立法质量

立法质量（通用6篇）

篇1：立法质量

立法质量与质量立法──欧美台立法质量立法研究(一)

立法质量与立法的科学化、现代化 建设现代化法治国家，其基础性、前提性的工程，是要有相当数量的良法。而所谓良法，要言之，就是立法上的数量和质量的较好的统一。立法质量通常可以看成同立法数量相对应的概念，但又不仅仅是与数量相对应的概念。立法质量问题远不仅存在于立法运作技术和立法形式方面，看不到这一点，对立法质量的内涵和外延的理解，就可能失之于表层化。实际上，立法观念、立法制度、立法技术、立法内容、立法形式等等方面，都有立法质量问题。现在提出提高立法质量，更加主要的，是要把这个问题同立法的科学化、现代化联系起来。提高立法质量，主要就是实现立法观念、制度、技术、内容、形式等等的科学化、现代化，就是解决立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题。

借鉴国外境外立法质量立法经验 解决诸如立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题的成果如果被法定化，被以立法的形式固定下来，成为立法活动必须遵循的准则，则对于提高立法质量更见成效。在今日世界，差不多各国都有详略不等、程度不同的关于立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的立法规定。研究这些规定，从中国实际情况出发借鉴这些规定，对提高中国立法质量，无可置疑是深具现实意义的。在中国立法经过的较快发展并需要向现代化方向进取的情形下，一方面注意总结自己的经验，使其成为提高中国立法质量的重要动力;另一方面又注意研究和借鉴国外、境外的经验，从中汲取有用的成分，而不是拘泥于本土资源，无论如何都是大有益的。

立法质量立法的类别和本文的任务 关于立法质量的立法，大体可分两类。一是与立法质量直接相关的立法。这种立法专门地或在相当程度上设定了关于立法质量的法定制度，或是设定了与立法质量直接相关的法定制度。中国大陆的.《行政法规制定程序暂行条例》、《法规规章备案规定》、《关于地方性法规备案工作的通知》，便是在相当程度上设定了与立法质量直接相关的制度的规范性法文件;台湾的《中央法规标准法》、《行政机关法制作业应注意事项》，前罗马尼亚的《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》，美国统一州法典委员会的《统一和标准法起草规则》，也都是专门设定与立法质量直接相关的制度的立法表现形式。二是与立法质量间接相关的立法。其表现形式主要是各国议会的议事规则、宪法和宪法性法律中与立法质量有这样那样关系的规定。研究和借鉴国外、境外关于立法质量的立法成果，需要注意这两方面的法律、法规和规章。

这两方面的法律、法规和规章中，涉及到的立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题是非常之多的，可以说，一切有关立法的观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题，都与立法质量有直接或间接的关系。在这些问题中，从立法实践和各国实际的立法规定看，有些环节与立法质量关联更为紧密。本文的任务，便是研究这些环节或方面的国外、境外立法的某些规定，以图从中提炼若干对提高中国立法质量或可有益的成分。

关于立法原则的立法

立法原则对立法质量的作用 立法一般总是在一定的原则的作用或支配下开展的。立法原则是立法主体据以开展立法活动的重要准绳，它反映立法主体在立法过程中特别注重什么。立法原则对于立法质量的作用主要在于，坚持一定的立法原则，有助于使立法在经过选择的思想理论指导下沿着立法主体确定的方向或代表的基本倾向发展;有助于立法主体既注重从大局上把握立法，将整个立法作为一盘棋来运作，又注意集中地、突出地、强调地体现立法主体的某些重要意志;有助于立法主体统一立法的主旨和精神，使各种立法活动以及立法与它的调整对象之间，有一种一以贯之的精神品格在发挥作用;也有助于实现立法的科学化，使立法活动按规律进行。

制度形态：立法原则作用于立法的一种基本方式 立法原则对立法发生作用的方式，通常有两种。一是作为一种观念形态，通过对立法者或立法参与者的立法思维发生作用而对立法实践发生作用。二是作为一种制度形态，通过直接对立法者或立法参与者的行为

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篇2：立法质量

六、关于法案起草的立法：法的构造

法的构造直接关联立法质量 法案起草以至整个立法过程中的一个特别重要的环节，是完成法的构造，形成一个理想的或是可为多方面认可的正式的法案稿。立法质量以及所立之法的质量如何，与法的构造科学化程度直接关联。国外、境外对立法所作的规定中，有许多是关涉法的结构问题的，有的还有对法的构造问题加以集中规定的。台湾的《行政机关法制作业注意事项》对法案草拟亦即法的构造就有专条规定，其内容涉及多方面。综合国外、境外关于法的结构的立法规定，可以看出，其基本要求至少有这样若干方面：

(一)关于结构要完善的立法规定

《统一规则》关于法的结构的规定 立法质量是与法的结构的完善程度分不开的。法是由若干部分构成的一个统一整体。构成法的整体的各个部分，称为法的结构的要件。 [7] 美国《统一规则》第24 条对法的结构及其要件安排，有具体而规范化的规定。按照《统一规则》的要求：其一，法要为读者安排最实用和最符合逻辑的结构。避免出现理解前面的条款需借助后面条款内容的情况。同一内容的条款应当集中在一起。其二，法的结构可能需要分编或进一步分章、节。篇幅长的法可以分编并应考虑进一步划分。其三，法的结构中的各种要件或条款条款可以作如下安排：(1)定义;(2)适用范围、例外、保留(如有的话);(3)机构和其他有关主体的`设立;(4)实质性条款;(5)禁止和处罚;(6)统一适用和解释条款;(7)标题的简称;(8)可分性条款;(9)生效日期;(10)法律的废止或撒销;(11)但书和过渡性条款(如有的话);(12)现有法律关系的适用(如果有的话)。

《立法技术总方法》关于法的结构的规定 前罗马尼亚《立法技术总方法》则规定：“在起草规范性文件草案时，必须采用最适当的法律结构和立法技术方法，使得条文能够准确反映研究报告中就问题实质提出的解决办法。”(第50条)又规定：“规范性文件草案中通常应具有下列部分：名称;必要时应有序言和前言;一般性规则或原则，基本规则;最后条款和过渡性条款。”(第70条)这些规定，都是就法的构造方面的结构安排问题所确定的制度。

(二)关于名称要适当的立法规定

法的名称与立法质量 法的名称作为法的内部结构中第一层次的、每个法必备的要件，它的科学化、完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化，都有重要意义，因而是提高立法质量必须注重对待的问题。法的名称是适当的，立法者在立法时容易明确正在立的法有什么样的效力等级、性质和内容;在立法后能明确这个法只有哪个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止;还有利于对法进行分类、清理、汇编、编纂及其他法的系统化工作。一个法的名称是否科学，是衡量立法者在这个法的立法过程中是否获得成功的一个标准。法的名称问题解决好了，也有利于对立法资料进行分类、编排、整理和统计，有利于开展法学特别是立法学的研究。迄今尚无关于法的名称的系统的学问。人们还没有普遍认识到法的名称问题的重要程度。现今各国立法在法的名称上还存在许多缺陷。因此，有必要注重法的名称的意义，解决这些问题，实现法的名称的科学化。 [8]

国外境外的有关规定 国外、境外的立法对法的名称问题主要有这样一些规定：其一，名称是法的结构中特别重要的要件。其二，名称应当与它所体现的内容相吻合。其三，以一个法修改、补充和变动另一个法时应当准确表述后者的名称。其四，一国法的名称应当是一个效力等级清晰分明的体系。有的对名称问题还有较为集中的规定。台湾《行政机关法制作业应注意事项》将解决名称问题作为法案正式起草应当注意的五个事项之一，规定“名称要适当：何种法律应订明为法、律、条例或通则?何种性质之命令得称：规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则?法未明定。惟今后订立新

篇3：政府统计数据质量管理立法研究

在我国建设社会主义法治国家,坚持和实行依法行政的大背景下,政府统计数据质量管理作为统计行政管理活动的重要方面,必须走法治化之路,法治化是加强和改善政府统计数据质量管理的必然选择。法律制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点,是各种制度中最基础的制度,是各项事业发展的重要前提和保障。统计数据质量管理,必须以完善的统计机制和制度为根本保障,建立一套稳定而行之有效的统计机制和制度,离不开完备的统计法律制度的保障。

本文从立法的角度,对政府统计数据质量管理立法的基本含义,以及我国政府统计数据质量管理的现状及重要国际参照进行了分析,并以此为基础提出完善我国政府统计数据质量管理法律制度的意见和建议。

一、政府统计数据质量管理立法的基本含义

所谓立法(Legislation),同意于法的制定(enactment of law),是指国家机关依照其职权范围通过一定程序制定(包括修改和废止)法律规范的活动。既包括拥有立法权的国家权力机关的立法活动,也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动。本文所提出的政府统计数据质量管理立法的概念,是指国家权力机关及行政机关为了保障统计数据质量,依照法定的职权和程序,制定、修改和废止以规范统计数据质量管理为重要内容的法律、法规和规范性文件的活动。统计数据质量管理立法的主要内容,既包括统计数据的准确性,也包括及时性、完整性、适用性、可获取性、可比性以及方法的科学性、专业性等内容。

联合国、国际货币基金组织等国际组织,以及美国、德国、澳大利亚等许多国家,都非常重视统计数据质量管理立法。总的来看,国际上的数据质量管理立法可以分为两类:一类是制定统计数据质量管理的专项法律法规或者规范性文件。如《欧盟统计体系(ESS)质量宣言》、国际货币基金组织的《数据质量评估框架》,英国、加拿大、瑞典、荷兰等国家制定本国的综合性统计数据质量评估和管理框架,美国、澳大利亚等国家则在某些单项统计调查项目中制定数据质量总体框架。另一类是在一般性统计立法中对有关统计数据质量管理的内容作出规定。联合国的《官方统计基本原则》、国际货币基金组织的《数据公布通用系统》以及欧盟《关于欧盟统计的第322/97号法律》、《欧盟统计行为准则》等对保障统计数据质量做出规定。

我国政府统计数据质量管理立法采取了两者结合、以后者为主的立法模式。对统计数据质量管理的规范主要见于关于统计活动的一般性统计法律、法规、规章和规范性文件中。如《中华人民共和国统计法》、《统计法实施细则》、《全国经济普查条例》、《全国农业普查条例》、《全国人口普查条例》等。同时,也制定了一些单项统计调查项目的数据质量评估办法,如《工业统计主要数据质量控制及评估办法(试行)》、《第二次全国农业普查数据质量评估办法》等。随着我国统计法律体系的不断完善,逐步形成了以统计法及其实施细则为统领,由各项统计法律、法规、规章和规范性文件构成的统计数据质量管理制度框架。

二、我国政府统计数据质量管理立法的主要内容及重要国际参照

1983年《中华人民共和国统计法》制定以来,我国的政府统计数据质量管理立法的内容不断丰富完善。尤其是2009年新修订的《统计法》,积极引入国际统计规则和基本理念,在严厉杜绝权力干预统计、规范统计数据生产过程、夯实各级政府统计责任、加大对调查对象资料的保密力度、提高统计数据透明度等方面进行了全面修改,将统计数据的真实性作为立法目的予以规定,并对统计数据的适用性提出要求,在政府统计数据质量立法方面取得重大突破。我国的政府统计数据质量管理立法主要包括以下基本内容:

(一)权利干预数据质量的防范机制

避免权力干预,最大限度地保证政府统计的独立性,是统计数据质量立法的基础性内容。统计数据是一个地区一定时期内社会、经济发展的客观反映,不但是政府战略决策和行政管理的重要根据,而且也越来越多地被民众、企业等其他用户群体所重视。随着统计数据需求面的不断扩大,出于各种政治或者经济的考量,权力干预成为统计数据质量的最大威胁。如何保障政府统计的独立性、中立性、客观性,成为数据质量立法的第一要务。新修订的《统计法》规定了统计机构和统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权,不受侵犯;并明确要求地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人,不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料,不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料,不得对依法履行职责或拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复,并加大了相关责任力度。《全国经济普查条例》、《全国农业普查条例》、《全国人口普查条例》等多项统计法律中也都对领导人员的“三个不得”提出了明确要求并规定了相关法律责任。2009年5月,国家统计局还与监察部、人力资源和社会保障部联合制定了《统计违法违纪行为处分规定》,其中将杜绝行政干预作为重要内容予以明确。

从国际上来看,权利干预数据质量的防范机制也是各国和国际组织统计数据质量管理立法的重要内容。联合国官方统计的基本原则中的专业化原则明确提出,统计方法“应该由统计机构选定,不受政治干预”;相关性、公正性和平等获取原则中的“公平性原则”,即指“通过一个过程追求编制和发布的公正性,在采取的方法上和发布什么、何时发布的过程中免于政治干预”。《关于欧盟统计的第322/97号法律》第10条规定了欧盟统计应当遵循中立原则,即“欧盟统计应当秉承客观、独立的态度,不受来自政治或其他利益团体的任何压力,特别是涉及技术、概念和方法的选择应当以最有利于达成项目目标的实现为标准。”并且大部分国家的综合性统计立法中都明确规定了,政府统计机构及其统计工作具有独立性、客观性,如德国联邦统计法第一条即明确规定,联邦统计应当遵循中立、客观和科学独立原则;澳大利亚联邦统计局组织法规定,联邦统计局作为完全独立的政府机构,甚至不用向政府报告,而是直接对议会负责。

(二)源头数据质量保障机制

建立完善的源头数据质量保障机制是统计数据质量立法的重点内容。源头数据是统计的基石,源头数据的质量直接决定了统计数据能否真实、准确、完整、及时地反映实际情况。影响源头数据质量的因素有很多,如统计调查对象的配合程度,调查指标的科学性,统计机构的工作方法等等,但归根结底,最主要的影响因素还是调查对象的配合程度。为了保障源头数据质量,我国在立法中主要采取了三大措施:

一是明确了统计调查对象的资料报送义务。

无论是《统计法》及其实施细则,还是各类普查条例等单项统计立法,都对统计调查对象如实、及时地报送统计资料的义务做出了明确规定,并设定了相关的法律责任。这与国际上大多数国家的做法基本一致。

二是建立严格的保密制度,促进统计调查双方间的信任感。

新《统计法》进一步严格了对单个统计调查对象资料的保密,规定统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料,任何单位和个人不得对外提供、泄露,不得用于统计以外的目的,从而将受保护的统计调查对象资料由原来的商业秘密、个人信息扩展到所有从统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料;《人口普查条例》进一步规定,人口普查中获得的能够识别或者推断单个普查对象身份的资料,任何单位和个人不得作为对人口普查对象作出具体行政行为的依据,不得用于人口普查以外的目的;并且根据2009年通过的《中华人民共和国刑法修正案(七)》,对于泄露单个统计调查对象资料的相关人员,还可以追究其刑事责任,从而进一步加大了对统计调查对象的保护力度。

在政府统计活动中,对单个统计调查对象的资料给予积极、严格的保护,是联合国官方统计基本原则对各国统计实践的基本要求,也是各国通行的做法。联合国官方统计基本原则之保密原则提出,“统计机构为统计汇编所搜集的个人数据,不管是涉及自然人还是法人,都应严格保密,而且只能用于统计上的目的”;对个体数据进行严格保密的意义在于“可靠的官方统计数据有赖于公众的合作和善意,有赖于他们提供调查所需要的准确的和及时的数据。要维护公众的合作和善意,就要保护调查对象提供的数据和秘密。”《关于欧盟统计的第322/97号法律》用整整一章共五条的内容来规定欧盟统计的保密原则。欧盟还对统计数据的保密问题进行了专项立法,专门制定了关于欧洲共同体统计办公室统计保密数据报送的法律。《德国联邦统计法》第16条、《加拿大统计法》第17条,用罗列的方式规定了保密的例外情况,严格限制了个体数据的使用。澳大利亚、德国、加拿大等很多国家还规定了统计机构与其他政府部门间的单向统计资料传递关系,即统计局有权要求其他部门提供单个调查对象的相关行政记录和统计资料,而联邦统计局则不会将其统计数据提供给其他部门,从而确保每一个提供个体数据给统计局的被调查者,都不会因为其提供的数据而受到处罚,进一步赢得公众的信任和合作。

三是满足社会公众的统计数据使用需求,用优质服务换取更好地合作。

这在统计数据质量立法中主要体现为:一方面要尽量提高统计数据的适用性,即要求政府统计机构能及时了解和掌握社会对统计信息的需求情况,以适应社会经济管理的需要,减少或弥补统计信息供应与社会需求之间的缺口。新《统计法》将“发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用”作为立法目的在法律中予以明确,并规定了统计调查项目的审批机关应当对调查项目的必要性、可行性、科学性进行审查;《统计法实施条例(送审稿)》则进一步规定了制定统计调查项目应当广泛征求社会各界的意见;另一方面要努力扩大统计数据的可及性,即社会公众能够尽可能多、尽可能快地获取所需的统计数据。统计资料作为统计活动的成果,具有重要的社会价值,不仅有助于政府管理部门科学决策,也有利于企业了解经济发展情况和市场信息,为其经营管理确定方向,还可以为公民个人的投资、择业和科学研究等行为提供参考依据。新《统计法》明确要求建立统计资料定期公布制度;县级以上人民政府统计机构和有关部门统计调查取得的统计资料,除依法应当保密的外,应当及时公开,供社会公众查询。

在立法中满足社会公众的统计数据使用需求,是联合国和其他国际组织的明确要求。联合国官方统计基本原则之相关性、公正性和平等获取原则,要求各国统计“要满足实际用途”,统计机构应当“掌握统计信息用户需要什么,用户如何需要”。另一方面要努力扩大统计数据的可获取性,即社会公众能够尽可能多、尽可能快地获取所需的统计数据。联合国官方统计基本原则中的平等获取原则,就是要求“在公正的基础上使信息广为人知和便于获取”,《关于欧盟统计的第322/97号法律》也提出,“数据的公布应当使每个欧盟范围的用户都能以简便、公平的方式获取信息”。

(三)数据生产过程规范机制

对统计数据搜集、处理、汇总、发布、存储方法和程序进行专业化规范是统计数据质量立法的核心。统计是一门专业性很强的科学,流程众多,影响因素也很多,只有对数据生产的每个环节都进行规范化管理,实行数据生产全过程的质量控制,才能使统计误差和错误控制在置信区间,才能确保所获得统计数据的真实、准确、完整、及时。数据生产过程规范机制也是对统计指标、统计分类、口径范围、计算方法的统一,从而使我国的政府统计数据与其他部门、机构乃至其他国家所生产的统计数据具有可比性和可衔接性。新《统计法》建立了统计调查过程管理制度,规定统计资料的审核、签署人员应当对其审核、签署的统计资料的真实性、准确性和完整性负责,统计人员应当对其负责搜集、审核、录入的统计资料与统计调查对象报送的统计资料的一致性负责;《统计法实施条例(送审稿)》则用专门一章的篇幅对统计调查的组织实施过程进行了规范,对调查组织实施者和统计调查对象都提出了明确要求;各专业、各地方还分别制定了业务工作规范化制度,明确了业务工作流程与各环节工作任务、技术要求和操作规程、工作制度、质量标准等内容,对各个工作环节进行严格控制。

建立完善的数据生产过程规范机制是我国政府统计数据质量管理立法的重要内容,也是国际组织的基本要求和各个国家立法实践的重要方面。《联合国官方统计基本原则》中的专业化原则、可靠性原则,都要求各国统计机构“以严格的专业态度,包括科学原则和职业道德,决定统计数据收集、处理、存储和发布的方法和程序”,要‘按照统计数据来源、方法、程序的科学标准来发表数据”。《关于欧盟统计的第322/97号法律》第10条中的可靠性原则,也要求各成员国“在数据的来源、方法和程序的选择上,应当使用科学的分类。”《欧盟统计体系(ESS)质量宣言》规定,成员国应当根据ESS质量标准定期监测产品质量;应采取适当措施对统计数据收集、加工和散发的质量进行监测;应有适当措施对计划中或正在进行的调查进行质量指导。德国每开展一项统计调查,都由议会制定颁布一部单行法律,对该项统计的调查目的、方法、报表及其指标设置、数据生产的每一流程、各方权利义务都进行明确规定,目前德国已经有各项单行统计立法115项,建立了完善的数据生产过程规范机制。

(四)数据质量管理公开机制

将统计数据质量管理的相关法律、法规、规范性文件和相关措施予以公开,是数据质量的客观保障。罗伯斯庇尔说过,“对公众公开是美德的支柱、真理的保证,是犯罪和阴谋所害怕的灾难。”统计数据质量管理作为政府统计工作的一个方面,应该尽可能地公开化、透明化。通过公开相关法律、法规、规范性文件和措施,将统计数据质量管理置于社会公众的监督下,才能保证数据质量管理的各项机制得到切实有效地贯彻执行,才能使各类用户对统计数据质量的适用有正确的把握,才能确保统计数据质量得到不断提高。2007年颁布施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定,反映行政机关机构办事程序的政府信息应当主动予以公开,并将行政法规、规章和规范性文件作为应当重点公开的内容予以明确。国家统计局于2009年制定《政府信息公开指南》,政府统计数据质量管理立法的相关内容和措施都在国家统计局门户网站、出版物中及时进行了公开。

数据质量管理的公开化、透明化也是国际组织对其成员国的统一要求,如《关于欧盟统计的第322/97号法律》第10条中的透明化原则,明确规定了“被调查者有权获得关于该项统计的法律依据、提供数据的目的及对该数据采取的保护措施等信息”;《欧盟统计体系(ESS)质量宣言》池要求各成员国“关于质量指导的方针应形成文件并公之于众”;德国、澳大利亚等国家要求对每项统计都要制作质量报告,并及时予以公布,质量报告中的重要内容就是对调查过程中数据质量管理的各项措施、调查精确性的总体质量评价、抽样误差、非抽样误差、统计资料的各项来源等。

(五)数据质量评估机制

完善的数据质量评估机制是数据质量管理法制化的直接表现。统计数据质量评估是指对通过分析抽样误差、范围误差、计数误差、不回答率、加工整理差错、模型假设误差等影响数据准确性的各个因素,测算统计估算值的变异系数、标准差、均方差、曲线拟合度、假设检验、偏差等,对统计数据的准确性进行评估,对存在的数据质量问题进行核实,从而使统计数据能够更加客观、准确地反映所调查范围的社会、经济情况。科学的统计数据质量评估是统计数据正确适用的前提,也可以把它看作是统计数据生产的最后一个过程。1999年,国家统计局首次公布国家统计局和省级统计局对主要统计指标数据质量评估的实施办法,通过逻辑检查、抽样调查、重点调查、超级汇总等方法对以GDP为中心的统计指标数据质量进行评估。《统计法实施细则》明确规定,国家建立健全统计数据质量监控和评估的制度,加强对各省、自治区、直辖市国内生产总值等重要统计数据的监控和评估。同时,我国还制定了《工业统计主要数据质量控制及评估办法(试行)》、《第二次全国农业普查数据质量评估办法》等多个专项数据质量评估办法。各地也制定了一系列综合性或专项的统计数据质量评估制度。

从国际上看,尽管各国的政府统计体制不同,统计数据质量管理的侧重点也各不相同,但各国都致力于通过开展数据质量评估,来制定数据质量改进目标,数据质量评估机制在各国统计数据质量立法中都是一个很重要的方面。如《欧盟统计体系(ESS)质量宣言》中要求,“若条件许可,应由外部专家对重要的统计产品作定期和全面的评估”;加拿大、瑞典等国家为强化数据质量管理,通过建立一套数据质量调查和量化指标评价体系,对数据的质量状况进行全面的量化分析和评估;澳大利亚则成立了住户调查数据的质量评估小组,通过正式会议和非正式讨论的方式,广泛征求数据主要用户的意见,形成评估报告。

三、进一步完善我国政府统计数据质量管理法律制度的思考

完善我国政府统计数据质量管理法律制度,首先要厘清数据质量管理中存在的主要问题及成因。当前我国统计工作面临的突出问题在于,一方面各级政府和社会各界对统计信息的需求与日俱增,对统计数据质量的要求越来越高;另一方面,随着改革的不断深化,利益主体多元化及多元化的利益诉求,成为影响统计数据质量的主要原因。二者相辅相成,加大了政府统计数据质量管理的难度。当前政府统计数据质量管理中存在的主要问题有以下几个方面:

一是源头统计数据失真。表现为企业事业单位等统计调查对象未能提供真实情况,导致源头统计数据存在问题。具体原因可概括为以下几种情况:被调查者因为对调查指标的误读和误解而报错;被调查者基于利益考量,故意夸大或者隐瞒真实情况;调查机关在调查表的设计上存在缺陷,导致被调查者无法准确提供资料。二是权力干预数据填报。表现为一些地方、部门、单位的负责人为了实现目标考核、提升政绩或者为了其他目的,授意或者暗示统计机构、统计人员弄虚作假,影响统计数据质量。三是调查技术原因影响数据质量。调查方案的设计不科学,调查方法的选择不适当,以及对调查误差缺乏有效控制等,都可能从技术层面影响一项调查的数据质量。四是监控制度不健全。主要表现为数据质量管理制度缺失,导致数据审核把关不严,影响统计结果的准确性。五是使用环节产生的数据质量问题。表现为调查机关公布数据时对主要指标的诠释做得不够,导致信息用户的误读和误用;信息用户因自身原因未能正确解读数据,造成数据使用不当。

上述问题中,有的属于在有关统计数据质量管理法律法规中已经做出了规定,如被调查者基于利益考量的弄虚作假、领导干部权力干预统计等,新《统计法》、《统计违法违纪行为处分规定》等有关法律、法规和规章中都有明确规定。此类问题的解决,关键在于进一步加强统计法律法规的执行力度。其他问题则多是由于现行统计数据质量管理法律制度不健全、不完善甚至存在立法空白而导致数据质量管理不规范所造成的。解决这类问题,需要进一步加强立法,完善统计数据质量管理法律制度。

(一)抓紧修订法规、规章和规范性文件

新《统计法》将对统计数据质量管理的要求扩大到真实性、准确性、完整性、及时性和适用性,而现行的《统计法实施细则》等行政法规、地方性法规、规章和有关规范性文件仍然以保障统计数据的准确性、及时性作为规范数据质量的主要内容。建议根据新《统计法》,及时制定《统计法实施条例》,并抓紧对现行其他法规、规章和规范性文件进行清理和修订,将保障统计数据质量的真实性、准确性、完整性、及时性和适用性的基本要求,体现到各项具体的统计立法之中,进一步完善统计数据质量管理法律制度。

(二)制定政府统计数据质量标准

目前我国尚未制定统一的统计数据质量管理标准,关于统计数据质量管理的规范和要求散见于统计法律、法规、规章和规范性文件中。由于缺乏统一的标准和要求,不同的专业调查各自为政,各行其是,制约着政府统计数据质量管理水平。制定统一的、各项统计工作一体遵行的政府统计数据质量标准,有助于树立政府统计数据质量管理理念,促进数据质量管理工作的规范化,从而加大数据质量管理力度。建议结合我国统计工作的实际情况,参照《欧盟统计体系(ESS)质量宣言》和其他国家的先进经验,建立我国的综合性数据质量管理框架,制定政府统计数据质量标准。

(三)制定政府统计数据质量评估办法

开展政府统计数据质量评估工作,是加强政府统计数据质量管理的重要方面。近年来,国家统计局及其他国务院有关部门虽然制定了一些评估办法,但大多属于内部文件,缺乏法律效力和法治保障手段,执行力差;同时由于缺乏透明度和公开性,其科学性和合理性不断遭到质疑。因此,基于这些办法开展的评估工作,难以有效发挥其对维护和提高数据质量的作用。建议尽快制定综合性以及单项性统计数据质量评估办法并予以公布,加大统计数据质量评估的科学性和透明度。同时,建议借鉴《国际货币基金组织的数据质量评估框架》的有关内容,引入外部专家评估机制,建立完善我国统计内部与外部评估相结合的数据质量评估体系。

(四)完善政府统计数据公布制度

当前我国政府统计数据“打架”现象时有发生,频频引发社会舆论对政府统计数据质量的质疑。究其根源,多是因为媒体、公众对统计口径、指标涵义和调查范围的误解而造成的。新《统计法》及现行法规、规章和规范性文件均未对数据纠错、释疑等作出规定,当发生数据不一致或者出现不同解读时,不利于澄清问题,消除质疑。建议抓紧建立政府统计数据纠错机制,进一步完善我国政府统计数据公布制度。各级统计部门及其他有关部门在公布统计数据时,不仅要公布指标本身,还要对统计数据的来源、方法、程序及调查误差等内容及时公布,使公众能够正确判断该数据的适用程度,减少统计数据的误读、误用。

(五)完善统计数据质量管理的监督制度

新《统计法》和《统计违法违纪行为处分规定》规定了一系列的制度和机制,从内容、程序上强化了对统计工作的监督检查,将积极推进对政府统计数据质量管理的监督检查工作。但是,新《统计法》和《统计违法违纪行为处分规定》关于监督检查的规定是一般性的、针对整个统计工作的,具体到统计数据质量管理的监督检查,仅仅依靠现行规定是远远不够的。如对统计数据质量标准和数据质量评估办法的执行情况的监督检查,需要适用专门的、更有针对性的监督检查制度。当前,一般通过调查方案或者工作制度,对某项具体统计调查的数据质量管理实施监督,由于缺乏法律效力,执行效果大打折扣。建议在总结现行做法的基础上,结合当前工作实际,进一步完善我国政府统计数据质量管理监督制度。

摘要：统计数据质量是评判政府统计服务能力和服务水平的关键。作为政府行政行为,政府统计数据质量管理必须走法治化道路,这是依法行政和依法治国的必然要求,也是维护和提高政府统计数据质量的必要保障。本文试图结合新《统计法》的有关规定,通过分析和解读我国政府统计数据质量管理立法的主要内容,参照国际先进经验,对完善我国政府统计数据质量管理立法展开论述。

篇4：切实提高立法质量

“国无法不立，民无法不治”，法治是现代化建设的目标和有力保障，是现代文明的标志和里程碑。建立健全民主法制，是保障国民经济健康运营，维持经济快速平稳发展的重要条件。立法是法治的源头，是执法的前提，离开立法就无从谈执法，也就没有法律的规范作用。加强民主法制建设，不仅要做到执法必严、违法必究，切实提高立法质量，做到“法莫如显”也必不可少。提高法规草案的质量和水平，是当前地方立法中亟待着重加强的一项工作。总结以往立法实践，笔者认为应当着重抓好以下几方面的工作。

科学编制立法计划

把握社会现实和发展趋势。从立法实践看，既要了解存在的社会问题，还要总结解决这些问题的经验，才能蕴育出运用立法解决这些问题的可能性。同时，还必须对社会发展趋势有透彻的了解，掌握社会运动的客观规律，分析这一规律发挥作用的社会条件，从而使立法计划符合社会发展要求。

掌握现行法律制度及其运行情况。关键在于分析现行法律制度及其所调整的社会关系，掌握现行法律制度对解决社会问题所起的作用，并对现行法律制度进行成本效益分析。要重点把握现行法律制度解决了哪些社会问题，还有哪些问题没有解决或没有彻底解决；现行法律制度的缺陷是什么，如何弥补现行法律制度的缺陷。然后，从调节社会关系出发，争取用最低的成本追求最大的社會效益，在此基础上安排立法项目，制定立法计划。

充分反映社会各方面对立法工作的要求。立法计划要符合客观实际，就应当集中各方面的智慧，听取各方面的意见、建议，充分发扬民主，保证立法计划的科学性、民主性。现在的立法计划项目主要是由政、法院、检察院、社会团体、立法机关机构、部门提出来的。因此，虽然大部分的立法项目能够很好契合实际需要，但仍有不少项目部门痕迹较重——忽视或者延误了一些亟待立项的法规，而将一些可放缓项目摆在了首位。在编制立法计划时，要特别重视人民性问题，倾听人民群众的呼声，就掌握了社会运行的脉搏，集中人民群众的智慧，就掌握了解决社会问题的钥匙。

立法机关应做到工作前置

不适当地强调地方和部门利益是现在法规草案中存在的主要问题之一。由于多数法规案是由部门起草的，难免带有部门利益痕迹。因此，立法机关必须做到工作前置，在法规案起草时就提前介入。

立法机关的工作前置，对行政机关起草法规草案而言，是参与，而不是代办；是介入，而不是包办。立法机关可以在立法调研、意见征求、论证、协调、法规草案最后定稿等阶段参与工作，既可以参与全部工作，也可以参与部分阶段工作。立法机关提前介入：一是有助于全面了解有关法律法规及其施行情况。二是有助于了解需要通过立法解决的社会问题，以及所要调整的社会关系。三是有助于形成较为全面的法规草案。立法机关以一个处于超脱地位、专门从事立法工作的机构，参与法规草案起草时，能够从全局考虑问题，提出合理的意见，为保证法规草案的合法性和可行性，运用立法技术的准确性，使用语言文字的规范性等具有积极的作用。四是有助于协调各方面工作，更好地调整社会关系。立法就是在矛盾的焦点上定准则，盲目制定评判标准，后果不堪设想；不敢制定评判标准，立法就没有效益。因此，法规草案起草过程中必须对一些矛盾进行协调，在各种意见和矛盾中间寻求平衡。立法机关提前介入后，可以尽可能帮助各部门化解矛盾，协调关系，避免将矛盾带进法规草案中去，为立法机关的审议创造良好的条件。

严把法规草案审议入口关

政府部门向人大常委会提交的法规草案，一般由人大常委会有关工作机构进行审查，提出审查意见，由主任会议决定是否列入常委会会议议程。但由于主任会议需要研究的问题众多，不能对政府提请审议的法规草案进行全面的实质性审查，因此，这些法规案一般都能被列入常委会会议议程。也就是说，政府提出的法规草案，不管是否成熟，进入立法机关审议程序都是比较容易的。正因为如此，提高法规草案质量，严把法规草案审议程序入口关是十分必要的。为此，要强化常委会工作机构审查法规草案工作的力度，向常委会主任会议提出更为全面的、符合实际的审查意见，为主任会议提供法规草案进入审议程序的科学依据。常委会工作机构应重点加强以下几方面的审查工作：

一是加强对法规草案的必要性审查。根据立法法第64条的规定，地方立法可以作出规定的事项有：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。由此可见，地方立法可以作出规定的事项是比较多的。有关工作机构对法规草案进行审查时，要从本地区实际出发，合理配置立法资源。

二是加强对法规案的可行性审查。这就要求做到坚持改革决策与立法决策的统一，具体来说就是：凡是有关改革的大政方针已经确定的，改革的基本经验比较成熟的，要及时立法，用法律形式固定下来；改革目标比较明确，但还不具备实施整套法规规范的，为了推进改革，便于时机成熟时全面用法规规范，可以先制定暂行或试行办法；立法基本条件尚不具备，现实生活中又迫切需要有章可循的，可以要求政府先制定规章，经过实践，总结经验，再研究起草法规。

三是加强对法规草案合法性审查。这里主要强调的是坚持法制的统一。在法规调整问题上，要按照立法法的规定，根据立法权限立法，防止超越职权立法。地方立法从性质上讲，是对国家立法的补充，是整个国家法律体系的组成部分，它不能与国家法律相抵触。凡是法律、行政法规已作明确规定的，地方立法就不要再作重复规定，更不能作出不同的规定。尤其一些部门比较热衷的行政处罚规定，要严格按照行政处罚法的原则把握，决不能以任何理由作出变通规定。

四是加强对法规案的适当性审查。适当性审查在实践中是较难把握的，这包括法规草案的规定在整个法律、法规体系中是否适当；法规案的内容、形式和结构、立法的时机是否适当等等。这就要求审查者具有较全面的法律知识和较广泛的社会实践知识，运用科学的立法技术衡量法规，审查法的形式是否符合内在要求，法的内容是否符合实践要求，法的规范是否符合逻辑要求，这样才能保证制定出高质量的法规。

篇5：立法质量评估报告1

办法》情况的汇报

(2011年7月22日)近年来，在市委、市政府的领导下，在市人大的高度重视和大力支持下，我市残疾人工作在认真贯彻落实《残疾人保障法》等法律、法规的基础上，残疾人事业稳步发展，各项工作取得了较好的成绩。现将我市贯彻执行残疾人有关法律、法规情况汇报如下：

一、基本情况

****现有各类残疾人---万人，占总人口的7.2%。在残疾人口中，城镇残疾人口为***万人，占25%；农村残疾人口为***万人，占75%；残疾人的家庭全年人均收入达不到正常人家庭收入的70%；全市残疾人对救助的需求依次为医疗救助、生活救助、康复救助、教育救助等。

近年来，我市认真贯彻《中华人民共和国残疾人保障法》、《河南省〈残疾人保障法〉实施办法》、《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、《中共河南省委、河南省人民政府关于发展残疾人事业的实施意见》以及****政府市长签发的*号令、《****关于印发在全市率先推进残疾人社会保障体系和服务体系建设实施方案的通知》等法律、法规和规范性文件精神，市人大和各县、市区人大多次组织执法 1 检查，为各项法规和政策的贯彻落实提供了强有力的保障，我市先后被评为“全国白内障无障碍市”、“全省残疾人就业工作先进市”、“全省残疾人就业再就业工作先进单位”、“河南省按比例安排残疾人就业工作先进单位”、“全省残疾人综合服务设施建设先进市”、“全省残疾人事业宣传先进市”等，为*****和谐社会的建设做出了一定贡献。

二、法规的贯彻落实情况

1、落实残疾人康复方面情况

我市残疾人康复工作成绩斐然。2006年到2010年，全市共有1.8万名残疾人得到了不同程度的康复，占市“十一五”计划任务7000名的257.1 ％。其中，为 368名低视力患者配戴助视器，占市“十一五”计划任务250名的147.2％ ；新收训聋儿278名，占市“十一五”计划任务200名的139％；完成352名智残儿童康复训练，占市“十一五”计划任务230名的153％；安装普及型假肢542例，占市“十一五”计划任务150例的361％；组织供应各类残疾人辅助器具5953件，占“十一五”计划任务4000件的148.8 ％。在全市广泛深入开展实施“复明工程”、争创白内障无障碍市活动，免费实施白内障复明手术1.32万例，****和六个县（市、区）分别被中国残疾人康复工作办公室授予“白内障无障碍市”、“白内障无障碍县”荣誉称号。全市建设了54个乡镇（街 2 道）康复室、326个社区（村）康复站，培训社区协调员442名。

特别是我市开展的“曙光行动—争创白内障无障碍市”活动，把该项活动作为一项民生工程和德政工程，2008、2009两年连续被列入了市委、市政府的十件实事。市残联作为承办单位，在实施过程中得到了相关部门的大力支持，省助残济困总会无偿为我市白内障患者提供人工晶体11000余枚；市、县两级通过财政拨款、社会募捐和纳入城镇医保及新农合报销范围等方式，累计投入资金达925万余元。达到“发生一例，实施手术一例”的工作要求，几年来成功免费为1.32万名贫困白内障患者送去了光明，脱盲率达100%。2010年3月，被全国残疾人康复工作办公室授予第一批全国“白内障无障碍市”称号。

2、落实残疾人教育方面情况

残疾人教育工作健康开展。残疾儿童学前教育效果明显，全市4个县（市、区）建立起了残疾人特殊教育学校，渑池县的残疾人特殊教育学校正在建设中，形成了以随班就读为主体、特教教育学校为骨干的残疾儿童教育体系，通过开展福利彩票公益金助学项目，累计资助残疾大学生35名。

提高残疾人的文化素质是残疾人平等参与社会的基础。我市早已将残疾人教育纳入了国民教育体系，对残疾儿童义务教育统一规划，统一安排，同步实施；残疾儿童的入学率 达到了87%。在每年全国高等院校招生考试及录取工作中，残联会同教育部门为残疾人考生提供服务和帮助，并为被大专院校录取的特困家庭残疾人大学生提供资助。近年来，我市接受正规高等院校大专以上教育的残疾人已达80多名，有64名贫困残疾人大学生和1700名小学生得到了各级残联的资助。2009年和2010年分别为全市12名特困家庭残疾人大学生给予了每人2000至3000元资助，帮助他们顺利入学。

3、落实残疾人劳动就业方面情况

在全市的16.05万残疾人中，共有就业年龄段残疾人4.9万人。在全市城镇中，有一定劳动能力、符合就业年龄并有就业要求的残疾人共有13130人，现已就业的有9400多人，就业率为71%；在全市农村中，有一定劳动能力的残疾人的从业率也达到70%以上。

一是大力加强残疾人实用技术和职业技能培训。根据残疾人的实际需求，在农村举办了各种农作物种植、家禽家畜饲养、花卉苗木种植、果树栽培等实用技术培训，在城镇举办了美容美发、中式烹调、计算机应用、电气焊、家电修理等职业技能培训。在培训机构的设臵上，以市、县残疾人定点培训机构为依托，以部分社会培训机构为补充；在培训任务分配上，以向省输送和市级残疾人就业培训机构为主，主要进行职业技能培训；县、乡残疾人就业培训机构主要以实用技术培训为主；在培训费用保障上，市、县残联每年都从 所征残疾人就业保障金中，拿出50%以上专门用于残疾人就业培训工作；在培训过程中，我们坚持培志与培技相结合，既要树立残疾人自强自立的精神，又要使他们学到有用的技术，掌握一技之长。2006年以来，我市共有10830名残疾人参加了培训。其中，送省培训残疾人共15批次、516人，市本级培训残疾人共10期、1124人，县乡两级培训残疾人共216期、9190人。通过培训，使残疾人学到了相应的技术，并使绝大部分残疾人走上了工作岗位或自主从业之路，从而使他们增加了收入，改善了他们的生活状况。

二是强力推进分散按比例安排残疾人就业。根据《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人就业条例》、《河南省〈残疾人保障法〉实施办法》和省政府127号令《河南省按比例安排残疾人就业办法》的规定，我市认真组织实施残疾人按比例就业工作。市、县两级残联，每年要对全市2500余家用人单位进行残疾人就业年审，对未达到安臵比例（河南省规定比例为1.6%）的用人单位，要下达残疾人就业保障金缴款通知书，并通过征收残疾人就业保障金的形式，督促其履行按比例安臵残疾人就业的法定义务。2006年以来，我市已通过分散按比例安臵残疾人就业的方式，推荐安臵残疾人累计达2100多人；并对未达比例的用人单位，按规定征收了残疾人就业保障金，市、县两级现累计征收残疾人就业保障金2500余万元。三是根据社会福利企业的用工需求，积极向其推荐合适的残疾人集中就业。我市现有福利企业49家，共安臵残疾人职工1190人。残疾人职工全部与用工单位签订劳动用工合同，并参加了养老、医疗、失业、工伤和生育等保险，实行了最低工资制，上不封顶，下有保底。

四是积极探索残疾人就业新途径。通过举办招聘会、新闻媒体发布残疾人劳务输出信息等，积极向北京、山东、江苏、山西等地输出残疾人劳务人员累计达1000余名；鼓励残疾人自主创业，积极同税务、工商、城管等部门协调，落实残疾人自主创业政策，使我市1200余名残疾人走上了自主创业之路。渑池县残疾人养鸡专业户赵晓峰、义马市自办电脑门市的残疾人王春亮等一批残疾人，通过参加残联组织的残疾人培训班学到了一技之长，又通过残联免费提供的残疾人辅助器具走出了家门，在各级残联的扶持下自主创业，不仅自己致了富，还带动部分残疾人走上了发家致富的道路；积极开展残疾人就业扶贫基地试点工作。我市在陕县开展千户残疾人中蜂养殖扶贫基地试点工作，目前已对400余户残疾人进行了中蜂养殖的扶持，部分残疾人已从中受益。

4、残疾人扶贫方面情况

扎实进行残疾人扶贫工作。残疾人生活比较困难，扶贫解困是解决残疾人生活困难的一项重要工作。我市在开展扶贫工作的过程中，不断探索建立社会保障长效机制，先后采 取“救助”型扶贫与“造血”型扶贫相结合的方式，对贫困残疾人进行扶助。近年来，市残联从省争取到康复扶贫贷款达1000多万元，全部投入到福利企业和帮助残疾人上种植业、养殖业项目，使部分残疾人家庭实现了脱贫；协助有关部门认真做好残疾人最低生活保障工作，使5800多名城市残疾人和7000多名农村残疾人纳入了低保范围；帮助残疾人改造危房700余间；从省争取福利彩票资金150多万元用于440户残疾人危房改造补贴，给予农村特困残疾人每改造一间房屋补助2000至3000元，解决了他们的安居问题。市、县两级残联通过实施“十五”残疾人扶贫目标和攻坚任务，极大改善了我市贫困残疾人的基本生活状况。

5、落实残疾人文化方面情况

大力宣传残疾人事业，创造良好的扶残助残社会环境，是发展残疾人事业的一项重要任务。残联每年在“助残日”前夕举办残健融合的“助残日”文艺晚会，多次参加“全省残疾人才艺展”、“全省残疾人运动会”等健康有益的文化、艺术、娱乐、健身活动，还成功举办了“三门峡市第一届残疾人运动会”、“扶残助残书画展”、“扶残助残”楹联大赛等活动，充分展示了残疾人身残志坚、自强不息的精神风貌，丰富和活跃了残疾人的文化娱乐生活，激发了他们的工作和生活热情。

据不完全统计，近年来，全市宣传报道残疾人事业的新 闻在省、市电视台、广播电台播出820余次，其中在省级电视台有130余次，在国家、省、市级报刊杂志及网络传媒中1050余次。通过对残疾人事业的大力宣传，激发了残疾人奋力拼搏的进取精神，使现代文明社会的残疾人观念被更多的人所接受，公众对残疾人的观念发生了深刻变化，扶残助残已成为我市社会主义精神文明建设的重要内容。

6、开展扶残助残方面的情况

近五年来，通过扶残助残活动的开展，累计投入资金800多万元，用于对困难残疾人捐赠轮椅6000多辆，免费安排假肢500多例，缴纳新农合医疗金7500多人次，危房改造511户，助学2500多人次，捐赠辅助器具9000多件，慰问救助残疾人12000多人次。

7、残疾人维权工作情况

近年来，市、县两级残联高度重视残疾人维权工作，相继成立了残疾人法律援助中心，广泛开展残疾人法律服务和法律援助，累计为全市残疾人提供法律援助和咨询服务500多人次；贯彻落实了国家《信访条例》，认真做好了残疾人信访工作，做到了事事有结果，件件有回音；坚决贯彻公安部等七部委有关文件精神，妥善处理残疾人机动车营运问题，市残联和公安、城管、建委等部门联合对残疾人机动营运车市场进行整顿规范，既照顾了百余名残疾人机动车营运者的利益，又保证了城市公共交通的良好有序，没有出现一 例残疾人赴省、赴京上访问题；今年上半年，在市委、市政府的重视支持下，市编办给市残联增加了4个人员编制，并增设了组联维权部，使市残联为残疾人提供法律服务的条件得到了进一步改善。

三、存在的问题

我市在贯彻落实有关残疾人法律、法规、办法过程中，虽然取得了一些成效，但由于残疾人人口基数大，残疾人事业基础薄弱，有关残疾人社会保障的政策措施还不够完善，残疾人在基本生活、享受康复服务、就医、就学、就业、社会参与等方面还存在很多困难，总体生活状况与社会平均水平存在较大差距；其表现在：残疾人事业经费投入在全省处于较低的水平，影响和制约着残疾人事业与其它社会事业的协调发展；相关媒体和新闻机构对法律法规和有关残疾人的政策宣传深度和广度还不够；残疾人劳动就业比较困难，特别是党政机关按比例安排残疾人就业意识淡薄，残疾残疾人就业保障金征收难度较大；由于各级财政困难，市县两级残疾人综合服务设施建设、残疾人白内障免费复明手术、残疾人辅助器具供应补贴等占用了较多的残疾人就业保障金，改变了残疾人就业保障金的用项等。

四、对修法的建议

为进一步保障残疾人的权益，促进残疾人事业更快更好发展，结合我市残疾人工作实际提出以下建议：

1、在修法时，应强化刚性规定，弱化倡导性规定，对应当履行法律义务的单位和个人，要有可操作性的惩戒措施。

2、在对执法过程中，加大执法部门的督促检查力度，做到有法必依。

3、加强政府部门齐抓共管力度。各部门要统筹协调、协同作战、多领域互动，保障残疾人的各种权益。

4、要求用人单位对残疾人职工的待遇不能低于当地或本单位的职工平均水平。

5、建议立法时，应增加残疾人家庭优先入住廉租房规定的内容。

篇6：立法质量

一、《办法》产生的背景及实施概况《办法》产生的背景 我国于1997年11月1日颁布我国第一部直接针对建设领域的法律，即《中华人民共和国建筑法》，此法的颁布标志着我国工程建设领域走上了法治轨道，也是在此法颁布后，出台一系列与之配套的工程建设方面的法规，2000年1月30日颁发的国务院令第279号《建设工程质量管理条例》就是国家层面的关于工程建设质量的法规。浙江省早在1995年8月9日的浙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上就通过了《浙江省建设工程质量管理条例》并颁布实施。根据国家颁布的法律和相应的法规，浙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2001年12月28日在通过《关于修改〈浙江省建设工程质量管理条例〉的决定》，并以省九届人大第61号公告公布了现行的《浙江省建设工程质量管理条例》。杭州市根据国家、浙江省相关的法律、法规，针对杭州市的实际情况以及具体操作层面上的要求，通过正常的程序，于2003年10月8日以政府令（[ 2003 ]第195号）的形式公布了本《办法》。后随着国家与省相关法律与法规的变化，结合实际执行过程中出现的新问题，对《办法》进行了部分修改，并于2005年以政府令第214号再次予以公布，形成现行的《办法》。《办法》的实施概况 在《办法》出台后，市建委有关部门及质量监督机构，即各区、县的建设局及杭州市工程质量监督总站及各区悬质量监督站对“办法”开展全面的贯彻执行，并组织了不同类别的建设单位、施工单位、勘察设计单位及监理单位进行了学习贯彻，并召开了杭州市相关质量检测单位对检测质量及工程检测资质进

行检查，以保证质量评估的正确性和公正性。为了使《办法》能落到实处，市建委对杭州市范围内的建设工程质量管理分层次、分工程项目，逐级健全了相应的质量监管机制，市、区、县建设工程建设行政主管部门分别确定了质量监督机构，并具体委托了相关的日常质量监督管理的项目及内容。质监机构也制订了相应质量监管的工作程序与操作办法。工程项目建设、设计、施工和监理单位也进一步落实了质量保障机制，设立了工程质量小组及工程质量专责管理员等组织体系，使质量管理成为各质量主体的重要日常工作。

二、《办法》实施绩效的评估 《办法》实施前杭州市建设工程质量监督管理的基本情况 《办法》实施前杭州市的建设工程质量监督管理体制与现在有一定的差别。首先，管理范围尚未把萧山、余杭包括进来。由于本《办法》尚未颁布执行，是直接按国务院《建设工程质量管理条例》和《浙江省建设工程质量管理条例》实施，在实施过程中常常遇到操作层 1

面的一些质量问题找不到相应的条款加以规范。使得质量监督机构的工作很忙，但工作效率不高，一些明显违反质量管理条例的现象，没有可具体处置的办法而使不少质量隐患不能及时消除。与《办法》配套的工程质量监督管理文件 根据《办法》的相关条款，市建委及下属各级建设主管部门分别将日常的质量监督管理工作委托给相应的质量监督机构。为了全面贯彻执行《办法》，提升杭州市工程质量管理水平，工程建设行政部门还出台一批与此《办法》相关的行政法规，质量监督机构出台了一系列操作层面的管理程序及处理意见。市质监总站根据《办法》，制订了一系列具体操作办法及意见如下： 1）杭州市建设工程结构质量监督抽样检测暂行办法（杭建监总［2003］13号）2）关于进一步加强杭州市房屋建筑工程和市政基础设施工程实行见证取样和送检工作的意见（杭建监总［2003］14号）3）杭州市建设工程产品质量监督备案办法（杭建监总［2003］15号）4）杭州市建设工程监理工作质量检查暂行办法（试行）（杭建监总［2003］25号）5）关于进一步明确市政无压力排水管道闭水试验方法的通知（杭建监总［2003］31号）6）关于加强建筑工程质量监督报告单管理工作的意见（杭建监总［2003］37号）7）关于进一步明确市政基础设施工程验收监督的通知（杭建监总［2004］4号）8）杭州市建设工程“西湖杯”质量跟踪评价办法（试行）（杭建监总［2004］7号）9）杭州市建设工程“西湖杯”（市政基础设施工程）质量跟踪评价办法（杭建监总［2004］ 809号）10）杭州市建设工程质量安全监督总站工程质量监督工作标准（杭建监总［2005］9号）11）杭州市市政基础设施工程质量监督工作标准（杭建监总［2005］11号）12）《杭州市住宅工程质量分户检验管理暂行规定》（杭建工发〔2007〕164号）； 13）《杭州市住宅工程质量分户检验指引》（杭建监总[2007]23号）； 14）《关于要求监理单位加强市政基础设施结构工程、隐蔽工程验收的通知》，15）《杭州市住宅工程质量通病防治导则》 市质监总站还将质量与安全相结合，以提高质量监督的自觉性和效率，具体出台了一批相关的管理意见和程序： 1）杭州市建设工程质量安全监督总站重大事故应急抢险，救助和控制预案（杭建监总［2003］5号）2）市区建筑工程质量安全管理例会制度（杭建监总［2003］7号）3）杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督巡查工作实施意见（试行）（杭建监总［2004］45号）4）杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督工作程序（杭建监总［2005］4号）5）杭州市建设工程质量安全监督注册管理规定杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督巡查工作实施意见（试行）（杭建监总［2005］5号）6）杭州市建设工程质量安全投诉处理规定（杭建监总［2005］6号）7）杭州市各区建设工程质量安全监督机构工作质量检查管理办法（杭建监总［2005］13号）8）“三位一体”监督小组工作制度（杭建监总［2005］34号）9）《市政工程高架桥梁交通门洞质量安全设置规定》（杭建监总[2007]26号）10）《地铁工程深基坑结构工程施工质量、安全监督规定》（杭建监总[2007]47号）。各区、县质监机构也根据当地具体工程实际，在本《办法》的指导下制定一些相关的 2

质量管理操作办法，对提高质量管理的实效起到了积极的作用。《办法》的执行及其绩效 本《办法》未出台前，杭州市工程质量监督主要依据国务院《建设工程质量管理条例》，在执行过程中，未能结合好杭州市区的实际情况，开展有关的工程质量监督。如：未出台前杭州商品混凝土生产企业发展较快，工程结构质量与商品混凝土生产质量是密切相关的，而国家《条例》对商品混凝土企业监督管理未明确，本《办法》（第十六条第5款）明确质量监督机构有权对预拌混凝土质量进行抽查的权力，补充了《建设工程质量管理条例》的内容，加强了杭州市商品混凝土生产过程中的质量监督管理，对有关内容进行了如下完善：

1、明确了责任及业务，为进一步规范各责任主体的行为作好了工作准备，《办法》明确了由五责任主体（建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位和质量检测单位）依法对建设工程质量负责，任何单位均不可推脱其相关的责任。

2、强调政府监管的分工：市区、萧山、余杭及各县市的分工。责、权、利挂钩，分工合理，责任明确，各司其职，管理到位、有效地保障了监管的绩效。

3、明确了对各主体质量行为的监管内容，以行为的合法来保证工程质量的有效控制。理清各主体的各自责任，规范了各方主体的质量行为。

4、统一了监管机构的检查区域、内容、程序、要求。量化了各阶段节点的时间控制，提供了监管部门的管理责效。

5、明确了对质量事故及违法违规行为的处理，树立了依法监督，严格执法的监管形象，提高了监管人员的法律意识及依法监督的能力。

6、在《办法》的贯彻执行过程中，各建设责任主体对工程质量监管的重要性的认识得到提高，对工程建设各责任主体的质量行为得到进一步规范和制约。提高了社会民众的法律意识，工程质量得到稳步提高。几年来，工程质量监督覆盖率从原来的80％提高到100％。据统计自《办法》实施后，工程结构质量未发生过一般及重大质量事故。为了加强住宅工程质量监管，提高住宅工程质量，减少工程质量通病，降低工程竣工后的投诉频率。杭州市工程质量监督总站于07年初经过对有关城市考察学习，起草发布了《杭州市住宅工程质量分户检验管理暂行规定》，编制了与其配套实施的《杭州市住宅工程质量分户检验指引》和《住宅分户检验监督实施细则》等。以上制度于07年6月实施后至今，已竣工交付的60项住宅工程，几乎投诉为0。住宅质量通病问题投诉明显减少。

三、《办法》立法内容的评估 对于本《办法》的具体条款涉及到建设行政主管部门、质量监督机构、工程建设单位、设计勘察、监理及施工单位，各方面具有各不相同的利益和视角，且常常是相互对立的。考虑到这些因素，本次评估中，对工程建设领域内的不同类别的单位及同一单位内不同岗位的人员征求了意见。对《办法》在合理性与可操作性等方面作出了评价，现将相关评估内容归纳如下。《办法》中条款的合理性评估 关于《办法》中具体条款的合理性主要从责任主体及质是责任界定是否符合法律法规以及是否符合社会价值观方面进行评价，不同的社会群体会对自己熟悉或利益相关的质量问题 3

提出自己的评价，作为一个需要社会各有关主体执行的法规，必须考虑社会公众利益与各相关责任主体以及各责任主体之间的责、权、利相平衡，因此，本次评估中，对不同责任主体进行了走访，征求了他们对《办法》中相关条款的意见，也请他们对现行《办法》作出相应的评估，现将走访及调查结果分述如下： 行政主管及委托的质量监督机构的评估意见 从我市建设工程质量管理历史与现状看，各级工程质量监督站都在工程质量监督中起着十分重要的作用，且已具备了完成工程质量监督所要求的人员素质、队伍规模以及管理能力和手段等方面的条件，各级建设行政主管部门均将日常的建设工程质量监督工作委托给各级工程质量监督站，他们起到了本《办法》中所指的质量监督机构的作用。从《办法》实施以来，从行政管理及日常质量监督实践中可以看出，《办法》从合理性方面基本上是符合一个地方法规的要求的，从管理监督方面来分析，《办法》24项条款中，合理性评估最高是100%，最低是57.1%.具体分条款的合理性评估如表4-1： 表4-1 行政主管部门及质量监督机构对《办法》的合理性评估 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 一 100 八 82.3 十四 69.2 二十 100 三 83.3 九 78.6 十五 69.2 二十一 78.6 四 57.1 十 87.5 十六 93.3 二十二 100 五 94.1 十一 76.9 十七 93.3 二十三 93.8 六 94.1 十二 80.0 十八 69.2 二十四 100 七 94.4 十三 85.7 十九 100平均

分析表4-1中合理性评估较低（75%以下）的条款内容，主要有第四、十四、十五、十八条。其中第四条相对较集中的意见是关于设计图纸质量的问题，由于当前图纸质量主要是由设计院自身保证，加上图审单位审查，在《办法》没有对图审单位的质量要求，只是要求设计单位是不太合理的。第十四、十五条的内容是对监理和检测单位质量行为的要求，主要意见集中在对这两类单位的实际质检人员资质把关不严，质量监管往往出现空白点。第十八条主要是关于质检单位竣工验收后报送质监报告的时间要求不太合理，由于目前质量监督的内容及程序不断增加，原定的7天时间往往不能完成。建设单位的评估意见 《办法》中涉及建设单位的内容主要有三条，即第八、十一条和第十八条的一部分，建设单位对条款的合理性评估水平较高，其中第八条的6个条目中，均在80%以上；第十一的6个条目和第十八条均为100%。在对第八条的不合理评估中，主要针对款

（一）和款

（四），款

（一）中是要求建设单位在办理施工许可证时提供施工图审批文件，可目前施工图已不不再需要审批，只有部分施工图需要审查，也无法拿到审批文件。款

（四）中要求提供施工方案不太确切，且施工方案很多，有的施工方案在办许可证时尚未确定，所以要提供全部施工方案不合理，建议提交施工组织设计较合理。勘察、设计单位的评估意见 《办法》中直接针对勘察、设计单位的条款只有第十二条，共6款。在合理性评估中对款

（五）的意见较大，款

（五）要求“工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”，对于工程设计单位目前没有设计质量检查报告，设计质量直接体现在设计图纸上，由设计单位自身评定质量问题也不具有客观公正性。施工单位的评估意见 《办法》中针对施工单位的直接条款只有第十三条，含8款。施工单位对各款的合理性评估总体水平较高，其中单位负责人对第十三条的合理性评估达100%；中层管理人员及项目 4

经理意见较集中地对其中的款

（八）的合理性提出了不同意见，该款为“其他应承担的责任和义务”，就目前情况来看，不少界定不清的质量问题均推到施工质量上来，因此，这样笼统地提法使施工单位承担的责任和义务不明确，且施工单位在市场中处于相对弱势地位，会造成施工单位过多承担责任与义务，而自身的权益得不到保障。款

（三）中没有提到施工机械问题，随着施工要求的提高，施工机械的增多，应将施工机械选用列入施工方案之中，或直接将施方案改为施工组织设计 监理单位的评估意见 《办法》中充分重视了监理单位在建设工程质量监督中的作用，并专门用一条（第十四条）共8款进行质量监管要求。监理单位分三类工作性质的人员进行了分类调查访问，总体对第十四条的合理性给予了满意的评估，不同意见主要是监理单位负责人对款

（八）的非明确性质量要求，即“其他应承担的责任和义务”。认为应说明责任、义务界定，表述不严密；其他应承担责任义务应明确，这样容易将一些非监理承担的质量责任和义务也推到监理单位来，且往往把监理单位和施工单位捆绑在一起，责任和义务不明确。检测单位的评估意见 《办法》中涉及检测单位质量问题的主要为第十五条，共设6款。检测单位对第十五条中各款的合理性给予了充分的肯定，其中前4条和第6条均为100%，只对第5条的内容合理性提出了意见，主要是目前检测单位的质量监督属于技术监督局管理，而《办法》中要求工程质量监督机构对“检测报告形成程序、数据及结论规范、准确、真实”加以监督管理，对于检测单位属于被双重管理，有时难以满足不同的质量要求。对于《办法》质量管理条款的合理性问题，从质量形成的各方主体而言，总体评估是比较满意的。其中出现一些不同意见主要集中在由于管理体制的变化引起的管理范围、责任及义务界定上，以及非限定性条款的理解上。《办法》中条款的可操作评估 《办法》可操作性评估主要对执法主体的明确性，时间的适时性，操作程序的完备性等方面提出评估。通过对建设工程各质量主体在实际质量管理过程中遇到的与《办法》中规定的有相矛盾的地方或难以实施、难以界定的问题进行访谈，可以看出不同质量管理主体间也存在着一定的利益差别，对《办法》的理解也不可能完全一致，可操作性的问题是与条款的合理性相关联的，往往表现为对合理性有疑问的条款在可操作性上就较差。现将有关部门对《办法》的可操作性评估情况分述如下： 行政主管及委托的质量监督机构的评估意见 从行政管理及日常质量监督实践中可以看出，《办法》从可操作性方面基本上是符合一个地方法规的要求的，从管理监督方面来分析，《办法》24项条款中，可操作性评估最高是100%，最低是66.7%.具体分条款的合理性评估如表4-2： 表4-2 行政主管部门及质量监督机构对《办法》的可操作性评估 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 一 100 八 90.0 十四 88.2 二十 100 三 88.9 九 81.3 十五 66.7 二十一 82.4 四 72.2 十 93.8 十六 100 二十二 100 五 94.1 十一 77.8 十七 100 二十三 93.8 六 84.2 十二 75.0 十八 75.0 二十四 100 七 94.7 十三 93.8 十九 100平均 分析表4-2中可操作性评估较低（75%以下）的条款内容，主要有第四、十五两条，在75%的有两条，即第十二条和第十八条。

其中第四条相对较集中的意见是关于设计图纸质量的问题，从目前杭州市乃至全国工程建设领域来看，作为质量监督机构要对设计单位的图纸进行质量监督的操作性不强，一方面质监机构没有相应的人员构成，另一方面当前的审图是第三方进行，且审图的内容也与工程质量的关系不太大，且图审单位的质量问题在本《办法》也未加以体现。第十五条的内容是规范质监机构对监理单位质量行为的要求，在操作性上的问题主要表现在实际监理人员资质，以及监理挂靠等问题上质监部门无法制约。第十二条是针对勘察、设计单位的，质监机构对于勘察、设计单位的制约力不强，尤其表现在设计单位解决现场质量问题的到位率以及各阶段质量验收时设计单位不能及时到位，而质监机构又无法体现监管的强制性。第十一条对建设单位的不合理分包及肢解发包行为导致的质量问题在责任主体上难以界定，质量监督机构无相应的处罚权限，在实施过程中的可操作性受到影响且实施效果降低。第十八条是针对工程质量检测单位，这个条款的可操作性较低主要表现在质监机构对检测单位的检测质量无权监督，检测单位的主管部门技术监督局，对于工程质量的实际检测情况只能通过检测单位的自律性来解决，质监机构只能承认质检测单位的检测结果，对质量过程无法法监管。建设单位的评估意见 除了对非限定款的可操作性有些疑问外，建设单位对《办法》中相关条款的可操作性基本是认可的。其中第八条第5款，第十一条中第5款均是非限定性条款，即“其他需要提供的文件资料”和“按规定提交建设工程竣工验收报告和有关文件”。由于这些非限定性条款，使建设单位在准备资料具有一定的肓目性，也会使质监机构在要求时具有一定的随意性，例如，在工程竣工验收时质监机构要求提供、消防、卫生等方面的验收文件，但一般在工程竣工验收时往往还未能办好这些文件，给建设单位的工作带来被动。勘察、设计单位的评估意见 勘察、设计单位对于《办法》中条款的可操作性是基本认可的。只有对于“

（四）工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”的款，工程设计单位认为应明确是什么质量检查报告，若是设计质量检查报告，不应由设计单位自己提出，若是工程质量检查报告，则不能只是设计单位的问题，因此，此款在实际操作时难以实施。另外，对于指定设备问题，当遇到专利产品时，如何操作，本《办法》没有明确，在实际操作中会引起一些麻烦。施工单位的评估意见 施工单位对于《办法》可操作性的评估中，单位负责人及项目经理均认为可操作性较强，对可操作性提出问题的主要集中于中层管理人员，较集中的问题是款

（二），另外，还有款

（四）、（七）和款

（八）。其中款

（二）主要是关于人员的挂靠问题，从施工单位的角度认为不必局限于本单位持证人员，这方面问题较突出，现场出现挂靠的持证人员数量较大，这也是质量监管中的一个问题。对于“

（七）有严格的质量整改措施和事故处理程序”是否应当明确在发生质量问题或事故后应作出整改措施，当没有问题时作出措施显然是盲目的，不可操作的，只有针对具体的质量问题或事故，才能作出有操作性的措施。监理单位的评估意见 监理单位分三类工作性质的人员对《办法》的可操作性在总体肯定的前提下，均提出一定的问题。意见相对较集中的是款

（四）和款

（六），对款

（二）、（三）、（五）和

（八）也有一定的意见。款

（二）、（三）实质是同一个问题，与施工单位中的问题相似，主要是持证人员的挂靠问题，目前市场上监理单位的收费偏低，持证人员挂靠问题比较普遍，对于严格执行《办法》有一定的难度。款

（四）中分阶段给出监理结论的要求只适用于房建工程，对于市政工程等其它工程，阶段不明确，操作起来有困难，应当给予明确。款

（六）是关于监理在发现质量 6

问题的上报程序问题，虽然《办法》中没有明确，但实际操作上要求监理直接上报质监机构，作为监理方在操作上与监理的基本机制有矛盾，可操作性较差，因为监理方的受建设方的委托开展工作，监理方应上报给建设单位，再由建设单位上报质监机构，这样的操作程序较合理，在操作中也不会产生不必要的矛盾。检测单位的评估意见 检测单位对《办法》中条款的可操作性是肯定的，只是对非限定款的操作上，提出应当加以明确，否则在实际操作上会出现主管部门间和实际操作单位及人员间的矛盾，不处于工作的正常开展。从质量形成的各方主体对于《办法》质量管理条款的可操作性评估来看，总体评估是比较满意的。得分相对比合理性评估稍高，这一方面说明此《办法》的可操作性是较强的，在实施过程中具有指导性。其中出现一些不同意见主要集中在由于管理体制以及市场准入方面的问题之上。本办法的法律责任的界定及处罚合理性评估 《办法》是针对建设工程质量管理而制定的，涉及到的责任主体是参与工程建设全过程、且对形成整体质量产生影响的各行为主体，《办法》中具体对勘察、设计、建设、监理、施工和检测单位进行了具体质量管理提出了要求，并赋予建设行政主管部门对质量管理的权力，同时明确了行政主管部门可以把日常的质量管理工作委托给质量监督机构加以实施。《办法》中包含了与工程质量相关的主要责任主体，工程质量的责任主体界定是比较明确的，也是符合工程质量的实际形成过程的。《办法》确立的以质量监督机构为核心的质量管理机制在实际运行过程中被证明是合理的，也是可操作的。《办法》中只给予质量监督机构日常质量管理的监督权限，并没有将行驶政主管部门的所有管理权限委托于质量监督机构，质量事故处罚权仍然留在行政主管部门，这是符合当前国家行政法规的相关规定的。《办法》将工程质量档案管理权委托给了质量监督机构，是符合杭州市工程建设的实际情况，也是合理可行的。《办法》对各质量责任主体间的质量责任界定也基本上是合理的，在实际操作过程中也得到了各责任主体的认可与配合，证明是可行的。对于一些非限定性条款的责任界定大都可以由其它法规来规范，一些新情况在现行法规中无法找到相应的条款可依照的，在实际操作中一般是根据当时情况由相关各方协调解决，本着以保障工程质量的原则，由行政主管部门或质量监督机构协调各方立场加以解决，也取得了良好的效果。当然，应当将这部分内容在以后的相关法规中加以规范，逐步减少这些非限定性条款。本《办法》涉及到的处罚办法主要由行政主管部门掌握，在具体执行过程中按国务院条例处理，由于国务院条例中的处罚均是针对一些较大的质量问题提出的，处罚的力度相对较大，在实际工作中较少出现。在日常质量监督工作中较多遇到的是一些可能引起质量问题的苗头以及质量控制过程中不到位的一些问题，这些问题若按国务院处罚条例的规定来处理会花费较多的时间，影响工程进展，使质量监督处罚难以实施。应当在质量监督过程中设立一个简易处罚程序，并直接将简易程序处罚权委托给质监机构操作，以加强质监机构执行力度。

四、《办法》立法盲点的评估 本《办法》在立法合理性、可操作性和实际执行情况上均有较好的评价，对提高本市建设工程质量起到了积极的作用。《办法》在立法过程中充分考虑到了建设工程领域的发展趋势，所制订的条款总体仍然符合当前的建设工程质量管理现状，仍然对强化我市的建设工程质量 7 管理起到积极的推动作用。但随着社会的发展和我国建设工程领域管理体制的一些变化，在工程质量管理方面出现了一些新情况、新机制，在《办法》制订过程没有考虑到，在实施过程中就出现了也不可避免的立法盲点。从工程实际情况发现，主要包括如下几个方面： 新工程类别的出现产生的盲点 随着城市建设规模的扩大与城市建设的发展，出现了一些新的工程类别，如地铁工程、隧道工程以及工程施工运行的安全检测等，这些工程有其自身的特殊性，在质量管理方面也有一些特殊的要求，这些质量管理方面的新情况，在《办法》没有体现，质量监督机构也没有相应的质量管理规范，本《办法》第十六条主要是针对建筑工程而言的，对其它类别的工程难以参照执行。出现质量问题在鉴定、处置等方面均存在技术上及管理上的一些特殊性，需要根据工程特点进行有效的质量管理，必须出台相应的质量管理办法。工程质量概念的扩展引起的盲点 随着社会的发展，尤其是在城市建设的深入与发展，对建设工程的质量要求日益提高，突出的表现在工程质量的外延特征上。过去工程质量主要是指本工程内部的质量问题，目前工程质量除了工程内部本身的问题以外，还延展到工程建设对周边的影响，即对在建工程周边道路、建筑物、构筑物的影响，这方面的影响是由在建工程的质量控制所直接引起的，因此，就成为工程建设质量管理中一个不可忽缺的内容。《办法》中未能对这方面作出明确的规范，包括对责任主体的界定、鉴定方法和程序的确立，以及管理权限的设定等。工程勘察、设计质量管理机制导致的盲点 工程勘察、设计部门的质量管理机制是不同于工程实体质量形成过程中的管理，但勘察与设计质量的管理是十分重要的，它是工程实体质量的前提条件，因此，这方面的质量管理必不可少。但当前我市的实际情况是质量监督机构从人员构成、技术办量等方面均无法落实对工程勘察、设计的质量监督管理，主要依靠勘察、设计单位的自律行为来保障其质量，《办法》中有关条款无法全面实施，虽然有图审单位对设计图纸进行审查，但审查的内容主要是设计对国家的一些强制规范是否满足，是否对社会公众利益有影响等相对宏观方面的内容，对设计图纸的设计质量由设计单位自己审查。即使对图审单位提出要求，也无法从法规上找出依据，《办法》没有把设计图审单位作为工程质量责任主体，也没有相应的条款加以规范，使这方面的质量管理实际上成为了一个盲点。对商品混凝土、专利产品及自制施工设备机具的质量管理存在的盲点近些年来，商品混凝土供应商不断增多，商品混凝土已成为工程建设的一个重要的质量控制项目，由商品混凝土质量问题引起的工程质量问题也不少，但《办法》中没有将商品混凝土供应商作为质量主体，虽然将其作为监管的内容，但质监机构无法做到事先、事中及事后的全过程控制，只能在混凝土进入工程实体，形成主体结构后才能反映出混凝土的质量，往往造成较严重的质量事故。因此，需要把商品混凝土的质量监管问题应更为细化地列入《办法》中加以规范。对于一般的工程建设用产品的管理有比较明确的质量管理要求，本《办法》中也涉及到了相关的管理办法。对一些专利产品，如何从设计、进场检验、安装及使用没有明确的管理要求，在本《办法》中对设计单位明确规定了不得指定产品生产单位，这与专利的保护法规相矛盾，可见，对于专利产品应有专门的处理办法。8

对一些工程建设过程中临时加工、临时使用的施工设备、机具和临时构筑物的质量管理要求，而这些现象是一般的工程建设过程经常会发生的，也经常因这些临时设施无质量标准和正规的质量检验程序导致一些质量事故，有时甚至导致安全事故的发生。因此，有必要对这方面加以规范。质监机构的现场处置权设定存在盲点 质监机构受建设行政主管部门委托，对建设工程的日常质量行施质量监督，由于质监机构没有行政处罚权力，在质量监督过程中常会影响其执行力。虽然质监机构可以通过上报行政主管部门加以处置，但由于工程进展的时效性，这种处理过程往往会影响工程的实绩。因此，在工程质量监管的实践中，需要有一定的强制执行力加以保证。本《办法》除了在第十八条涉及到“发现建设单位违反工程竣工验收程序或实体存在严重质量缺陷、达不到竣工验收条件时，质监机构有权责令其改正并记入工程质量监督报告”外，没有设置相应的条款说明质监机构在发现其他质量主体有违反本《办法》行为或工程实体存在质量问题时，有何种处置办法及处置权限，也没有授权行政主管部门可委托部分行政处罚权，使采用强力保证《办法》的实施方面存在一定的盲点。

五、《办法》立法技术方面的评估 《办法》的立法态度严谨，与上位法作了良好的 接，因此，在相关概念的界定明确，条文表述较严密，没有明显的歧义条款。《办法》在局部款还存在一定的概念界定方面的问题，容易引起不同的理解。1．第十二条第（五）条“工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”，由于第十二条是针对勘察设计单位质量行为的，此条是指勘察设计的质量检查报告呢？还是工程实体质量检查报告？ 2．第十三条第（四）条“使用检验合格的建筑材料、设备、构配件和预拌混凝土”此处应与《办法》总体范围相一致，应将“建筑材料”改为“工程材料”。3．第十六条第（五）条“对见证取样送检及结构实体检验等有关规定的执行情况进行监督抽查”的“见证取样送检”不

六、《办法》后评估的总体结论性评价及立法建议 对《办法》的总体评价 《杭州市建设工太通顺。

程质量监督管理办法》从颁布执行以来，对改善了杭州市建设工程质量监督管理工作起到了积极的推动作用，明确在杭州市范围内的工程质量责任主体，界定各责任主体间的质量管理及保障责任和相应的义务，责任、义务及管理权限的界定符合工程建设的规律，遵循了责权利相一致的原则，与现行法律、法规协调，为各责任主体所接受，并能在工程建设过程自觉落实，也使得在日常的质量管理中有章可依，使工程质量管理落实到质量形成过程的每一个环节，也使得质量管理工作效率得以全面提高，经过几年的实践，有效地提高了杭州市的工程建设质量状况，使本市工程建设质量管理工作走在全省仍至全国的前列，基本上消除了工程建设过程中的纯粹的质量事故。因此，本《办法》的制定是符合立法程序的，所确立的《办法》是合法有效的；《办法》的内容也是合法、合理的，符合立法为民 的基本原则，同时体现了其先进性、实用性和可操作性；《办法》实施以来的绩效是明显的，立法所取得的社会效益是显著的。