保障体制

保障体制（精选6篇）

篇1：保障体制

论法院经费保障体制

内容提要：党的十七大报告提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正的行使审判权、检察权”，从发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家的战略高度，作出了深化司法体制改革的战略部署。“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”的要求和温家宝总理在政府工作报告中指出的“加强对行政收费的规范管理，改革和完善司法、执法财政保障体制”为改革和完善现行人民法院经费保障体制规定了原则，指明了方向。人民法院经费主要划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类，它是人民法院用于维护社会稳定，保障经济发展，打击犯罪，保护公民、法人和其他组织合法权益的专用经费，是做好审判工作的基础和前提。其形成保障体制经历了一个漫长的历史演进过程，从无到有，从不完善到逐步完善，但是，随着人民法院工作面临的形势和任务的不断变化，办公、办案经费不足，现有的经费保障体制的弊端日益显露出来。为此，笔者认为，从经费的来源和经费的利用两个方面来改革和完善现有的法院经费保障体制已迫在眉睫。

关键词：司法体制改革；法院经费；保障体制；来源；利用。

人民法院是国家审判机关，依法独立行使国家审判权，承担着惩罚犯罪，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义市场经济健康发展，保障社会主义经济顺利进行的艰巨任务，而没有充分的物质作保障，人民法院的各项工作的开展和职能的实现，也就成了无源之水，无本之本。可见，物质保障是法院实现审判职能的前提条件。因此，维护法院审判活动正常运行的经费保障十分重要，只有切实抓好这方面的工作，确保经费到位，才能促使审判工作得到全面健康的发展。但是从目前情况来看，现行人民法院经费保障体制与人民法院面临的日益繁重复杂的司法任务还不相适应，不能充分保障人民法院各项职能的充分发挥，亟待改革完善。

一、法院经费保障体制概述

（一）法院经费的概念 据《现代汉语词典》解释：“经费是指（机关、学校）等经常支出的费用。”1可以说，这里的“经费”是从狭义的角度定义的，它只指机关和学校两个部门的经常费用支出。后《新编现代汉语词典》扩大了该词的定义：“国家的经常费用；也指（机关、厂矿）等经常支出的费用。”2包括了两层含义，既指国家，又指机关、厂矿的经常性费用支出。由此，我们可以给法院经费界定一个概念：法院经费是指法院经常支出的费用，包括人员经费，公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费。

（二）法院经费保障体制的历史沿革

自1949年建国始至1984年之前，我国曾经历了一个长达30余年的诉讼无偿时代。1984年8月30日，最高人民法院依据《民事诉讼法（试行）》颁布了第一个《民事诉讼收费办法（试行）》，1985年9月20日，最高人民法院、财政部印发《关于法院业务费开支范围的规定的通知》（法（司）发[1985]23号），用以规范法院内部的财务管理。1989年6月29日，最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》代替了《民事诉讼收费办法（试行）》。为了配合《人民法院诉讼收费办法》的实施，最高人民法院联合财政部颁布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》（法（司）发[1989]25号），应当说法院诉讼费用管理是法院经费保障体制的重要内容。1996年1月16日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财（文）字[1996]4号），自1996年1月1日起实行。《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》同时废止。《人民法院诉讼费用暂行管理办法》标志着我国法院经费保障体制进入新的阶段，它开始在诉讼费用领域实行“收支两条线”管理，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案经费支出后，应按期将结余及时上交同级财政专户。由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。1999年7月22日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财（公）字[1999]406号），自1999年10月1日起施行。原《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财（文）字[1996]4号）和《关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施办法》（法字[1996]81号）同时废止，标志着我国法院经费管理体制又进入了一个新的阶段。该办法明确规定，各级人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。在诉讼费用的收取、管理和使用、监督和检查方面都有新的进展，“收支两条线”制度进一步落实。财政部、最高人民法院2001年11月28日发布《人民法院财务管理暂行办法》（财（行）字[2001]276号），该办法从2002年1月1日起施行。它规定我国法院的支出主要由三大块构成：第一，基本支出，包括机关经费支出、外事经费支出和业务经费支出，其中机关经费支出包括人员经费和日常公用经费两部分。第二，项目支出，其范围按照财政部门规定的项目计划予以确认，其中申报、审核、实施、监督检查和绩效考核按财政部门的有关项目管理办法执行。第三，自筹基本建设支出，包括法院业务用房、人民法庭建设支出。法院的支出是由收入来支付的，人民法院的收入也由三块构成，即财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。至此，人民法院的收入主要由诉讼费收入和财政拨款构成。2006年12月8日，国务院第159次常务会议通过了《诉讼费用交纳办法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。新的诉讼费收费办法，对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅减少了收费项目，降低了收费标准。该办法规定，诉讼费用的交纳和收取应当公示。同时取消了法院对诉讼费的管理权，改由价格主管部门、财政部门按照职责分工，对诉讼费用进行管理和监督，明确案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行“收支两条线”管理。

（三）法院经费保障体制的重要性

1、物质决定意识。

法院经费作为法院各个部门正常运转的物质基础，从一定意义上决定了其制定各项计划决定等意识举措。从古到今，充分的物质保障始终是一切活动的根本，物质保障也是法院实现各项职能的前提条件。因此，法院经费保障体制的重要性不言而喻。

2、经济基础决定上层建筑。

独立审判，是行使审判权的一项重要组成部分，而要实现独立的审判，离不开充足的经费保障。钱虽然不是万能的，但是没有钱又是万万不能的。试想一下，如果没有充分的经费保障作为经济基础，法院的各项工作怎么开展？干警的吃饭问题怎么解决？一系列的问题将接踵而来。

3、有利于正确处理好管理与被管理的关系

管理在现代社会各机关和企事业组织中的作用毋庸置疑，经费管理是管理活动中的一项重要环节。经费管理得好，才便于协调好管理者与被管理者的关系，便于系统的正常、有序地运转。一个缺乏经费管理机关或企事业组织，就好比是失去指挥和控制的一台机器，与其他物品没有多大的不同。

二、法院经费保障体制的现状和存在的问题

（一）法院经费保障体制的现状

按照现行财政管理体制和财权与事权相配套的原则，各级人民法院的经费，主要是由同级财政予以拨款，中央、省级财政予以专款补助。各级财政根据本地社会经济发展水平和财力状况安排法院预算，一般是在保障人员经费的基础上，对日常公用经费按人员核定数额，法院自身收取的诉讼费作为补助经费。目前，我国财政对于法院收取的诉讼费，实行“收支两条线”管理，即法院收缴的诉讼费作为行政性收入全额上缴国库，财政再根据财力状况与法院部门预算核定的标准，以行政事业性补助的方式拨给法院使用。实行“收支两条线”管理的根本目的是从源头上防治腐败。但在全国范围内，由于现行法院经费保障体制存在失无性缺陷，使得中央三令五申的“收支两条线”的规定缺乏保障机制，多年来难以真正落实，收支挂钩、以收定支、明脱暗挂的现象在许多地方仍司空见惯。长此以往，难免导致一些法院机关受利益驱使，为钱办案、越权办案，滋生腐败，有损公正。

（二）法院经费保障体制存在的问题

1、经费短缺

当前，由于各级地方人民法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，地区差异很大，经费保障无法落实，对法院工作产生严重影响，这主要表现在：

（1）对干警利益和法院队伍建设的直接影响。法院干警的工资不能按时足额发给，有的长期拖欠国家规定发给法院干警的政策性津贴和补贴，有的长期拖欠干警的差旅费，严重影响了干警的工作信心和积极性，同时，也无法吸引到优秀人才进入法院系统，影响到法院干警整体素质的提高，不利于法院队伍的稳定和建设。

（2）对司法权威的影响。法院的人员经费、办公、办案经费得不到保障，干警不能安心法院工作，办公场所简陋，办案装备落后，不能保障法院工作的廉洁和高效，影响法院“公正与效益”的工作主题落到实处，进而影响到司法权威。

（3）对社会的影响。法院经费无法保障让法院的正常运转受到严峻的考验，许多基层人民法院由于长期拖欠水电费、邮电费，曾出现被停水、停电和停电话等严重影响正常办公、办案的现象。法院的“两庭”建设欠债，长期得不到清偿，债权人上门追讨债务，债权人到处上访，甚至起诉法院的情形也时有发生，这既损害了法院的形象，又给社会造成了极坏的影响。

2、审判权受制于地方行政权。

审判权是一种国家权力，就人民法院行使国家审判权的性质看，无论哪一级的法院都是国家的法院，而不是某某地方的法院。它捍卫和执行的是国家统一的法律。但是在现行经费保障体制下，关系到法院的审判工作能否正常运转的基础设施、物质装备条件以及法院干警的衣、食、住、行等基本需要，其调控权都掌握在同级地方政府手中。在这种权力格局下，国家审判权不可避免地受制于地方行政权。因此，法院往往更多地从发展和保护本地经济利益出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。这种司法地方化的现象最终导致法院作为司法机关没能通过案件对社会起到法律指引作用，而“沦落”为一个纯粹意义上的纠纷解决机关。在当地政府眼里，这种纠纷解决机关与其他机关相比，只是程序性比较强而已。

3、法官不独立。

“司法独立原则，即司法权独立行使原则，是指司法机关在办案过程中，依照法律规定独立行使司法权。”３这里的司法独立，不仅仅是指司法权的独立，作为行使司法权的法官的独立显得尤为重要。在目前法院经费保障体制下，法院的经费受地方财政的牵制，法官的工资、福利等事关基本需要的问题均受地方利益的左右。汉密乐顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”问题是我们如何设计司法体制，确保法官的独立。当然，需特别说明的是这里的法官独立是在党的领导下的法官独立，我国的司法体制是具有中国特色的适合中国国情的司法体制。笔者认为，确保法官独立，可以从以下方面着手：

（1）经济独立。法官的工资、福利、各项补贴和津贴由国家财政单列预算，报全国人大常委会审议通过；再在国务院下设直属机构——司法经费保障总局负责管理，地方设司法经费保障局负责管理，其行为由同级人大常委会和专门的监察部门予以监督。（2）政治独立。首先必须坚持党的领导核心地位不动摇。其次要确保法官政治独立的关键在于减少行政权的干预，法官的定级、晋升、调动由党委和政法委统一行使。

4、法院基本建设欠帐多。

实行“收支两条线”管理以前，法院基本建设及其偿还欠帐的经费来源除了依靠上级财政和法院拨付的专项补助经费以外，大部门是依靠法院收取的诉讼费来解决。实行“收支两条线”管理以后，各地财政只能保障法院最基本的支出，根本没有余钱解决法院基本建设及偿还欠帐的问题。因此，要切实做到“收支两条线”，一方面，必须尽快实行法院独立预算体制，使法院经费实现真正意义上的独立。各级财政部门应按制定的标准安排各级人民法院公用费用预算，不得以收定支，也不得根据支出预算向各级人民法院下达收费收入指标。遇有重大案件等特殊情况，原制定的标准内经费不能满足实际需要时，各级人民法院可以根据实际情况，按规定程序向财政部门申请追加预算。另一方面，人民法院必须严格按照规定收取诉讼费用和其他罚没收入，不得超项目和标准，也不得违规随意减免，做到应收尽收。最后，将人民法院基本建设所欠债务纳入政府投资项目清欠范围之内，对债务经过审计后在财政预算中逐年安排予以解决。

5、管理制度不严，监督机制不力。

人民法院在过去诉讼费的管理上曾出现个别法院挪用诉讼费搞“两庭”建设，动用诉讼费借贷给私人搞创收等等，造成了经费紧张的情况。在诉讼费实行“收支两条线”后截留诉讼费，不按规定上缴财政，这些都是我们在管理制度上把关不严，抓得不牢造成的。与此同时，监督机制没有及时跟上。法院的监督工作是自己监督为主，监督人员是本单位的，在行使监督权时，存在着包庇纵容、怕得罪人的现象。另外，在经费管理上，法院作为党政机关的一个工作部门，没有被看成是一个特殊的行业，经费管理以当地财政供给为主，法院自身想管理好诉讼费都很难。除此之外，法院工作部门在使用本来就吃紧的经费问题上存在着浪费现象，动辄就下馆子、住豪华宾馆，拿着钱到处挥霍。久而久之，只能坐吃山空。

6、干警工资待遇低、福利差，腐败丛生。

从整个法院系统来看，由于经费来源于地方，受地方经济发展不平衡的影响，相当数量的法院特别是基层法院和老少边穷地区的法院，不能按时、足额发放工资和相关津贴补贴，一些基层法院机关甚至拖欠干警工资。个别县法院一年多发不出工资，只得派人到外地打工发工资。有些干警对于收入低感到心理不平衡，不惜以身试法，利用手中的权力吃、拿、卡、要，收受贿赂、挪用钱财，有的甚至在办案中施以“钓鱼”行为，从中捞取好处。在不少经济落后地区的基层法院机关，每个月连几百元都难以保障。在这样的情况下，很多人是经不起诱惑的，从而铤而走险。

三、改革和完善法院经费保障体制

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十七大精神，以科学发展观为统领，从经费的来源和经费的利用两个方面来改革和完善我国现行的法院经费保障体制。

（一）从经费的来源方面，改革和完善现有的法院经费保障体制 我国现行法院经费保障体制实行的是“分级管理，分级负责”，最高人民法院的经费由财政部保障，地方各级人民法院的经费由同级地方财政来保障。然而，这种经费保障体制存在诸多弊端。为此，从当前和长远的角度出发，理论界对改革和完善经费保障体制有两个方案：

[方案一]最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由财政部按预算拨款；同时，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算，结合预算内资金全额划拨。地方各级人民法院经费由省级人大确定预算，省级财政执行预算、统一拨付，由省高级人民法院统筹、分配；同时，地方各级人民法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入统一由省级财政管理，集中于省级国库，省级财政部门按省级人大通过的全省法院预算结合预算内资金全额划拨，由省高级人民法院按照本省各级人民法院的收支计划统筹、核拨，用于补助全省各级法院的办案经费。

[方案二]全国法院经费由最高人民法院报全国人大确定预算，财政部统一预算、统一拨付，由最高人民法院统一管理。司法机关经费的垂直管理体制是司法性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理的前提和基础。

世界各发达国家司法机关经费管理体制大都采取垂直管理方式。美国于1939年设立联邦法院司法行政管理局，制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费。美国联邦各级人民法院的经费都由联邦政府拨给，由联邦最高法院统一分配使用。日本早在1947年的《裁判所法》中就规定：“裁判所的经费是独立的，应计国家预算。”德国联邦司法部负责管理联邦法院、检察院的经费。联邦各法院和检察院提出经费预算送司法部，由司法部审查，商财政部综合平衡后，报请联邦议会批准。俄罗斯宪法第124条规定：法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。荷兰于2002年正式成立司法委员会，负责提出法院预算并将经费分配至各级法院，各级法院向司法委员会、司法委员会向司法部报告经费使用情况。

可见，为了使法院摆脱地方的束缚，就必须切断在司法资源的供给上资源提供者对法院的影响力和控制力。因此，司法经费应当单列，由最高人民法院按照全国各级法院的具体预算统筹、分配。同时，各级法院将诉讼费、办案中追缴的赃款等收入全额上缴中央国库，由国家财政部按全国人大通过的全国法院经费预算划拨，由最高人民法院按照各级人民法院的收支计划统筹、核拨和监督使用，用于补助各级法院的办案经费，防止法院在经费上受制于地方。

两个方案相比较[方案二]充分体现了单一制国家司法统一的原则，更彻底地避免了地方法院对地方财政的过度依赖，以及由此造成的难以杜绝的地方保护。但在中央财力暂时无法保障所有法院经费支出的情况下，[方案一]则更符合实际情况，[方案二]改革变了上下级法院之间监督与被监督的关系。

鉴于前两套方案都存在相应的问题，笔者提出不成熟的第三套方案：即最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由财政部按预算拨款；同时，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额上缴中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算案结合预算内资金全额划拨。地方各级人民法院的经费由省级人大确定预算，省级财政执行预算，统一拨付。同时，将诉讼费用和罚没的赃款上缴省级国库，省级财政部门按省级人大通过的全省（自治区、直辖市）法院预算并结合预算内资金全额划拨。中央和省级财政设立专项补助经费，用来弥补基层人民法院和老少边穷地区人民法院的经费不足。这样做，既保证了法院经费的充足，又减少了对地方财政的依赖。

（二）从经费的利用方面，改革和完善现有的法院经费保障体制

1、由国务院会同最高人民法院制定《人民法院经费管理办法》，规范利用好法院经费

当前，在利用法院经费的问题上，存在诸多问题，主要表现为：（1）擅自挪用诉讼费搞“两庭”建设，动用诉讼费借贷给私人搞创收。在过去没有实行“收支两条线”之前，当事人交纳的诉讼费归入法院的收入当中，由法院自行支配。为了提高全体干警的工作积极性，某些法院想方设法给本单位创造收入。更有甚者，将诉讼费用来进行各项硬件设施建设，造成入不敷出；有的将诉讼费借贷给私人，待期限到连本带息一起收回。殊不知，竹篮打水一场空。

（2）大肆挥霍经费，吃喝玩乐。

饱暖思淫欲。有了钱，我们的一些干警便经不起外界的绣惑，开始追求享乐来，世界观、人生观、价值观发生扭曲，以致沉湎于灯红酒绿、纸醉金迷，无法自拨。

（3）虚假报销现象比较严重

为最大程度地满足自己的私欲，各级法院中某些干警出差回单位后报销相关的费用时，总是多报销或者谎报销，以捞取更多的“收入”。这样，本来就吃紧的经费更是捉襟见肘。为此，由国务院会同最高人民法院出台相关的《人民法院经费管理办法》，规范法院经费管理，才能从源头上遏制住浪费经费、违法使用经费的行为，并对这些行为施以法律上的惩戒。

2、在国务院内部增设直属机构——国家司法经费保障总局，各地方设置相应的司法经费保障局，实行垂直管理。同时，由同级人大常委会和专门的监察机关对其行为予以监督。这样一来，可以：（1）实现法院经费的规范管理，保障了经费的充足。只有专门的机构来管理专门的经费，并辅之以相关的监督，才能真正做到专款专用，有的放矢。

（2）摆脱地方行政权的干预，保障了经费的独立。专设一个机构来管理相关的经费，可以最大程度地减少对地方财政的依赖，避免了人民法院成为“地方的法院”。

（3）有利于建立法院经费保障的长效机制。从当前和长远来看，建立专门的机构，配套以相关的监督来管理好法院经费，是用发展的眼光看待问题，是实行经费保障的长久之策。

四、结束语

在新一轮司法体制改革的浪潮中，深入研究司法体制和工作机制改革的问题，是贯彻党的十七大精神，践行科学发展观的客观要求，也是发展中国特色社会主义民主政治和建设社会主义司法制度的需要。孙子云：“兵马未动，粮草先行。”只有一个强大的法院经费保障体制作后盾，人民法院的各项工作才有了开展的可能，才能最终实现建设中国特色社会主义法治国家的宏伟目标。

参考文献：

1、中国社会科学语言研究所著：《现代汉语词典》商务印书馆1983年版，第598页。

2、中国版本图书馆著：《新编现代汉语词典》吉林大学出版社2006年版，第593页。

3、张文显著：《法理学》高等教育出版社200３年版，第312页。

篇2：保障体制

实施乡村振兴战略,必须把制度建设贯穿其中。2018年中央一号文件强调,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,推进体制机制创新,增强改革的系统性、整体性、协同性。

长期以来,各种要素单向由农村流入城市,造成农村严重“失血”“贫血”,成为发展短板。实施乡村振兴战略,必须抓住钱、地、人等关键环节,坚决破除体制机制弊端,推动城乡要素自由流动、平等交换,不断激活主体、激活要素、激活市场。

制度具有管长远、管根本的作用。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,巩固和完善农村基本经营制度,衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策,深化农村土地制度、农村集体产权制度等改革,完善农业支持保护制度,让农民吃上长效“定心丸”,让全社会强农惠农的力量充分汇聚起来,为乡村振兴添活力、强动力、增后劲。

“功以才成,业由才广。”乡村振兴既要留得住绿水青山,也要留得住人才青年,必须破解人才瓶颈制约,强化人才支撑。要树立人才是第一资源的理念,把人力资本开发放在首要位置,畅通智力、技术、管理下乡通道,大力培育新型农民,加强农村专业人才队伍建设,发挥科技人才支撑作用,创新乡村人才培育引进使用机制,鼓励社会各界投身乡村建设,造就更多乡土人才,聚天下人才而用之。

兵马未动,粮草先行。实施乡村振兴战略,要健全投入保障制度,创新投融资机制,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,解决好“钱从哪里来”的问题。公共财政要以更大力度向“三农”倾斜,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应；要调整完善土地出让收入使用范围,进一步提高农业农村投入比例；要提高金融服务水平,推动农村金融机构回归本源,把普惠金融重点放在农村,把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,确保投入力度不断增强、总量持续增加。

篇3：后勤保障体制一体化探讨

规模经济又称“规模利益” (scale merit) , 是指在一定的产量范围内, 随着产量的增加, 平均成本不断降低的事实。在西方经济学里, 规模经济主要用来研究企业经济。但作为生产力经济学的重要范畴, 规模经济的含义则更为广泛, 它包括从宏观到微观的能获得经济利益的各个层次的经济规模。军队后勤部门供给中同样存在着规模经济。

实行三军联勤后, 在通用物资的提供中存在规模经济的原因是:

1.1 专业化

从亚当·斯密的著作开始, 人们认识到分工可以提高效率。在《国民财富的性质和原因的研究》这一经典著作中, 斯密指出, 劳动分工是生产力的主要来源:“劳动生产力上最大的增进, 以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力, 似乎都是分工的结果。”斯密著名的扣针制造业的例子对此进行了形象的描述。扣针制造业操作环节众多, 将这些操作分由专门工人担任后, 比他们各自独立工作时大大提高了劳动生产率。规模越大的企业, 其分工也必然是更详细的;在军队后勤部门提供产品和劳务时也是如此。与三军分供相比, 三军联勤可以在更大的规模上提供同一种军种物资或劳务, 分工和专业化程度加深, 必然会提高军队后勤物资的供给效率。

1.2 学习效应

学习效应原指企业的工人、技术人员、经理等人员在长期生产过程中, 可以积累产品生产、技术设计以及管理工作经验, 从而通过增加产量导致长期平均成本下降。学习效应通常用学习曲线来表示。学习曲线所描述的是企业累积性产品产量与每一单位产量所需要投入要素数量之间的关系。学习效应也适用于军队后勤物资的提供当中。随着通用物资提供数量的增多, 提供频率的提高, 后勤部门工作人员的熟练程度和劳动效率也会相应提高, 出现由于“学习效应”而导致的效益提高。

图1描述的是三军联勤后, 统一的后勤部门提供某一种通用物资的累积性批量Q (每一批通用物资数量是相等的, 比如每一批物资都是1000件) 与每一批物资所需的劳动投入量L之间的关系。横坐标OQ表示累积性加工的物资批量, 纵坐标OL表示每一批物资所需劳动投入量。图1中向右下方倾斜的曲线是学习曲线, 随着通用物资生产批量的累积性增加, 每批物资所需的劳动投入量在相当大的范围内呈下降趋势。

1.3 运输等方面存在的经济性

在运输的组织上, 三军联勤实现了军队内部运输力量面向三军就近就便保障, 统一组织使用, 各种运输方式紧密结合。在军队交通技术保障和设施管理上, 对铁路和公路专用线、舰艇码头等设施的改建、大中修与维护及日常管理等进行统一调整和合理划分, 明确了交通设施由联勤部和交通沿线军代处按区域组织实施, 通用勤务由各大单位按建制系统组织实施。这样就节约了运输费用和维修费用。

1.4 价格谈判上的强势地位

由于统一采购比各兵种分别采购具有更大的谈判优势, 统一的后勤部门可以以更低的价格购买各种物资和原材料。

2 范围经济与保障体制一体化

范围经济指企业通过扩大经营范围, 增加产品种类, 生产两种或两种以上的产品而引起的单位成本的降低。与规模经济不同, 它通常是企业或生产单位从生产或提供某种系列产品 (与大量生产同一产品不同) 的单位成本中获得节省。而这种节约来自分销、研究与开发和服务中心 (像财会、公关) 等部门。范围经济是指在相同的投入下, 由单一企业生产联产品比多个不同企业分别生产这些联产品中每种单一产品的产出水平要高。

在军队后勤部门供给中同样存在着范围经济。实行三军联勤后, 统一的后勤部门在提供“联产品”时具有明显的范围经济。以2007年三军的新军装为例加以说明。陆、海、空三军的新式军装在色泽、款式等方面有显著的不同, 但在面料、肩章、领花等方面又有极大的相似或相同之处。这三种军种的军装可以被认为是联产品。显而易见的是, 在相同的投入下, 统一提供三军服装比以前三军各自的后勤部门分别提供三种服装中每种单一服装的产出水平要高。在此联合生产中, 范围经济的程度 (SC) 用下面的等式来测量:

SC= [C (Q1) + C (Q2) + C (Q3) - C (Q1, Q2, Q3) ]/C (Q1, Q2, Q3)

式中, C (Q1) 表示生产Q1数量的陆军军装所耗费的成本;C (Q2) 表示生产Q2数量的海军军装所耗费的成本;C (Q3) 表示生产Q3数量的空军军装所耗费的成本。C (Q1, Q2, Q3) 是生产三种产出所耗费的联合生产成本。在范围经济的情况下, 联合成本低于各自单独成本之各, 因此, SC>0。当范围不经济时, SC是负数。总之, SC的值越大, 范围经济的程度就越高。假如联勤以前, 陆军后勤部门单独生产陆军军装的成本是200亿人民币, 海军后勤部门单独生产海军军装的成本是100亿人民币, 空军后勤部门单独生产空军军装的成本是100亿人民币;而三军联勤后, 统一的后勤部门联合生产三军军装的成本一共是350亿。那么联合生产陆、海、空三军军装时存在的范围经济的程度SC= (200+100+100-350) /350=1/7

从供给来看, 范围经济本质上来源于对企业剩余资源的充分利用。 (王大树, 2004) 这些剩余资源或者闲置资源可以为企业的生产经营活动提供一种外在经济。Panzar和Willing (1981) 认为, 范围经济来源于分享的投入 (shared inputs) 或者分享的准公共投入 (shared quasi-public inputs) , 即一种投入用于生产一种产品的同时对其他产品的生产也有帮助。例如, 可以用于其他生产过程的暂时闲置的生产能力 (机械设备、生产线、厂房、热力资源、劳动力、技术等等) 就是一种外在经济。

实行三军联勤后, 在第三类物资 (联产品) 的提供中存在范围经济的原因是:

(1) 有形资源的充分利用

有形资源指的是边角碎料、余热、厂房、设备和闲置的生产能力。范围经济的好处是可以充分利用余热和边角碎料这样的有形资源, 从而降低生产成本。这时候副产品可以作为另一种产品的投入。例如, 制作军用服装的边角碎料可以用来制作军用棉被。

(2) 无形资源的充分利用。

①Teece (1980) 认为范围经济的一个重要来源是“诀窍的共同和重复使用 (the common and recurrent use of proprietary knowhow) ”, 这里的诀窍包括技术上的诀窍和管理上的诀窍。在后勤重要物资的研发中, 关键性的技术诀窍可以得到共同和重复使用。

②在三军后勤物资的采购、生产、分配、运输等方面, 需要优秀的后勤管理人员, 而这些人员的管理能力、管理经验、经营技能无疑是重要的无形资源。这些经验、能力和技能的大部分不是针对特定的产品, 而是具有通用性。从另一个角度来说, 多个产品能共享这种无形资源, 便能提升对原料、设备等有形资源的利用率。

摘要：《全面建设现代后勤纲要》提出了军队后勤保障体制一体化的要求。从规模经济与范围经济的角度论述军队后勤保障体制一体化的科学性和合理性。

关键词：规模经济,范围经济,一体化

参考文献

[1]刘力.从经济的角度看军队后勤保障社会化[J].经济师, 2005, (6) .

篇4：结构优化功能健全体制保障

一、以产业高度化、结构协调为重点推进区域工业化进程

近年来内蒙古经济高速成长，主要是工业经济拉动的。工业经济发展中存在的问题主要有三方面：

第一，能源产业高速发展，高耗能工业相对滞后。例如，内蒙古目前已成为国内的能源输出大区，煤炭、电力高速发展的势头仍将持续，但是高耗能工业的发展相对滞后。鄂尔多斯市的东胜、准格尔煤田储量大、质量优，准格尔旗的高岭土储量在国内是最大的、质量也是最好的，完全有条件发展成为国内最大的工业陶瓷、建筑陶瓷、日用陶瓷基地。目前，江西德山（景德镇）、广东佛山、山东博山（淄博)、河北唐山等主要陶瓷产地都面临能源短缺、高岭土枯竭的问题。国内工业化、城市化、城乡现代化进程对工业陶瓷、建筑陶瓷、日用陶瓷的需求均在明显增长，市场需求巨大，而内蒙古则在大量向外地运送煤炭、高岭土，再运回陶瓷制品，这显然是不合理的。苏里格天然气田储量为世界第三、亚洲第一，现在仅是远距离向外地输送，成本高，效益低。天然气利用最好的方式是上化工、化肥，目前国际上大的天然气田都是走的这样一条发展道路，我国从俄罗斯进口的化肥基本上都是利用天然气加工的。呼伦贝尔盟的煤——电——铜冶炼加工，赤峰的煤——电——铅锌锡冶炼加工，都可以有力地推动区域的产业结构高度化进程，有效壮大地方经济实力。

第二，以高新技术促进产业优化不够。内蒙古的新材料产业、信息产业、生物产业都具有巨大的发展前景，但是目前规模较小，实力较弱。包头的稀土储量占世界的80％以上，全国的90％以上，但是包钢的稀土产品出口创汇落后于上海、甘肃、江西，目前仍处于原料、初级产品输出状态。神州飞船在内蒙古自治区额济纳旗的东风航天城发射，在内蒙古自治区四子王旗的草原上回收，内蒙古为祖国的航天事业做出了巨大的贡献和牺牲。专家预测，航天产业今后每年将创造上千亿元的产值。而航天产业是以信息技术和新材料技术、机械精密加工技术为支撑的。呼和浩特的河西公司、包头的内蒙古第一机械厂、内蒙古第二机械厂等国内重点军工企业，具有强大的机械精密加工技术，为国防事业、航天事业做出过重大的贡献。抓住航天产业发展的契机，突出内蒙古的地域优势，以信息技术和新材料技术推动内蒙古的信息产业、新材料产业、机械产业和其他相关产业，不仅可以直接创造巨大的效益，而且可以有力地推动全区的产业高度化进程，促进内蒙古跨入工业大省（区）、进而跃入工业强省（区）的行列。

第三，畜产品加工业发展强劲，农产品加工业相对滞后。二十世纪八十年代以来，鄂尔多斯、鹿王、仕奇、伊利、草原兴发、蒙牛等以羊绒、羊毛、牛奶、牛羊肉为原料的畜产品加工企业迅速崛起，成为国内的驰名商标，对带动畜牧业产业结构调整也发挥了重要的作用。相比之下，农产品加工业明显滞后。改革开放以来，内蒙古从国内名列前茅的粮食调整入省、区一跃而为人均粮食产量位于各省、市、自治区的第三名，粮食总产量增长了约2倍的产粮大区。河套灌区和土默川地区、西辽河上中游地区、嫩江上游地区等都是我国北方重要的粮食产区。内蒙古生产的面粉、大米、食油、蔬菜、瓜果等量大质优，但是，粮、油、菜、瓜果加工业却一直未能相应发展起来，这不但制约了农业结构的优化，也影响了区域经济的成长。

因此，有必要积极引进顶新、统一、华龙等大型农产品加工企业，并促进区内畜产品加工企业向农产品加工业拓展，改变目前卖粮难、储藏难、运输难的状况，使粮、油、蔬菜、瓜果等食品加工业成为内蒙古新的经济增长点。

二、以发育市场体系、建立健全地方金融体系为重点，健全市场经济条件下的区域经济功能

经过改革开放以来20多年的体制变革，我国社会主义市场经济的基础已基本确立，市场机制对于资源配置、要素组合的作用已经居于社会经济发展的主导地位。在市场体系发育的进程中，中心市场、专业市场的作用日益突出，并成为影响地区经济活力和综合实力的重要因素。一些自然资源缺乏的地区以市场吸引资源，吸引人才，吸引资金，促进加工业发展，走出了市场先导型的经济振兴之路。例如，河北省在“八五”期间就提出了建立大市场，吸引省外资源、产品，“买全国，卖全国”的发展战略。相比之下，内蒙古的市场体系建设呈现无序、畸形的状况，一方面是城乡商品零售市场饱和、过剩，造成要素资源的严重浪费，另一方面是中心市场、专业市场严重滞后，内蒙古的主要资源类产品交易均在区外中心市场、专业市场进行，这样，内蒙古虽然有丰富的资源和相当的加工能力，但是由于缺少了市场这个中心环节，资源、人才、资金大量外流，而且受制于人，难以有效避免市场风险。市场需求旺盛时，大量流出的资源难以回流，区内企业等米下锅，难为无为之炊；市场低迷时，资源类产品滞留区内，积压难销。

因此，内蒙古的工业化进程必须与市场化相协调，在近期（3—5年内）加快市场化进程，特别是将电子商务的推广应用与中心市场、专业市场建设有机结合起来，争取在较高的起点健全、完善市场体系，力求把握市场竞争的主动权。

地方金融体系发育滞后，是内蒙古区域经济功能不健全的又一突出问题。目前，内蒙古自治区的银行业基本上仍是四大国有银行的一统天下，地方商业银行仅有呼和浩特市商业银行、包头市商业银行二家，省一级的地方商业银行、农业银行以及十个盟、市的商业银行均属空白。地方商业银行如此滞后，在国内各省、市、自治区是罕见的。至今内蒙古地方保险公司、投资基金均属空白，信托公司业务近年来严重萎缩，上市公司数量及融资额如从人口基数、经济总量衡量，比例低于新疆、西藏、青海、宁夏等西部省、区，更难与沿海先进地区相比，且2003年内蒙古无1家公司上市。

目前，沿海先进地区的地方金融体系均已经具备，面临的是增资扩股，壮大实力，迎接加入WTO后必须面对的国际竞争。内蒙古如不抓住机遇，错失的时机将永不再来。国务院已决定四大国有银行将从县一级分支机构退出，保留地、市以上分支机构。到实施之时，内蒙古怎么办？只能坐待他方来接收，陷入极大的被动局面。

地方金融机构是否健全，对区域经济发展的促进或制约作用是不可忽视的。例如，党中央决定建立经济特区时，深圳市率先建立了深圳发展银行，以7家城镇、农村信用社为基础组建，初始资本不到1000万元。江泽民、朱基同志主政上海、实施浦东开发战略时，向中央要的一项重要政策就是恢复交通银行、组建浦东开发银行。现在，深圳发展银行、上海交通银行、浦东开发银行已经发展成资产逾千亿的金融实体，上海证券交易所、深圳证券交易公司成为国内最主要的资本市场，金融业成为上海、深圳的支柱产业，并有力地拉动了地方经济的振兴。相比之下，内蒙古地方金融体系的发育滞后、地方金融功能的缺失的确是不能不严肃对待的。

在现代市场经济条件下，产业资本与金融资本是相辅相成的，产业资本是经济发展的主体，金融资本为产业资本的发展提供必不可少的支撑与服务。没有产业资本的拉动，金融资本既缺少服务对象，也缺乏积累的源泉；没有金融资本的保障，产业资本就无法有效聚集要素资源并使之形成真正的生产能力。产业资本与金融资本是否相匹配、相协调，决定了不同地区的竞争能力与综合经济实力。二十世纪六十年代，日本在实施以推进重化工业为主导的著名的“国民收入倍增计划”时，为了改变金融业过分集中于大都市的不利影响，促进各地区的协调发展，实施了在每个县都建立地方商业银行的政策，有效地实现了地区均衡、协调发展的目标。目前，我国的经济成长也进入了以重化工业为主导的经济成长新阶段，作为国内自然资源最密集地区之一的内蒙古正在向国内最重要的能源、重化工业基地迈进，能源、重化工业是资本密集型的产业，抓紧发展地方金融体系是内蒙古的当务之急。

三、体现民族区域自治原则，适应市场经济规范，实现体制创新

目前，内蒙古自治区的经济发展不同程度地受到计划经济时期遗留至今的体制因素的制约。这些体制因素既不符合《宪法》、《民族区域自治法》关于在经济开发中保障民族自治地区合法权益的规定，也不符合现代市场经济的通行规范，更不利于国家经济的健康发展。

例如，内蒙古呼伦贝尔市的伊敏煤田、通辽市的霍林河煤田、赤峰市的元宝山煤田等，自二十世纪七十年代以来一直归东北煤炭总公司管理，东部四盟市的大电厂也一直归东北电力总公司管理。这样，在东部地区的煤炭开发、电力发展方面，内蒙古自治区人民政府无法实施统一的、有效的领导，更难使之与地方高耗能工业及经济、社会的发展相协调。众所周知，由于东北煤炭公司设在长春，东北电力总公司设在沈阳，在内蒙古东部地区的上述企业利润上缴总公司，税收大部分在总公司所在地缴纳，而且，总公司历年来还一直采取煤炭低价调运、电力低价上网的方式，使利润尽量体现在总公司，而内蒙古的东四盟市用电则需高价回购，这种效益双重流失的状况显然是极不合理的。因此，有必要将内蒙古东四盟市的煤、电企业管辖权收回自治区统一管理。

篇5：社会治理体制中的法治保障

（1）“法治”即严格依照法律治理国家，是一种与“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。“法治保障”即为社会成员平等参与社会治理确立明确的准绳和准则，为解决社会问题提供确切的依据和规则，社会治理体制创新以法治化为价值目标和价值导向。

（2）社会治理体制创新之所以需要以法治为保障是因为通过法治保障来推进社会治理具有巨大的优越性，法治有助于确立社会治理的长效机制，法的程序性、具体性和规范性与日常社会管理工作的规范性高度契合，有助于公共权力更加合理的介入到社会治理体制创新的各项具体工作中。

2.创新社会治理体制中，做到“法治保障”的难点和重点？

（1）立法体系不完善，法律制度建设亟待加强

立法质量不高（法律空白、法律冲突、过于原则性）

立法程序的民主性和科学性不够（2）行政机关执法不严

执法人员运用法治思维和法治化方式解决社会问题能力不够

行政机关自由裁量权过于宽泛

存在权力“寻租”现象（3）监督制约机制的不完善

监督主体众多导致“监督空白”或者“多重监督”(政党监督、人大监督、司法监督、行政监督和政协监督)司法权对行政权的监督不到位

（4）传统“人治”观念根深蒂固，公民法律素质亟待提高

普法教育力度不够，公民法律知识欠缺

依法维权和理性维权能力不足（表现在在具体的法律关系中不会主张自己的合法权益）（5）建设法治社会过度依赖政府主导，社会组织、公民等治理主体发挥作用有

限

3.为社会治理体制创新提供法治保障：

（1）完善立法体系，提高立法质量，完善立法程序，形成一个协调，层次分明的法律体系。

（2）加大行政执法力度，提高执法队伍的专业素养和执法能力，规范行政机关的自由裁量权

（3）完善监督制约机制，公正司法，提高司法权，使得司法权和行政权能够相互制约，形成有力的社会治理法治保障，构建党内监督、人大监督、政协民主监督、行政监督、司法监督和社会监督有机结合的全方位监督体系。

（4）加大普法宣传力度，增加公民的权力意识，增强社会组织和公民的参与意识。

（5）完善社会政策体系，社会政策是推进治理能力现代化的基本法治保障。建立公共需求调查机制，社会政策公开和沟通机制，使得公共权力机构颁布的一系列法令、政策规章能够真正表达民意。

（6）加强和健全应对突发公共事件的法律机制

（7）建立和健全非政府组织法制,形成社会建设和管理的群体合力

（8）强化基层民主法治建设，全体社会成员的共同参与。（9）构筑尊重和保障人权,充分发扬民主与共和精神的法律机制

4.四川省关于为社会治理提供法治保障的举措

（1）提出“治蜀兴川，重在厉行法治”把推进依法治县作为社会治理的根本途径。要加大社会治理创新，强化乡镇、街道和社区社会管理服务职责，推动网格化服务和管理全覆盖，加强和改进信访工作，加强社会治安综合治理，依法严厉打击各类违法犯罪，高度重视和抓好安全生产，确保一方平安稳定。

篇6：保障体制

1、我国食品药品监管现状

1.1 食品监管的现状

食品监管的各类法律、法规不断出台。食品卫生法、食品卫生国家标准在不断清理、完善和与国际接轨;市场准入、各类认证、各种评价体系已逐步建立。食品专项整治工作形成了长抓不懈的工作机制,食物中毒事件逐步减少。2007年 8月底至 12月底,全国共报告食物中毒人数 4047人,比 2006年同期下降了 39.9%。食品标准化体系建设走向完善。中国食品工业目前已形成了由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等四级标准构成的标准化体系。中国已制定了 1050项食品国家标准,1145项食品行业标准和近万项食品地方标准和几十万项食品企业标准。食品安全知识得到广泛普及。通过多种宣传形式,普及了农民安全使用化肥、农药、兽药、鱼药、饲料添加剂和动植物生长激素等方面的知识,低残高效农药、兽药和无污染添加剂得到推广运用。食品安全总体形势在不断提高和改善。2008年国家第一次农产品质量安全监测信息显示:农业部对全国 37个城市蔬菜农药残留监测合格率为 95.4%,比 2007年年底和2007年同期分别提高 0.1和 2.6个百分点;36个城市猪肝和猪尿样品中瘦肉精污染监测合格率为 99.2%,比 2007年年底和 2007年同期分别提高 0.8和 0.4个百分点。猪肉样品中磺胺类药物残留监测合格率为 98.5%,比 2007年年底提高0.4个百分点,比 2007年同期下降 0.3个百分点。鸡肉样品中恩诺沙星和环丙沙星残留监测合格率为 99.0%;26个城市水产品中氯霉素污染监测合格率为100%,比 2007年年底和 2007年同期分别提高 0.2个百分点。孔雀石绿污染监测合格率为 91.5%,比 2007年同期提高2.0个百分点。硝基呋喃类代谢物污染监测合格率为 92.3%,比 2007年同期提高5.5个百分点。同时,国家食品药品监督管理局、卫生部等相关监管部门,通过对节日食品、儿童食品、重点品种集中整治,对农村药品市场进行整治规范,有效保障了群众饮食用药安全。

1.2 药品监管的现状

我国药品监管体系现行是 “一体二级”的多部门性质的管理体制。近年来,全国食品药品监管系统以科学发展观为指导,树立科学监管理念,团结一致, 齐心协力,积极查处大案要案,沉着应对突发事件,如查处 “12.7假药案”、仿冒 “肉毒素”案、“欣弗”案、“人血白蛋白”案、“注射用甲氨蝶呤”等一批大案要案;坚决撤证 “奥美定”,整治药品注册申报资料造假,治理 “一药多名”等均取得显著成效;通过严厉打击制售假劣药品行为,大力整治中药材专业市场,集中整顿疫苗生产流通秩序,强化对医疗器械生产的监管,打击虚假违法药品广告,有效遏制了制售假冒伪劣食品药品猖獗的势头。同时,工商、质检、卫生、农业等有关部门联合行动,开展打击邮寄假劣药品、非法回收药品的专项整治行动,通过深入开展农村食品药品 “三网”建设,实施惠民工程,保护了公众的饮食用药安全,解决了一系列关系群众切身利益的突出问题。

2、当前食品药品监管存在的问题与原因分析

2.1 食品药品监管中存在的问题

2.1.1 食品安全不仅是国内人们关注的焦点,同时也是一个世界性的难题

尽管我国上市食品安全状况逐年好转,但食品安全仍存在超标、法律法规缺失、检测及环保体系不健全等问题。食品安全质量隐患诸多:我国食品在养殖种植环节的污染问题严重。我国食品生产、加工、流通领域安全隐患也较多,一方面,我国食品生产力水平低,发展不平衡。另一方面,随着食品生产新技术、新原料的广泛使用,一些新的食品原料和包装材料由于检测成本高没有经过足够的、科学的跟踪测试,食品安全的可靠性大大降低。同时由于我国地区差异和城乡差异比较大,广大农民和城市低收入群体安全消费和自我保护意识欠缺。食品安全问题影响了我国食品行业国际贸易。近年来媒体对阜阳奶粉、龙口粉丝和四川泡菜等食品安全案件的连续报道,引起了日本、美国等国家和香港、澳门特别行政区的严重关注,并相继采取设限措施,严重影响了我国食品出口贸易。

2.1.2 药品监管任重道远

目前药品已经实行统管,但由于我国药品生产企业存在 “一小二多三低”,以及药品流通领域内存在的 “多、小、散、乱、低”现象 ,使安徽 “欣弗”劣药、广东 “佰易免疫球蛋白”等严重药害事件仍时有发生。其主要问题表现为:药品行政审批、技术审评把关不严,以至药品研制、生产、经营等关键环节的管理混乱。药品生产、经营质量管理规范等审批和执行环节中,尤其是药品生产批准文号的报批中存在严重虚假申报行为,监管部门对药品的审评审批,企业药品生产条件,尤其是对注射剂、生物制品和特殊药品3类高风险品种的生产企业缺乏有效的、动态的监管手段;同时对药品、医疗器械监测、抽验力度不够,中药材和中药饮片的质量没有保障,药品的生产、经营秩序还没有根本好转。药品检验监测技术支撑体系不完善。偏僻农村药品安全无法保障,游医药贩屡禁不绝。虚假药品广告、保健品违法广告泛滥。

2.2 食品药品监管中存在问题的原因探析

2.2.1 食品药品监管体制存在严重缺陷影响执法效力

我国政府当前对食品的监管体制繁杂,采取的分段监管模式存在严重弊端:一是涉及食品监管的政府部门多达 20多个,使行政资源分散,其中行业管理部门与职能管理部门之间、综合管理部门与职能部门之间,职责不清,导致从农田到餐桌,整个食品产业的长链条监管存在严重漏洞;二是食品的执法权分散在各个相关食品监管部门,以致执法中各相关部门常存在交叉重叠现象,不可避免会出现部门之间推委扯皮,职能分散与职能重叠交叉并存,影响执法力度。食品安全监管涉及多个部门,有时取证追踪都较为困难,执法不严的现象在一定程度仍然存在。行政执法是整个管制过程的一个部分。保证执法权威、独立、公正是维护良好市场的关键。但政出多门,多头审批,必然出现食品监管的多头执法,以致食品监管并存着监管过度和管制不力的两极分化现象;三是食品监管机构责权不对等,严重影响监管效率。如食品药品监督局,虽然肩负食品综合监管职能。但对食品、化妆品的审批权和行政执法权等职能并未随之转移到食品药品监督部门,加之国家食品药品监督局属于副部级单位,难以协调各大部委,严重影响职能部门的执行能力和权威性。我国药品监管采取省以下垂直管理体制也存在诸多矛盾。一是仍无法避免药品监督管理和医疗卫生管理之间的矛盾;二是存在着与工商、专利、技术监督和国家宏观经济管理部门的广泛协调三是我国地域辽阔,人口众多,乡镇无药品监管站,严重影响执法力度和工作效率。四是省级及市级药品监督管理部门同时受到当地政府的管辖,尚需与地方政府沟通,在一定程度上难以克服地方保护主义的顽症,依然存在监督不力,执法不严的问题。

2.2.2 食品药品安全监管的法律体系不完善

近年来,我国政府及各相关食品药品安全监管部门虽然已出台了大量规章和规范性文件,但与发达国家相比较,我国食品药品安全监管法律体系存在法律规章过多与法律规章不到位并存的现象,还有在执法过程中出现无法可依的现象,法律程序方面也尚缺乏统一的行为滞后,使药品监管法律依据不足、对药品违法犯罪行为惩处力度不够。

2.2.3 食品检验检测机构重复投入,缺乏统一高效的食品安全检验检测体系

当前食品监管部门多,相配套的食品评估与检测机构也多。一方面多头检测、重复检测和重复建设浪费资源,效率不高;同时还严重增加企业负担,被检测单位怨声载道,经济上苦不堪言。另一方面,监测标准不一,检测结果也不尽相同,检测缺乏独立性和权威性。当前政府还严重缺乏一个相互协调、分工合理、职能明确、技术先进、功能齐全和高效快速的食品监测体系。

2.2.4 食品药品的价格与广告监管不力

由于政府目前还未能根本改变其传统的药品定价制度,加之医疗机构的分类管理体系尚未建立,卫生及其配套制度改革缓慢,阻碍了药价管制制度改革的效果。特别是医疗机构体制和药品流通体制的配套改革不到位,使以药养医问题难以解决,医德医风问题使医药代表收买行为难以遏制,导致药价虚高不下。同时由于法律法规的不完善、广告经营者与新闻媒体的唯利是图以及执法部门的查处力度不够等多方面因素使虚假药品广告屡禁不绝,严重误导和坑害消费者。

2.2.5 食品药品监管资源配置不合理,队伍建设滞后,监管效能低下

古人云:工欲善其事,必先利其器。食品药品监督系统在组建之初,多数人员没有进行公开招考和选优,人员素质良莠不齐、年龄老化,缺乏法律法规和专业技术人员,加上办公基础条件差、检测技术设备落后,难有技术人员补充;同时广大基层食品药品监管人员长期战斗在食品药品监管第一线,工作任务重、报酬低、职务晋升机会小及人员交流困难,加之得不到被监管单位和行政相对人的理解,使监管队伍工作积极性不高,没有生命活力,监管效能较低。

3、深化我国食品药品体制改革和实施科学监管的对策

食品药品与人民群众的生命息息相关,是关系到国计民生、民族富强的头等大事,要确保群众饮食用药安全,必须进一步深化我国食品药品体制改革,用科学发展观完善并提升食品药品监管水平,保障公众饮食用药安全,不断开创食品药品监管的新局面。其主要对策建议如下:

3.1 建立责权对等的食品药品监管体制使食品药品监管走向集中统管

食品药品监管体系是一个复杂的工程,而构建统一、权威、高效的食品药品安全监管体制是迫在眉睫的首要任务也是政府的市场监管体制在今后长时期内的改革方向。我国政府食品安全监管首先应该摒弃各部门的局部利益,从公众利益的角度,对食品安全进行全过程监管,即整合分散在各部门的食品监督管理职能、技术资源,集中于一个监督管理部门,从而实施对食品由农田、水中到餐桌各个环节进行依法统一监管,形成一个高度统一权威的食品监管体系同时政府的安全监管职能应与企业的食品安全保障体系紧密结合,做到 “分工明确、权责并重、疏而不漏”,建立公开透明的监管程序,杜绝腐败和玩忽职守其次我国的药品监督管理体制政府应纳入中央垂直管理,要建立起具有高度权威的、统一而高效的、责权对等的食品药品统管体系。

3.2 进一步健全食品药品法律法规体系,打击虚假广告,完善食品药品信用机制

市场经济是法制经济,政府部门要制订法律法规和标准,加强监管,才能对市场的各个环节尽量做到事前预防、事中监测、事后查处。一是借鉴和引入发达国家的立法机制,尽快修订 《中华人民共和国食品卫生法》以及相关的配套法律和执行条例,尽快建立药品不良反应的救济、赔偿法规制度。同时要借鉴美国在食品药品监管上的成功经验,探讨创立一部 《食品、药品、化妆品安全管理法》综合法律,形成食品药品安全监管的长效机制。二是要抓紧制定配套的食品药品专门法律法规和执行条例, 以形成完善的食品药品法律体系,为建立起统一协调、有权威、有效率的食品药品统管体制提供依据。

3.3 深化食品药品安全应急处理体系建设,提高食品药品监管的社会效能

食品药品安全应急处理体系是我国公共卫生的重要组成部分,它建设得好坏直接关系到群众的利益。食品药品安全管理应建立起事故发生前、发生中和发生后 3个阶段应急体系,要抓好 5个环节工作:应急信息收集、应急预防准备、应急演习、损害控制处理以及事后恢复。因此,国家亟待建立完善的、系统的食品药品安全应急处理机制和责任 追究机制,促进社会经济健康有序发展。

3.4 加强基础建设,统一食品药品安全标准,提升监管和公共服务水平

我国政府当前要尽快整合食品标准和检测资源,尽快完善食品安全标准体系,解决当前食品监管标准缺失、标准交叉和标准不科学、不合理的问题。加快检验检测能力建设,提高技术装备水平,建立统一的食品药品检测检验机构,避免检测标准不一和各个部门的检测结果重复,实现检测成果互认共享,以形成一个食品药品监管有力的技术支持力量逐步推进检验检测机构社会化。其次要抓紧建立和完善食品安全监测和评价、药品不良反应和医疗器械不良事件监测等技术支撑体系,提高基层的监管能力和监管效率。三是建立和完善覆盖全国的食品药品监管计算机网络系统,充分整合现有资源,搭建食品和药品安全信息共享平台,不断提高食品药品安全监测分析、信息通报和公共服务水平,提高食品药品监管的社会效能。

3.5 强化食品药品监管队伍建设,不断开创食品药品监管新格局

当前食品药品监管首先要进一步明确各级药监队伍的功能定位和目标任务,尽快建立结构合理、配置科学、程序严密、监督有效的权力运行机制,做到用制度管权,按制度办事,靠制度管人,坚决纠正 “不作为”、反对 “乱作为”,保证行政执法公平公正,防止滥用权力和以权谋私。其次要坚持队伍优化的原则,在全国范围内选拔具有专业知识的、德才兼备的优秀人才,注重人力资源的开发与培训,注重药品监督管理人员的专业结构、年龄结构、知识能力合理化;要对公务员进行严格考核,给予公务员相应的福利待遇和奖惩措施来实现人员的激励与晋升。在思想建设体系中要加强党风廉政和干部队伍建设,对全系统干部要严格要求、严格教育、严格管理和严格监督,不断增强干部拒腐防变能力;要加强对实权干部的管理,落实好干部轮岗交流制度;同时要强化一把手作为党风廉政建设第一责任人的政治责任,抓好干部队伍建设,使他们自觉抵制各种诱惑,成为一只高效精干的优秀监管队伍。在工作目标管理中,要细化工作职责、量化目标考核并严格落实责任追究制度,要紧紧围绕社会主义新农村建设,探索食品药品 “直配”机制,不断深化三级联网活动,把农村食品药品 “三网”建到社区、乡(镇)、村,结合探索服务 “新农合”的有效途径,消灭食品药品监管盲区,解决群众看病贵、用药难等问题,保障广大人民群众的利益;同时要进一步发挥公安、工商、质监、卫生等部门的监督网络作用,互相配合与协调,开拓创新食品药品监管新格局,提升食品药品监管水平。

4、结束语