督的对象、监督的手段和不履行监督职责的法律责任,对于法律已明文规定的人大监督、司法监督、行政监察监督等,要进一步健全机制,密切配合,使这些部门更好地发挥监督作用，以促使行政机关及其工作人员严格依法行政。对西部地区来讲,后者尤其重要,也应当是政府法制建设的重点。

3、加强法律法规的实施。社会主义法制建设是立法、执法、司法与法律监督几方面的完整统一,对西部地区新型城镇化建设的法律法规的实施,应当着重做好以下几点:

首先是要严格执法。有法不依、执法不严是我国民主与法制建设中长期存在的老大难问题,西部地区尤其严重,必须引起各级领导的高度重视。

笔者认为要解决此问题需要从三方面入手,一是要大力开展法制宣传教育,努力提高全社会尤其是各级领导干部的法治观念和法治意识,真正树立法律的权威和尊严；

二是要大力加强执法队伍建设,在努力提高执法人员的法律素质的同时,应建立健全执法责任制；三是要切实加强和完善执法监督机制,这也是最重要的一方面,权力必须而且应当受到监督和制约,只有这样才能真正解决有法不依和执法不严的间题。其次是要公正司法。近些年来司法不公甚至司法腐败的间题十分突出,严重地影响和败坏了我国的法治环境,也严重地制约了西部地区建设环境的改善,加强西部地区法律法规的实施就必须要求公正司法。在保证审判机关和检察机关依法独立行使职权的同时,也特别应加强对司法权力的监督,为西部地区新型城镇化建设创造一个清廉、公正的法治环境,以保障西部地区新型城镇化建设高效、有序地进行。

（二）西部地区新型城镇化建设的重点区域法治保障路径

1、生态文明建设的法治保障路径

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署。全面深化改革的一项重要内容就是要紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。因此，生态文明建设的法治保障问题，成为理论界和实务界共同关注的焦点[1]荣宏庆．论我国新型城镇化建设与生态环境保护[J].现代经济探讨.2013(8).。

一般而言，生态文明建设的法治保障涉及立法、执法和司法等环节。立法环节，在多元性、差异性和互补性理念指引下的生态立法必然要遵循安全发展原则，处理好人与集体、国家与全球、人类和自然、物质利益与精神利益以及微观利益和宏观利益等各种不同的关系。在执法环节，必须加强环境监管，健全环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，依靠制度保护生态环境。司法保障是生态文明建设法治保障的重要环节，也是不可缺少的一个环节。

生态文明建设中的问题不仅存在于城市，亦及于农村。在城镇化的大背景下，城市污染向农村转移有加速趋势，已对农民生命健康、农村生态以及国家粮食安全等造成严重危害和威胁。法律在防止城市污染向农村转移方面存在立法滞后、执法受制于地方、司法救济难的困境。建议立法应加大环境污染的处罚力度，环保执法部门实行垂直管理体制，建立环境公益诉讼制度，多管齐下，遏制城市污染向农村转移。新一轮城镇化的启动，进一步推动土地所有权从集体所有向国家所有的不可逆流动。

学习借鉴生态文明建设的地方经验，建立完善西部地区新型城镇化生态文明建设立法体系、严格规范环境保护行政执法、加强生态环境的司法保护、加强区域之间的法治协作以及加强生态文明法治宣传。

2、农民土地权益保护研究路径

土地权益是农民最根本的利益，农民土地权益得不到充分的保护，是我国西部地区新型城镇化建设发展中面临的一个重要问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。同时，要保障农民公平分享土地增值收益，保障农户宅基地用益物权，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。此外，还必须缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

集体土地征收会对农民土地权益造成根本性和不可逆转性的影响。在土地征收的公共利益方面，为实现公益承诺之履行，征收决定的公益表达必须具有明确性，土地征收信息必须充分公开，政府的规划修改权力必须受到严格限制并建立规划修改后的二次补偿机制。在征地补偿方面，我国集体土地征收补偿制度存在立法缺陷，应当严格界定公共利益的范围，切实提高征收补偿标准，丰富征收补偿方式。

土地征收行为的救济途径主要包括行政复议和行政诉讼。司法机关在土地征收中扮演的角色尤为重要，是农民土地权益能够得到充分保障的最后一道防线。司法应从评估时点入手，衡平受损农民利益，以自由裁量权为杠杆，坚持就高不就低补偿原则，在被动中寻求对失地农民利益保护的最大化。而在行政诉讼途径之外，应当扩大受案范围、完善行政复议委员会制度以及合理衔接行政复议与诉讼制度等，充分发挥行政复议制度在行政责任中应有的促进作用。针对特定的土地权益，通过健全征地正当程序，规制“城中村”征地行为的实施，也可以完善行政或者司法实体救济渠道，为实现征地实体正义提供解决“公正与效率”矛盾的现实路径。

五、西部地区新型城镇化建设的若干建议

（一）改革现行户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。

由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。

（二）推进土地制度改革。

从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，真正融入城镇的经济与社会。目前已有一

些地方进行了改革试点，要想在全国范围推广，就必须平衡已经相当紧张的地方财政，否则就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机[1]姜继兴.关于我国城镇化建设的思考[N].中华建筑报.2009.。

（三）以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。

财政改革的重点不是中央和地方如何分钱，而是政府和民众如何分钱，民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入，主要原因不是收入减少，而是支出膨胀乃至失控。1990年代中期实行分税制后，地方政府作为一个整体，收入并没有减少，但支出特别是投资和人员薪金的支出急剧增加，造成今天的尴尬局面。大致而言，预算内收入仅够养人，投资主要靠卖地收入。若不削减开支，强化对开支的监督和制衡，再开发多少财源也不够用，况且开源势必增加企业和民众负担。

（四）减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制。

一方面，放松对银行和金融市场的管制，金融机构可根据收益和风险平衡的原则，自行参与城镇化建设，政府以利息补贴等方式适当引导；另一方面，开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流动创造更多的城镇就业机会[2]冯旭.新型城镇化建设及建议[J].管理学家.2014（3）。

（五）探索新型的城市治理方式和管理体制。

新体制的核心是市民广泛而积极的参与，以及行政管理的公开和透明。没有民众的监督与制衡，地方财政预算难以平衡，官员腐败和环境污染等社会公害就是不治之症。在新型的城市治理机制下，政府的职能不再是经济建设，而应转向以提供公共设施和社会服务为主。

【参考文献】

[1]马丽.关于如何推进新型城镇化建设的几点思考[J].城市建设理论研究.2013(11)

[2]周晓军.构建新型城镇化建设的法治保障体系[J].宁夏日报.2013(12)

篇3：保障新型城镇化建设

关键词：新型城镇化,农民土地权益保障,农地产权制度

城镇化是社会文明进步的重要标志,也是当前我国经济社会协调发展的必然要求。新型城镇化强调以人为核心,城乡和谐共赢、统筹发展。土地仍然是我国农民收入来源的核心条件,是农业现代化和农村持续发展的基础。近年来,随着我国新型城镇化建设进程的加快,农村大量农业用地的利用形式日趋多样化,既促进了农村经济的有效发展,又在一定程度上导致农村社会矛盾的复杂化,其原因在于农业用地改变用途的同时,农民土地权益遭受损害的现象也频繁发生,而且有日益加剧的趋势,这一方面阻碍了新型城镇化的发展,另一方面不利于社会的和谐稳定。因此,新型城镇化建设中农民土地权益亟需用法治来加以保护,这是落实农民发展权和提高新型城镇化进程中土地保障能力的有效途径。我行试以我国城镇化建设中农民土地权益遭受损害的现实状况为问题导向,分析其深层次的原因,并就当前如何保障农民土地权益提出相关对策建议。

一、新型城镇化建设中依法保障农民土地权益的必要性

1.城镇化引起的农民失地现状,要求必须依法保障农民土地权益。农民作为一种职业称谓,是指那些依赖自身劳动力和生产资料专门从事农业生产的劳动者。近年来,我国城镇化建设速度在不断加快,致使大量农民失去赖以生存的土地而成为“失地农民”,这些“失地农民”大多聚集在城乡结合部,他们在失去自己赖以生存的土地以后,既不能直接去从事农业生产,又不能顺利融入城市生活,成为一个被边缘化的群体。当前,由于我国社会保障制度不健全不完善,城乡二元的社会保障体系没有从根本上、实质上消除,使农民城镇化的速度远远赶不上农村土地城镇化的速度,从而导致农民土地权益常常受到损害。其中,农民土地权益遭受损害最直接的表现就是“失地农民”未能得到公正合理的土地补偿费用,致使农民和政府间的关系出现一定范围、一定程度的恶化。因此,必须按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定,认真贯彻落实农民土地财产权益保障,使农民真正依法拥有土地产权,并从市场层面上依法实现农民的土地财产权收益。

2.保障失地农民合法权益,有助于城镇化建设的健康发展。我国新型城镇化建设的初衷是要将部分农村变为城镇,使农民转化为市民,从而从根本上消除长期城乡二元体制造成的发展弊端,逐步改善农民生存状态和生活水平。但是,从当前情况来看,在快速的城镇化建设中,部分被征地的农村由于失地农民保障无着落、经济下行造成征地闲置等原因逐步呈现出衰败的景象。部分失地农民居住条件未能达到预期状态,其依法应该享有的土地权益也遭受损害,失去土地以后在农村公共事务上不能享有应有的话语权,即便是进城生活的那些农民,也因城乡社会保障差距大、城乡居民心理隔阂深、城市房价普遍偏高等因素而难以真正融入城市,要解决这些问题,切实保障失地农民的合法权益,亟需建立专门的保障机制。而且,近年来,在城镇化建设实践中,部分地方政府用一定的经济补偿费,大肆征收农民承包地或农村集体土地,转手出让给房地产商进行开发,从而牟取巨额的差价利益,给失地农民带来不公平的土地权益剥夺感。因此,必须通过法律法规保障失地农民的合法权益,有效防止农地用途转变过程中发生的腐败行为,从而提升政府的廉洁性和公信力,推动新型城镇化的健康发展。

3.依法保障农民土地权益,有利于我国社会的和谐稳定。对广大农民来讲,土地是他们必不可少的基本生产资料,更是他们最核心、最可靠的生活保障。随着我国城镇化进程的加快,失地农民数量日益增多,积累起来的矛盾和问题也越来越多,因为部分农民的土地权益得不到合法保障,他们的生活问题得不到妥善解决,导致一些失地农民的诉求没有及时得以解决,引发了个别群体性事件,从而影响干群关系的和谐和社会的安定团结。因此,各级政府必须依法行政,在征收农村土地时,严格按照《中华人民共和国物权法》第42 条规定的”安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益”去执行,着力解决好失地农民的后顾之忧,帮助失地农民安居乐业,进而实现我国社会的和谐稳定。

二、当前城镇化进程中农民土地权益保障存在的问题

1.相关法律法规位阶偏低,导致农民土地权益难以有效保障。与农地相关的法律法规是农民土地权益得以实现的有效保证。近年来,虽然相关法律法规对新型城镇化进程中的农民土地权益保障问题做了相应的规定,但是由于这些法规位阶偏低,使农民土地权益保障在实践中难以真正实现。其一,如《土地承包法》等法律法规的相关条款虽然涉及了农地流转,但目前对农地流转的具体实现步骤、程序等仍然由地方政府结合当地实际情况自行制定,这必然引致上位法与下位法之间以及上下位法与各地政策之间相互冲突,这种冲突在各地区利益的强力驱动下显得尤其突出。其二,相关法律法规在界定公共利益时没有侧重从农民的权益出发。当前有关农地征用的法律法规多数从政府公共管理的角度出发,规定了地方政府有权依法征用农地,对公共利益的内涵和外延没有明确的规定,导致政府在以公共利益名义征用农地时,因为有相应解释权,而为其谋取不当利益预留了空间。其三,土地产权制度的不完善使农民对自营土地缺乏独立决定权和完整收益权。目前农村土地产权登记工作推进缓慢,农村集体土地产权尚未归属到农民个人,导致村委会与当地政府以行政手段强行代替农民对农村集体土地进行流转交易的现象频发,农民没有受益还要承担风险,这使作为农地实际产权人的农民的切身利益未能得到法律的有效保护。

2.土地流转中农民所获收益偏低,导致农民土地权益受损。首先,在农地流转收益计算的制度设计上虽然已经考虑到农民流转土地的收益,但只是一刀切式地给予农民失地的补偿款,而忽视了农地转型增值能力和增值空间可能产生的利益,使农民在农地流转方面的长期收益受损;其次,在农地流转中由于地方政府没有制定相应的转移支付制度,而是沿袭计划经济时代的理念征用农地,从而在一定程度上挤占了农民的土地预期收益,导致失地农民对农地征用和农地供给之间的价格落差缺乏知晓的主动权;再次,部分失地农民主要是按被征收土地的原本用途获取补偿金的,其中涵盖了安置补偿费、土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物费用等,并规定这些费用通常是被征地前三年年均产值的六至十倍,最高也不能超过被征地前三年年均产值的十五倍。以上规定其实是失地农民以农民身份获得的补偿,表面看来他们的短期收益大增,但长远看来这种增长使他们可能面临未来逆贫困的风险。

3.土地物权尚不够明晰,导致农民土地权益无法做实。就我国当前情况来讲,农村集体土地的物权很复杂,如集体土地所有权、集体土地使用权、土地承包经营权、土地使用权流转、建设用地使用权和宅基地使用权等的使用关系异常繁琐。仅就我国集体土地所有权来说,由于相关制度在土地所有权主体、属性和运行机制等方面尚未有清晰、完善的规定,因此部分村集体在没有集体成员有效监督的情况下,实施土地物权通常出现越权行为,从而造成对农民权益的损害。还有,随着我国国有土地供给量的不断增加,农村集体土地的供给量必然会相应减少,这一方面,因为国家垄断了城市的土地市场,使政府可以通过出让土地获取收益;另一方面,因为集体土地征收制度尚不规范,使政府可以通过行政权力,廉价征收农村集体土地,这造成集体土地物权在政府行政权面前显得弱势无力,最终导致农民的土地权益难以做实。由此可见,如果不建立明晰的土地物权,这必然导致城镇化建设中失地农民因土地权益受损而成为一个徘徊在城市边缘的新弱势群体。

三、新型城镇化建设中保障农民土地权益的有效路径

当前,正值“十三五”规划的开局之年,新型城镇化建设处于新机遇、新起点上。习近平总书记日前对深入推进新型城镇化建设作出重要指示时说,必须“以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为核心,更加注重提高户籍人口城镇化率,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众获得感和幸福感。”农民群体作为新型城镇化建设中亟需提升获得感和幸福感的重点群体,其利益的实现程度直接影响到新型城镇化的持续健康发展。因此,面对城镇化进程中农民土地权益遭受损害的现实情况,必须从以下几方面加强对农民土地权益的有效保障。

1.着力完善农地产权制度体系,增强维护农民土地权益的实效性。产权制度作为一种基础性经济制度,既对经济效率产生重要影响,又对市场制度和其他诸多制度安排有基础性作用。“产权制度的确立可以保护交易秩序、确定相应的竞争规则。”建立科学合理的产权制度体系,是有效维护农民的土地权益的关键。当前我国的农地产权制度体系已基本建立起来,但产权制度体系本身及相配套的管理制度尚需健全和完善。其一,要健全和完善农地集体所有权制度,明晰、细化农民经济组织集体成员权利。必须通过完善村民自治制度,构建科学有效的体制来实现基层群众性自治组织(村集体)的产权治理目标。其二,要健全和完善农地使用权制度,更多地放开农地流转的各项政策限制,积极推动农地占有、使用、收益、流转等权能有效发挥作用,实现这些权能的激励约束、资源配置及收益保障功能。在之前的中央政策文件中,已经从制度层面对农地使用权权能作了明确的规定,使农民从土地使用权中获取更多收益的权利得以保障。当然,要想夯实新型城镇化进程中农地使用权权能,更好地保障农民的土地权益,必须进一步建立起适应新型城镇化发展的农地使用权法律规范。

2. 加快建设农地产权流转交易市场,实现农地资源优化配置。新型城镇化建设目的是要推动社会生产力发展,促进农民的现代化,实现人的城镇化,缩小城乡差距,最终达到全民共同富裕。其中,改善农民的生活水平是新型城镇化的关键意指。就当前我国城镇化建设中农地流转的情况来看,农民土地权益经常受到损害主要原因在于农地流转的主导权在政府手中,而不是在市场和农民手中,使农地流转没有公正的运作平台。因此,要想在新型城镇化进程中有效保障农民的土地权益,实现农村土地资源的优化配置,地方政府必须减少对农地流转的行政命令或指导性干预,通过因地制宜的制度设计,积极推动农地产权交易市场建设,并引导和鼓励社会力量的参与,形成市场主导型农地产权流转模式,提升市场交易效率。

3.建立健全失地农民就业保障机制,提高农民的市场竞争意识。对失地农民来讲,就业问题既是解决他们生活上后顾之忧的问题,又是一个比较大的社会问题。只有确保失地农民能够充分就业,才能推动新型城镇化持续健康地发展。针对失地农民,政府要有相应的扶持政策,支持和鼓励失地农民自谋职业或自主创业。如对那些自谋职业和自主创业的失地农民,政府要在税费减免、小额贷款等方面给予优惠政策,并充分利用城市膨胀带来的物流、人流优势,引导和鼓励失地农民在旅游服务、餐饮服务、运输服务等行业就业或创业。除此之外,政府还应扶持和引导失地农民通过季节性、临时性等多样化的形式就业;加强对失地农民的就业和创业援助,从资金、技术等方面支持援助他们就业或创业。通过建立健全失地农民就业保障方面的制度机制,促进农民转变就业观念,提高市场竞争意识,从根本上解决因新型城镇化给他们带来的长期收益风险。

4.规范政府的政策行为,形成有效保障农民土地权益的制度机制。在新型城镇化建设中,政府的政策行为是影响农民土地权益保障的关键因素。要想深入推进以人为核心的新型城镇化,形成有效保障农民土地权益的制度机制。其一,政府应该制定有利于维护农民土地权益的公共政策。公共政策的制定其实就是各利益相关者之间权利和利益的博弈过程,农民群体则是各利益相关者中相对弱势的群体力量,这就要求政府应该尽最大努力设计出有利于保障农民土地权益的政策方案。只有这样,才能保障农民的土地权益在多方博弈的情况下不受损害。要做到这一点,政府必须制定科学合理的城市发展规划,并配套性制定出维护农民土地权益的制度体系。如制定有利于破除城镇居民和农民间的身份限制、彻底消除城乡差别、实现城乡一体化发展的户籍制度;针对失业农民制定出相应的再就业制度和失业救济制度;完善农民社会养老保障体系,使农地流转有效推进;建立健全农民最低生活保障制度,承接农地社会保障功能。其二,政府要从利民的角度出发,优化农民土地权益保障政策的执行机制。政府要严格土地征用审批,在保护耕地总量的前提下,要以维护农民土地权益为原则科学选择征地项目,促进农地的集约化使用及产业化经营,并科学评估农业市场发展形势,指导农地合理规划利用。同时,要放开商业用地的土地流转交易限制,使农民能够按照市场供需情况自主流转土地使用权,推动搞活土地流转市场。其三,政府在制定和执行农地使用相关政策时,必须杜绝“土地财政”与民争利的错误倾向,公平合理地协调好各方利益关系,最大程度地保障好农民土地权益。

5.提高农民的维权素养和监督意识,增强农民维护自身土地权益的能力。维护农民土地权益不光要靠法律制度对政府及其他利益相关者的约束,更要靠农民自身的力量。其一,必须不断提高农民的维权素养。特别是失地农民,“应当自觉提高权利意识,避免因胆怯、安逸、懈怠的心态对于自身权利遭受不法侵害时逆来顺受。”政府应该向农民普及土地相关法律法规和政策,提高农民的法律素养和对农地产权制度及政策的认知能力,懂得依法依规维权。尤其要“通过法律援助人员有针对性地提供法律服务,失地农民学会运用法律手段维护自己的合法权益,也因此重拾对法律的信心,增强法治观念,有利于新型城镇化和谐稳定健康发展。”与此同时,还要提高农民的维权技能,使农民不但懂得通过司法途径和政府治理途径去维护土地权益,而且懂得通过社会途径去维护土地权益。其二,必须不断提高农民的监督意识。为了促进农村信息公开化、透明化,更好地保障农民土地权益,必须构建一个完善的农村信息网,充分发挥农民对政府执行农地制度情况的监督。特别是要引导农民积极参与网络监督,通过网络及时维护合法土地权益。网络监督作为便捷的直线型监督,可以即时反映农村土地纠纷,方便政府及时决策,从而防止农民土地权益遭受损害。通过网络监督,晒出相应的土地供需信息,还可以调动农民参与新型城镇化建设中流转土地的积极性,增强农民对自身土地权益保障的信心,推动农村经济持续健康发展。此外,网络监督更是一场有教育意义的实践活动,能够增强农民的土地法律法规意识,使他们在自身土地权益面临损害时可以依法主动反击甚至上诉。

参考文献

[1]新型城镇化建设要以人的城镇化为核心[N].中国青年报,2016-02-24.

[2]罗必良.新制度经济学[M].太原:山西经济出版社,2005

[3]秦守勤.权利贫困视野下的失地农民问题研究[J].求实,2010(8)

篇4：保障新型城镇化建设

【关键词】新型城镇化；社会保障；医疗保险

党的十八大以来，我国就城镇化建设作出了一系列新的部署，坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化。这种新型城镇化建设一方面是我们建设社会主义现代化强国的必经之路；另一方面这也对我国社会保障制度带来重大的影响。本文尝试以医疗保险为研究重点，探析新型城镇化建设对社会保证制度带来的影响及相应的应对措施。

一、新型城镇化新在哪里

我国在城镇化建设方面已经取得了巨大的成就。截至2014年末，我国城镇常住人口74916万人，比上年末增加1805万人，城镇化率达到54.77%。但是我国的城镇化水平不高，存在以房地产盲目开发取代城镇化、失地农民难以融入城镇生活等一系列问题。为此，党中央国务院在不同的场合表达了对新型城镇化的看法。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中更是明确指出：“按照 ‘五位一体总体布局和 ‘四个全面战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。”只有这样才能保证《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的实现，到2020年，我國常住人口城镇化率将达60%左右，户籍人口城镇化率将达45%左右，并实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

具体到社会保障方面，新型城镇化建设更加重视纵横联动、协同推进。强调部门间政策制定和实施的协调配合，推动户籍、土地、财政、住房等相关政策和改革举措与社会保障制度之间形成合力。加强部门与地方政策联动，推动地方加快出台一批配套政策，确保改革举措和政策落地生根。允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，加快建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制度。20世纪美国的城镇发展史也印证了这个观点。城镇的发展对于一个地区的经济社会发展及宏观经济的增长稳定等紧密相关。城镇化使得农村人口像城镇聚集。随着人口的增加，带来了城镇的繁荣，并带动建筑、基础设施、餐饮、零售、教育、医疗、娱乐等产业的发展。当农村人口向城镇转移到一定程度时，闲置的农业生产资料可以被整合起来，更加高效的生产。这正是我们新型城镇化所追求的农村与城镇的平衡发展得到实现。而为了让农民在城镇安居乐业，社会保障制度无疑是其最大的底气。

二、社会保障制度的现状

截至目前，我国已基本建立了全民覆盖的社会保障制度，尽管这种社会保障的水平还比较低。而且由于我国城乡经济发展的差异及原有户籍制度的设计使得我国社会保障体系呈现明显的城乡二元结构，且各地区、各行业之间存在较大差异。以医疗保险制度为例，目前就存在城镇职工医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度以及新型农村合作医疗保险制度。三者之间缴费比例不同，报销比例不同。随着城镇化的迅速推进，统筹城乡医疗保险制度的不断发展和完善，跨地区的医保对接更是纷纷出台。然而，随着新型城镇化理念的推出，原有的这种将户籍、职业作为划分标准的二元医疗保险制度逐渐暴露出诸多弊端。例如，由于地区间医疗保险制度发展不平衡、医疗保险管办机构设置不合理、相关法律法规不健全等原因，导致社会保障制度还存在一些问题。以医疗保险为例，参加新型农村合作医疗保险的农民当身份转化为城镇居民后，城镇居民基本医疗保险较高的费率可能会成为部分人员放弃参保的理由。加上农民以往的老观念还难以马上转变，更是加剧了这种现象的出现。有学者研究了辽宁省相关的工作，发现农民不愿意拿出征地补偿的款缴纳各种政府推出的惠民医疗保险，导致好政策无法收到良好的现实预期。辽宁省阜新市政府根据《关于阜新市“城中村”改造被征地农民基本医疗保险有关问题的通知》， 制定了相关参保政策，即城镇化过程中身份转变的农民可以按照城镇居民医保政策办理参保手续，且在参保时，政府承担部分费用，但截至目前，仍有部分农民不愿意参保。在城镇化的推进过程中还存在工作方式方法的问题。加上农民的文化知识水平相对较低，农村干部在医保等政策的解读方面也存在不足，不能让农民深刻全面的认识到城镇化的好处及社会保障制度的好处。

2016年1月，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。在该意见中，国务院给整合城乡居民基本医疗保险给出了具体的时间表，要求各统筹地区在2016年12月之前拿出具体的实施方案。

三、如何新型城镇化背景下的社会保障制度医疗保障制度的对策

结合新型城镇化建设的精神，针对目前城镇化过程中医疗保险制度中存在的问题，对现存问题提出以下解决对策：

1.加强新型城镇化精神的宣传教育，引导农民转变观念。 新型城镇化建设对社会保障制度提出了更高的要求，强调进城农民能够公平地享受政府公共服务。在医疗保险方面，农民的健康意识比较薄弱，没有每年参加体检的习惯，对身体的保养也缺乏意识。因此，为了让医疗保险总体上扩大保障范围城镇化发展客观上对医疗保险制度提出了更高的要求，要求医疗保险制度惠及更多的农民，需要在城镇化建设的过程中，加强对国家相关政策法规的宣传教育，为农民树立新型的城镇居民理念，让他们能够积极主动的参与到这个过程中，共享城镇化建设的成果。

2.完善社会保障统筹制度，让地区间的对接便利。我国目前大部分农村劳动力都在外打工，就业形式不稳定，就业的区域也经常变动。城镇化的水平提高后，更是方便了其就业的自由度，跨地区的流动会更加频繁。只有全民实现社会保障的统筹，才能使得这部分人员能够享受社会保障。而这就我们社会保障制度的完善提出了更高的要求。各地区之间如何落实流动人口的社会保障问题，如何协调本地居民和外来居民之间利益冲突，使公平公正的政府公共服务能够全民共享，这都是下一步我们政策制定上需要考虑的问题。

3.整合城乡资源，促进经济发展。新型城镇化建设过程中的各种社会保障问题归根到底都是经济问题。只有经济发展了，才能让全民享受更高的社会福利。李克强总理曾指出，我们要研究在城镇化的过程中如何打破胡焕庸线。我国幅员辽阔，地区间经济发展存在差距。但是只要激发人民群众的建设热情，那么各地群众一定能找出适合自己区域的城镇化之路，从而实现地区的平衡发展。而这就需要进一步厘清大城市、中小城市、城镇、乡村的经济定位及社会生产模式，赋予农民更多的财产权利，研究农村经济资源与城镇经济资源的流通整合，推进城乡经济的发展，为社会保障制度的建设提供坚实的经济基础。

参考文献：

[1]国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，2016年11月6日，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-02/06/ content_5039979.htm.

[2]斯坦利.L.恩格尔曼、罗伯特.E.高尔曼：《剑桥美国经济史（第三卷）》，高德步等译，北京：中国人民大学出版社，2008年，第60-109页.

[3]张锐智，张何鑫.城镇化过程中农民医疗保险的法律问题探究——以辽宁省发展实际为例[J].党政干部学刊，2014年第6期.

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篇5：保障新型城镇化建设

20**年，中国城镇化率达到 51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口。

这两个“首次”作用重大，标志着中国开始由乡村中国向城市中国转变，中国经济社会和城镇化进入新发展阶段[1]。

根据国家统计局最新数据显示，中国流动人口数量达2.36亿，人口的大规模流动与中国新型城镇化的发展密切相关。

党的十八大提出，新型城镇化的核心是“人”的城镇化，城镇化不仅是指空间上的转移，更重要的是完成由农民到市民的转变。

然而目前中国社会保障体系存在着的诸多理由成为了制约这一目标实现的瓶颈，保证流动人员的社会保障待遇成为新型城镇化进程中的重中之重。

一、新型城镇化进程中流动人口社会保障困境

(一)流动人口的涵义及变迁

对于流动人口，目前中国尚没有一个准确的概念界定。

在中国现行户籍管理制度下，流动人口指的是离开常住户籍所在地，跨越一定的行政辖区，因故前往它地滞留暂住并不时回返的人口[2]。

主要包括乡村—城市、城市—城市间流动的人口，本文主要分析的是乡村—城市的流动人口。

中国流动人口的结构、流向和利益诉求是随着经济发展动态变迁的，其流动状况与城镇化进程密切相关。

城镇化初期，流动人口的迁移呈现“候鸟式”的特征。

随着城镇化进程的推进，流动人口的迁移步伐也会趋于平稳。

目前城镇化率已过半，进入攻坚阶段，新生代农民工成为流动人口的主体，他们有着较强烈的融入城市意愿，流向主要是大城市，但在公共服务、社会保障事务等方面的参与程度比较低、参与渠道比较少。

因此，必须转变城镇化的发展方式，减少城镇面积的单一、盲目扩张，从增强城镇化待遇和推动人口城镇化方面入手，保障好规模庞大的流动人员的权益，把实现流动人口的城镇化作为下一步城镇化工作的重点。

(二)流动人口的社会保障困境分析

基于特殊的历史和国情，中国目前社会保障实行的是城乡二元机制。

城乡之间、城镇中不同职业人群之间的社会保险在种类、缴费方式、待遇水平等方面都有所不同。

在这种社会保障体系下，流动人口的社会保障状况可以概括为缺、乱、损[3]。

“缺”表现为占流动人口总数80%的农村流动人口中，大多数几乎是没有任何社会保障，城市的`高危工作大多由他们从事，社会保障的缺失增加了风险。

《中国流动人口发展报告》调查数据显示，农村户籍流动人口就业稳定是一种低收入、缺少保障的低层次稳定，他们中有55.1%每周没有一天休息日，59.3%每天工作时间在9小时及以上。

在承受长时间连续工作的同时，他们的劳动保障也没有得到很好的落实，1/3没有签订任何劳动合同，养老、医疗、工伤保险的参保比例仅为30.7%、34.9%、29.5%[4]。

“乱”表现为目前各地流动人口社会保障试验混乱，缺乏全国性的统一指导，各地政策五花八门，影响了社会保障制度的公平性，也为日后社会保障全国统筹和各地区之间的接续工作增加了很多困难。

针对外来流动人员的社会保障理由，青岛、天津等地对流动人员实行了无社会保障的超低成本的用工;北京、上海等地实行与本地职工有差别的社会保险制度;而珠海和海南等地实行与本地人口一样的“市民待遇”政策 [5]。

这种政策上的差异导致了流动人口社会保险参与状况的地区差异。

据调查，201**年，西藏、宁夏等14个省养老保险参保比在10%以下;建设兵团、内蒙古、安徽等10个省养老保险参保比在10%～20%之间;北京、上海等8个省参保比在20%以上[6]。

流动人口社会保险的这种“乱”象，不利于劳动力的流动，对新型城镇化的推进和社会保障体系的完善造成了很大的障碍。

“损”主要表现在流动人口社会保障权益受损方面。

整体而言，目前中国流动人口处于一种以牺牲权益换取城市工作生活机会的状态。

面对着就业技能低、用工不规范、居住条件差、医疗卫生难保障、子女教育难解决等诸多困境。

教育方面，根据20流动人口动态监测调查数据，16～18岁流动人口随迁子女中，就读高中的只有29.4%，就读中专/职高的仅有8.9%，不在学的比例高达41.8%，过早的就业使随迁子女成为劳动力市场的弱势群体。

在就业方面，流动人口主要集中在次级劳动力市场，就业质量低，仅有64.4%的流动人口签订了劳动合同，仅有31%的流动人口接受过技能培训;在医疗方面，年仅有29.1%的流动人口享受本地城镇职工医疗保险;71.9%的流动人口家庭租房生活，由政府提供廉租居住的比例极低，只占0.4%，覆盖流动人口的城镇住房保障体系尚未建立[6]。

二、当前流动人口社会保障困境的理由分析

相对于流动人口庞大的规模和他们对中国各方面发展的巨大作用而言，他们的社会保障水平是十分落后的，这对中国未来的可持续发展会造成不利的影响。

造成中国流动人口社会保障困境的理由主要有以下三个方面。

(一)中国现有的社会保障制度不健全

1.立法落后，社会保障统筹层次低

中国目前还没有一部专门针对流动人员社会保障方面的法律，国家所有的立法中对流动人员社会保险方面的规定也都是比较笼统的。

不少地方出台了一些法规，但都是一些具有地方特色的，缺乏统一性和完整性，法律效力较弱，也不适合在全国范围内推广。

篇6：新型城镇化建设

一、新型城镇化概念

城镇化概念

城镇化是指人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。城镇化伴随农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升，以及人口从农村向城市逐渐转移这一结构性变动。城镇化也包括既有城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。城镇化的每一步都凝聚了人的智慧和劳动。城市的形成、扩张和形态塑造，人的活动始终贯穿其中。另一方面，城市从它开始形成的那一刻起，就对人进行了重新塑造，深刻地改变人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。新型城镇化概念

所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变，而不是建高楼、建广场。农村人口转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需也无法实现。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

二、新型城镇化“新”在哪里？（简列）

1，以人为核心

新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

2，新的观念、体制、技术下的新型产业模式

著名城市生态专家、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松院士：李克强总理曾经指出，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。新型城镇化的“新”，是指观念更新、体制革新、技术创新和文化复新，是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。“型”指转型，包括产业经济、城市交通、建设用地等方面的转型，环境保护也要从末端治理向“污染防治—清洁生产—生态产业—生态基础设施—生态政区”五同步的生态文明建设转型。

集约、智能、绿色、低碳，应该贯彻到城镇化的生态文明过程与行动上，首先要改变的是人的观念、体制和行为。强化城市和区域生态规划，处理好城市建设中眼前和长远、局部

1和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系，强化和完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、战略环境影响评价、生态控制性详规等法规政策。

推进产业生态的转型。新型城镇化的核心是将农民变成产业工人，这需要以城市带农村、工业融农业、公司带农户、生产促生态。要在弄清资源和市场、机会和风险的前提下策划、规划、孵化新兴园区、新兴产业、新型社区和新型城镇，将传统的招商引资模式改变为招贤引智模式。

3，注重生态基础设施和宜居生态工程建设。

比如汽车交通将转向生态交通，以最小的化石能源消耗和物流，实现城市流通功能的便利通达；将耗能建筑变为产能建筑；通过地表软化、屋顶绿化、下沉式绿地等生态工程措施，实现对生态占用的补偿，使建设用地兼有生态用地的功能。

三、中国城镇化历史背景

从1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，中国有1.6亿农民工，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外，他们是被城镇化、伪城镇化的。如果挤掉水分的话，我国只有35%左右的城镇化率。

四、中国城镇化过程有哪些问题？

1,农民土地物权基本形同虚设

“土地对中国经济社会发展至关重要，它是保持经济增长、推进城镇化、保障国家粮食安全、促进社会和谐以及维持金融体系稳定的关键要素。”十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。

过去三十年，中国在土地制度的改革方面取得了非常重大的进展，为建立和完善土地财产的现代法律体系奠定了坚实的基础。但现存的一些法律法规方面的漏洞和真空地带，远远不能满足中国正在经历的深刻和快速的社会经济转型的各种需求。

“中国城乡土地制度持续二元性以及国家对城市建设用地一级市场的垄断”这一特征带来的问题是：集体所有土地转变为国有土地的制度安排存在问题，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，享有更完善的权能，二者的法律地位是不平等的。同时，城市土地和农村土地的法律规制和管理体制是分割的。

这一基本特征导致了四个主要问题：农民土地权利弱化；地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

农民土地权利弱化，法律赋予农民的土地物权基本上是形同虚设，严重制约了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果的权利。征地程序与补偿标准不公平，土地征用成为社会不满的一种来源。

地方政府过度依赖土地出让收入及相关的土地融资，一次性收入的做法使长期的收入来源不可持续，也使土地相关收入缺乏有效管理和监控，因而缺乏透明度与责任，可能会导致金融部门的风险。

按农业产值的原用途补偿和经营性用途的招拍挂出让，激励了城市土地的粗放式利用，导致宝贵土地资源大量浪费。突出表现为各类城市的形象工程以及工业用地利用效率低。目前中国城市的容积率只有0.3—0.6，远低于发达国家1以上的水平。而中国的人均耕地面积只相当于世界平均水平的40%，耕地持续减少会危及国家的粮食安全，最终危及社会稳定。

按照法律规定，城市土地国有和农村土地集体所有，但没有对两种所有制土地平权的制

度规定，这不利于对土地权益拥有者的切实和充分的保护。农民土地权利与城市房屋均属私人物权，征收私人物权采用不同标准势必重新引入城乡征收法律的二元体制。

专家认为，作为一种基本的财产制度，土地政策和管理制度要有效地在多样的、相互联系甚至相互竞争的土地各种功能中寻求一种平衡，需要一套综合、完整的措施。专家分析，土地政策改革的目标应该有几方面的考虑：

第一，促进农业的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，支持人口从农村向城镇的流动，有序的城镇化。

第二，促进制造业、服务业和房地产部门的发展，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地。

第三，为地方政府提供财政收入，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金。

第四，完善利用土地作为抵押来获得资本的政策工具，增加可抵押资产的选择，支持金融部门的成长。

第五，提高土地利用规划决策与快速经济增长的一致性，并把生态文明放在很重要的地位。

第六，促进土地管理体制和土地权利安排的协调、一致、完整和保障产权的稳定。2，户籍制度让1.6亿农民工被城镇化

“如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。”农业部新闻发言人毕美家表示，中国51.3%的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括

1.6亿的农民工群体。

2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

“获得城市户口的农民，理应要享受城市公民一样的待遇，这是新型城镇化需考虑从户籍制度改革的关键所在。”专家认为，现在所谓超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居。

3，盲目造城运动致城镇化效率低下

我国城市化在加速，现在从省级城市、副省级城市直到地级、县级城市，都在建造大马路、大广场、大建筑。但不少地方采取“摊大饼”的方式推进城市化，把各种产业都堆在大城市里面，搞“造城运动”。结果不论城市建设还是城市运营，都效率低下，使城市化和工业化受到了成本过高的阻碍。

首先，土地资源大量浪费。中国是一个土地短缺的国家，但在城市化过程中土地浪费非常严重，土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度，万元GD P耗用土地面积超过发达国家10倍以上。而且用这样的办法进行城市化，造成了大量的失地农民和大量虽然进了城却并没有真正成为市民的“农民工”，于是出现了双重二元结构。

其次，用摊大饼式的发展推进城市化，因为专业混杂，所以并不能够发挥专业集聚效应，导致了城市的专业化水平很低，这样就很难提高效率。另一方面，这些城市居民的生活半径变得非常长，交通拥堵，城市运行的效率变得很低。

为什么会发生低效率的问题？一是由于价格扭曲，使得土地被大量浪费。二是政府职能错位。“城市”大体上有两种不同的来源。我国城市大多是从“城”即“都”(政治中心)发展而来，而其他国家的城市大多是从“市”即市场发展而来的。一般而言，市场自发地使得城市的空间布局趋于合理化，形成了相关行业支脉繁多、关系密切的金融业集中在大城市，行业间关联度不高的制造业集中在既能发挥专业化的集聚效应，又能带动周边农村发展的小城市的格局。而在我国，政府在城市发展中起着决定性的作用。规模愈大的城市行政级别愈

高，支配资源的权力愈大，行政级别愈高的城市也就有更大的权力动用资源来扩大城市规模。这种体制推动了近年来风起云涌的摊大饼式“造城运动”。

五、中国“新型城镇化”的大方向是什么？

方向一：土地流转试点

新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。

“随着我国城镇化的快速推进，农村征地补偿被置于首位。”北京大学著名法学专家姜明安认为，土地管理法修正案草案土地管理法的修改将为《农村集体土地征收补偿条例》的制定和农村的土地改革提供法律保障。

推进城镇化的一大难题就是农村土地改革，土地改革的力度也越来越大。

1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕；1992年，广东省南海市下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社统一经营。

而最近的一轮土地改革始于2008年，当时中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

“土地流转”成为此轮改革的主题。本报记者了解到，在农村城镇化方面，很多地方的土地改革试点“摸着石头过河”积累了不同的经验：重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房，不同的地方做法不同，但都为全国的土地改革提供了借鉴。

比如成都在新一轮农村产权改革中提出，“确权”是基础，“流转”是核心，“配套”是保障，这样的改革赢得农民的支持。但在取得经验的同时，确权、监管、收益和小产权房等棘手问题也暴露无遗。

在北京打工5年的农民工杨雄称：“政府如果不把土地和就业解决好，将户籍迁离农村的农民就会觉得不踏实，还不如留下土地种庄稼更有保证”。

这已引起决策层的重视。农业部最近就明确表示，2013年将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。

方向二：户籍可能是新型化城镇推进的突破口

“户籍改革看似简单，但要落实与城市户口相挂钩的利益却很难。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英分析，户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了，且继续和居民户籍密切相关，进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。资料显示，全国将近2亿进城农民工中只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。如此一来，城市空间扩张过快，而农村人口由于户籍、购买力等限制，被拒于城市大门之外，不能享受城市居民同等待遇，而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。

“打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点逐步推开。”党国英表示，2020年若要达到50%以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。

大力推进城镇化是新一届政府施政理念的重要内容之一。国务院副总理李克强多次强调，中国要依靠改革实现没有水分的真正发展，而城镇化是发展最大的潜力。

方向三：实施“城市群”战略

十八大之前，对于城镇化建设，十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大的进一步补充是，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。业内人士普遍的说法是，十八大提出“新型城镇化”，是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。

目前中国城镇化率统计是以常住人口计算，按照这样的算法是已经突破了50%，但如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有35%-36%。官方统计的数据是，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。

在2010年底中央向各省印发的《全国主体功能区规划》中，决策层就释放出推进新型城镇化建设的信号，其中最为明确的是提出了要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的“两横三纵”为主体的城市化战略格局，要在推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区优化开发的同时，形成三个特大城市群，在哈长、江淮、中原、长江中游等地区形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

目前由国家发改委牵头编制并将于全国两会前后颁布的《规划》，就是在《全国主体功能区规划》的基础上，对推进新型城镇化建设做出的更为长远、更为清晰的战略布局。

六、我国新型城镇化主要模式（试点城市）

成都

天津