公共财政改革（精选十篇）
公共财政改革 篇1
随着经济的不断发展, 我国的财政改革也在不断的深化, 取得了明显的进步和效果, 但是在改革的过程中也出现了一些问题和不足。
1、地方财政的漏洞明显。
在财政体制改革后, 中央政府的宏观控制能力增强, 达到了改革的初衷。但是在改革的过程中却出现了执行上的偏差, 中央财政虽然集中了财力, 但是这种倾向却过分的被延伸, 出现了上级政府利用这一政策“集资”的思想, 导致整个地方政府的财政过于集中在上级政府手中, 而地方的经济发展、基础建设、社会保障等却处在想发展却没资金来源的尴尬境地。这种社会发展的刚性需求, 被非正常的财政集中所束缚, 地方政府有权无钱的状况日趋明显。这实际上给社会的良性发展和财政的可持续性收入都带来了潜在的隐患。
2、财政转移支付不规范。
在实际执行当中, 制度设计出现了一定的偏差, 其一, 按照基础数据来确定地方财政的收入是不科学的, 也是不合理的, 这种分配格局的存在已经影响到了财政收入的增长, 也客观的造成了地方财政收入水平的不平衡。其二, 地区间的人均财力的差异越来越突出。其三, 省级以下的财政体系不健全, 财政调整不到位。其三, 专项资金的转移和支付制度不完善, 一些专项资金不合理分配情况严重, 不能使之实现公平分配。其四, 专用资金的挪用和占用情况严重, 一些政府部门, 利用一些有条件的转移支付来实现政府行为的徇私情况屡屡发生。
3、地方性的财政政策形成了地方“保护主义”。
为了本地区的财政收入的增长, 一些地方政府就运用行政的手段保护本地区的企业和产品, 尤其是在政府采购的部分对本地的产品另眼相看, 实行优惠政策和政府干预, 以保证其利益, 这就导致了市场的分割, 不利于市场的发展和产品的流通, 从根本上看不利于大区域的经济发展和财政收入。
4、国家和地方性政策的贯彻不到位。
由于地方财政和事务管理的权利不对等, 因此客观上让地方政府对经济利益的追求超过了调控职能的执行。所以在一些宏观政策执行的过程中往往会遇到这样或者那样的阻碍。例如:房地产的调控政策在出台后落实的效果并不理想。还有, 中央明文规定地方政府不能进行担保贷款而政府的财政担保现象却无法根本制止, 一些基层政府已经负债经营。这种现象的根本原因就是地方政府的财力有限, 事务管理权大, 而财政权小。
二、深化财政改革完善公共财政体制的措施
1、加强支出监管, 明确范围和调整结构。
公共财政的职能范围是最大化的满足公共事业的发展, 以弥补市场对基础性设施建设的不足。公共财政支出的范围应当遵守的原则是“市场失灵”, 也就是说市场能够内部消化并解决的问题是不应当由公共财政负担的;反之则应当利用公共财政进行干预。在这个前提下, 财政改革就应当将强化那些代表社会群体共同利用和长远发展的公益性支出作为财政扶持的项目。对于那些已经市场化的领域和项目就应当不予干涉, 让市场实现自由竞争, 改变政府财政与民间竞争的局面。
2、改变管理制度让事权和财权相应。
十七大的报告中明确指出财政改革要将地方和中央的财力和事权平衡起来, 加快形成规范化、统一、透明的财政转移支付体制, 提高普通性转移支出的规模和比例, 扩大财政在公共服务领域的投入, 以此为原则实现我国的公共财政体制建设。针对我国的行政体制和财政体制的实际情况, 应确立我国公共财政体制的框架, 先把我国的财政体制纳入到行政的体系当中, 实行行政化的改革, 在均衡和优化行政体制的同时也将财政权力均衡和优化。然后, 针对我国目前的四级地方财政体制存在的问题进行具体的改革, 让事权、财政支出范围、财权、转移支付等围绕着行政的改革, 全面的完善起来。
3、完善预算制度, 力求集中支付, 改革政府采购制度。
改革财务制度建立公共财政体制也就离不开采购和支付, 因此就需要更加严格的预算制度作为保证。因此必须完善预算的制度, 主要是增加预算的规范性和可行性及透明度。1) 增加财政预算的细化程度, 逐级细化到条款, 让项目的预算清晰明了, 这样做可以让预算便于核算, 便于公众的监督, 便于人大的审核和批复。当然也可以避免舞弊。2) 需要进一步清理各级政府的银行账户, 利用金融机构管理优势将政府财政财政支出统一到国库可以监管的账户上, 实现统筹统拨。3) 强化对政府采购的管理, 不仅仅是对设备、办公用品采购进行监管, 更应当将公共工程纳入到政府采购的范围内, 以此将某些工程市场化, 借助市场的力量来提高工程的质量和投资透明化。
4、建立司法审计监督机制。
在财政改革的过程中应当建立起独立于财政系统之外由司法机关直接负责的监控体制。可以借助社会审计机构和司法部门优势建立起公共财政审计制度, 负责对公共财政的收入、支出、预算、项目建设等进行第三方的审核, 以此实现监督政府财政管理的目的。
三、结束语
财政改革是一种适应性的改变, 当然会遇到这样或者那样的问题, 而问题的焦点就是事务管理权、财政权、支付管理上三者的统一和规范上。目前看, 首先要让事权和财权相对应, 即赋予地方政府职权的同时也赋予其合理的财政权力, 以保证地域性范围的经济发展。其次, 在放财政权的同时也要将强转移支付的监控, 让资金的利用更加的合理化, 透明化。
摘要：财政改革是我国为了适应市场经济发展而必须做出的财政制度的调整, 而调整的方向就是建立完善的公共财政体制。因此在实现的过程中应当根据目前改革进程中出现的问题进行改革和完善, 并且在完善中应以公共财政体制的确立为目标。
关键词：财政改革,建立公共财政
参考文献
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预算改革与公共财政发展 篇2
论文摘要：本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。美国联邦政府预算包括预算编制、预算审批和预算执行，这三个阶段分别涉及到不同的预算法案，复杂多变的预算法案是为解决各方权利分配以及如何制衡，以使公共财政资金得到更加合理有效的使用。关键词：预算法预算改革
政府预算作为政府行为的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它不仅对政府的活动范围和行为有重要影响，也是政府调节经济发展的重要杠杆。预算是公共管理的核心。政府预算管理面对的就是公共资源“获取和使用”的问题。获取和使用公共资源正是政府区别于非政府的基本特征，也是政府开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。正是在这个意义上，政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的政府预算管理，就不可能有良好的公共管理。政府预算管理的法治化进程是政府预算管理水平提高的重要标志。《中华人民共和国预算法》自1994年3月22日全国人大代表大会第二次会议通过到现在已经有16年了，其修订工作于2004年3月22日正式启动。因此，在认清我国预算存在的问题和预算改革的环境的同时，广泛借鉴国际经验对于我们的改革是十分重要的。
一、美国预算法的作用范围 美国政府的预算书包括好几册，其中首先表明总统应根据资金需求的轻重缓急，对财政收入的分配提出建议。1921年《预算和会计法案》的规定，预算主要关注于预算，在中期财政框架的概念下，预算也包括预算后至少四年的内容以反映预算的长期影响。通常在每年的春季，也就是在总统向国会递交预算前至少9个月，即在财政开始前至少18个月，总统通过建立总的预算和财政政策指导方针来开始预算规划过程，基于这些指导方针，为了指导他们的预算提议的编制 [并与管理与预算办公室(OMB)第A-11号通知“预算估计的编制和递交”一致]，管理与预算办公室和联邦政府机构开始协商，为政府机构和他们管理的项目建立该财政和随后四年的具体政策方向和计划水平。在预算的编制中，总统、管理与预算办公室主任和总统行政办公室的其他官员频繁的就政策决定方面的问题不断地和其他政府机构的领导（如部长们）交换信息、建议和评估。在秋季刚开始时，政府机构向管理与预算办公室递交他们的预算申请，管理与预算办公室的预算分析家对它们进行评议并确定管理与预算办公室官员需要和政府机构进行讨论的问题。管理与预算办公室和政府机构能自己解决一些问题，剩下的问题则需要总统和白宫政务官员的介入。这个决策制定过程将在10月末结束。那时，预算制定进入了最后阶段，即预算细节数据的不断补充和预算文件的编制。规范总统预算的法律指定总统应该在1月的第一个星期一和2月的第一个星期一之间向国会递交10月1日开始的下个财政的预算。预算按惯例将于2月第一个星期一递交到国会，在下个财政开始前给国会八个月的时间审议预算。
国会考虑、批准、修改或者干脆不同意总统的预算提议。国会可以改变融资水平，删除项目或者增加总统没有提议的项目。国会在接到总统预算后不久就开始其预算审议工作。按照1974年《国会预算法案》建立的程序，国会要在完成对个别拨款的审批前决定预算总数。1974年法案要求参议院和众议院的常设专务委员会每年就其权限内的事务向预算委员会建议预算水平和报告立法规划。预算委员会提出共同预算决议。这个预算决议决定预算授权和收支水平的总量和它们在不同职能分类中的比例、预算赤字或盈余水平，和债务规模。国会预算时间表要求整个国会在每年的4月15日之前完成预算决议。因为共同决议不是法律，它不需要总统的批准，但是，在准备预算决议的过程中，国会会考虑总统的意见，那是因为与国会的预算分配配套的立法需要总统的正式批准。一旦国会正式批准了预算决议，它就将注意力转向颁布拨款法案和授权法案。拨款法案开始时由众议院发起。他们为大多的联邦项目提供预算授权。两院中的拨款委员会有拨款的权力，这两个委员会各分成多个子委员会后，各个子委员会举行听证会，并评价其权限下各个政府机构准备的预算申请材料。然后众议院把通过的议案递交到参议院，在那里也会有一个类似的评议过程。如果参议院在议案的某些细节问题上和众议院产生了分歧，（这样的事经常发生）这两个机构会组成一个包含两个机构代表的协调委员会来协调差异。协调委员会修改议案后把它送回两院要求批准。修改后的议案先后在众议院和参议院被通过后，国会将其递送到总统那里要求批准或者面临否决。总统只能批准或否决整个法案，而不能只批准或否决其中的一部分。
二、美国预算法的历史沿革及重大联邦预算法
根据国会和总统在政府预算管理中扮演的角色的不同，我们将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：
1、国会主导的阶段（1791年-1921年）美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。
美国宪法建立了一个总的组织框架，这将直接影响到政府预算。这个框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有权利最终来自于人民；（2）联邦制，即联邦政府和各州都有自己的宪法和独立的财政体系；（3）“三权鼎立”，即国会有立法权，总统有行政权，最高法院有司法权；（4）总统制，即作为行政首脑的总统有固定任期，并有独立的选举产生；（5）两院制，即国会由两个议院组成，众议院席位按照人口规模在各州之间进行分配，参议院每州有两个席位。
Studenski 和 Krooss这样论述到：“宪法赋予了联邦政府几乎无限的财政权力。从最开始，联邦政府就被赋予比州政府更多的财政优势，任何一种税收，不论其是否被用于各个州，联邦政府都可以利用，而关税则为联邦政府专有。对公共土地的唯一和无限支配权是联邦政府的另一项重要的财政优势。联邦支出局限于国会对“社会总利益”的定义，但联邦政府的借债权力却是无限的。”尽管宪法中没有包括“预算”这样的字眼，但对于联邦政府的收入和支出都给出了相关条款，这对于预算是相当重要的。为了理清宪法对美国古典预算的贡献，我们将在下文中选择性地对与预算相关的宪法条款进行简单的介绍：首先，在宪法中与预算直接相关的即为拨款条款。“除了按照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”，按照拨款条款，国会拥有拨款的权利，通过拨款法案配置财政资源的办法给了国会首位的权利，独立的行政授权就不存在了，是对行政部门支付权限的一个限制。通过拨款条款，国会保留的权利成为“最完整和最有效的武器”，因为国会赋予其他任何部门机构的权利都受到国会财政资金的有效控制，同时，国会拥有解释拨款条款的广泛权力，国会还可以通过拨款法案来修改、延缓和撤销各种法律的规定。其次，除了拨款条款，较重要的是账目和报告条款。根据Fisher和Devins的《民主宪法》：“账目和报告条款规定所有公共资金收支的常规账目和报告应该被不时地公开”，账目和报告条款是联邦政府揭露秘密开支的宪法基础。最后，与预算交相关的为起源条款。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中对其进行了大量的解释：“众议院不能单独拒绝，但能单独提出维持政府所须的拨款。简言之，他们掌握着国库，国库是一个强大而有力的工具；我们看到，在英国的宪法史上，借助这个工具，一个地位低下，处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用，就它自己的愿望而言，终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。事实上，这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”从上面的介绍中我们可以看到，宪法虽然没有直接的“预算”条款，但却为政府预算管理提供了清晰框架和理念，赋予了国会在这一阶段的主导权利，并体现了要求政府对民众的责任和透明的理念。一旦宪法中的拨款条款付诸实践，行政是否按照国会同意的拨款进行的论战就爆发了，直到1870年国会通过总理法来禁止超支。这个规定在1905年3月3号在总超支拨款法案的第四部分中得到了扩展，又在1906年2月法案的紧急超支法案中得到了修改。所谓超支，即当实际支出超过了拨款的数目。从超支的定义本身来看，我们无从判断是实际支出太多还是拨款数目太小，对应地，责任相应地落在行政部门和国会。由于《宪法》中的拨款条款并没有论述拨款数额的具体程度，这也成了国会和行政争论的焦点：为了控制行政，国会倾向于更加具体；为了保留一定的行为自由度，行政倾向于减少具体性增加一般性。在一种极端的情况下，可以想象得到但通常不这样做的是，国会编制一个总拨款来覆盖整个美国政府一个财政内的所有工作。在另一个极端，可以想象但不可操作的是，国会把整个拨款详细地分开并把它们分配给无数的部分，办公室，项目和行动。实践中，拨款的具体程度是在国会和行政的权力争执取得的平衡而决定。为了解决这些问题，1870年的《反超支法案》应运而生。1870年的《反超支法案》并不是一蹴而就，而是经过了几个早期版本：在1809年法案中，国会允许拨款间的转移。1869年，莫利（Morrill）参议员提出了一个修改1809年法案的修正案，其中这样论述：“整个法案或部分法案授权了这样的转移，均同时被撤消。”特郎布（Trumbull）参议员附和说：“为了一个目的的拨款不能被运用于该目的外的其他目的。”这些论述都包括在国会1868年2月12日通过的法案中。1868年法案的目的在于终结两种滥用：当前拨款的混合和将拨款盈余转移用于其他目的。在1868年2月28日，众议院通过一个保护公共资金的法案，但是该法案在参议院的委员会没有被通过。不过其作为众议院相信参议院对反超支法的修改的见证仍然具有历史意义：第一部分规定整个法案或部分法案授权总统或任何部门的部长将该部门的明确分支的拨款资金转移到相同部门的其他分支上，撤消之。第二部分规定，无论什么时候，通过出售属于美国政府任何部门的财产，或美国政府任何部门的应得报酬，或通过任何其他方式得到的资金和有价证券都应该在该部门或者官员的控制下，除非法律允许的拨款外，不能被花费。第三部分规定，涉及公共资金支出的任何官员，专员或政府人员，在支出或授权公共资金的支付或授权上，无论是直接还是间接，若超出了法律拨款，将受到本法律规定的处罚，另外，这些官员，委员会和政府人员也要为未经被授权之行为而受伤的人负责。第四部分规定，任何人，只要违反这个法案的任何规定，或者违反规定公共资金或其他公共财产的转移，支出或者部署的法律，若法律未指明其他的处罚，将受到处罚。在1870年2月24日，众议院拨款委员会的主席，马萨诸塞州的亨利·道斯（Henry L．Dawes），把下面的章节加到1871年立法、行政和司法拨款法案中：除拨款法案另行规定外，任何时候，拨给任何部门，机构，目的的资金，在拨款法案通过的财政完结一年后仍然没有被使用的，支出拨款负责人有责任把情况通知给财政部长，财政部长应立即把上述未用拨款收回存进财政部盈余基金。所有这些金额都将交还给财政部，无论其是否是预备付给登记在财政部的任何账目中，或者被放置在其他任何账目上，或在其他的部门，机构，官员的控制中(Wilmerding，第125页)。保持在财政部账簿上的经费结余，在法律拨款的日期两年后，若没有从账簿中去掉，财政部长应该将该数目报告给负责决定付账的财政部审计员。审计员将检查其办公室的账本来给部长证明这样的结余是否应该在其办公室的未决账目之内。如果显示该结余没有被要求必须用于这个目的，则部长可以把这样的结余放在他的授权下，而不管财产部门的首长是否将其划入国库中。但公共债务的本金和利息支付，或国会给予很长期限的拨款不能为此处理(Wilmerding，第126-127页)。除上述两项规定外，1870年法案还包括一节：禁止任何部门，在任何一个财政内支出超过该年拨款的任何数额，或在拨款之外签订涉及到政府将来可能支付资金的契约(Wilmerding，第128页)。1872年法案对1870年的法案进行了补充，要求“所有的旧材料，没收财产和其他公共财产的出售收益，除少数特殊情况外，都将划入国库(Wilmerding，第128页)。参议员柏顿（Burton）把强制性超支视为国会对拨款控制崩溃的导火线，他在1904年发言反对这些现象。一年后，众议院拨款委员会主席提出如下建议来修改支出法案：“政府的任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或雇员不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要通过附加拨款来完成该财政的服务。除了特殊情况下被部门首脑或其他政府机构中对资金有控制权的人的书面命令修改或者放弃，所有这些分配应该坚持。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁”(Wilmdering，第144-145页)。1905反超支法令被广泛的绕开了，以至于1906年超支拨款的申请数目和1905年一样多。作为回应，国会决定禁止分配的免除和修改，“除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。”(Wilmerding，第147页)新的反超支法案成为：“政府的行政部门和其他任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或部门不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要附加拨款来完成该财政的服务。除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。而所有这些分配应该被坚持除了特殊情况被部门首脑或其他政府机构对资金有控制权的人的书面命令免除或者修改。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁(Wilmerding，第147-148页)。
2、总统主导的阶段（1921年-1874年）
在第一届财政部长汉密尔顿对财政政策和程序拨款的短暂主宰后，1797年，国会在众议院中成立了筹资委员会。这个委员会的重要责任是准备收入和拨款措施。参议院在1816年成立了财政委员会，这两个委员会为国会处理了19世纪前半期的预算事务。内战后，参众两院都成立拨款委员会来行使支出措施的管辖权。那样的安排让筹资委员会和参议院财政委员会集中于联邦政府财政的收入方面。这样的实践一直持续到今天。美国在19世纪仍然是一个很年轻的国家，在政治上和领土上不断扩大，除了在十九世纪前半叶和英国、西班牙和墨西哥的战争，其还经历了从1861年至1965年的内战。由于国家生存面临着即将到来的威胁，林肯总统认为为达到军事胜利的任何需要都应该被满足。他下令财政部动用未被拨款的财政资金用于各种军事采购。正如我们在前面的章节中所看到的那样，各个部门自由地运用资金导致超支，而且动用了以前没有授权目的的拨款结余。布莱斯（Bryce）引用了一位美国政治评论界“有识之士”的评论：“只要国家账户的支出方被一些人管理，而收入方被另外一些人控制，两群人分开工作，秘密进行，而且没有公共责任，没有名义上负责的行政官员的干涉；只要这些人群每两年都由大量的新人来组成，除了国会开会时外再也没有这些关注事务，而整个阶段花时间编制计划，其实应该在草案公开讨论已是成熟的计划，一项巨额的预算在一周或者十天内没有讨论就通过了。财政情况变得更坏，无论当时执政的是哪个党派。地球上没有其他国家尝试这样的事情，或这样做没有不遭殃的。我们的目前拯救，来自庞大收入（主要是关税和货物税），和几乎没有军事开支。”
财政部长的最初责任明显地模仿了英国的法律和程序，宣布建立财政部的1789年9月2日法案赋予部长的职责是编制和报告公共收支的估计。这个法案被1800年5月10日的法案继承。后者赋予了财政部长在国会开会前理解，编制和报告财政事务，包括公共收支估计及提高和增加收入的计划，从而为如何征收收入以达到支出方式给国会提供信息。1842年8月26日的法案，把财政的起点从1月1号改成7月1号，并参照上述两法案确定了权力和任务。组织法明显地考虑到作为行政部门财政主管的财政部长每年应该递交一个具体的预算。然而，这个意图（作为行政部门财政主管的财政部长每年递交一个具体的预算）并没有实现。因立法和行政机关之间产生的敌意和嫉妒使得国会在预算问题上鼓励行政权力下放。此外，行政长官（总统）没有坚持他显然的宪法权利来编制预算，也没有作为行政建议向国会提出确切的预算。实际上他并没有把这些提议表现在他的报告中，也没有在这个问题上给予国会特别的信息。在实践上，亚历山大·汉密尔顿时代后，本来就有些模糊的作为行政措施递交预算的财政部长责任被忽视了。根据当时实践和明确的国会偏好、编制和递交估计的具体职责转移到了一些部门和独立机构的首长那里。因此，在1873年编纂的《美国法典》中，财政部长的职责被描述为“为本期的财政的公共收支进行估计。”在1842年之前的一些法案中，在法令修改前，这个责任被公认了，并在《修订法律》的第3669节中修改成下列文字：“所有公共服务的估计都要通过财政部长递交到国会。”这个规定在1884年7月7日法案中得到了修正以要求“所有拨款估计和拨款中的超支估计都必须通过财政部长，而不是其他的方式，递交给国会。”财政部长的职责在1901年3月3日的法案中再次被改动，在部分行政部门和其他授权或要求的官员在做出估计上失责时，为确保能依法在形式上为其提供，财政部长应该在每年的10月1号或者之前进行估计，“在他的判断下，必须拨款的估计应该按照国会的考虑，包含在依法编制的预算书”。在一系列的法令中，我们发现财政部部长的权力是递减的，从“财政大臣”到仅仅一个没有决策权的“编者”。后来的权力恢复给财政部长在各个部门没有按照必须的要求时为各个部门做估计，以保证估计的递交有适当的形式是必要的。按照法律的这个规定，国会预期总统不会评论或者修改由很多部门首长编制并由财政部长递交的支出估计。这是财政部长依法向国会递交估计的职责所在，财政部长的一个间接职责是把所有的估计细节递交给总统。法案后来的法条加强了这个法律：规定在考虑之后，总统能按照他的判断建议国会如何减少估计拨款，从而最小程度地损害公共服务。换句话说，可以预期到的是只有国会能评论由各个部门首长编制的估计。各个部门把编制好的预算交给财政部长，财政部长在递交给总统前或同时递交给国会，收到递交给国会的估计信息后，总统能按照他的判断建议国会是否应该减少递交后的预算。或者变化法律来增加收入，或者作为第三选择，申请贷款以满足拨款申请。财政部长仅仅有权把递交上来的估计依法编制成册，这个工作完成后，财政部长以“预算书”形式把估计递交给国会。其结果是，除了总统行使其作为行政首脑的宪法权力外，任何行政或行政官员都无权修改由行政部门的首脑或其他官员递交的预算。也没有任何部门的主管人员或公务人员或团体按照法律要求从国家需要或者支出估计应在收入估计之内的角度在递交给国会前考虑预算申请。
19世纪的最后10年和20世纪头20年在美国的历史上被称为进步时代，在内战和重建后，美国迅速成为一个工业化和城市化社会。但其政治体制不适应社会带来的挑战，政府受困于债务纠纷，政权分散，没有强有力的领导，公用事业不足等问题，贪污、裙带关系、特殊利益盛行。面对这些挑战，改革家们提出了一系列政治改革和行政改革。政治改革包括：秘密投票，公民倡议，公民复选，公务员改革，参议员的直接选举，修改城市宪章和国家宪法。行政改革涉及预算编制的行政责任，政府合同招标，财政专业化运动，统一会计和审计作法。在改革家们看来，政府责任的第一原则是政府行政长官应该编制预算完成明确的定期目标。行政长官由专业的懂科学管理并愿意献身于公共服务经济和效率的人员帮助，这样编制的预算是综合平衡的。相对于当时流行的实践而言，这样的预算使行政受到更少的限制。支出拨款中的类别数目减少，从而给予行政更大的任意权威。立法依然通过报告和审计来实现财政控制。这种预算适合于塔夫特总统，他在1911年成立了克利夫兰（Frederick A． Cleveland）为首的，由很多改革家组成的经济和效率委员会。委员会主要任务是为行政预算编制案例，这也包含在下一年完成的报告《国家预算的必要性》。塔夫特向国会提出了政府应该更经济的运营，从而在即定的资源条件下为人民做出更多的事情的理念。在递交的报告中，总统对当时形式提出了以下主要观点：第一，现有的报告存在问题问题。在考虑政府的细节和具体问题时没有提供任何常规和系统的方法。没有涉及到定义明确的政府工作规划。法律要求的支出报告是不系统的，缺乏统一的分类，无法概括地给国会、总统、人民论述做了什么，经济购买的成本和获得成果的组织效率。财政部长依法递交的支出摘要和估计中，没有提供考虑政策问题所需要的数据，而且两者是基于不同的基础进行摘要和分类的。除了财政部长要估计盈余或超支外，关于收入的报告和支出没有任何直接关系，而这个估计还是基于没有正确展示支出或者突出债务如何满足的数目。第二，总统的作用很弱。没有总统对支出估计负责，反而部门和机构的首长成为国会在各部门的代理，只有在支出估计超过收入估计时，总统能按照他的理解，给国会就如何减少支出和增加收入提建议。第三，信息对决策制定没有用处。没有给出在没有获得经费前就应该决定的问题的估计，国会要求的估计形式基于下列问题的考虑基础：要做的工作的主题，被选择来操作该工作的机构的性质，为支出融资的最好方式。第四，信息和委员会结构搭配不当。国会委员会的组织主要是历史发展的结果，而不是出于对现实需要的考虑。不适当的规定使每个委员会的拨款涉及到已经做的工作的数据。组织为正在做的工作提供支出性质和融资方式。按照上面描述的方法，每个机构单位递交上来的估计可能因为国会拨款委员会的考虑而被做成许多不同的法案。有时所有的估计和拨款被一个机构整合。第五，关于信息体系的附加问题。为一类工作的拨款申请估计被类似的分开了，没有规定来考虑要求的数目，拨款的数目，或者为一类政府行为的支出数目。一般而言，支出的估计（或者每个具体分类的服务的成本）都没有从整个资本费用（或者土地、建筑、设备购置等的成本）中分离出来。估计的分类和摘要的确指出了筹资的建议方式，这些摘要并没有展示工作的分类或者提供的支出的性质，从而不能根据宪法把对其筹资方法的考虑作为政府的政策。第六，支出和融资不能匹配。拨款法案（产生债务和支出的授权）没有被涉及到的收入和债务委员会的考虑，收入和债务也没有被可用资金的拨款委员会考虑。
3、国会对总统的阶段（1974年-2000年）
1921年《预算和会计法案》的通过给予了总统主动权和政策建议，以便行使领导权的能力来打破不平衡。可以说在1921年后的50年里，总统领导，国会跟随。无论是因为制度上的平衡还是总统的领导，预算程序运转的还算顺利。在政治上，通过任何的法律都需要大多数投票才能通过，出于某些惯性和意愿，大家可以容忍一个可能存在缺点的系统—直到发生一些事情来释放以前累积的压力。1974年法案尝试着恢复国会的预算权力，使其能和在前五十年来控制预算程序的总统相竞争。1921年和1974年法案因此被视为两个开创了基础性和差不多永久性的制度和延续至今的程序的两端。1986年所谓的《择项否决法案》实质上是一种预算授权的撤消，所以不能认为是一个重大的创新。1974年以后的时期也出现了成果导向型的预算法案，国会开始尝试着用财政规则来减少联邦赤字。
1974年《国会预算法案》和《扣押控制法案》的出台也并不是偶然，其存在很多长期、中期和短期的原因：第一，长期原因主要包括两方面。按照巴达斯尼克的说话，两大因素推动着国会建立一个新的预算程序。第一个因素是开始于20世纪30年代社会保障计划的福利项目的扩张，而明显地削弱了常规的拨款程序。国会中的立法委员会确定福利项目受益的合格标准和授权这些福利项目。因为授权引发了联邦政府的支出法律责任，所以这些项目绕开了拨款委员会在评价和行动。随着福利项目相对于控制的项目的比例稳定上升，国会控制联邦支出的能力相应的下降了。第二个因素是联邦赤字上升到了一个非常的水平，20世纪40年代以来，受到凯恩斯经济思想的影响，预算平衡的原则被运用联邦预算来影响宏观经济绩效的观念所替代。更进一步的，越南战争的升级没有得到税收的增加来融资，结合约翰逊政府时期的大社会项目一起导致了大量的联邦赤字。第二，中期原因涉及到联邦预算委员会已经变化的本质。依据传统，联邦预算主要是由行政部门的预算办公室和国会中的拨款操作。然而，随着福利项目和信用项目的扩张，更多的国会委员会得到部分财政政策的管辖权。更进一步的，随着联邦预算成为为人民家庭筹资和分配的一种手段，美国人民开始关注他们的相关利益和加入利益集团，企图保证他们在联邦预算馅饼中的份额。因为国会是美国政府部门三支中最能代表民意的一支，各种利益差异和资源竞争很自然的都在国会财政政策的制定过程中得到体现。第三，短期原因即为七年预算战争。正如艾伦·希克在其《国会与公款》一书中指出的那样：“仅仅是对自己的程序不满并不能够有效的刺激国会设计一个预算程序。国会需要一个明确迹象指出：如它继续没有自己的预算程序的情况下，立法部门可能失去权力和被尊重。”在1967年到1972年间，国会多次尝试设置支出上限。但是当时暂时特别的程序在限制联邦支出上没有效果的。尼克松总统在1972年总统选举中把控制支出当成一个选举的政策纲领大为宣传，并要求国会将拨款限于2500亿美元。如果国会不愿意或者不能这样做的话，他威胁将扣留已拨的资金。尼克松总统的部分动机是与国会中对国内支出优先权（如农业，卫生，教育，城市和住宅发展）的政见不同。这些威胁以及总统对拨款的很多项否决使总统和国会的关系恶化，超过平时在政治竞争可预期的冲突。
1974年法案有两个主要的规定：一个规定建立了新的机构和程序，另外一个建立了控制扣押的程序： 1974年《国会预算法案》在众议院和参议院当时已有的对财政事务有管辖权的委员会的基础上各增设了一个预算委员会，并在当时已有的国会幕僚机构中增设了国会预算办公室。预算委员会行使着集权和协调的功能，而国会预算办公室，作为总统管理和预算办公室的对应而设计，增加了国会的分析能力。国会早就已经有了通过拨款法案、税收立法和其他财政措施的程序，1974年法案在当时的基础上，进行了一些修改。最显著的增加是在预算中运用共同决议来为预算总数设置上限。预算共同决议（不像联合决议），仅是一个国会政策陈述，不需要总统的批准。法案要求两院的每个常设委员会评论总统的预算建议，并在其权限内向两院的预算委员会建议预算水平和立法计划。预算委员会而后发起共同决议，对总收入，预算授权和支出的水平（包括总数和具体的功能分类，如国防，农业）进行详细说明。作为直接的结果，预算赤字和债务的水平就被确定了。预算决议在功能分类里给各个对项目有管辖权的委员会分配预算授权和支出的数额。拨款委员会被要求把数额分配给其子委员会。其他的委员会可以，但是没有被要求，把数额分配给它们的子委员会。预算决议通常包括指导被授权的委员会和福利项目改变影响税收和其他收入的永久法律的协调指示，以达到预算决议中的数额。
在70年代后期国会预算程序制度化以后，国会在80年代初在预算上由受到了挑战。里根总统的两个并行行动，大型国防建设和巧妙的利用协调程序来减税，导致了空前的预算赤字和债务。作为一自律的措施，国会放弃了自己的年审授权而转求于预算规则的方法。1985年和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》要求通过削减来达到那些法律事先设置的最大预算赤字数额。当这些行动都无法阻止赤字的时候，1990年老布什政府和国会达成了一个特殊的程序来执行赤字减少目标。1990年《预算实施法案》下的新程序要求对年审支出设定限制（称为上限），并在别处进行征税或削减来应对新的直接支出（即随走随付机制）。新的财政规则提供了更大的弹性并考虑了经济条件。90年代，总统和国会都运用《预算实施法案》程序来达成自己的政治目的。1992年选举时，联邦赤字已经是一个大问题，之后克林顿总统提出了一个雄心勃勃的多年赤字减少计划。国会的共和党人被1994年的选举胜利所鼓舞，运用预算程序来改变国内的支出重点权。克林顿总统否决了许多拨款和临时拨款（称为延续决议），使政府两次关门，为此共和党受到了谴责。把赤字放在优先的位置并在繁荣经济的帮助下，1998年，克林顿总统见到了联邦政府30年来首次实现盈余。同时，《预算实施法案》两次被延长，第二次一直有效至2002年。
4、总统主导回归的阶段（2000年-至今）
在2000年总统选举后，小布什政府在国会中占据多数的共和党的配合下，在他的两个任期内成功的发起了三次临时减税。而作为对2001年9月11日对恐怖袭击的回应，其发动了一场全球性的反对恐怖主义的战争，并入侵了阿富汗和伊拉克。与延长的战争和他声称的反恐努力的长期性不一致的是，小布什总统选择了运用紧急追加拨款来为持续到现在的伊拉克行动融资。同时，《预算实施法案》在2002年到期了，至今没有得到更新。减税和战争成本一起把预算赤字推到了一个新的高度。赤字减少很少受到小布什政府的关注；尽管其提出了各种各样的预算程序改革建议。2006年中期选举民主党的胜利当终止小布什总统在预算事务上的支配并减少他抓到的广泛的行政权。至少到2008年总统选举，民主党对议会的控制将保障过去四十年里一直是联邦预算的特点的预算冲突已经抬头了。总体上说，在这一阶段，总统在预算过程中的权利有所增加，从国会那里赢得很多主动权。
三、美国预算法参考重点
1、透明度 在美国，总统递交他的预算提议即正式的联邦政府预算前，这些提议和他们的内部讨论被视为是机密的。可能有两个合理的原因使其成为机密。首先是鼓励内部讨论中的坦诚沟通，另外是，一项提案，特别是有争议的提议，必须经过多次修改，而不是正式的政策立场。一旦美国政府向国会提交了美国政府的预算，其就成为一个公开的文件，可以在管理和预算办公室和白宫的网站上免费得到，还可以通过联邦政府出版社印刷发售。多年以来，预算与管理办公室（OMB）一直出版《联邦预算的公民指南》。
2、权利制衡
公共财政改革上的事业会计如何完善 篇3
关键词：公共财政；事业会计；会计模式；改革
一、事业单位的定位
按照公共财政的理论，我国的事业单位是能够提供各种公共性程度完全不同的产品和服务的社会经济组织的统称。而事业单位改革，就是指要依据政府与市场的分工，把这些事业单位归位到与之公共性相对应的经济组织类型当中去。在我国加入WTO后，为与国际接轨，参照国际经验，我国现在把整个社会经济组织分为五大类：政府机构、政府公立机构、非营利组织、企业和家庭。从某种意义上讲，事业单位改革的过程，就是让我国从目前的社会经济组织形式转化为当前国际通行的社会经济组织的过程。
二、我国事业会计问题的公共财政视角分析
1.公共财政的性质决定事业会计类型
公共财政是当前市场经济下的政府财政，当前这种政府财政所涉及的资源产权结构是包含了多方面的。现在的事业会计已经转变为了管理会计，而不再是以前的簿记型会计。事业会计将预算会计取而代之是从会计技术、会计制度内容、会计方法、会计类型等各方面的更替。
2.提高财政信息的透明度
公共财政的法治性与公共性需要通过将财政信息更加透明化来实现，而透明化的财政信息只能通过编制完善的政府财务报告来实现。目前，我国事业会计对外界提供大多只有财政预算和财政决算报告。由于事业会计目标的缺失、现金制的财务报告编制基础、财务信息使用者的不完整、会计信息质量特征实现的具体制度安排的缺乏等问题，现行的事业会计无法提供有效的政府财务报告，从而不利于公共财政信息透明化。
3.新绩效预算对核算基础的需求
新绩效预算需要通过建立更加先进的事业会计制度，从而在此基础上改变了原先对预算收支的控制，将成本—效益分析方法更为广泛的运用到公共活动多个领域，同时应计制相应地得到全面应用。但是目前我国事业会计只少部分业务采用了应计制，现金制依然是现在我国事业会计中的主要的会计核算基础，这极大地减缓了我国绩效预算的改革前进的步伐。
4.公共财政的法治性对事业会计法律制度的要求。
公共财政必须通过拥有完善的财政法律以及相关规范才能实现法治财政，这不仅是财政活动的依据，更是事业会计监督与核算的标准。此外，为了保证事业会计更加规范以及进一步确保法治财政，我国事业会计制度本身的相关法律规范也需要通过改革进一步完善。
三、我国事业会计制度问题的对策
1、事业单位实行权责发生制
根据现行《事业单位会计准则》中的第十六条规定：会计核算一般采用收付实现制。但收支性和经营性业务核算可以采用权责发生制，采用权责发生制能够建立全面的成本核算过程，不仅可以实现事业单位会计核算的统一还能节约资金提高运行效率，同时避免在收付实现制下事业单位会计年度内收入支出项目不能配比的问题。
2、在事业单位的会计报表中增加现金流量表
当企业单位会计核素基础为权责发生制时，我们可以通过编制企业单位的现金流量表来评估企业的当前资金风险，动态地反映企业在未来一段时间内获得现金流量的能力。但是现在收付实现制是大多数事业单位会计核算基础，则不必要编制现金流量表。若事业单位将权责发生制取代收付实现制，这样我们就必须来编制现金流量表反映事业单位真实的现金流量。这样做也是民间非营利组织会计制度和企业会计制度统一的需要。
3、对收入和支出会计处理的改进
随着我国经济逐步走向市场事业单位的改革也开始慢慢深化，经济活动也慢慢与企业一致，开始向权责发生制转变。将权责发生制确定为事业单位的收入支出的核算基础，这样做才能从纵向和横向2个方面对事业单位收支的会计处理对不同事业单位不同时期做出比较，进而提高事业单位的市场竞争力，有利于客观地评价事业单位的经营绩效，真实地反应事业单位的收入与支出。
总而言之，事业单位是为社会公众提供公共性物品及服务或者为社会提供公共利益的非营利性组织。对于事业单位的会计核算它不仅要处理好资金供给和工作需要的关系，也要处理好事业单位经济效益和社会效益的关系，所以90年代实施的《事业单位会计准则》（试行）和《事业单位会计制度》已经不能满足当前发展的需要，所以需要我们对根据制度其中的缺陷制定出更加完善的准则制度来适应发展的需求。21世纪初实施的《会计法》和《企业会计制度》进一步完善了我国的企业会计法规体系。与企业的会计制度改革相比之下，当前事业单位的会计制度改革就相对落后，随着市场经济不断发展，事业单位的市场行为不断增加，事业单位的经济活动及相应的会计处理的未来发展道路上肯定也会不断有新的情况，新问题，所以深化事业单位会计制度的改革也是当前改革的重中之重。（作者单位：湘潭大学）
参考文献
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公共财政预算不足及改革措施 篇4
为了满足社会主义市场经济的要求, 我国应建立有中国特色的社会主义公共财政。所谓公共财政, 就是为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。公共财政最大的特征就是满足社会公共需求。建设公共财政:首先, 要切实转变政府管理理念和职能, 真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来;其次, 要有一套完善的公共财政预算管理体制, 保证公共预算能够恰好执行。公共财政预算作为一个国家为来年各项支出所做的总体规划, 其准确性、科学性以及执行性直接影响到国家的经济事务、社会管理事务等各项工作。
一、我国公共预算管理存在的不足
1、预算理念不科学。
政府公共预算理念的不科学性主要体现为: (1) 重预算编制, 轻预算监督。政府花费众多的人力物力进行年度预算的目的就是监督政府的资金使用。但在我国, 公共财政预算执行过程中并没有起到足够的对于政府约束与监督作用。对政府的资金分配及利用控制不力, 导致预算执行随意性大; (2) 忽视民生预算投入, 财政民生投入不足。当前政府主导的资源分配以及以政府利益为中心的传统观念的存在, 使得政府对民生问题关注的不够, 关系民生的基础服务领域经常出现资金的短缺问题。
2、预算编制不够详尽, 人大审议不够严格。
目前, 在预算编制方面, 预算编制内容仅仅罗列了一些收支大类, 不仅非常不详细, 而且缺乏应有的透明度, 同时为预算的挪用和造假提供了滋生土壤。尽管我国已经在细化方面做了一些改进, 例如, 将支出的项目分设为五级科目:类、款、项、目、节, 但是这种分设在具体的执行中依然没有做到真正细化, 因为具体实施中很难做到目和节, 一般仍旧停留在类与款的层次上, 所以应进一步采取有效的细化措施。预算编制内容越是明确化、具体化, 就越能有效地约束政府的财政活动。
3、预算编制方法有待革新。
尽管财政部一直要求采取零基预算法编制政府预算, 但实际中没有得到很好地落实, 各地很多部门依旧采用基数加增长的方法编制预算。这种方法导致了预算支出只能增不能减的刚性增长, 同时也造成了各部门的预算苦乐不均, 不利于控制和优化财政资金的结构。
二、推进公共财政预算改革相关建议
1、改变财政预算理念。
理念的转变是改革财政预算的根本, 只有革除传统的财政理念, 贯彻公共财政理念才能最终取得财政预算改革的成功。公共财政理念要求财政能够更多地满足公众要求, 更多地接受公众监督。然而, 传统的财政理念在一部分地区、一部分政府官员的头脑中根深蒂固, 所以理念的转变是一个长期而艰巨的任务, 需下大力气坚持不断采取措施。
2、加强公共预算监督管理。
充分发挥人大和媒体舆论的作用, 加强人大与社会对政府预算的监督。首先, 充分发挥人大的预算监管、审查功能, 提高参与人员的专业知识, 推进实质性审查, 增强审查的透明性。同时, 提交给人大审议的预算编制要详细, 具体到每一项收支项目数额。经人大批准的预算在执行中尽量控制预算调整, 因特殊情况需要增加支出或减少收入时, 应按照《预算法》规定, 政府向同级人大常委会提出预算调整方案, 由人大常委会审批通过。财政部门和其他部门不得擅自进行调整, 也不允许先用后报;其次, 在人大对预算的审批过程中, 应执行预算审批的听证机制。预算听证是政府信息公开的重要渠道, 是最好的公开方式, 是公民直接监督的一种有效形式, 它提高了公民参与的透明度, 在政府与公众之间搭建起了沟通的平台, 为社会公众参与预算决策提供了重要渠道, 使公民参与预算辩论, 让公民有机会表达自己的观点, 并且更好地了解政府提供公共服务的能力;最后, 应定期及时、充分向社会公众公布预算执行情况, 回答公众疑问, 接受人民监督。
3、大力推行综合预算, 重点落实零基预算
(1) 逐步扩大预算范围, 建立综合预算。综合预算是指各部门编制部门预算时, 要全面考虑预算内外所有的收支情况, 实现部门预算内外的综合平衡。综合预算就是要将政府非税收入全部纳入预算管理, 实现全口径的收入和支出。政府非税收入是指除税收以外, 依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金, 是政府财政收入的重要组成部分。
(2) 采用何种预算方法将会直接影响预算内容的编制效果以及预算的执行效果。以往, 预算采用“基数+增长”的基数法来安排预算, 现在我们要大力落实更有效的零基预算。所谓零基预算就是根据政府机构的实际人员编制状况、当年的工作任务、事业发展规划, 并参考有关支出标准, 需要每年重新确定, 从零开始进行预算。由于不受以前基数的影响, 采用零基预算方式会在更大程度上保证财政预算的合理性, 让财政资金发挥更大的效益。需要特别注意的是, 并不是所有的支出项目均适合使用零基预算方式, 所以在进行预算编制时, 需要根据实际情况, 力求预算编制的科学、合理。
4、加快修订《预算法》。
一方面现行的《预算法》及其实施条例对预算编制内容的规定仅仅罗列了一些收支大类, 很不详细, 缺乏透明度;另一方面现行的《预算法》及其实施条例只规定了预算由同级人大审批, 但在人代会审查预算草案时, 对发现的问题如何修正, 并没有明确规定, 致使预算草案的修正存在无法可依。因此, 应加快修订《预算法》。要对预算中的支出、收入范围以及项目制定出具体的标准, 对支出项目细化到项、目, 有条件的还要细化到节, 改变过去预算法规定过粗、无标准可依的弊端。同时, 还要调整预算编制、审批时间和程序, 增加预算编制、审批时间, 规范预算草案和预算调整审批程序, 加大人大和社会的监管力度以及透明度。
三、结语
在具有中国特色的社会主义公共财政建立和完善过程中, 只有在公共财政理念的指引下, 对政府预算进行深入改革和完善, 才能进一步提高公共财政的使用效率, 才能更好地实现公共财政为公众服务的根本目标。
摘要：经过多年的改革和完善, 我国公共预算体制已基本建立起来, 但当前公共预算对经济发展并非完全适应。因此, 研究进一步完善公共预算的措施, 推进公共预算改革的深入, 对整个社会发展具有很大的积极作用。
关键词：公共财政,预算改革,理念
参考文献
[1]何宝华.预算法修改问题探析.山西财经大学学报, 2012.1.
公共财政改革 篇5
公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民均等的公共产品服务，从这个意义上说，农村公共产品的界定同城市一样。然而在我国，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低积累的弱势群体，因此，农村公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由公共财政提供的公共产品主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府行政管理、社会治安、农村义务教育、农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村公共卫生等；另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。
长期以来，我国农村公共产品的供给基本上沿用的是人民公社时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下”的制度外公共产品供给决策机制。在这种供给模式下，由于乡（镇）级政权被赋予过多的经济、社会职能，通过制度内筹集的公共资源除了维持乡（镇）级政权的基本运转外已所剩无几，其对辖区内公共产品的供给就只能采取制度外筹集的方式，主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担，又由于其筹集数量有限和“自上而下”的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不规范，使这些公共资源大多并未被用于农民急需的公共产品的提供上。相反，在“建设财政”的诱导下，这些制度外筹集的公共资源却被以各种名义用于发展地方经济，造成一边是农民负担日趋沉重，一边是农村公共产品严重短缺；一边是城乡差距日益扩大，一边是乡镇财政巨额负债。于是，以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了，藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从我省这几年的农村税费改革情况看，农民负担有了极大的减轻，乡镇机构改革也取得了一定的成效，可以说前一个目标已基本达到，而后一个目标的实现还任重而道远。
二、农村税费改革后我省农村公共财政建设情况
（一）农村公共基础设施方面
近年来，我省先后组织实施了“欠发达乡镇奔小康工程”、“乡村康庄工程”等项目，优先解决农村公共产品供需中的突出矛盾。据统计，“欠发达乡镇奔小康工程”2004年当年全省用于公益设施建设和社会事业资金达1.34亿元；“乡村康庄工程”自2003年实施以来的两年中，全省新建、改造和硬化通乡、通村公路23351公里，全省等级公路通村率达到73%、通村公路硬化率达到66%，分别比工程实施前提高11个和13个百分点。
（二）农业生产条件和农村生态环境建设情况
近五年来，全省累计投入水利建设资金400多亿元，新建沿海标准海塘1280公里、钱塘江江堤1070公里，完成了1580多座病险水库的除险加固，大大改善了我省的水利条件与防汛抗灾能力。与此同时，我省加大了生态省建设力度，2000年省财政建立了生态公益林建设专项资金，重点扶持钱塘江等八大水系上游的封山育林、退耕还林和高标准平原绿化。四年来省财政共安排林业专项资金3.2亿元，其中生态公益林建设资金2.0亿元。
（三）农村公共卫生情况
我省农村医疗卫生工作在全国一直处于领先地位。经过多年的努力，我省的人群主要健康指标处于全国领先水平。农民平均期望寿命已达74.97岁，孕产妇死亡率为14.44/10万，比全国平均水平低28.76个十万分点；农村卫生厕所普及率和自来水普及率分别达到67.75%和83.7%，分别高出全国平均水平21个和30个百分点，是全国惟一的农村改水先进省。此外，我省在全国率先完成疾病预防控制体制和卫生监督执法体制的改革，建立了省、市、县三级卫生监督执法体系和疾病预防控制体系，农村公共卫生服务能力明显增强。
（四）农村义务教育情况
2003年全省农村义务教育支出达105.54亿元，占全省教育经费总支出的26.7%，比改革前的2000年增长了34.75亿元，年均增幅为49％，大大高于同期全省财政支出增长速度。与此同时，省财政还建立省对下财力转移支付制度，主要包括工资性补助、农村税费改革补助、一般性转移支付补助、农业税停征补助等等。经过多年的发展，农村义务教育基本实现了“保工资、保运转、保安全、保公平”的目标，城乡、区域间教育差距正在逐步缩小。
（五）农村社会保障情况
目前，我省已初步建立了城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和贫困家庭子女免费入学等“新五保”制度，社会保障体系向农村稳步延伸。据统计，2004年末，我省低保支出已达到4.17亿元，享受最低生活保障的低保人数61.5万人，其中城镇8.8万人，农村52.7万人。全省已有81个县（市、区）共计2031.83万人参加新型农村合作医疗，有4.97万孤寡老人实现集中供养，“五保”和“三无”集中供养率分别达81.88%和90.57%。
（六）农民减负情况
据统计，2004年全省乡级以上政府及部门收取的由农民直接负担的税费为0.36亿元，比改革前减少26.89亿元；村级收取的村公益事业资金4.市的3.38倍，人均生产总值是2.65倍，财政总收入是3.41倍。因此，我们在制定农村公共服务和小康建设目标和政策时，要承认发达地区与欠发达地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、合理设计和制定各地区农村公共服务建设目标、标准等指标，绝不能一刀切。
（五）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾
随着生活水平的提高，农民既有生理意义上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的发展需要得到实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即促进人的全面发展。在我省部分欠发达地区的农村，公共产品和公共服务短缺的问题非常严重，根据我省现有的财政经济实力要解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。
（六）政策的系统设计问题
“三农”问题具有全局性、系统性，解决“三农”问题需要各方面相互配合；从“三农”自身看，要把解决“三农”问题作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。
五、加快农村公共财政建设的政策建议
农村公共财政建设滞后是长期形成的，加快建设农村公共财政也不能一蹴而就。那种试图通过一朝一夕的努力，在农村建成完整的公共财政体系，既不可能，也不现实。全省各级财政部门必须按照党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的战略目标和统筹城乡经济社会发展的要求，循序渐进、稳扎稳打，不断加快农村公共财政建设，促进城乡经济社会协调发展。
（一）转变观念，调整支出结构，加大公共财政对农村的投入力度
按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变，加大各方面的支农力度，推进现代农业建设；二是要调整公共财政资源的分配格局，积极推行财政支出管理体制改革，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，实现城乡的均衡发展。财政支出结构的调整，需要在存量和增量上做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”问题的投入力度。
（二）调整完善转移支付体系和县乡财政体制
鉴于目前我省各地区经济发展水平差距过大和省级财政财力较为有限等现实约束条件的存在，现阶段我省转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的现实优化途径。所谓的分类实施，就是把政府各项公共产品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓分步实现，则是把各类公共产品与服务的均等化发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。当前，应首先确保农村基层政权运转与农村义务教育这一最低标准与要求的实现。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距。同时，调整完善县乡财政体制。对全省乡镇财政体制分三种类型进行指导：由乡镇改为街道办事处的，在财政管理上视为县（区、市）级政府派出机构，不再设立一级财政；经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显集聚辐射作用的中心镇，要进一步完善财政体制和规范财政管理，赋予更多的责权利，更好地发挥中心镇的作用；对经济欠发达、收支规模较小的乡镇，可积极实施“乡财县管”的办法，由县级财政进行规范管理。
（三）以市场化手段，拓宽新的融资渠道
对于关系农民生产生活的准公共产品，应当通过明晰产权的方式引入多种供给方式。由于准公共产品同时具有公共产品性质与私人产品性质，对其私人产品性质，可以通过收费来弥补其成本。该类公共产品的供给可以采用公退民进，民办公助的方式，由政府通过补贴等方式鼓励民间资本参与公共产品供给。要保证私人资本的产权收益及居民合法的私产以激励私人投入。
（四）推进基层民主建设，建立“自下而上”的公共产品决策和表达机制
我国幅员辽阔，不同地区的公共产品供给现状千差万别，采取同一标准，统一提供农村公共产品，忽视农民对公共产品不同的需求，必然难以达到理想的效果。因此，如何准确地掌握不同地区、不同经济发展阶段农民对农村公共产品的真实需求就显得尤为重要。实践证明，通过加强农村基层民主制度建设及采取抽样调查、“一事一议”等方法，建立一套“自下而上”与“自上而下”相结合的需求表达机制，鼓励农民参与农村公共产品的决策制定与执行，形成政府与农民共同决策模式，是保证农村公共产品有效供给的重要措施。
（五）转变乡镇政府职能，加快乡（镇）村布局调整
公共财政改革 篇6
摘要随着深化投资体制改革和林权改革的步伐进一步加快，目前林业投资慢慢地有趋向主体多元化、多渠道、多样化、市场化发展，但是林业投资依然不足，融资渠道不畅，森林资源危机，生态环境日益恶化，林业经济总体还是比较困难。本文对目前林业发展中的存在问题和林业投资体制的主要方式进行了思考，并对公共财政与林业投资体制改革提出几点建议。
关键词公共财政林业投资林业公共财政制度建议完善
一、目前林业发展中存在的问题
（一）生态环境总体还是在呈恶化趋势
西部大开发１0年来，国家和内蒙古自治区共投入林业建设资金400多亿元，内蒙古完成林业生态建设面积1.19亿亩，森林面积和林木蓄积量实现“双增长”，荒漠化和沙化土地实现“双减少”，全区2.4亿亩风沙危害土地和1.5亿亩水土流失土地均得到初步治理。虽然生态建设整体恶化趋缓、局部治理区稍有好转，但是干旱、湿地和生物多样性保护的形势还很严峻，西部地区的生态环境治理任务依然很繁重。
（二）森林整理质量不高
最近完成的第六次全国森林资源清查结果显示，我国有森林面积1.75亿公顷，森林蓄积量124.56亿立方米，森林覆盖率从新中国成立初期的8.6％提高到现在的18.21％。全国林分平均每公顷蓄积量只有84.73立方米，相当于世界平均水平的84.86%，居世界第84位。人工林经营水平不高，树种单一现象还比较严重。
（三）林业产业结构不完善，市场需要量加大
对森林旅游，林内产品（药材和食品）等衍生性产业开发依然需要进一步加大扶持力度，由于缺乏中介媒体作用，往往使供、产、销之间相互脱节，难以抵御市场竞争带来的经营风险。
（四）林业发展基础薄弱
主要表现在基础设施建设方面、林业专业技术人才的缺少、科研技术手段等不能满足日益增长的新发展需求，病虫害和外来生物严峻地制约着林业发展，而防火长效机制也不够十全十美。
二、目前林业投资体制的主要表现方式
为了促进林业发展，林业投资也一直未停止过，但是仍然存在以上问题，可见我们林业投资体制仍然不是很完善，最根本的原因就是林业发展跟不上日常增长的市场需求和生态平衡要求。
据查，目前林业投资还是以政府投资和社会公益性投资为主，市场引导产业投资还只是占辅助性地位。林业投资资金来源渠道有如下方式：国家的专项资金和各级政府财政拨款、林业贷款财政贴息、林业建设基金、林业企业证券融资、外资等。
我国的林业建设资金来源主要以公共财政为主，即使慢慢地向信贷资金、外资、社会自筹等手段靠拢，实际上，这些手段及方式只是占辅助性，其融资发展相对还比较缓慢，而且比重也非常小。整体上，结合目前林业发展现存问题来看，林业建设资金的缺口仍然很大，而且资金问题成为重中之重。
三、公共财政与林业投资体制改革的几点建议
根据目前林业发展中的存在问题和从林业投资渠道来源来看，我们要健全以公共财政为主，市场引导为辅的林业投资体制，这是由林业本身的社会性、基础性、公益性所决定的。林业投资周期长，投资回报率相对在短时间内不能立竿见影提高上去，耗资量大和风险性过大，严重影响到了社会投资者的积极性。因此，以公共财政为主导的林业投资体制在现阶段仍然要坚持下去，只是如何建立完善林业公共财政制度，逐步拓宽林业融资渠道才是关键。
（一）建立健全林业公共财政制度
国家林业局局长贾治邦指出要围绕重点发展林下经济这个中心，进一步推进深化改革，抓紧建立“四项制度、一个体系”。随着林权改革的深化，健全林业公共财政制度不但是响应国家领导号召，也是林业机构组织工作者都要思考的根本性和必要性问题。在此，有如下几点的建议：
1．建议林业投融资改革和产权配套改革要双管齐下
林权改革和相关配套改革要紧密结合，才不至于举步维艰，这就要求在配套改革过程中，需要逐步完善林权抵押贷款、林业保险、生态效益补助和财政补贴等方面的财政制度。
2．建议转化政府职能优化林业投资环境
完善林业产业法律和监管机制。加快信贷步伐，保证投资者合法权益不受到侵害。尤其是林业投资监管法律和政策体系的健全至关重要，明确监管主体和职能以及监管方式，建立投资风险预警机制、投资效益和效率评价机制。
3．建议建立完善的社会化服务体系
建立有效的林业信息平台，及时有效做到信息化，建立起现代林业产权制度、经营和管制制度，做到让林业真正的可持续发展。林业公共财政制度的建立，离不开整个林业其他管理制度的完善，它们之间是相辅相成，相互辉映，不可分割的整体。
4．建议完善林业财政补偿机制
对于一些天然保护林工程纳入公益林保护体系，并给予林业工作者一定的经济补偿，要允许林农在发展林下经济或者生态旅游等丰富林农经济收入来源，并间接地提高受益人的内在环保和经济意识。
5．建议完善林业财政补助机制
鼓励林业机械化、土地改良化、品种优良化、林园生态化和能源化，并对创新性和珍稀树种的保护要给予一定的补贴。因地制宜，发展本土优势。
（二）促使公共财政在林业投资中投入有效的策略
按照林业的分类（即生态林、商品林、重点工程），按照部门级别进行任务分配，实行领导责任制、财务公开化、监管方式灵活化，慢慢地投放入资金。对公益性和社会性林业项目进行公共财政无偿注入，对于经济性的林业项目等采取补助支持，政策扶持。
积极扩大融资渠道来源，利用金融衍生工具、资本证券化、风险投资等来吸引外资和社会资金注入，降低公共财政压力，以免财政紧张或出现赤字。
参考文献：
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[2]刘凤平.我国林业投融资问题研究.安徽大学.2010.
[3]刘晓光.公共财政体制下的林业投入保障研究.东北林业大学.2003.
[4]刘克勇.中国林业财政政策研究.东北林业大学.2005.
创新资产管理改革服务公共财政建设 篇7
一、创新管理体制, 改各自为政为集中监管
恩施州现有行政事业国有资产总量达80多亿元, 我们针对国有资产管理中存在责任主体不明、产权关系不清、缺乏制度约束等问题。在深入调查研究的基础上, 按照“改体制, 立法规, 严管理, 建网络”的目标, 制定了分类实施、统一监管、规范处置、收益统筹的实施方案, 建立了行政事业资产新型管理模式, 实现行政事业资产的安全、完整和有效利用的目标。
——分类实施。州直行政事业资产改革分两类实施, 对州直行政事业单位利用国有资产对外投资、出租出借、兴办经济实体, 闲置资产和需处置资产列入首批改革范围和对象;对学校、医院、具有社会公益性和社会福利性质的机构、州政府直属驻外机构等单位列为第二批改革范围。
——统一监管。对州直行政事业单位利用国有资产对外投资、出租出借的资产, 由州政府授权委托新成立的州行政事业单位国有资产管理办公室统一监管。坚持公开、公平、公正的原则, 进行挂牌竞价租赁交易。对州直行政事业单位的各类经济实体, 在清产核资和审计的基础上, 根据政策规定, 结合部门和单位实际, 分别采取脱钩转型、面向社会租赁、承包经营等方式, 实行市场化运作。
——规范处置。对州直行政事业单位的闲置资产以及需转让、调拨、捐赠、报废、核销和处置的其他资产, 由州政府授权委托州行政事业单位国有资产管理办公室集中统一调剂处置, 采取整体转让、直接拍卖、挂牌竞价等方式盘活变现, 按照可置换的不建设, 要建设的需置换的原则, 引入市场机制, 构建行政事业单位国有资产调剂处置机制, 公开透明, 阳光操作, 提高资产的使用效益。
——收益统筹。州直行政事业单位国有资产实行统一监管后, 所形成的投资收益、出租出借收入和处置收入等国有资产收益, 属政府非税收入, 纳入财政预算, 按照政府非税收入的规定, 实行收支两条线管理。
二、创新管理制度, 改缺乏约束为制度规范
根据国家和省有关规定, 恩施州委、州政府先后制定出台《关于进一步加强行政事业单位国有资产管理的通知》、《恩施自治州行政事业单位国有资产管理实施办法》和《恩施自治州政府非税收入管理暂行办法》等。州财政局制定了“行政事业单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法”, “行政事业单位国有资产公开竞价报名规程”、“协议转让 (出租) 规则”、“公开竞价规则”、“国有资产处置工作流程”、“出租出借工作流程”、“公开竞价纪律”、“公开竞价监督人员职责”以及“州行政事业单位国有资产管理办公室工作人员纪律规定”等制度和办法, 为行政事业国有资产管理改革提供了制度保障。
三、创新管理方法, 改随意处置为规范运作
——在资产配置环节, 做好标准制定, 促进合理配置。一是测算制定了“恩施州州直部门预算日常公用经费单项定额标准”, 有效地促进部门预算编制的科学性和合理性。二是测算制定了“恩施州州直机关事业单位办公用房配置标准”, 对州直行政事业单位超配置标准的公用房屋和闲置公用房屋, 由州人民政府授权州财政局集中统一配置。2007年, 对5个州直单位的办公用房进行了调剂配置, 共调剂办公用房2868.62m2, 在一定层面上解决了部分州直单位资产占有苦乐不均的问题。三是测算制定了“恩施州党政机关汽车配置定编标准”, 对州直行政事业单位超标准配置的车辆, 我们配合州纪委共同集中统一处置。2007年, 共处置超标准配置车辆8辆, 公开拍卖, 实现处置收入133.8万元;对5个州直单位超配置定编标准的6台车辆进行了调剂配置。
——在资产使用环节, 坚持公开竞价, 实行阳光操作。按照公开、公平、公正的原则, 对行政事业单位利用国有资产对外出租实行公开竞价。一是规范流程。对州直单位利用国有资产对外出租, 州行政事业单位国有资产管理办公室与单位共同拟定方案, 制订公开竞价文件, 在恩施日报和有关网站发布公告, 组织报名登记。改革以来, 共制订公开竞价文件800多份, 规范性合同文本800多个。二是坚持以州综合招投标中心 (政府采购中心) 为公开竞价操作平台, 严格按照公开竞价规则组织公开竞价大会。改革以来, 共召开了48次竞价大会;对经过规定程序不能形成有效竞价的, 按规定与有关单位共同组织竞争性谈判。新的操作方式不仅公开透明, 且降低行政成本, 得到各级领导、机关事业单位、承租人和社会各界的好评。州民政局局长刘述宣在参加首次竞价大会后也表示, 成交价比底价高出1.4倍, 出乎意料。这种公开、公平、公正的竞价形式, 既提高了国有资产使用效率, 又减少违纪违规行为发生, 值得在全州推广。
——在资产处置环节, 科学制定流程, 强化监督管理。改革启动后, 我们对行政事业单位资产处置行为, 严把资产评估、主管部门审核和财政审批、确定底价、公开竞价、收入进专户五道关口, 资产出售一律到州综合招投标中心 (政府采购中心) 进场交易。改革以来, 对州直单位申报的102个项目国有资产进行了规范处置, 其中处置车辆29辆, 实现收入346万元;处置土地、房屋建筑物实现收入1537万元;处置一般设备实现收入60万元;处置事业单位改制资产实现收入979万元。通过规范处置, 加大了政策执行力度, 有效遏止了行政事业单位资产处置的随意性, 防止了国有资产的流失, 促进了行政事业单位国有资产的安全完整和有效使用。
——在收益管理环节, 强化征收管理, 实行收支两条线。国有资产有偿使用收入和处置收入按照“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的方式进行管理, 采取直接收缴和集中汇缴两种方式。直接收缴, 是由财政部门按合同规定的期限, 由州国资办开具“湖北省政府非税收入一般缴款书”, 缴款义务人凭“政府非税收入缴款书”到指定的代理银行缴款, 缴款义务人凭代理银行盖章的“政府非税收入缴款书”收据联, 到有关职能部门办理相关手续。集中汇缴, 是由受同级财政部门委托的单位履行委托征收职责, 向缴款义务人出具“湖北省政府非税收入专用票据”, 在收取款项后, 开具“政府非税收入缴款书”, 将所收款项通过银行集中汇款至财政专户。按照“收支两条线”管理要求, 收入实行比例调剂, 对拨付给单位的收入, 全部纳入部门预算。这样操作, 不仅做到应收尽收, 增加了财政收入, 又调动了部门和单位有效利用资产的积极性。改革以来, 州直共征收国有资产收益6388万元, 其中国有资产有偿使用收入3466万元, 比单位原合同年出租收入2446万元净增1020万元, 增长42%;实现国有资产处置收入2922万元, 比资产评估 (鉴定价值) 2320万元净增602万元, 增长26%。
四、创新管理手段, 改静态管理为动态管理
一是开展资产清查, 摸清家底。我州共抽调6800多人, 组成1600多个资产清查工作专班, 采取“以物对账, 以物查账, 见物就点, 见账就清”的方法, 对全州1613个行政事业单位国有资产进行清查, 清查面达100%。清查结果, 全州行政事业单位资产总额为82.54亿元, 比账面资产总额74.02亿元净增8.52亿元, 增长11.5%, 其中行政单位资产31.48亿元, 净增4.84亿元, 增长18.2%;事业单位资产51.06亿元, 净增3.67亿元, 增长7.8%。为保证资产清查不走过场, 全州组织40个核查小组, 对全州405个行政事业单位清产核查工作进行抽查, 抽查面达到省规定的25%。同时委托中介机构对其中160多个单位进行重点核查。通过资产清查, 为建立资产管理基础数据库提供了初始数据, 为单位编制部门预算创造了条件, 为稳步推进改革奠定了基础。
二是运用信息技术, 推进动态管理。结合我州实际, 以健全和完善固定资产台账为突破口, 组织专班深入单位帮助指导固定资产建账建制。2007年, 州直各单位建账建制率达到100%。在此基础上, 建立资产管理动态信息系统, 免费为全州1613个行政事业单位安装资产管理信息系统软件1669套 (含企业化管理的事业单位) , 资产管理信息系统软件安装使用面达100%。
五、创新工作措施, 改监管缺位为齐抓共管
——加强政策宣传, 优化服务。一是举办培训班。讲解行政事业单位国有资产管理政策, 改革以来, 共培训资产管理人员7000多人次, 发放政策宣传资料10000多册。二是服务上门, 宣传政策, 收集单位和社会各界对改革工作的建议和要求。州直有的单位领导原来对这项改革不理解, 认为集中统一管理手续复杂, 程序太多。经上门宣传解释, 同时主动做好各项服务工作, 得到了理解和支持, 主动派员到财政部门办理房屋 (门面) 对外出租和资产处置手续。三是及时总结推广典型经验。对资产清查和管理改革工作中的典型, 在《恩施日报》等媒体进行宣传。
——搞好部门配合, 形成合力。一是与部门预算、政府采购和国库集中收付改革相结合。凡州直行政事业单位购置固定资产, 全部纳入年度部门预算, 一律通过政府采购和国库集中支付完成购置任务, 杜绝了擅自购置现象。二是加强与部门的协调, 凡涉及资产报废、损失的, 单位要说明原由, 对价值大的, 须有相关部门的技术鉴定;凡资产调剂划转、交换、出售、转让等行为, 须有资质的中介机构出具的评估报告。对资产处置, 未经财政部门批准, 房产、国土和交警部门不得办理房产、土地和车辆过户手续;工商部门不得办理年检登记;财政国库收付中心不受理收支业务;纪检、监察和审计部门加强纪律监督, 对造成资产损失和流失的单位和有关责任人追究责任。这些措施, 增强了行政事业资产管理的约束力和责任感。
六、创新绩效管理, 改重投轻管为投管并重
一是加强领导, 健全和完善工作组织体系。为进一步做好财政项目支出绩效评价工作, 2007年4月, 恩施州人民政府成立了由州委常委、常务副州长为组长的“恩施州人民政府财政支出绩效评价工作领导小组”, 领导小组办公室设在州财政局。重新调整了财政支出绩效评价专家咨询组, 并向新增加的49位专家颁发了聘书, 健全和完善了州级财政支出专家人才库。为我州财政支出绩效评价工作提供了组织保证和人才资源保证。在此基础上, 按照省厅要求, 结合我州实际, 制定了《2007年州直部门预算项目支出绩效评价试点工作方案》和《恩施州农业综合开发项目支出绩效评价工作方案》2个方案。同时, 选择3个不同的财政项目, 采用定量分析、定性分析和综合分析判断相结合的方法, 结合国家和省颁布的经济性和社会性目标, 参考项目的共性和个性, 分别制定了财政项目绩效评价指标体系, 完成了“恩施州卫生事业绩效评价指标体系及指标解释”、“鹤峰县万亩高山反季节蔬菜基地项目支出绩效评价指标体系及指标解释”、“咸丰县瘦肉型生猪重点产业化项目支出绩效评价指标体系及指标解释”。有效地推进了财政项目支出绩效评价工作深入开展。
二是组织开展项目支出绩效评价试点工作。2007年, 我们按照开展项目支出绩效评价工作方案, 完成了“鹤峰县万亩高山反季节蔬菜基地项目支出”、“咸丰县瘦肉型生猪重点产业化项目支出”、“中央政法补助专款项目支出”、“州政协办公楼维修改造项目支出”等4个项目绩效评价试点工作。
公共财政改革 篇8
林业是生态文明建设的重要组成部分, 是维护生态安全的基本保障。党的十八大将生态文明建设纳入了" 五位一体" 社会主义事业总体布局, 赋予了林业更加重大而特殊的历史使命, 要求林业在生态文明建设中发挥更大作用。根据党中央、国务院的决策部署, 结合当前林业新形势, 国家林业局提出了以建设生态文明为总目标, 以改善生态、改善民生为总任务, 全面提升生态林业、民生林业发展水平的总体思路。
进入新世纪以来, 国家对林业的财政政策支持和财政投入力度不断加大, 林业生态建设修复作用不断增强, 为经济社会发展提供了重要的保障。但是我国民生林业发展却相对滞后, 具体体现为三对矛盾: 林业投资加大与林区基础设施建设相对落后的矛盾; 林业快速发展与林农、林区职工收入水平长期低位徘徊之间的矛盾; 林农、林区职工与当地农民或从事其他行业的居民贫富差距拉大的矛盾。据统计, 2012年, 全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为46 769元, 林业系统在岗职工年平均工资为23 611元, 仅为全国平均工资的50. 5% 。林区居民收入低、林农生活水平长期落后, 已经影响到林农和林业职工的生产热情和工作积极性, 影响到林区稳定和林业事业的健康发展, 影响到社会主义新农村建设大局。
生态建设和民生建设是促进林业发展的有机整体, 二者应相互促进, 彼此统一, 协调发展。在大力倡导林业生态建设的同时, 促进林农增收, 把林区居民的收入保持在一定的水平上, 这有助于改善林业生产和资源保护条件, 为林业的长远发展奠定坚实的人力基础, 创造和谐稳定的发展环境。林业是重要的公益事业和基础产业, 需要政府扶持。提高林区居民收入水平、解决林业民生问题主要是各级政府的职责。因此, 在公共财政框架体制下, 如何制定和实施林业财政政策, 既能促进生态建设与保护, 也能促进林区居民就业、创业、兴业, 既要“兴林”也要“富民”, 这应成为财政、林业部门在研究制定林业公共财政政策时考虑的重点。
二、公共财政投入支持林业民生建设情况
( 一) 财政支持林业民生建设规模持续增加
近年来, 国家财政不断加大林业民生建设, 特别是在基础设施建设方面的投资力度不断加大, 并取得显著成 效。以林业棚 户区危旧 房改造为 例, 2011年安排中央投资60. 4亿元, 新增供热等配套基础设施投 资4亿元; 2012年继续安 排中央投 资182. 37亿元, 比上年增加投资200% 。这些投资有效改善了林区生活设施条件, 有效破解了林区就医难、上学难、就业难等一系列难题, 成为60多年来林区最大的民生工程、民心工程。
( 二) 林业财政政策向民生倾斜, 投资结构发生变化
近年来, 中央政府在对林业的指导思想和扶持政策上, 在注重生态建设的同时, 更加关注林农和林区职工收入的提高。例如《财政部国家林业局关于开展2010年森林抚育工作的意见》明确要求, “集体林抚育任务原则上由村集体或农民自己完成, 以保护其经济利益”。在林业财政政策和林业投资结构的调整上, 民生特征更加突出。例如启动森林抚育补贴和造林、林木良种培育的补贴政策, 扩大补贴范围; 在促进林业生态建设与保护的同时, 帮助解决林区富余职工就业和生活困难等问题; 加大对国有贫困林场扶贫资金投资力度, 结合国有林场危旧房改造, 帮助贫困林场实现脱贫; 扩大林业贷款贴息规模、调整实施有关林业税收扶持政策、将林业机械纳入农机购置补贴范围等, 进一步减轻林农和林业企业负担, 帮助支持林业生产和林业企业发展; 出台林业金融扶持政策, 实施扩大林业保险试点范围, 实施完善林权抵押贷款, 鼓励林农和企业充分利用市场机制进行金融扩张和发展等。这些林业财政政策对促进林业发展和林业民生建设起到了非常积极的作用。
三、公共财政投入在支持林业民生建设中存在的问题
公共财政投入对林业民生建设意义重大, 作用突出, 但是因政策制定不完善, 政策执行有偏差, 致使林业财政投入在提高林农、林业职工收入, 促进林区繁荣和林业发展方面还存在着许多问题。
一是投入不够。公共财政投入林业民生建设资金与实际需求差距较大, 用于林业民生建设的投资比例偏低; 投入林业民生建设财政资金主要是用于解决林区基础设施落后问题, 与提高林农收入, 促进林农致富关联不大。2012年, 林业投资实际完成3342. 09亿元, 其中, 用于林业民生工程的资金为245. 46亿元, 仅占林业投资完成额的7. 34% 。
二是资金来源不够稳定。涉及林业民生建设特别是有关提高林农收入的财政投资大部分都属于非经常性项目, 缺乏稳定的资金来源。
三是资金评价体系不健全。目前, 我国对林业财政投资的效益评价侧重于经济效益评价, 对生态效益和社会效益的评价比较笼统, 特别是社会效益评价尚处于探索阶段, 指标设置比较简单, 没有固定模式, 不利于引导政策执行者和落实者重视和发挥林业财政资金促进林农致富的积极作用。
四是投资标准不合理。现行林业财政投资一般按照定额预算的模式进行管理, 但是定额标准的测算比较粗放, 没有充分贴合林业建设实际; 投资定额中人工成本支出比重偏低或不明确, 不利于调动林业生产者的积极性; 投资标准固化, 一经确定很少或很长时间不再调整, 违背了林业生产活动的规律; 建设内容宽泛, 重点不突出, 无形中降低了劳动者的单位收入。
五是政策创新不够。许多林业财政政策还比较保守, 对林农收入补贴的重视和使用不够, 缺乏对林农的直接补贴。
六是政策执行不到位。许多地方的林业管理部门和单位对林业财政资金理解比较片面, 普遍强调生态效益, 忽视社会效益, 导致了林业财政政策执行中出现偏差。
例如, 《财政部国家林业局关于开展2010年森林抚育补贴工作的意见》明确要求, “集体林抚育任务原则上由村集体或农民自己完成, 以保护其经济利益”。但是, 在森林抚育工作实际开展过程中, 有部分承担抚育任务的单位, 采取招投标的形式, 将抚育任务承包给了林区职工或林农以外的工程公司。虽然这种做法对森林抚育工作质量的影响不是太大, 但是忽视了林区、国有林场和森工企业职工、林农人数较多, 现有就业渠道和就业岗位偏少, 就业压力依然存在的现实情况, 无形中剥夺了他们再就业的机会, 有违财政补贴资金帮助解决林农、林区富余职工就业和生活困难的初衷。另外, 补助性质的林业财政资金本身就不能满足建设任务的全部资金需求, 这种工程外包的商业化运作模式, 必将部分财政资金以税收形式返还财政, 既增加了运行成本, 也不利于财政资金效益的充分发挥。
四、完善公共财政投入的思考和建议
( 一) 加大财政扶持力度
在建立和完善公共财政体制框架下, 将林业纳入公共财政支出体系, 将包括林业民生建设的林业部门各个项目的资金、经费纳入公共预算的科目和项目, 建立财政资金支持林业民生建设的稳定渠道。
( 二) 拓宽投资渠道
要在稳定现有各项林业投入的基础上, 争取新增财政支出向林区和林农倾斜, 调动中央、地方、林业企业等各方积极性, 推进解决地区间财力不平衡问题, 协调各方共同缓解和解决林区贫困问题。
( 三) 推进和完善林业财政投资绩效评价制度
林业财政投资效益评价应该根据林业工程特点, 结合工程目标, 对经济效益、生态效益和社会效益均衡考量, 特别是在民生问题比较凸显的形势下, 适当增加社会效益评价的比例和份额, 制定科学、合理、操作性强的指标体系, 积极引导政策执行者和落实者重视和考量林业财政资金对提高林农收入的积极意义。
( 四) 及时更新和调整财政投资标准和建设内容
财政投资标准的测算和财政项目的建设内容要充分考虑林业生产特点。首先, 投资标准要加大人工成本或工资比重, 激励和调动林农和林业职工的生产和建设积极性。其次, 根据实际成本的增加及时修订更新投资标准。可以由国家制定原则性意见, 各省区根据本地区实际情况制定细则, 使财政投资与林业发展需要相适应。第三, 对作业设计内容严格把关。根据林业生产建设不同时期的特点和需要, 进一步细化作业设计内容, 突出当期的建设重点, 从而提高单位劳动生产率, 集中解决当前财政投入不足的问题。比如森林抚育工作, 其作业设计要根据林木生长的不同阶段动态调整, 强调各个阶段的主要技术规程要求, 在重点解决林木生长各个阶段主要矛盾的同时, 促进提高劳动效率, 增加劳动者收入。
( 五) 创新财政资金补贴方式
对农民实行普惠制的收入性补贴政策, 是国际通行的财政支农政策的核心。目前美国、欧盟、日本等主要发达国家, 农民收入中50% 部分来自政策性补贴。应进一步建立健全林业财政补助政策, 仿效农业直补的方式, 在造林、良种繁育等项目上采取林农直接补贴的方式, 使林农直接受益。
( 六) 转变观念, 落实政策
公共财政改革 篇9
一、我国现行政府会计存在的问题
(一)会计目标模糊不清
在现行预算会计制度中,预算会计目标并没有明确的说法。虽然在一般原则中提到了会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求,适应预算管理和有关方面了解行政、事业单位财务状况及收支结果的需要,但却没有说明政府财务报告目标遵循的决策有用观和受托责任观等。毫无疑问的是,这种规定体现了政府具有管理者和组织者的特点,但却缺乏服务性。目前我国正在通过转变政府职能、建设公共财政体系等改革措施努力构建一个法治、透明、高效、绩效的服务型政府,所以更加需要政府会计目标必须要明确地表达出政府的受托责任以及为政府财务报告使用者提供信息服务,以助于决策的高效化。政府会计能够完整地反应政府所托责任,主要通过核算政府预算执行情况,比对预算与实际偏差情况,以及类似政府隐形负债总量和构成原因、公共服务承包费等财务活动信息;政府会计所提供的信息具有双向性,除了面向政府内部,还应该提供给所有与政府息息相关的信息使用者。
(二)会计主体不完善
目前,我国的预算会计主体是逐级预算单位。财政部门从一级政府的角度制作政府会计报表,因此政府会计主体是一级政府,而行政事业单位会计的主体便是事业单位和各级行政单位。其运行模式未能将政府的预算与其具体使用情况联系直接结合在一起,导致财务资源的失控,从而使政府预算逐渐丧失控制权。各个部门面对财政资金的统一下拨,越来越表现出轻效益而争资金的态度,对财务资源的有效利用十分不利。庆幸的是,我国当前政府职能的转变工作已经取得了阶段性成果,建立公共财政体制和打造有限政府的理念已经渐趋成熟,依法治国方略和依法理财观念也已经深人人心。在这些新形势、新转变下,我国现行的政府预算会计的主体理论面临着巨大的挑战。与此同时,新的政府会计主体理论的构建迫在眉睫。因此,在选取我国政府会计主体概念时,必须从有利于实现评价财务受托责任的报告目标和加强政府财务资源管理、规范政府财务行为的双重角度出发,加以借鉴当代西方国家政府会计基金会计主体模式的有益经验,在构建政府会计主体理论时也应当引进基金会计主体。对“政府主体”及“基金主体”的界定和划分务必要具有科学性和合理性。“政府主体”的规范、科学定义有利于完善公共财政体制,更有利于加快我国政府职能转变;“基金主体”类型的合理划分有助于督促政府专款专用,节约社会监督成本,强化政府节约对政府的社会监督成本。
(三)会计基础的不适应性
由于收付现制的会计核算程序比较简单,可以如实反映预算拨款和预算支出的进度结果,所以我国政府会计的预算会计采用收付现制。但是,采用收付实现制基础存在明显的不适用。
1.对政府的影响。收付实现制是现金制,也就是说只能采用现金收支行为,也就是说只有现金收支行为才能记录为收入和费用。因为此项原因,造成对于非现金交易的事项就无法记录,这样就会影响政府的资产和负债的记录情况,导致无法准确知晓政府的财政和绩效状况,从而给各部门的财政政策的下达造成阻碍。
2.对员工的影响。因为收付实现制是现金制,只有现金的实际收支行为才能记录为收入和费用。但是在很多情况下,有些支出已经发生,只是款项还没到位,这种情况在收付实现制当中就不能叫做当期支出,只有款项到位了,才叫做当期支出。如果各单位采用收付实现制就很容易造成不完整的成本核算,这也就导致各部门的成本耗费和绩效水平不能被真实完全地反映出来,从而导致无法准确进行员工的绩效管理。
3.对信息分析的影响。现今大多数费用收支都用的是虚拟货币,使用现金制有许多不方便,政府会计信息上的现金流量较少,如果在某一时间段,集中使用现金收入支出,但这些收入支出本应属于不同时期的项目,就会导致前期和后期会计信息的无法分析与比较,不利于绩效与经济分析。
(四)政府财务报告不完善
由于我国政府财务报告制度中有许多不完善,造成我国至今没有一份完整系统集中全面的政府财务报告。政府报告内容的三个问题:
内容分散———财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计组成我国政府财务会计的主体。三种会计自成体系,各有一套会计报表,但没有一套是完整集中系统的反映政府财务全貌的。
内容缺失———过于简单。现在实行的财务报告只能反映政府会计的一个侧面,就是预算的收支情况,而缺失了一些资产产权、债权、债务的情况,收支情况无法与预算项目协调配合。
体系不健全———这是最主要的原因,就是政府会计财务报告体系不健全,而造成不健全的原因是体系的太过单一,许多重要的事项附表没有规定。这就要求国家进一步改善政府会计财务报告体系。
二、政府会计目标与改革的预想
目标与改革的预想分别有以下五个方面的规划:
(一)政府会计管理体制的创新
在国外发达的资本主义国家有许多可以借鉴的有效方法,比如美国在财管监督上实行首席财务官制度,法国对资金进行有效支配的财务控制官制度。我国可以在借鉴外国的同时摸索一条符合我国国情的制度来保证公共财政的有效施行和实现公共财政的法制化。实际上,诸多新型会计管理体制,比如会计集中核算以及会计委派等等已经在我国某些地方政府开始实践。
(二)政府会计体系的系统化构建
政府会计体系的建立对我国的公共财政以及依法治国国策的实施都具有重大的促进作用。政府会计体系促进了预算法制化,同时,预算法制化又在一定程度上促进了财政法治化,这样的逐级促进使国家需要着手进行政府会计改革,其中重要的部分就是:改革国库的集中支付制度,为了促进政府预算的完成,需要建立一套完整的系统。“预算会计”这一系统的主要工作就是:时时地追踪拨款、承诺、核实、支付各个环节的工作,做到真正意义的智能化、快捷化。这样的系统严密地监视了政府部门和单位对预算资金的挤占、截留、挪用情况,逐步完成对公共资金安全的保护工作。并且,政府财务会计必须同政府预算相分离,这样,就能成为一个独立的部门。在一定程度上,对于监督政府的财务使用情况也更加有效。从而,进一步拓宽了政府财务会计的权利范围,从微观方面促进财政绩效的提高。最后,与我国行政管理体制改革的发展现状、公共管理发展趋势以及已经建立的绩效评价、审计、预算等等的管理模式相结合,探索出符合我国国情的高效政府成本会计体系。
(三)逐步建立健全政府财务报告制度
财务报告政策内容包括对内财务报告和对外财务报告,他们的适用对象不同。对内财务报告对推进公共财政的绩效有重大影响,通过掌握和分析政府公共服务支出数据有利于促进财政绩效的增长。对外财务报告通过公开财务政策,提高信息的透明度,使得纳税人对自己的税款流向有一个清晰的了解,使财政管理的高级目标制定更容易进行。一个完善的财务报告制度对于公共财政管理发展薄弱的我国而言,具有重要的意义。
由于我国当前政府和预算单位权利比较大,同时也较为自由,这样就越来越容易产生随意挪用公共资金的情况,为尽量避免此种情况的发生,更好地促进财政法治化,我国将基金会计模式引入政府会计体系,使其作为会计的独立主体,从而更好地保证公共资金用于特定项目或目的。
(四)相对于现金制会计,应计制会计可以更好地健全政府会计体系
应计制会计是责权发生制,以是否进行账务处理,以是否应计入当期成本费用而定。更好地加强管理基础。应计制会计作为政府会计改革的重要举措,不仅能使政府财务会计核算范围得到拓宽,还能强化资产管理、债务管理等,并且在一定程度上建立健全政府成本会计,加强成本管理和绩效管理。但是也不能盲目引进应计制会计,要符合我国国情,慢慢引进改良,适合我国经济发展。不能抱有一口吃成个胖子的心态,改革措施的实施必须逐步展开、循序渐进。
三、结束语
我国现行的政府会计体系还存在着诸多的问题,因此,为了促进公共财政的长远发展,需要制定出一个完整的政府会计体系。其深远意义在于加强政府对市场经济的宏观调控以及人民对公共财政的监督,同时也有利于社会自身的服务体系的建设,实现“取之于民,用之于民”的最终目标。另外,这一体系还有利于实现对经济体系的宏观调控,提高公共财政管理效率,促进经济可持续健康发展。
摘要：目前我国的预算会计体系还非常的不完善,相对于国外来说还处于初级阶段,无法满足日益增长的公共财政的需求。国外预算会计体系改革通常依靠政府会计的大力改革,因此,我国可以借鉴其经验,通过市场干预来完善公共财政和政府会计体系。
关键词：公共财政,政府会计,改革
参考文献
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公共财政改革 篇10
一、三十年来宝鸡财政的改革历程和经验启示
宝鸡地处陕、甘、宁、川四省区结合部, 地理位置和交通优势独特, 是国家“一五”、“二五”和“三线建设”时期的重要工业城市。改革开放30年来, 宝鸡不断深化改革, 扩大开放, 创新发展思路, 积极转变发展模式, 全市经济社会步入快速发展时期, 人民生活基本达到小康水平, 跻身全国经济实力百强城市。2007年, 全市实现生产总值580.16亿元, 约为1978年的55倍;人均GDP突破2 000美元大关, 城镇居民人均可支配收入达到10 993元, 农民人均纯收入达到2 888元;地方财政收入由1978年的2.26亿元增长到2007年的19.6亿元, 年均递增7.7%;同期财政支出由1.49亿元增长到53.3亿元, 年均递增13.1%。
回顾30年来宝鸡的财政改革历程, 大体经历了三个阶段:
第一阶段:改革奠基阶段 (1978—1991年) 。这一阶段改革的主题词是“家庭联产承包责任制、国营企业基金制度、利改税、分灶吃饭、放权让利”, 改革的主线是逐步打破高度集中的计划经济体制, 围绕市场经济取向理顺分配关系, 激发发展活力。1978年党的十一届三中全会后, 宝鸡从农村到城市, 经济体制改革迅速推进。在理顺农村分配关系方面, 通过提高农产品收购价格特别是推行家庭联产承包责任制, 极大地调动了广大农民群众的生产积极性, 粮食产量大幅提高, 多种经营迅速发展, 商品交易日益活跃。在理顺国家与企业的分配关系方面, 通过在国营企业中普遍实行企业基金制度特别是1983年、1984年的两步“利改税”, 明确区分了政府的社会管理者身份与财产所有者身份, 使国营企业有了更多的经营自主权, 逐步实现了“独立经营、自负盈亏”。在理顺政府间财政分配关系方面, 1980年实行了“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”财政体制, 1985年实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的“分税分级包干”财政体制, 1988年实行了多种形式的财政“大包干”体制, 使政府间财政分配关系逐渐趋于稳定。在整个经济体制改革中, 财政改革不仅起到保驾护航作用, 更是改革的开拓者。正是得益于以上改革, 这一阶段宝鸡财政收入总体呈现稳步增长态势, 年均增长5.9%。1978年全市地方财政收入为2.26亿元, 到1987年突破3亿元, 1989年超过4亿元;全市财政支出也由1978年的1.49亿元增加到1991年的4.39亿元, 年均递增8.7%。
第二阶段:改革加速阶段 (1992—1999年) 。这一阶段改革的主题词是“市场经济、分税制、两个确保、两个保证、公共财政”, 改革的主线是建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。1992年, 党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标。1994年, 我国进行了历史上规模最大、具有里程碑意义的财税体制改革, 建立了以分税制为基础的分级财政体制。1998年, 国务院在总结我国二十年来财政改革成就和经验的基础上, 第一次明确提出了建立社会主义市场经济公共财政框架的目标。宝鸡坚决贯彻中央和省上的改革部署, 推行了一系列全方位的财政改革举措。在财政管理体制上, 通过1994年的分税制财政体制改革, 初步形成了适合市场经济运行机制的政府间财政关系框架。在预算管理制度上, 相继推行了政府采购、“收支两条线”管理、工资统发、会计集中核算、财政投资评审等改革。在财政支出结构上, 积极压缩一般竞争性领域投入, 努力做到该退的退到位, 该保的保到位。在落实“两个确保、两个保证”上, 创造性地提出了“四个一块” (预算收入超一块、基金预算调一块、预算外资金集一块、乡镇自筹补一块) 的筹资办法并在全省推广。这一阶段宝鸡财政收入连续8年保持了两位数以上的增幅, 财政支出年均增幅也达到12.1%。
第三阶段:改革攻坚阶段 (2000年至今) 。这一阶段改革的主题词是“经济全球化、全面建设小康社会、社会主义新农村建设、推进新型工业化、强化政府公共服务和社会管理职能、构建民生财政体系、深化预算管理制度改革”, 改革的主线是坚持以人为本, 推动科学发展、促进社会和谐。在全国发展步入关键时期、改革进入攻坚阶段的大背景下, 宝鸡经济社会发展也步入了黄金时期。2005年在全市范围内取消了农业税和农业特产税, 结束了千百年来农民种田纳税的历史, 社会主义新农村建设扎实推进;国企改制取得重大突破, 老工业基地走向全面振兴;大力实施民生工程, 在西部地区率先推进社会保障体系建设, 等等。这一阶段, 宝鸡财政改革从基础性改革、体制性改革、机制性改革、技术型改革四个方面向纵深推进, 相继推行了政府收支分类、调整市以下财政体制、缓解县乡财政困难、部门预算、社会综合治税、契税财政直征、财政支出绩效评价、“乡财乡用县监管”、“村账乡镇代管”等重要改革。总体上看, 进入新世纪以来, 财政与经济发展呈现良性互动态势, 财政发展逐年加速, 成为改革开放以来市县财力增加最多最快的时期。特别是2003-2006年, 全市财政总收入相继跨越30亿元、40亿元、50亿元三个台阶, 地方财政收入相继跨越10亿元、15亿元两个台阶。2007年, 全市财政总收入达到66.6亿元, 地方财政收入逼近20亿元, 财政支出突破50亿元, 金台、渭滨、陈仓、凤翔、凤县5个县区地方财政收入超过亿元。公共服务领域投入大幅度增加, 民生财政框架初具形态。2007年全市财政用于“三农”、教育、卫生、社会保障、环境保护等直接关系民生的专项资金达到19.39亿元, 其中市县财政投入达到5.79亿元, 占到当年全市新增财力的59.1%。
经过三十年的改革实践, 宝鸡财政发展实现了两大历史性跨越:一是市县财政实力大幅提升, 实现了从“保工资、保稳定”的“吃饭财政”到“促发展、促和谐”的“发展财政”的巨大跨越;二是政府与企业、城市与农村、政府之间的财政分配关系趋于科学化、规范化, 基本建立起了适应社会主义市场经济体制要求的公共财政框架, 实现了从“生产建设型财政”到“公共财政”的巨大跨越。
三十年来宝鸡财政改革的历程, 是财政实力不断发展壮大的历程, 是公共财政基本框架逐步确立和不断完善的历程, 是“发展财政”与“公共财政”的结合历程, 为宝鸡在新的发展起点上推进财政改革积累和创造了宝贵经验:
(一) 在新的发展起点上推进财政改革, 必须坚持把中国特色社会主义理论体系作为根本指针
三十年来宝鸡财政改革取得的成就, 从根本上讲, 得益于我们党始终坚持不断推进理论创新, 得益于中国特色社会主义理论体系在改革开放的伟大实践中不断丰富完善。中国特色社会主义理论体系中关于社会主义初级阶段的理论;关于社会主义本质的理论;关于改革是动力、发展是硬道理、稳定压倒一切的理论;关于社会主义市场经济的理论;关于“三个有利于”标准的理论;关于对外开放的理论;关于“三个代表”的重要思想;关于科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大战略思想等, 是指导财政改革发展的强大思想武器, 是兴宝富民和振兴财政的行动指南。
(二) 在新的发展起点上推进财政改革, 必须坚持把服务经济社会发展大局作为首要任务
纵观三十年来宝鸡财政的改革轨迹, 一条重要的主线就是支持发展, 支持率先加快发展, 支持科学和谐发展。为支持全市经济社会发展, 特别是为支持解决“三农”问题、深化国企改革、完善社会保障体系、加快社会事业发展、推进新型工业化, 宝鸡大力推行了一系列财政改革举措。在新的发展时期推进财政改革, 同样必须与当前全市加快发展、科学发展的生动实践有机结合, 必须与实现市第十次党代会确立的“三个率先” (在西部率先实现工业化、率先建成现代化大城市、率先实现全面小康) 的奋斗目标有机结合。
(三) 在新的发展起点上推进财政改革, 必须坚持把体制机制创新作为动力源泉
体制机制创新的力度, 决定着发展的速度和活力。宝鸡三十年来的财政改革实践充分表明, 财政既要立足发展大局, 放眼社稷民生, 着力支持推进农村、国企、投资、价格、科教文卫事业、社会保障等领域的体制改革和机制创新, 又要勇于“革自己的命”, 积极主动地适应经济体制变革、政府职能转变、社会结构变动、利益格局调整、社会文明转型的客观要求, 深入推进财政管理体制和运行机制创新。唯其如此, 才能不断为经济社会发展和财政自身发展注入源头活水。
二、当前宝鸡财政改革发展的阶段性特征
经过改革开放三十年来的不懈努力, 宝鸡财政和全国各地一样, 站在了一个新的起点上, 步入了加快发展的新阶段, 既面临着极好的机遇, 又面临着严峻的挑战。主要呈现出以下阶段性特征:
(一) 财政发展速度明显加快, 但财政收支规模仍然偏小, 加快财政发展依然是财政工作最紧迫的任务
纵向分析近些年来宝鸡财政发展速度较快, 但横向对比, 无论是在发展速度方面, 还是在财政收支规模方面, 依然存在较大差距。1998-2007年的十年间, 全国财政收入、全省地方财政收入年均增幅分别达到18.3%和20.6%, 宝鸡地方财政收入年均增幅仅为12.5%, 分别低于全国、全省5.8和8.1个百分点 (见下图) 。
因此, 如何加速扩大地方财政收支规模, 尽快缩小与省内外对等城市的财政总量差距, 仍是当前和今后一个时期全市财政工作最紧迫的任务。
(二) 财政运行质量显著提高, 但结构性、体制性矛盾依然突出, 实现财政可持续发展面临较大挑战
宝鸡的财源结构, 一是财政增收渠道比较单一, 尚未形成多元支撑格局。宝鸡财源主体在产业结构上以工业特别是重工业为主, 在所有制结构上以国有企业、集体企业和股份制企业为主, 在产品结构上以原材料初级加工为主, 第三产业和非公经济对财政收入的贡献偏低, 高科技、高附加值产业对财政收入的贡献偏低。1998年, 宝鸡三次产业占GDP比例分别为15.8:45.3:38.9, 由于近年来第二产业领先快速发展, 一、二、三产业比重发生明显变化, 至2007年三次产业之比演变为10.6:59.4:30.1, 第二产业比例高出全国 (三次产业结构为11.7:49.2:39.1) 10.2个百分点, 第三产业比例低全国9个百分点。1998—2007年, 宝鸡第二产业增加值年均增长19.8%, 提供的市县财政收入年均增长15.2%, 占市县财政收入的比重由52%提高到66%;第三产业增加值年均增长13%, 提供的市县财政收入年均增长10.4%, 占市县财政收入的比重由38%降低到33%;由于2005年取消了农业税和农业特产税, 第一产业提供的市县财政收入比重由10%下降到1% (见下图) 。
二是工业发展和财政增收对烟酒、装备制造、有色金属加工等行业的依赖性偏大, 产业优势不能充分转化为市县财政收入。宝鸡工业发展和财政增收主要依靠烟酒、装备制造、有色金属加工等行业拉动。2007年上述三大行业实现税收总额33.04亿元, 占到全市财税总收入66.6亿元的49.6%;实现税收增量7.85亿元, 占到全市财税总收入增量的55.4%。但在现行分税制财政体制下, 上述三大行业的税收大头被中省集中, 对市县财政增收的贡献十分有限。2007年上述三大行业缴纳的市县财政收入只有5.34亿元, 仅比2006年增加1.35亿元, 占2007年市县财政收入增量的比重仅为29%。
三是财源规模总体偏小, 带动作用强、技术含量高、经济效益好的重大产业项目明显不足。2007年宝鸡税收收入超过千万元的52户企业中, 销售收入 (营业收入) 超10亿元的企业仅16户, 超20亿元的仅7户, 超100亿元的仅1户, 缺乏大型建设项目和超大型企业。
(三) 财政改革迈出坚实步伐, 但深化财政改革面
临的利益关系更加复杂, 推动科学发展、和谐发展的公共财政体系尚不完善
财政改革涉及社会各个方面利益关系的变革和利益格局的调整。随着宝鸡工业化、市场化、城镇化进程的加速推进, 体制机制改革将进一步触及到深层次矛盾, 社会各种利益关系更加复杂, 财政改革的难度也不断加大。公共财政的核心是“取公众之财, 办公众之事, 受公众监督”, 因此, 公共财政改革必须严格遵循科学发展观, 协调处理好各种利益主体的分配关系。要把财政改革的重点转向创造公平竞争的制度环境上来, 消除体制机制性障碍, 对各种经济成分实行一视同仁的财税政策, 确立平等的市场主体地位;要把财政改革的重点转向强化政府公共服务职能上来, 大力推进城乡间、区域间基本公共服务的均等化, 促进城乡、区域协调发展;要把财政改革的重点转向提高财政资源配置效益上来, 使公共财政更好地为推动经济发展方式转变服务, 为保障民生持续改善服务, 为维护社会公平正义服务。
综合以上几个方面的分析, 如何统筹解决好财政发展速度、财政收入增长质量、财政资源配置效益、公共服务保障能力、财政管理体制机制等财政运行方面的具体矛盾和突出问题, 走出一条切合宝鸡实际的可持续公共财政发展路子, 是今后一个时期宝鸡财政改革面临的新挑战、新考验, 也是宝鸡财政改革的切入点和着力点。
三、用科学发展观统领宝鸡可持续公共财政发展
可持续公共财政是“可持续发展”与“公共财政”的辩证统一, 其内涵既包括公共财政对经济社会可持续发展的作用问题, 也包括公共财政自身的可持续发展问题 (如财政收入的可持续增长、公共服务的可持续提供、潜在财政风险的防范化解等) 。从宝鸡实际看, 在科学发展观统领下更好地推进财政改革发展, 就要努力转变经济增长模式、调整分税制财政管理体制、构建公共服务支出保障长效机制和完善公共预算管理体系, 积极探索适应宝鸡实际的可持续公共财政发展路子。
(一) 要把加快转变经济发展方式作为可持续公共财政发展的根本, 着力推动经济与财政发展良性互动
经济决定财政, 公共财政的可持续发展取决于经济的可持续发展, 而经济可持续发展的关键在于经济发展方式的转变。需要看到的是, 尽管近年来宝鸡经济和财政一直在高位运行, 但经济和财政发展更多的是依靠工业带动, 依靠投资拉动, 在发展代价较大的同时, 发展后劲不足的问题日益凸显。因此, 必须从宝鸡的资源禀赋、产业结构和发展阶段出发, 在保持一个较快发展速度的同时, 着力转变经济发展方式, 由主要依靠投资拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变, 由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变, 由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变, 推动经济与财政发展良性互动。
1、大力实施项目带动战略, 积蓄可持续发展的后劲。
牢固确立项目立市、产业兴财的理念, 大力争取中央和省上重点投资项目, 切实加大招商引资力度, 抓紧实施一批事关宝鸡长远发展的重大项目, 特别是科技含量高、经济效益好、财税贡献大、竞争能力强的重大产业项目。更加突出工业在宝鸡经济发展全局中的支柱地位, 围绕壮大五大产业集群和建设四大产业基地, 大力实施大企业大集团战略, 集中扶持东岭、宝钛、秦机、宝石机械、宝石钢管、宝烟、陕汽、宝桥等企业集团做大做强, 力争在短期内形成十几个上百亿元产值的大型企业集团和数十个上十亿元产值的大企业, 培育一批引领行业发展、支撑工业经济、带动财政增收的龙头企业和支柱财源。
2、大力实施自主创新战略, 增强可持续发展的动力。
强化政府对自主创新的政策引导和资金扶持, 有效解决宝鸡自主创新方面存在的高层次人才不足、自主知识产权缺乏、原始性创新匮乏、成果转化不力等突出问题, 充分释放宝鸡科技创新和品牌经济潜能, 创出一批国际国内知名品牌, 走出一条依靠自主创新转变发展方式、实现率先发展的路子。坚持把集群化、园区化作为产业发展的主体形态和科技创新的重要平台, 明晰各类园区的发展定位和专业规划, 抓紧制定各级各类园区与所在县区的财政收入分成机制, 促进园区之间实现优势互补、错位发展, 促进企业跨区域优化配置资源。依托高新技术开发区, 培育壮大新材料、先进制造业、电子信息、生物医药等高新技术产业, 打造以高新区为龙头的西部高新技术产业基地。加快用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业, 提高高端产品和最终产品的比重。
3、大力发展第三产业, 激发可持续发展的活力。
抓住加快特大城市建设步伐的契机, 全面提高第三产业在经济中的比重, 加快形成财政收入多元支撑格局。在积极发展商贸流通业的同时, 优先发展生产性服务业、现代物流业和社会服务业, 努力建成一批与先进装备制造业有机对接的服务业基地。大力发展旅游业, 加快延长旅游产业链, 形成具有宝鸡特色的文化旅游产业群。放手发展非公经济, 特别是消除市场准入、投资领域、注册资本等方面的体制机制性障碍, 通过市中小企业担保基金、市中小企业发展基金、股权多元化等渠道为非公企业搭建融资发展平台, 重点支持目前已初具规模的有色金属、机械电子、医药化工、建筑建材、专用汽车、食品等支柱产业和规模较大、效益较好、有发展前景的骨干企业, 培植一批纳税在100万元以上的非公企业大户, 使非公经济对财政的贡献快速增长。
4、大力发展县域经济, 释放可持续发展的潜力。
宝鸡发展的难点和短板在县域, 但发展的潜力也在县域。要以构建城乡经济社会发展一体化新格局为目标, 以加快县域工业化、城镇化和农业产业化进程为抓手, 突出抓好“两区多园”和“关中百镇”建设, 进一步提高县域经济在全市经济总量中的比重, 解决好“强市弱县、强城弱乡”的问题。强力推进县域工业化进程, 加快发展一批高附加值、高科技含量、高利税率的支柱产业, 培植一批利税上百万、过千万的县域财源大户。全面提升农业产业化经营水平, 集中力量支持一批具有地方特色的产业化龙头企业做大做强、做精做优, 成为带动县域经济发展和财政增收的排头兵。
(二) 要把调整分税制财政管理体制作为可持续公共财政发展的关键, 着力推进市县联动, 共促发展
现行的分税制财政管理体制的一些政策与科学发展还不完全适应, 比如, 中、省、市财力集中偏多, 县区财力弱, 不利于县区推进统筹发展;转移支付多的县区财力水平超过转移支付少的县区, 挫伤了县区壮大自身财力的积极性;财政分配政策促进经济发展注重“快”多, 引导“好”少等。因此, 要按照科学发展要求, 进一步体现财力向县区倾斜, 调动县区发展经济壮大财力的积极性, 促进又好又快发展的原则, 对现行财政体制做一些调整。一是调整财政收入的集中政策, 让利于县区。降低中省对市、县的集中比重, 同时市县比重也做适当调整, 进一步壮大县区财力。二是在新开发区域、新落成项目收入分配上让利于县区。三是实行财政收入增收奖励政策。对当年税收收入增幅超过全市县区平均水平的县区给予表彰奖励。四是建立生态建设财政转移支出制度。增大对限制开发、禁止开发区域的转移支付, 增大对保护基本农田和粮食安全, 保障产粮大县基本公共服务需要的转移支付等。五是努力构建有利于资源节约型、环境友好型社会建设的财政机制。综合运用财政政策加大对环境保护和资源节约的支持力度, 坚持资源有偿使用体制和环境污染补偿机制, 引导市场主体节约资源, 集约发展。六是设立全面小康推进奖。对促进农民增收, 推进小康社会建设取得明显成效的, 依据量化结果给予奖励, 奖励资金全部用于小康社会建设。
(三) 要把构建公共服务支出保障的长效机制作为可持续公共财政发展的核心, 着力强化政府公共服务职能
现代政府的核心职能是公共服务, 公共财政最基本的任务就是提供公共服务。因此, 公共财政的可持续发展, 核心在于构建公共服务支出保障的长效机制。
1、必须坚持以持续改善民生为目的。
发展成果由人民共享, 努力构建公共服务支出保障的长效机制, 是公共财政可持续发展的根本出发点和落脚点。德国经济学家瓦格纳曾分析预测了在一国经济腾飞的初期, 公共支出总是随人均收入提高而不断增长的规律。过去一个时期, 由于经济发展水平、体制机制制约等原因, 导致政府公共服务供给一直处于总体供应不足、结构供应失衡的局面。近些年来, 随着经济持续高位运行和财政收入连年增加, 宝鸡人民群众对公共服务的需求逐年提高, 政府也在实施民生工程、健全公共服务体系方面作了一系列制度安排, 教育、就业、社会保障、“三农”等公共服务支出逐年大幅度提高。但与人民群众日益增长的公共服务需求相比, 改善民生的任务依然艰巨。同时, 由于公共服务的提供是一个动态、长期的过程, 亟需在近几年短期“跳跃式”增加公共服务领域投入的基础上, 尝试编制中长期民生工程预算, 建立中期财政约束基准, 以保持政策的连续性与稳定性, 促进民生持续改善。
2、必须把政府新增财力重点投向公共服务领域。
一方面, 要统筹兼顾国民收入分配中政府与企业、政府与个人的分配关系, 增强政府宏观调控能力, 保障政府有足够的财力去有效地、可持续地提供公共服务;另一方面, 政府新增财力要重点用于履行公共服务责任, 保障公共服务支出, 把有限的财政资源集中地投入到公共服务领域。在经济职能方面, 应真正转到进行经济调节和加强市场监管上来, 致力于为市场主体服务和创造良好的发展环境。
3、必须坚持“广覆盖、保基本”的公共服务提供理念。
公共服务的提供必须做到广覆盖, 但在现阶段, 政府还无法全面、完全地提供公共服务, 必须强调公共服务的层次性, 对基本与非基本公共服务加以区分, 坚持长期规划、循序渐进, 引导人民群众的合理预期。
4、必须完善多元化的公共服务投入机制。
在政府提供的公共服务仍然处于“紧约束”的现实条件下, 倡导形成多元化的公共服务投入机制, 是实现公共服务可持续提供的重要补充条件。对部分具有经营性的准公共产品, 如基础设施、基础产业等, 可交给企业或非盈利性组织, 以使政府将更多的财力集中到提供基础教育、社会保障、基本医疗、公共卫生等公共服务体系上来;要形成政府与民间组织的合作关系, 鼓励其在就业、环境保护、扶贫开发、社会福利、社区服务、慈善救助等方面发挥作用。
5、必须讲求公共服务提供的绩效。
人民群众不仅关注政府提供公共服务的数量, 而且关注政府提供公共服务的质量。要在扩大公共服务覆盖范围的同时, 坚持“绩效导向”原则, 注重公共服务质与量的统一, 根据相对、动态的要求, 积极探索其提供有效性在不同公共服务 (如优质教育、优质医疗卫生、优质社会服务) 上的特殊实现形式。
(四) 要把深化公共预算管理改革作为可持续公共财政发展的保障, 着力推进财政管理体制机制创新