美国的公务员制度改革

美国的公务员制度改革（精选十篇）

美国的公务员制度改革 篇1

“进步时代”(Progressive Era)是美国历史上具有非常重要影响的一段历史时期。对于这段历史的时间跨度,学者们存在争议。但大多数学者赞同这一时期大致包括19世纪90年代至20世纪20年代。这一时期被称为美国历史上一个关键性的国家治理转折时期。在“进步时代”,美国通过开展各种进步运动,如新闻界的黑幕揭发运动、宗教界的社会福音运动、知识界的社区改良运动以及市政改革运动等等,对社会进行深层次、全方位的改革,从而成功地应对工业化、城市化发展过程中所面对的各种复杂局面,是对资本主义生产关系的一次自发性调整,有力地促进了资本主义的高速发展,为20世纪30年代“罗斯福新政”的实施提供了良好的改革传统和制度创新。

美国“进步时代”的表现有:成长为世界强国、外来移民大规模涌入、城市化基本完成、从农业经济向工业经济转变、寡头垄断的形成、贫富日益分化,失业率猛升、特权阶层腐败横行、造假售假猖獗、财政税收制度繁重、杂乱、低效,完全不对民众负责、多种失业形式交错重叠,以及社会结构严重失衡,环境恶化,城市治理严重滞后,重大灾难时有发生,食品安全事故频发,劳资矛盾异常尖锐等,引发社会各阶层的强烈不满。在过去的几十年里,国外许多学者从不同的视角研究了这段历史。对于那些处于大致相同工业化、城市化的发展阶段,面临大致相同或相似问题的国家来说,研究这段历史具有很重要的启示,也就是说美国成功的治理模式不仅仅是美国自己的经验,而且应被看作人类共同的经验。本文侧重于研究美国“进步时代”的寻租及审计制度改革。

二、美国“进步时代”的寻租及其治理

(一)美国“进步时代”的寻租

随着美国经济的高速发展、经济社会事务的日益复杂化,各级政府职能不断扩张,加强了对经济生活的干预,外加制度的缺位或不完善,为公职人员利用职权寻租创造了大量的空间。在“进步时代”的每一级政府,都存在着相当多的政治腐败。1905年,《文摘杂志》刊载了一副法国印的美国政治地图,并在上面标明各州的腐败情况,在45个州中,只有6个州政治清明,13个州部分腐败,25个州完全腐败。当时的寻租行为主要表现为:公职人员安置寻租、官商勾结引发的寻租、移民潮涌入急于融入美国社会引发的寻租、城市老板操纵市政管理体制引发的寻租、利用出租自然资源的开采权寻租、利用内部信息寻租、利用政府采购公共产品或公共服务寻租、利用出让特许经营权寻租、利用被禁止或受限制行业的自由裁量权寻租、立法寻租、司法寻租等等。总之,美国在“进步时代”,公职人员以权谋私、贪污受贿等寻租行为十分普遍,寻租已经渗透到社会生活的各个方面。1890年美国著名的教育家安德鲁·怀特这样写道:“极少例外地,美国的城市政府是基督教世界中最糟糕的———最奢侈、最腐败、最无能”。

(二)美国“进步时代”寻租治理中的国家审计制度改革

为了治理寻租,美国政府采取了许多种措施:如变“政党分赃制”为“功绩制”的文官制度改革、改革选举制度以减少舞弊、洗刷“城市之耻”的市政改革、防止金钱操纵政治的政治资金控制与管理;健全法律和司法体系;党派之间的相互制衡与监督;设立公职人员管辖范围的交叉重叠区域;联邦政府对州、地方政府自由裁量权的限制及监控力度的加强;抑制大财富集团势力的膨胀,削弱其对政治的操控;加强公民对政府的监督;黑幕揭发运动以及完善政治制度安排———监督执行这些法律规章的独立机构等等。在监督法律规章执行的独立机构中,国家审计便是其中之一。国家审计监督制度是国家政治体制最重要的组成部分。作为一种权力制衡机制,国家审计的重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。美国国家审计在“进步时代”主要进行了以下几个方面的改革来治理寻租或为治理寻租奠定制度基础。

第一,国家审计从隶属于政府向隶属于议会转变,实现了国家审计从政府内部审计向外部审计的转变,提高其独立性以抑制寻租。美国在独立战争以后,就在政府内部设立了审计官,负责政府审计工作,当时隶属于财政部。这种隶属关系下的国家审计属于政府内部审计,其独立性相对较差,无法有效地发挥权力制衡。进入二十一世纪,越来越多的人开始强烈呼吁国家审计职能应自财政部移至一个独立的机关,直接向议会负责。面对巨大的压力,1920年国会提出议案,决定成立审计总署,哈丁总统于1921年6月批准了《1921年预算和会计法案》(以下简称“法案”),并于当年7月1日生效。美国历史上第一次有了一个独立于行政部门的组织,并具有审计行政部门财政活动的职责。“法案”包括三个部分:定义、预算及审计总署,规定将审计责任、会计职能从财政部交给一个新的机构,独立于政府部门,能够得到政府的财政经济记录,并向国会报告政府的收支情况。这标志着立法型国家审计机构的建立。美国审计署作为国会用于审计、评估和调查的工具,其主要职责是站在政府的立场上,对所有与公共资金的收入、分配和运用有关的事项进行调查,并就其调查工作内容和立法建议向国会做出年度报告。“法案”的颁布为国家审计工作的独立开展提供了强有力的保障,无疑使国会进一步强化自己的监督权力。从本质来看,审计总署的成立是对行政权的一种制衡。

第二,审计长任期长于行政首长的任期,抑制了政府干预。审计长由总统提名经国会同意后由总统任命,任期15年,是总统4年任期的3.75倍,审计长不得连任,除非国会两院联席会议决议或受到众院的弹劾,否则不得以任何理由罢免审计长。在审计总署的历史上,科立芝、胡佛、杜鲁门、肯尼迪、福特与卡特七位总统都没有机会任命审计长,一方面审计长任期之长罕见,另一方面总统又没有对审计长的解职权。

第三,改革国家审计人员的选拔途径。一方面,国会在1883年通过了《彭德尔顿法》,建立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制,打破了政治机器垄断职位任命权的局面。另一方面,“法案”第314条规定,“公务员委员会应当为审计总署的审计师建立一个合格人员名单,凡申请进入该名单的人员都应通过审计长批准举行的考试。”美国审计署由很多专业人员组成,在任职之前这些专家必须经过严格的筛选程序,达到相当的水平和经验后才有资格。这一系列法律法规为选拔高素质的审计人员提供了保证。可见,完善审计人员选拔制度可以抑制寻租。

第四,国家审计的服务理念由授权审计向受托审计转变。审计总署在年初安排审计任务时,过去是按照国会的授权来进行。这样的结果就会出现国家审计实施的任务无法契合社会公众的需求。为了实现国家审计服务社会公众的目的,国家审计的委托方出现了多元化,即审计总署的委托人不仅是国会一家,还包括行政部门、传播媒介、社会大众及各种利益集团,至于各州政府、国际组织、商务团体、学术团体、企业与总署的报告也有密切的关系。因此,在委托人多元化的背景下,审计总署坚持其必须独立选择调查与评估的职责,以保证真正负责。如果缺少这种制度安排,审计总署的工作就无法契合纳税人的诉求。委托方多元化的实行也有利于抑制可能发生的寻租。

第五,国家审计的目标从控制向服务转变。改革审计署一方面是因为当时的寻租行为泛滥,另一方面是因为一战以后联邦财政管理混乱。战时开支增发了国债,由此国会认识到需要更多的信息和更好的对支出的控制。在二十世纪二三十年代,审计总署的工作侧重于履行法定职责中的控制方面,重点是检查政府支出是否合法、恰当。国家审计作为一种制衡机制,原来的目标是控制,强调国家利益,代表政府去监督纳税人或社会公众;现在的目标是服务,强调公共利益,代表纳税人或社会公众去监督政府。这样,随着国家审计关注的目标从国家利益向公共利益转变。国家审计的制衡目标也从国家利益为目标的权力制衡向以公共利益为目标的权力制衡转变。通过目标的转变来实现国家利益和社会公共利益的协调发展。

第六,国家审计边界的拓展。“法案”规定了美国审计署的核心责任是调查监督政府资金的花费、支出及公共资金的使用,并向国会作年度工作汇报,同时对需要立法的情况给出建议。随着美国政府经济干预的增强,开始对非政府部门提供财政支持。与此同时,审计总署的权力进一步扩张,对以各种形式接受联邦资金资助的非联邦组织也有了调查和审计权。这给了审计总署足够的权力对州及地方政府、教育机构、签订政府合同的私人企业以及数以万计的接受联邦资金和补助的非营利机构的财务记录进行查询。事实上美国审计总署自成立以来,随着经济的发展,国会多次通过法案,不断扩大审计的职权范围。现在,除中央情报局和总统办公室外,凡与公共开支有关的事项几乎没有不能审计的,即通过国家审计边界的拓展抑制寻租。

第七,审计内容从财务审计向绩效审计转变。“法案”第312条(a)规定:“无论是在政府所在地还是在其他地方,审计长都有权调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事物,并在总统要求时和每次国会例会召开时,分别向总统和国会递交有关审计总署工作的书面报告。该报告包括他认为有利于及时、准确地解释和处理会计账目的立法建议,以及与公共资金收入、支出和运用有关的其他建议。在这类例行报告或国会召开会议时提交国会的专项报告中,审计长应提出可能大大提高经济性和效率性的建议。”“法案”第312条(d)规定:“审计长还应就各联邦部门和政府机构对账目和债权进行行政检查和适当性和效果性,以及各部对所属单位及财务人员的账目进行调查的适当性,向国会报告。”“效果性”就是从纳税人(社会公众)所关心的公共产品的视角来进行评价。由此可见,“法案”已经提出了评价资金使用绩效的要求。虽然仅包括经济性、效率性,内容不够全面,但当时已经出现了政府绩效审计的意识及为开展绩效审计提供了法律参考依据,从此美国政府绩效审计进入了萌芽起步时期。向绩效审计的转变一方面表明审计总署开始关注纳税人的利益诉求,实行公共利益导向的审计;另一方面表明建设服务型政府即通过绩效审计来抑制经济性、效率性及效果性方面的寻租。

第八,建立预算制度,提高政府效率和抑制寻租。在“进步时代”以前,美国沿袭了英国由国会主导的预算系统,威尔逊总统把它称为“国会政府”,政务各部门好像是议会的下属机构。面对寻租行为泛滥,社会公众强烈要求变革财政制度,实施预算管理和控制。在预算改革者的敦促下,纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙。到1913年,预算文件进一步细化,由1908年的122页增加到836页。克利夫兰总统在1911-1913年的任期内,召集有志于预算改革的社会精英,把纽约市公共预算改革的成功经验移植到联邦政府,将预算的权力从议会逐步转移到行政部门,由行政机构负责预算的编制和执行,总统负责提交预算。而国会负有对预算的监控甚至对总统的否决权,另外还通过独立的审计总署加强对总统扩大预算权的监督。可见,立法机构和行政机构实现了相互制衡。在编制预算时,不仅预算要完整、详细,而且要对预算计划中的每项开支说明理由,这样当政府呈送了详细的预算计划后,国会的最后批准权和监督权才有依据,有助于减轻审计的压力。另外,美国审慎、健全的会计和审计体系为预算改革奠定了坚实的基础。如果没有一个现代的会计审计制度,预算的“数字管理”就无从谈起。

三、美国“进步时代”审计制度改革对我国的启示

21世纪初期的中国与20世纪初期的美国一样,面临着相似的社会经济环境。如工业化、城市化已经完成,经济迅速发展,社会急剧转型,社会问题丛生。分析研究美国“进步时代”国家审计改革治理寻租措施,无疑为当下中国寻租的治理提供了重要参考。由于中美两国一系列特殊的国情,我们不能完全照搬美国经验,必须结合中国国情。

(一)预算改革与审计改革的配套推进

克利夫兰说过:“一个没有预算的政府是看不见的政府,看不见的政府必然是不负责任的政府,不负责任的政府不可能是真正民主的政府。”预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看的见”,人民才有可能对他进行监督。如果说预算制度的改革为“进步时代”的改革奠定了坚实的基础,那么,美国国家审计的改革为“进步时代”的改革提供了保证。预算法的改革是一个基础的、民主的保障(透明度)。预算是国家的基础。首先要有决策权。如果没有预算,选民就缺少一个经常地监督手段。尽管美国有每四年一度的总统大选,如果四年之后再监督,到时产生恶果就无法挽回了,因此就需要预算制度安排。从本质上来看,预算关系到资源配置,通过预算改革实现了由个人决策到集体决策的转变。集体决策在实现内部利益均衡的基础上,克服了个人独断主义,有利于提供更完全的信息和知识,从而抑制寻租;其次,国会在决定项目先后顺序时,必须依靠大量事实、可靠的数据信息,这就要求审计署的专业支持。即决策要以可靠的信息为基础,信息质量有两个方面的特征,可靠性和相关性。可靠性与审计直接联系,所以“法案”优先改革审计署的隶属关系,提高其独立性,否则,预算将是一纸空文。相关性使预算的目标更加明确,通过预算这个平台,完善预算的编制机制、执行机制、监督机制、评价机制,提高预算的绩效。预算在编制的过程中,可能会受到党派的影响、或者为某些利益集团所操纵而产生有偏见的预算信息,从而给某些利益集团带来一定的利益而损害国家利益或社会公共利益。再通过外部的审计监督使预算没有偏见、客观公正,实现中立性,维护国家利益和社会公共利益。预算不仅要完整、详尽,还要列出预算计划中每项开支的理由、具有对政府的约束力,得到议会的监督和批准、接受审计机关的监督、预算内容和预算过程透明。

(二)政府产生的路径不同决定了国家治理方式不同

美国是一个移民国家,拥有特殊的历史发展进程,是以《国富论》为代表的自由经济和以《独立宣言》为代表的自由政治的结合体。先有社区,后有政府,强调家庭、公司等私人部门的作用,拥有“私人可以做的政府就不必介入”的价值观念。在政府内部,建立了三权分立的政治体制,在三大系统中,形成联邦、州、地方分权的格局。“进步时代”的美国同时还处于从自由放任的市场经济向政府干预的市场经济扩展,面临的最大问题是如何对大型垄断企业进行管制,以纠正“市场失灵”。如20世纪30年代的世界性经济危机促使了政府对经济进行广泛的干预,政府提供公共产品在情理之中。随着政府的扩大,要求制衡机制相应地扩大,这样才能将政府关在笼子里,以抑制寻租。中国是一个拥有几千年历史的文明古国。在漫长的历史发展进程中,尽管政权更迭频繁,但始终有政府的存在,并且实行中央集权制。自1949年建国以后,我国建立了社会主义国家,实行生产资料社会主义公有制,政府承担了几乎所有公共产品的供给,属于典型的全能政府。1978年十一届三中全会以后,我国开始实行改革开放政策,经济的快速发展,社会公众对公共产品的需求也日益增长。面对有限的财力,政府发现自身的能力是有限的,要求建立社区来分担政府的部分职能,从而政府从全能时代走向开始发展市场的阶段,属于典型的“先有政府,后有社区”模式。政府和社区在供给公共产品方面具有各自不同的优势,二者不能完全替代,但通过合理的分工却能够相互促进。由于国家供给公共产品与社区供给公共产品可以形成国家治理与社区治理的良性互动,二者的有机结合为国家实现善治奠定了基础。近年来我国已经认识到并开始发挥社区的治理功能,以实现与国家治理的良性互动。

(三)财政基础的差别决定了纳税人意识上升为国家效力的不同

美国是生产资料资本主义私有制,国有企业相对较少,财政收入主要来源于私人税收,属于典型的“税收国家”。财政“取之于民,用之于民”的特征发挥的淋漓尽致,个人的意志通过四年一度的总统直接投票选举,甚至更短期的其他选举上升为国家的意志,进步人士在“进步时代”推行的一系列改革便是例证。我国是以生产资料社会主义公有制为主体、多种所有制经济成分并存的经济体制。财政收入主要来源于国有企业上缴的利税以及出让土地的出让金。尽管随着私营经济的快速发展,私营企业和个人缴纳的税金占税收总收入的比重不断提高,逐渐呈现“税收国家”的特征,但仍然属于典型的“自产国家”。因此,政府在运用公共财政资金时,不用征求纳税人的意见,在预算制度不完善的情况下,表现的尤为突出。国家最高领导人实行间接选举,其他政府官员实行任命制,这就决定了个人的意志不能及时地上升为国家的意志,在这时就要求国家审计的深度介入以抑制寻租行为的发生。

(四)公共产品供给主体的不同使审计覆盖的边界不同在“进步时代”,由于受自由放任的思想和美国文化传统的影响,加上政府财力有限,美国公共产品的供给以市场供给为主,不仅准公共产品主要由私人部门或社会公益组织提供,甚至社会治安这一纯公共产品也有私人部门涉足。

由于私人部门是以营利性为主要为目的,缺乏政府监管的公共产品领域产生了部分公共产品供给不足、质量低下、寻租等诸多弊病。在随后20世纪30年代的“罗斯福新政”期间,联邦政府投入大量资金建设公共设施,治理经济大萧条。美国政府支出从1890年的8亿美元增长为1929年的107亿美元,占GDP的比重由6.5%增长为10.4%。大量的政府项目意味着大量的凭证需要审计署审计,使审计署的工作量大增。1921年审计总署拥有雇员1708人,主要是会计人员和律师。尽管审计总署受人员所限没有开展对市场供给公共产品的审计,但已引起美国审计总署的关注。目前我国公共产品供给主体呈现出公共财政供给、市场资本供给及自愿资本供给的多元化,但公共财政仍为公共产品的供给主体。随着市场资本供给及自愿资本供给公共产品比重的日益增多,纳税人有要求国家审计向这些领域拓展的利益诉求。因此,国家审计边界有待于从公共财政向公共产品拓展,以实现维护社会公共利益,履行政府对社会最终的监管责任。

(五)改革国家审计的隶属关系以提高独立性

一种不良的制度结构不可避免地会产生必然不良的结果,不管政治家采取何种政策。美国“进步时代”政府的权力巨大,缺乏权力制衡机制,致使寻租泛滥。为了治理寻租,人民要求通过权力制衡机制来实现对政府的控制,以抑制寻租。因此,美国将审计总署的隶属关系由政府领导转为议会领导,发挥权力制衡作用。国家审计没有独立性就没有社会公信力,因此,改革我国隶属于政府的国家审计体制,实现从现在的内部审计转变为外部审计,提高国家审计的独立性。

(六)延长审计长的任期年限以提高独立性

我国审计部门领导人的任期与同级党委政府部门领导人的任期一致,到期需要按时换届选举。审计长如果在上届任职期间因坚持原则与党委政府的领导人产生利益冲突,就可能在下届的任期中落选,出现因缺乏任期独立性而产生令人尴尬的局面。

(七)明确责任、落实责任

审计的本质就是通过监督来确保责任的落实、标准的落实,解脱受托人的受托责任履行情况。随着经济规模的扩大、经济生活的日益复杂化,要求政府对经济进行干预,在干预经济的过程中,寻租者的寻租手段也在不断花样翻新,寻租的后果可能会越来越严重。政府官员享有了权力,就必须承担责任。如果没有审计监督进行权力制衡,就会导致寻租性腐败的泛滥。因此,国家审计的监督责任就越大。通过审计监督实现对纳税人负责,对所有的利益关系人负责。

总之,“进步时代”美国国家审计署的隶属关系、审计长任期、审计人员的选拔、审计的服务理念等一系列的改革,为治理当时的寻租发挥了重要的作用。研究这段历史也为治理我国当前寻租行为泛滥,发挥国家审计的治理作用,进行审计制度的改革与创新提供了经验基础。另外,“进步时代”绩效审计的“星星之火”,成就了美国今天绩效审计的“燎原之势”。目前美国广泛开展的绩效审计,成本效益比例甚至达到1:105,还不包括无法以货币计量的社会效益,这些绩效将诱致我国进行审计制度变迁。

摘要：“进步时代”是美国历史上具有极其重要意义的一段历史时期。这段时期,美国经济在实现工业化、城市化的过程中,出现了一系列寻租现象,引发社会公众的强烈不满。一些进步人士采取了一系列对策措施尤其是审计制度改革,有效治理了寻租,使国家走上了正轨,为后期“罗斯福新政”的实施奠定了基础。本文在分析“进步时代”审计制度改革的基础上,提出了对我国审计制度改革的经验启示。

关键词：进步时代,寻租,预算制度,国家审计

参考文献

[1]靳思昌、张立民:《国家审计边界的定位:公共产品供给主体演进视角的分析》,《审计与经济研究》2012年第4期。

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[3]马骏:《经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革》,《公共管理研究》2008年第6卷。

[4]唐书明:《从自由主义到国家主义——美国进步主义时期的政治变动》,《贵州大学学报》(社会科学版)2005年第1期。

[5]王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,《公共行政评论》2008年第1期。

美国公务员制度 篇2

美国公务员管理制度特征及其启示

华晓晨

美国是国际上公认的公务员管理制度比较完善的国家，了解美国公务员管理制度的特征对完善我国公务员管理制度有着积极的意义。

美国公务员管理情况

美国是联邦制国家。联邦之下设州下设郡，郡下设市。州和郡都有较强的独立性。美国的公务员有联邦公务员和地方公务员之分。各州公务员管理也都依照所在州的法律规定，因而不完全一致，既使同一州的公务员管理，由于“郡”都有较强的独立性，也呈现出各自不同的特点并不完全一致。美国公务员的组成也与我国有很大的不同，不仅包括政府官员，还包括警察、消防人员、医护人员以及保健人员、清洁工、水电工乃至餐厅服务员等。如阿那咖达郡的公务员共有15000人，郡政府一级有公务员4200人，包括从事公共卫生、公共教育的人员等。其他都是乡镇从事公共服务的人员，甚至包括高速公路的维护人员。尽管公务员的类别千差万别，但我们仍可找出其管理制度中一些具有共性的基本特征。

1.公务员录用情况。无论是联邦政府还是地方政府，除少数政治任命官员(即由当选总统或者当选州长任命的政府组成人员)和不需要技能的岗位的公务员(如清洁工)以外其他公务员都必须通过公务员录用考试，而且只能在考试成绩前三名的考生中经面试择优录用，严格实行凡进必考原则。据纽约州人事局官员介绍，该州州一级公务员有3800个职位，其中有2800个职位需要经考试录用。阿那咖达郡人事局长在谈到考试录用问题时说：“人事部门必须保证每一个职位的设立及其录用的人员都符合法律的规定。”

美国公务员录用考试的权限依照法律规定：联邦公务员录用考试由联邦政府人事部门执行；地方公务员录用考试由州政府人事局执行；郡以下政府及其人事部门没有录用考试的权力，但必须协助州政府人事局完成录用考试的工作要求。

美国公务员录用考试工作遵循公开、公平的原则。纽约州人事局招录处的负

责官员介绍说，招录工作是公开的，事前要有详细的计划，要将录用的职位情况、人员数量、基本条件、工资待遇等信息通过网络、电视、报刊等媒体向社会发布。报考人员主要通过互联网报名并填写简历和有关材料。值得指出的是，对报考者的资格审查，州招录部门需要将报考人的材料报送联邦调查局进行审查，看有元犯罪记录以确定报考人是否符合报考资格。公务员招考不允许种族歧视，也不允许歧视残疾人，只要他们能做的工作就应一视同仁。据纽约州人事局统计，每年报考公务员的考生，约二分之一是没有工作经验的各类学校的应届毕业生。报名人数与提供职位之比变化较大，有时为1:2-3，有时为l:30-40，热门职位有时高达1:1000。可见，公务员职业在美国也颇有吸引力。阿那咖达郡人事局长解释这种现象时说，公务员工资在美国社会并不算高，但职业稳定，社会保险水平和社会福利水平与其他行业相比具有很大优势。因此，对年轻人还是有吸引力的。

美国的公务员录用考试，考生的试卷都由计算机打分。因此，托人情走后门的事情很难发生，社会总体评价较高。美国公务员提升职务也必须参加并通过升职考试才能实现，考试不合格者不能升职。

2.职位分类与职位说明书情况。职位分类起源于美国，是美国公务员管理的基础。美国联邦公务员和加盟州的公务员都实行职位分类制度，但州与州、州与联邦的分类标准不完全一致，据有关资料记载，美国联邦公务员在二十世纪六十年代共22个职组439个职系，至今没有太大的变化。美国纽约州人事局官员介绍说，纽约州职位分类依据的标准是职位工作性质、工作特点和管理需要。全州公务员职位共分50个职系，有1300个分类职位。职位分类最大的要求是对每一个职位进行职位描述写好职位说明书，以确定每一个职位的内涵。这种职位描述要准确地反映职位的行为要求和任务。为了完成好职位描述的工作，州政府有 30 个人负责职位描述工作。全州有 170 个部门，每个部门都有人员负责职位描述工作。

3.工资管理情况。美国公务员工资管理的基本原则有四条：一是实行同工同酬，不论性别、种族、信仰、年龄，只要做相同的工作就应取得相同的报酬；二是要保持工资与职称或者职等的相应关系；三是要维持公务员工资与市场中同类人员工资的大体持平；四是公务员工资要能够随经济发展和物价的变动而相应调整。纽约州公务员工资共设有38个等级，每个人的工资都是通过工会与州政府协商达成的。具体到不同的职系，工资等级有所不同。如护士工资等级有14级，他们不论在城市还是在乡镇工作，其工资水平都相同。美国纽约州公务员在参加工作的前7年，其工资等级每年自动晋升一级。以后则要根据考核结果和具体法规规定来办，通常只要考核合格每三年晋升一级。但绩效表现不好，考核不合格就不能增长工资。据有关报告显示，美国公务员最低年薪一般在3万美元左右，高的在10万美元以上，郡人事部门的主要负责官员年薪一般在15一16万美元左右。公务员的待遇包括：工资、养老保险、医疗保险、教育培训、通讯、度假等诸多方面，其待遇的优厚程度与公务员的工作水平及工作时间长短有直接关系。

4.奖励情况。按照法律规定，美国纽约州公务员“不参加工会的管理人员每年可以根据其工作表现给予一次性奖励，最高数额为不超过本人年工资的3%。”其他公务员一律没有现金和物质奖励，但表现优秀的公务员如果符合晋级或者晋升职务的条件，可以提前1年晋升。纽约州人事部门官员介绍，虽然法律上有这样的规定，但晋升职务还必须要有职务空缺，否则不能进行职务晋升。美国纽约州公务员管理之所以没有奖励(其他州据介绍大体如此)，是因为人们普遍认为公务员履行好职责，完成好任务是法律规定的，也是天经地义的，公务员只有做好工作才能领取工资。因此，不应该再额外给予奖励。

5.考核与惩戒情况。公务员的考核工作是美国公务员管理最薄弱的环节。美国公务员考核流于形式是众所周知的，纽约州和郡两级人事部门的官员都坦言，对考核工作不重视，也没有什么指标，考核完全由上级评价，一般都能合格。纽约州和郡公务员管理部门不重视考核的原因在于：按照现行制度规定处理不合格公务员难。如一个部门某个公务员表现不好或不称职，要给予几个月的改正时间，并找其谈话指出问题，进行非正式帮助。如没有效果，要发一书面函给其本人，促其改正，这叫正式帮助，仍不起作用，就要降职使用。但被帮助者可以有救济渠道维护自己的工作权利。他可以上诉打官司，还有工会为他谈判，所在部门要出具足以说明问题的证据才能打赢官司。郡人事部门官员介绍说：“单位为处理不合格公务员打了半年甚至一年官司，最后反而败诉的案例并不少。”

美国处理不合格公务员难，直接导致其考核管理形同虚设。但并不是完全不处理。阿那咖达郡人事局长在介绍考核管理时说：“上级觉得下级工作不利就，给一些培训，如果还不行就会给处分。该州每年约有200名公务员受到处分，但多是警告、取消假期之类的轻微处分。”

6.退休情况。美国纽约州和郡公务员除法官外都没有退休的年龄规定。造成这种情况的原因在于：联邦颁布有《禁止歧视老年人就业法》。美国在事实上成为了没有强制退休年龄的国家。该州退休人员的基本退休金的计发办法为：工龄满37年半为原工资额的75%，不足年限的相应减少。据了解，工龄每少一年减少1%。

7.公务员培训情况。美国纽约州和郡公务员培训工作主要在具有技术性质的公务员中开展，培训内容以专业技术为主。对全体公务员进行的免费培训只有计算机操作培训，参加其他培训均需个人支付一定费用。

8.佐治亚州等三个加盟州公务员制度改良的情况。进入 21 世纪后，美国佐治亚州、德克萨斯州、佛罗里达州开始了公务员制度的改良运动，3个州都废除了实际存在的公务员终身制，实行公务员聘任制，引起了国际上的广泛关注。我们应当持续关注美国3个州公务员制度改良活动的进展及其产生的影响，分析其动因及成就以为我用。

启示与建议

尽管美国的公务员管理制度比较完善，但也面临着很多需要解决的现实问题，并非尽善尽美。譬如，美国政治任命官员随当选领导人而进退不稳定问题，业务类公务员中专才与通才相互调用存在制度性障碍问题，考核大多流于形式很难达到考核目的的问题，业务类公务员管理存在着较为普遍的能上不能下的问题等等不一而足。尽管如此，我们仍可从美国两个制度的发展过程中得到一些有益的启示。

1、法制完备，用制度管人管事。美国公务员依法管理的理念深入人心，无论是联邦还是州、郡都制定有公务员管理总法性质的《文官法》或者《文官制度法》，并依据该性质法规制定有公务员管理各环节的相互配套的单项法规，如职位分类、考试录用、工资福利、考核晋升、纪律处分、权益保障、申诉控告、司法救济等，为公务员各项管理提供了法制依据。美国公务员管理立法的突出特点是既重视实体法又重视程序法，为管理的具体行为立规立据，可操作性强。如美国职位分类法将公务员职位划分为职门、职组、职系、职位、职等，还要为每一个职位进行职位责任与行为的描述。美国这种过于细化的繁琐立法行为有其深刻的历史文化背景，不可能完全适合我国公务员的管理，不宜照搬。但其管理立法完备，重视程序法，最大程度排除人为干扰的做法与我国依法治国方略的要求是一致的。因此，我国在制定公务员法配套法规时要加大对程序法的重视，突出可操作性减少人为因素干扰。

2、分类培训，童在提高工作能力。2000年以来，美国的公务员培训发生了较大变化。联邦公务员和地方公务员的培训工作由通用型的管理培训，发展为根据工作特点和绩效要求进行分类培训。美国联邦行政学院进行的普通的要求统一的培训基

1978年美国文官制度改革的启示 篇3

关键词:1978年;美国;文官制度;改革;启示

中图分类号:D523.32文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)12—0094—02

1883年《彭德尔顿法》的颁布和1978年文官制度改革被认为是美国文官制度发展史上最重要的两件大事。前者确立了美国现代文官制度。后者被认为是对前者的一次“全面修正”,是美国行政改革和政治制度史上的一件大事。

1978年美國文官制度改革既是对近百年来美国文官制度模式和实践的检讨和反思,又是美国特定社会经济、政治背景下的产物,同时也是对信息时代和全球化的一种能动适应。美国在改革前面临的困难和挑战,如机构庞大、财政危机、效率低下、官僚主义严重等等,同样不同程度地困扰着我国政府。我们目前所处的时代,也同样使我们倍感全球化带来的压力,倍感信息社会对政府人事行政管理提出的高要求压力。美国的文官改革虽不尽人意,在实施过程中出现实践和原则相背离的情况,但这次改革仍可以为我们正在推行的公务员制度提供诸多理念上、实践上的启示。

一、建立权威性的改革机构,整合不同利益要求,确保改革的科学性和可行性

美国在进行行政制度改革时,非常重视权威机构和专家的意见,并设置正式改革委员会,进行调查研究,经常公布调查结果及提出建议。在过去的100年间,大致每隔7年就产生一个改革委员会。[1]卡特总统也于1977年5月建立专事改革事宜的联邦人事管理工程,下辖的9个特别工作小组,成员都是颇具权威的著名的联邦官员、私营部门行政首长、学术专家和资深文官代表。这些人以其自身的影响力和法律授予的权力来影响民众,从而减少阻力。这些权威机构在研究和制订改革方案的过程中还注重吸收和整合社会各种利益集团的要求,这样使改革方案建立在较为科学和可行的现实基础之上。我们也可以吸收其做法的有益成分,建立权威性的机构进行深入广泛的调查研究,充分做好改革的前期准备工作。

二、加强公务员制度法制化和民主化建设

可以说,美国是个一切都在法制的轨道上运行的国家,各种法律法规多如牛毛,在事事照章执行的情况下不免也造成了文牍主义。但美国1978年文官制度改革在革除旧法制弊端的同时,又在积极创建新的法律,使各机构和人员的职责权限,严格以法规设定,组织和管理严格依照程序进行。而我国过去没能建立起行之有效的公务员制度,传统政治伦理适用的是家国一体化、以血缘家族为根基、以亲缘等级为内容的人治。直到2005年通过《中华人民共和国公务员法》,才开始对国家公务员实行科学的专业化管理,这与美国相比,有明显的滞后性。在人治严重、法制化水平很低的政治体制的基础上实行的我国公务员制度如何保证《中华人民共和国公务员法》的贯彻落实,把国家公务员建设纳入有法可依,有章可循的法制化轨道显得尤为重要。同时又要避免照搬法律法规和红头文件、僵化教条的工作作风。在改革决策过程中要坚持民主化原则,给各级行政人员和民众更多的参与权。只有这样,才符合我国“依法治国”的国策,顺应当代人事行政发展的历史潮流。

三、坚持平等竞争和功绩制原则

平等竞争和功绩制原则是美国文官制度的核心。在美国,除了政治任命官员、秘密和技术性的职位外,绝大多数职位都向全社会开放,通过公开考试择优选拔,同时严格考核,论功行赏,给所有人提供平等竞争的机会。1978年的九项功绩制原则尤其强调这一点,从法律上充分体现人人平等的非歧视原则。邓小平就说过:“美国文官制度在发现人才,使用人才方面是非常大胆的”,它“不论资排辈,凡是合格的人就使用。”[2]美国这种重视文官能力、知识和技能的做法很值得我们借鉴。由于历史原因,我国干部人事制度,主要是采取“委任制”,重资历、轻能力,重投入、轻产出的现象较严重,尤其是在行政部门。虽自实行公务员制度以来,这种局面有所改善。但不少部门在应考条件和考评上对年龄、学历、性别、外表及地域等方面作出了严格的限定,这些限制条件客观上剥夺了一部分人参与平等竞争的机会,造成了事实上的不公平,由此引发的闹剧和悲剧也时有发生。哈尔滨市巡逻支队2004年6月就作出一项规定:到年底考核时,腰围超过2尺7寸的在编民警将全部下岗。这种啼笑皆非的土政策显然有点“长官意志”、“哗众取宠”之嫌。几年前浙江也曾发生过一名初试合格但因患乙肝而被取消复试资格的考生失望之余对招考工作人员进行报复,造成两死一伤的悲剧。所以,今后我国的公务员制度建设不管是在录用还是在管理上,要坚持“德、勤、能、绩”的考核方法,把公开、公平、择优的原则落到实处。

四、要加强政治、经济体制和公务员制度的同步建设

有效的改革追求更高的效能和生产率,但必须认清其中的经济约束,必须创造改革的广泛社会基础。不仅包括当选官员和公民,而且包括公务员自身,忽视这一现实的改革,可能会产生短期与原先不同的公共管理体制但不会形成更有效的政府管理模式。[3]美国1978年文官改革之所以成果有限,原因之一就是缺乏相应的经济体制和政治体制的配套改革,许多改革条款由于经济的束缚、资金的不足而搁浅了。另外,国会、总统和文官之间不和谐的“一仆二主”关系,国会、文官、利益集团复杂的铁三角关系及政府机构职责和权限的不合理划分等等都在一定程度上妨碍改革法的成功推行。

经过30多的年改革开放,我国的经济改革已取得了巨大的成就,政治体制改革也初见成效,这就为我国的公务员制度建设提供了坚实的经济基础和良好的政治氛围。要建设一支具有中国特色的精干的公务员队伍,仍需继续努力加强和完善我国的经济建设和政治建设。

五、高度重视文官制度改革的必要性、连续性和渐进性

改革是一切政治文明发展的内在驱动力,哪里的政府没有更新传统、激励能力,哪里的政府就行将无效和灭亡。中国曾是文官制度的缔造者,后由于没有改革和创新,考选制度日益衰亡,但其合理性却受到西方人的高度重视,西方人不断对其改进和完善,使其远远超过中国。1983年卡特总统任内的人事局局长阿兰·坎贝尔教授来北京讲学时说:“当我接到联合国的邀请来中国向诸位讲授文官制度的时候,我是感到惊讶的,因为在我们西方所有的教科书中,当谈到文官制度时,都把它的创始国归于中国。”[4]西方自从中国科举制度中获得启迪以来,一直在进行不断改革和完善文官制度,使之富于更强的生命力。因为正如美国行政学院教授帕特里·英格拉姆所说:“世界上没有一个这样的地区:那里的国家对公共官僚和文官制度感到满意。”[5]各国文官制度的发展必须适应社会经济、政治、科学发展的要求,符合统治阶级和人民群众的利益。文官制度改革是一个持续不断的过程,几乎可以说,只要政府存在,这一过程就永远不会停止。美国文官制度自确立后,就从未停止过对它的改进和完善。仅战后到1978年之间所进行的几次行政改革中都有涉及改进文官制度的内容:1947-1949年、1953-1955年的两届“胡佛委员会”都提出了行政机构的改组方案;1955年提议设立高级文官,消灭人事行政过程中的文牍主义;1969年尼克松执政时,提出一系列改革建议。但历次改革目标均没完全实现。这次改革也没有达到预期目的,所以,美国的文官制度改进依然任重道远。我国现行的《中华人民共和国公务员法》旨在建立能上能下、能进能出、有效奖励、严格监督、竞争择优的用人机制,但人事行政机关中人浮于事、效率低下、贪污腐化的现象还很严重,亟待政府对其弊端进行革除。我们应看到公务员制度改革的必要性,对它的完善只能循序渐进地进行,不可企望“毕其功于一役”。作为文官制度的鼻祖,我们中国更有责任、更有信心再次创造出人事行政管理制度的新奇迹。

最后,需要指出的是,世界上不存在亘古不变、放之四海而皆准的理论。在分析借鉴美国文官制度改革的经验时,我们要立足中国国情,对其进行严格的科学分析,不能简单地信手拈来,照搬照抄。一方面,中美两国政治制度不同。美国文官制度作为资本主义政治制度的主要组成部分,体现了垄断资产阶级的意志和利益,有其阶级性。美国文官的政治中立,政治与行政的复杂关系,对私营部门经验的简单移植等等做法我们都要慎重对待。在中国,不存在脱离政府而存在的所谓的党派政治,而要求全体公务员都要坚持共产党的基本路线,坚持四项基本原则,并接受马列主义、毛泽东思想及邓小平理论教育,牢记为人民服务的宗旨,搞好本职工作,这与美国的政治中立原则有着本质的区别。另外,公共部门是独一无二的,其成员不应完全只被金钱激励。公共部门的突出业绩更多地是与服务公众相关,而不是与私营部门竞争,江泽民就提出要“以德治国”,以德行政。另一方面,中美两国发展阶段不同。美国文官制度改革是在较成熟的市场机制、完善的法律制度、较有力的监控机制基础上进行的。而目前我国正处在由计划经济向市场经济、由农业社会向工业社会、由伦理性社会向法制社会转轨的时期,正处在社会主义的初级阶段。因此如何做到既吸取美国的成功经验,又全面考虑到我国不成熟的市场、独特的行政文化传统和发展阶段两方面结合上的均衡,是摆在我们面前的一项艰巨任务。

综上所述,我们应该批判地研究1978年美国的文官制度改革,做到取其精华、剔其糟粕,辨证扬弃和推陈出新,真正建立起一支德才兼备,廉洁高效的政治活动家和行政管理家队伍。

参考文献:

[1][3][5]国家行政学院国际合作交流部编译.西方国家行政改革述评[M].北京:国家行政学院出版社,1998:39-63.

[2]邓小平.邓小平文选(1975—1982)[M].北京:人民出版社,1983:197.

[4]何平立.中西文官制度监督机制之比较[J].上海大学学报,1991,(4):28.

美国的公务员制度改革 篇4

一、美国教师绩效工资制度概览

1. 美国教师绩效工资制度的发展历史。

绩效工资制度是根据员工的工作表现和实际业绩进行工资发放的一种薪酬制度。绩效工资制度在美国有着悠久的历史, 美国农场早在18世纪就根据工人的实际采摘数量发放工资。发展至今, 美国众多行业领域都实施绩效工资制度, 且成效显著。上世纪20年代美国教育领域开始进行绩效工资改革试验, 但由于教师反对, 绩效工资制度本身也存在很多问题, 不久就被叫停。20世纪前半叶美国教师的性别、种族和受教育水平决定其薪水, 而不是依据教学的质量或表现。据美国国家教育统计中心1995年的统计, 截至20世纪50年代, 美国约97%的学校实行单一工资模式, 渐渐发展成根据教师的教育水平和教学年龄分配工资。20世纪80年代以后, 在各州政府和学区的要求鼓励下, 教师绩效改革又掀起高潮, 社会各界广泛关注和讨论。进入21世纪, 美国更加注重教育质量和效率, 在联邦政府的推动下, 大力进行教师工资制度改革, 以激励优秀教师, 吸引优秀人才进入教育行业, 从而达到提高教育质量和效率的目的。目前, 全美各州几乎都在进行类似的教师工资制度改革。

2. 美国教师绩效工资的发展趋势。

近一百年来, 美国教师绩效工资改革经历了一系列变化, 虽然州与州之间的改革有很大差异, 呈现出各种特点和趋势, 但从本质上看, 主要有以下三个共同点。

(1) 评估技术更为科学和客观。

绩效工资改革早期, 因为缺乏客观的评估技术, 一般是由督学主观判断谁能够获得额外奖金, 这在当时遭到了教师工会的强烈反对。20世纪90年代早期田纳西州立大学的威廉·桑德斯博士提出增值评估理论, 即对教师的评估主要根据学生成绩的进步。这一理论的出现为绩效工资的发展奠定了坚实的基础。很多州或学区根据这个理论配合本地特色开发出相应的改革方案。

(2) 评估内容多元化。

在教师领域引入绩效工资早期, 评估内容单一。当时只是根据学生测验分数决定由谁获得绩效奖金, 而不考虑教师的实际教学表现。随着绩效工资改革在美国教师领域的深入发展, 越来越多的改革者认识到教师绩效很难根据单一内容进行客观评估, 于是逐渐发展成综合评估教师的课堂教学、学生成绩和教师的知识和技能等方面。

(3) 评估主体趋向多层面。

在美国, 学校的自主权很大, 绩效工资改革也由学校自主决定, 所以原则上由校长决定绩效工资的发放。然而, 由于校长自身各种事务缠身, 而且很可能不具备评估方面的知识, 这引起教师们对评估结果公平性的质疑。因而, 州或地方教育官员、督学、校长以及教师自身都参与绩效评估, 以构成更加合理的评估主体。

3. 美国教师绩效工资制度改革中的争议焦点。

虽然绩效工资制度在企业、公司等其他行业的实施取得了明显的成功, 但它在教师行业的应用却困难重重, 争议颇多。这主要是因为教育领域与其他领域之间存在很大差别, 教师群体人数所占比重相对较大以及教育效果存在相当的滞后性和隐蔽性, 无法直接把商业等领域的经验应用到教育领域。众多学者对绩效工资改革意见不一, 争议的焦点主要体现在以下三个方面。

(1) 绩效工资的激励作用。

首先, 对于金钱刺激是否也适用于教师, 在实践上看, 激励计划, 尤其是金钱和物质奖赏最为有效, 尤其是当政策目标显得非常必要并具有一定吸引力的时候。很显然, 教师绩效工资的政策目标并不明显。一方面因为学生的成绩是多方面综合因素的结果;另一方面, 奖励是间接的, 由学生的成绩而非教师自身的发展来决定教师的奖金, 因此, 不论多么努力教师都可能无法获得奖金。

其次, 教师行业很特殊, 教师的工作注重合作, 没有哪位教师愿意在竞争激烈的环境中工作, 更不愿与同事处于对立的位置。因此, 对于这种激励制度能否产生作用还有很大的不确定性。

再次, 虽然绩效工资的资金投入名义上来自政府, 但实际买单的是美国公民。因此, 美国国民对绩效工资的激励作用非常关注。然而到目前为止, 尽管已经有很多典型案例证明它确实能够产生一些作用, 但还没有任何一项研究能够说明绩效工资对教师究竟会产生多大的激励作用。值得庆幸的是, 目前美国国家绩效奖励中心的研究者们从2007年开始在纳什维尔进行为期3年的试验, 研究提供教师奖金能否提高学生成绩, 最终将在2011年得出研究成果。这一结果很可能对绩效工资改革产生推进作用。

(2) 绩效工资的评估标准。

美国的幼儿园、小学、中学各级公立学校之所以迟迟没有对教师实行绩效工资, 主要是因为教师工会认为绩效的客观评价非常困难, 反对绩效工资。美国目前流行的绩效工资评估是以学生测验分数为依据, 并结合威廉·桑德斯的增值评估理论。但是很多人, 尤其是教师对于这个标准存在很大质疑。学生的测验分数在一定程度上除了与教师的工作绩效有关, 还与学生的家庭背景、经济环境等因素有关, 仅以测验分数为依据并不科学, 也不能够得到认可。美国也有很多州或地方采用的是综合评估法, 但总的来说, 评估标准尚未建立起来, 需要进一步完善。

(3) 绩效工资与教育质量。

首先, 美国民众担心把教师的绩效与学生的成绩挂钩可能导致教师只围绕着考试进行教学, 甚至出现欺骗和舞弊现象。其次, 与其他行业相比, 教师工资较低, 要从根本上解决教育质量问题, 就必须提高教师待遇, 从而吸引优秀人才进入教师队伍。再次, 教师大都认为自身的工作量非常沉重。

4. 美国绩效工资制度的未来前景。

在美国, 各个州或学区都在进行绩效工资实验。虽然每个地方项目进行的方式不同, 但是基本理念一致, 即教师课堂表现至少是决定其薪水的一方面。虽然绩效工资改革面临很多问题, 但它已经成为教师工资制度的发展趋势, 是有生命力的, 是不可逆转的, 它终将成为教师工资制度的主导。

二、美国实施教师绩效工资制度改革的基础

前面对美国教师绩效工资制度改革进行了全面描绘, 以下主要从美国经济、州际差异和学校自主三个层面进行分析。

1. 美国经济状况。

美国2008年的国民收入是12.4813万亿美元, 人均收入约4万美元。虽然雄厚的经济实力为美国实施教师绩效工资改革奠定了良好的基础, 但由于教师绩效工资的资金来源于税收, 所以不论是政府还是美国公民对此都很谨慎。一方面他们期望投入的资金能够切实提高教育质量, 否则还是保守为好;另一方面由于国际竞争愈发激烈, 人才的竞争占据越来越重要的地位, 因此美国政府从长远利益角度出发, 希望通过加快绩效改革提高教育质量。总体来说, 以美国目前的经济实力进行教师绩效改革仍有些困难, 政府尚无能力投入足够的资金。

2. 州际差异。

美国实施联邦制, 各州拥有较大自主权, 此外, 美国地域辽阔, 州与州之间存在相当大的经济差异和文化差异, 因此美国各州实施多种多样的绩效工资改革。2005年, 马萨诸塞州州长米特·罗蒙内根据桑德斯的“增值评估”提出一项学校改革计划, 被称为罗蒙内计划。一种前景不错的绩效工资制度正在田纳西州查塔努加市的公立学校里实施。在那里, 教师工资制度主要注重于提高学校的教学质量。阿肯色州的小石头城的Meadowcliff小学推行的教师工资方案是最直接的“为效果付酬”的做法。美国政府充分考虑到了地方差异性。

3. 学校自主。

除了州政府对教育有自主权, 学校也有很大的自主权, 甚至有权决定是否进行绩效工资改革, 是否参与州政府推行的绩效工资改革, 以及如何进行绩效改革。这样一来, 学校就能根据自身的特点和需要进行相应的改革, 切实提高教育质量。

三、美国教师绩效工资制度改革的启示

1. 适合的改革方式。

美国实施教师绩效工资改革采取自下而上的方式, 对我国具有借鉴意义。虽然美国联邦政府大力推行教师绩效工资改革以提高教育质量, 但美国联邦政府没有强迫任何一个州和任何一所学校参与绩效改革。政府只是提供财政支持, 把选择权留给州与学校。这有利于那些进行绩效改革的州和学校独立自主, 有利于改革的落实。那些没有进行改革的州和学校可以先观察其他州和学校取得的成果, 再决定是否进行绩效改革, 以及如何进行绩效改革。

我国与美国的政府体制存在很大差异, 完全参照美国进行“自下而上”的绩效改革存在很大困难, 但进行“自上而下”绩效改革的困难可能会更大。因此, 我国教育主管部门有必要进行专门研究, 找出适合我国的改革方式。

2. 经济基础。

美国综合经济实力高于中国, 美国教师的工资收入远高于中国教师的工资收入, 但美国教师的整体待遇与本国其他行业相比并不高, 教师的生活状态不容乐观。不过我们注意到, 美国实施教师绩效改革的时候并没有倡导大幅度提高教师待遇, 而是将落脚点放在提高教育质量上。这点尤其值得我们反思, 尽管中国教师的待遇低, 亟待解决, 但是提高教师工资需要强大的经济支持。因此, 当务之急是坚持科学发展观, 通过发展来解决提高教师工资过程中遇到的经济困难。

3. 地区差异。

美国国土面积位居世界第四, 地域辽阔, 地区之间在经济实力和文化方面存在相当大的差异。基于此, 美国在实施教师绩效改革过程中谨慎地尊重各州差异, 给予州和学校充分的自主权。我国同样地域辽阔, 各省、直辖市、自治区经济实力存在相当大的差距。另外, 我国是多民族国家, 各民族的文化和风土人情也有很大不同。从美国的经验来看, 我国有必要充分考虑这些差异。

四、结语

公务员制度改革-引咎辞职制度 篇5

――引咎辞职制度

byby lee

目前，关于公务员制度改革的探讨在各大报刊杂志都有激烈的争论，其中，关于“引咎辞职制度”的讨论似乎尤其激烈。下面，我就以我的角度来讨论一下关于公务员引咎辞职制度方案的可行性。

党的十六届四中全会以后，中央要求，当前和今后一个时期，要把解决干部能上能下问题，作为深化干部人事制度改革的着力点和突破口，集中力量进行攻关。力争在推行公开选拔领导干部、党政机关干部竞争上岗、领导干部任前公示制、党政领导职务任期制、调整不称职和不胜任现职干部以及完善考核、推进交流、加强对领导干部和干部选拔任用工作监督等方面取得新的突破，并以此推动改革的全面深化。

引咎辞职制度就是为解决干部能上能下问题而产生的一种制度。

一般来说，关于引咎辞职制度的探讨主要有以下几个部分：

引咎辞职包括的情况。

主要有以下情形：不履行预防职责，致使本单位人员在其任期内连续或者多次出现严重职务违纪、违法行为，造成恶劣影响的；纵容、包庇配偶、子女、身边工作人员利用职务之便，进行严重违纪违法活动，造成恶劣影响的；担任领导职务的国家工作人员利用职权干预或者插手建设工程招投标、经营性土地出让权、房地产开发与经营等市场经济活动的。引咎辞职的硬指标设定：

推出“引咎辞职”制度，无疑是顺乎民意、最大限度地遏制重大事故的良策。这在目前行政监督机制相对较薄弱和模糊的环境下，其初衷是好的，此制度的刚性特征也必能使一些领导干部能够重视。但是，正如一些政策执行不好会成为双刃剑一样，引咎辞职也存在一些尚值得商榷的问题，比如说，各地在推行这项制度时几乎都设置了“硬指标”，如曝光三次“一把手”引咎辞职。一旦触及“硬指标”的底线，便要辞职。按制定者透露的想法，这是因为“矫枉必须过正”，也是因为“硬指标往往有更强的操作性”。这就使一个矛盾凸显出来：官员辞职的根本原因，究竟是自身工作之“咎”，还是追究被曝光？

“咎”者，过失也。引咎辞职，应该是领导干部因为主观因素造成所管工作出现过失而主动辞去官职的自律行为。由此可见，官员该不该辞职，关键在于有没有过失，而不是被

媒体曝光或是会上批评。进一步探究，引咎辞职设置“硬指标”，还让人心生疑窦：媒体曝光两次以下可以官“照当不误”，其“运气”的色彩岂不太浓了一点？

政令畅通的前提是政策制度须合情合理。所以制定政策制度之时，贵在科学和理性，绝不能为一时的情绪所左右。如今百姓和媒体对频频出现的污染事故颇多怨言，这确实亟须我们在管理制度、监督机制上予以完善。但由此便要“矫枉过正”或单纯为了便于操作而划定“硬指标”，就谈不上是一种明智和科学的工作方式。因为过分地强调“硬指标”，有时反而会让我们成为“指标”的俘虏。

此类引咎辞职制度的实施，也许会暂时性地迫使各级领导干部全力以赴地“狠抓”自己的责任范围工作。但要想使这种“狠抓”成为一种常态，还需要引咎辞职制度的更加理性、完善和合理，并需建立在引咎辞职制度基础上的一整套干部任免制度相配合。要清楚，引咎辞职制度仅仅是干部任免制度中的一个环节，它并不能解决所有的问题——特别在尚不完备的情况下。

“引咎辞职”是对官员最大惩罚

有人认为过分夸大引咎辞职作用，有人为引咎辞职成为“护身符”而愤，同时，更多人呼吁愿“引咎辞职”制度早日问世。其实这都是不在官场人说的外行话。引咎辞职对于“引咎辞职者”是最大惩罚。

当年一位中央领导到一个乡镇访贫问苦，见乡镇干部抽的烟都是红塔山，问他们一天抽几盒。答不多，三盒。问收入多少，答三四百。这位中央领导给他们算了一笔账：一天三盒是３０块，一个月光烟钱是９００块，这些乡镇干部还要吃饭、娱乐，还要养家糊口，真不知他们收入从何而来，而且，他们还是国家级贫困县，已经半年没发工资了。

有的干部不是靠工资活的，谁要是关心他们能挣多少钱，那肯定是官场的门外汉，当官不是说挣钱，关键是花钱。这叫签字权，也叫在职消费。

当一个有签字权的“一把手”如果没有正常的约束的话，他可能糟掉多少钱？比如说，一个处级干部，首先有辆车，汽车的养护费和司机的开销，一年至少５万。他还要养几个秀才、嫡系、甚至女士等等，身边没有三五个最信得过的人，工作就无法开展。让他们干活，就得经常联络感情，现在联络感情的方式，只能是餐厅、桑拿、歌厅。按最清廉节俭的领导算，出去消费一次，只带司机、秘书，吃饭１００元，桑拿，包两个房间，２００元，如果再要其他服务，每人多加３００－５００元，这样消费一次，算少点１２００元。一个星期消费一次，那么一个月，光陪部下吃饭就是４８００元。领导还要抽烟、喝酒、打针吃药，还要养家糊口。按对等原则，领导自己至少也是这个数，也就是说一个处级领导一个月要有

一万块吃喝开销，一年少也是１０万。最最重要的是，领导还要巴结上司，应付同僚，这些都需要人民币开道，这样一想到底多大开销，真是谁也说不清楚。所以“引咎辞职”是对这些官员的最大惩罚，这就是为什么许多地方的官员不管遇到多大的“困难”都要死死护住自己的铁饭碗的原因了。

引咎辞职与“官德”建设

有句古语叫“当官不为民做主，不如回家卖红薯”，表明中国老百姓同样希望不称职的官员能有引咎辞职的自觉性。但是由于缺乏强有力的制度保证，一些明显不称职，甚至严重失职、渎职的官员非但不会主动请求辞职，反而“笑骂由他笑骂，好官我自为之”，极大地损害了官员在普通群众中的形象。从最基本的意义上讲，一个官员如果因为失职渎职或违法乱纪，已经在群众中造成恶劣影响，不再适合担任领导职务，却脸不红心不跳始终赖在那里不走，这种行为无异于对民意的漠视，无异于对“官德”的侵蚀。在领导干部中推行引咎辞职制度，将证明官员有足够的知耻之心、羞恶之心，有助于树立领导干部在群众中应有的威望。

“引咎辞职”应成“官场文化”

为什么应该提倡官员特别是高官主动“引咎辞职”？道理很简单。各级官员特别是高官肩负着人民的重托，权力大，责任重，理应恪尽职守，在其位，谋其政，尽其责。对于他们，理应落实责任，务必落实责任，有过错就应该追究，有责任就应该承担。不这样做，就推行不了责任政治，建立不起责任政府。

如何让“引咎辞职”成为惯例？答案也很简单，就是用制度说话，讲硬约束。制度总是靠人执行的，难免会有一些官僚主义者、形式主义者、机会主义者，觉悟不是那么高，有了过失也不主动引咎辞职。对这些人，决不能让他占便宜。只要他确实该负责任，不主动引咎辞职的，应该责令其辞职，或依法给予撤职、罢免，对于触犯法律的，还应追究刑事责任。只有这样，从严治吏、从严治政才能落到实处。

美国的公务员制度改革 篇6

1、传统的公务员养老保险制度无法适应过快变化的社会条件

随着社会经济体制改革和结构调整的不断深化，传统的公务员终身雇用制近些年也被灵活的雇用方式所代替，建立在“终身服务于政府直至退休”前提下的公务员养老保险模式，已渐渐难以适应新的社会条件的挑战。很大部分的公务员将会在岗位变动中失去原已积累的养老保险权益，导致这些人不愿意变动工作，从而影响了劳动力的正常合理流动、劳动生产率和行政效率的提高，同时也影响了政府机构和人事制度改革的深入进行。

2、政府财政无法负担过高待遇的公务员养老保险制度

传统公务员养老保险制度加重了政府财政负担,究其具体原因其主要有：首先, 当前世界各国都面临着严重的人口老龄化，退休人数急剧增加，随之增加的退休金给付压力给各个国家带来了严重的财政危机；其次，无论是供职期限、退休年龄、替代率还是待遇水平增长率,公务员计划都要比私人部门优厚。而且,在发展中国家,公务员预期寿命比私人企业部门的更长；再者，公务员计划中现收现付程度高、积累程度低,这是导致政府财政压力不断增大的很重要的一个原因。最后，总体而言国外公务员养老金待遇调整的任意性较大,政府从自身角度无法有效约束其支出。

3、过于分立的公务员养老保险制度缺乏公平、不利于社会和谐稳定

分立的公务员养老制度容易导致各个部门之间的相互攀比,使养老金支出螺旋式上升,增加了养老金制度改革的难度。举例而言,法国就是欧洲发达国家中最典型的例子。法国近年来不断出现的罢工现象,特别是公务员发起的罢工,其中很大的原因是分立的公务员计划造成的。

二、国外公务员养老保险制度的改革的趋势和特点

1、在养老金待遇方面兼顾效率与公平

从国外典型国家的公务人员养老金待遇的总体情况来看，大多数国家的公务人员养老金待遇要高于普通企业雇员。例如日本、加拿大、丹麦等国的公务人员养老金待遇比普通企业职员要高很多，其他国家也不同程度地高于企业职员的养老金水平，而且不仅在待遇方面要高于企业，在缴费方面还要低于企业。此外，公务人员还有各式大小不等的津贴、补贴和各种福利。这体现了公务人员与企业职员在职位身份与权利义务方面的差别，这种适度的差别是可取的，是可以接受的，也是有利的。与此同时，为了不让公务人员与企业职工的养老金待遇有太多的差别，各国都采取相应的手段来控制这种差别，注重不同职业群体之间的公平性，比如进行工资制度改革．适度降低替代率等。

2、养老保险制度由分立逐渐向统一转变

在这一转变过程中,根据其改革的深度和广度可以分为两种类型。第一类国家主要是美国和加纳、约旦,这些国家在整合改革过程中,并没有进行彻底的、系统性的制度改革,而是采取了渐进式的、参量式的改革措施,承认原来公务员的既得利益,只要求新人参加统一的养老保险制度,即所谓的“新人新办法,老人老办法”。第二类国家主要是拉美国家和中国香港,这些国家和地区在系统改革国家养老保险制度的同时,大刀阔斧地推进公务员计划的改革,使之融合到国家整个养老保险制度中,并且为公务员建立了私人管理的、积累制的个人账户。

3、改革中存在着较多的阻力和困难

各个国家公职人员养老保险制度在改革的过程中都存在一定的困难和阻力，主要来自于政治、经济以及制度设计等三个方面。第一，从制度设计方面来说，不仅要解决好现行制度中存在的问题，还要考虑到改革引发利益博弈。需要慎重测算和界定领取条件、待遇水平、养老金的计发和调整等问题，增加了改革的技术难度。第二，从政治方面来说，一个国家的公职人员都是属于政治强势群体，而根据当前公职人员养老保险改革的趋势，必然在一定程度上损害到它们的利益，因此会产生巨大的阻力。第三，从经济方面来说，任何一次改革在改革初期都要投入大量的资金来解决转制成本问题，公职人员养老保险制度改革由于其人数多、养老金数量大，更是需要大量的资金来解决转制问题。

三、国外改革经验对我国公务员养老保险制度改革的启示

（一）逐步将公务员养老保险纳入统一的社会养老保险

纵观世界上绝大多数国家公务员养老保障的发展历程可以看到，公务员养老保险建立之后的十几年，在一定社会环境下出现了企业的养老保险，经过一段时间的发展将公务员养老纳入了统一的社会养老保险。这是一种必然的趋势。而我国目前仍基本沿用20世纪50年代的公务员退休养老的政策,显然已不适应当前的经济和社会发展的需要,改革势在必行,而且需要不断修改和完善，以此来适应社会经济发展的变化需求。

（二）加快建立和完善复合型多层次养老保险体系

当前国外绝大多数国家均实行的是混合型养老保险制度，这种制度有利于社会优秀人才在政府部门和其他企业部门之间合理流动,对建立高素质的公务员队伍提供了有力的保障。因此借鉴国外这一先进经验,我国应改变目前公务员养老保险与企业养老保险两种制度互不衔接、退休金给付层次单一的现状,应尽快借鉴国外经验,将我国公务员养老保险制度与企业养老保险制度进行适当统筹,建立全社会统一的多层次、多功能的养老保险体系。公务员和企业人员的养老金制度应与社会统筹的基础养老金部分实现并轨,以适应劳动力流动性日益增强的需要,并可扩大社会统筹的覆盖面,增加这一制度在财务上的可持续性。

（三）加强养老保险制度立法，保障我国公务员养老保险制度可持续发展

现代养老保险理论认为，社会保障法制建设关系到国家经济发展、社会稳定和人权保障，国家社会保障制度的建立是以制定和实施社会保障法律为起点的。政府通过社会保障的立法理念，确立立法的基本原则，理顺法律关系，保持法律的连续性和稳定性。国外社会保障制度的建立和发展都非常重视立法，而我国50多年来的养老保险法制建设，总体上离法制化的要求还有相当大的差距，与养老保险改革实际也不甚适应，我们必须在借鉴国际经验的同时，加快我国养老社会保险法制建设，为我国养老保险制度改革的进一步深化提供法律基础和法律保障。

参考文献：

[1]付钢.对我国公务员养老保险制度的若干思考[J].湖北:科协论坛，2007（8）

[2]乔杨，崔少敏.人力资源和社会保障部社会保障研究所

[3]孙静.公务员养老保险制度改革探索[J].学习与实践，2008(8)

[4]黄健元.公职人员养老保险制度改革问题探讨[J].南京师大学报，2006(2)

公务员聘用制度改革探析 篇7

一、聘任制公务员与传统公务员比较分析

2007年, 我国人事部确定在深圳和浦东开展公务员聘任制度全国试点。截至目前, 已经在国内诸多省市相继推开, 如广西壮族自治区、辽宁省、河北省、北京市、浙江省等并将在全国推行。从各地的试点推行情况可以看出, 聘任制公务员不同于传统公务员。其主要差别在于聘任制公务员引入了市场机制, 实行合同管理。

其一, 招聘方式不同。聘任制公务员可以从社会上公开招聘, 也可以直接选聘。其中, 公开招聘是指在一定的社会范围内公开招聘, 是在明确职位要求及任职的具体条件等情况下进行的。而直接选聘程序相对简单, 但范围小, 目标具体, 有较强的针对性。两种招聘方式都只能在限额内进行, 不能超出人员的编制和工资的限额。

其二, 聘用期限不同。聘任制公务员的聘用期限一般为1~5年, 并且需要与机关签订书面的聘任合同, 在聘任期内享有公务员同等的待遇。一旦聘任合同终止或者解除, 就不再享受聘任制公务员的福利和待遇。而传统公务员为“终身制”。不存在解聘的后顾之忧。

其三, 任职期间管理方式不同。一般情况下, 聘任制公务员都是通过竞聘考试后与用人单位签订使用合同, 不占用国家的公务员编制;在待遇方面, 用人单位可以单独决定和支付报酬;在聘任期限方面, 决定权在用人单位, 表现突出能胜任本岗位工作的经批准可以续聘, 考核不称职可以解聘任。

二、公务员聘用制度改革对策

公务员聘任制, 是我国公务员制度改革的一项探索也是一种创新制度, 在我国人事制度改革中有着重要意义, 但由于缺乏历史经验和借鉴, 在法律制度方面不是很完善, 改革范围仅限于局部地区选择试点推行, 改革没有纵向延伸, 有些改革还停留在表面。若要在更大范围内推开, 继续纵向深化横向拓宽。本文提出几点对策:

其一, 考核制度要规范。通过聘任制加入到队伍中的公务员, 从上岗第一天起就应该有被考核的紧迫感和随时下岗的危机感。平时考核制度化。不能仅“年底写写总结”, 同事间互评了事, 要有严格而富有新意、精准而易于操作的考核体系, 这样才能触动聘任公务员的效率意识, “聘任制”才有意义。在考核主体方面, 引入客户意识, 可让民众进行一定程度的打分。同时也可以在一定程度上引入专业评估机构以其专业能力对聘任制公务员进行准确、客观、公正的考核评估。考核指标方面, 进行量化与细化。对不同部门, 不同岗位, 不同职务分别进行考核。

其二, 完善退出机制。必须建立科学合理的退出和淘汰机制, 明确相应的责任主体并设法保证执行监督的确实到位, 否则聘任制将成为另一种“终身制”。公务员聘任制改革的很重要的一方面就是对其对“出口”规则的探索。在人们的传统观念中, 认为迈进公务员“门槛”就意味着进了“保险箱”, 意味着稳定的工作, 高贵的干部身份, 优厚的福利待遇, 一辈子稳稳当当没有面临下岗的危机。实施过程中对聘任制公务员怎么辞退, 又依据什么启动“辞退”程序呢?这是目前摆在我们理论研究和实践工作中的一个重要而又棘手的问题。从法律制度方面来看, 《公务员法》中对于“辞退”的规定不明显比较模糊。通过各地试点情况来看, 做法各异而力度也不够。其实, 这就违背了公务员聘任制度改革的初衷, 我们改革的目的就是要打破僵化的公务员用人制度, 建立相对便捷灵活的用人方式, 做到公务员任用“有进有出”, 满足政府特殊的用人需求;要建立灵活的退出和淘汰机制, 筛去一些年纪较大或者专业技术水平较低的人员, 不但为公务员整体队伍数量留出空余, 可以吸收更多具有专业技能知识的人员, 同时也让在职公务员的晋升障碍减少。此外, 聘任制公务员与聘任单位建立一种合同制的关系, 加深雇员的危机意识, 有助于淡化公务员特权等级的观念, 树立服务意识, 改善工作作风。

其三, 正确处理公务员聘任制与其他任用方式的关系。通过各地改革试点证明公务员聘任制的适用范围不适宜扩大到公务员的全部岗位。当前公务员法的规定, 聘任制的适用范围仅涉及到专业技术和辅助性岗位, 不能取代选任和委任制的公务员。聘任制公务员只占公务员群体的很小一部分, 一些重要的上级岗位并未取消委任制。否则, 可能会突破其他两种方式所要求的严格条件和程序, 而完全的市场化和自由流动很可能会造成政府工作的混乱。也将造成聘任制公务员对委任制上级负责, 不利于改革的进行, 所以必须正确处理好委任公务员和聘任公务员的关系。但也应继续尝试探索将其适用范围扩大, 使其不至于过于僵硬, 充分发挥其灵活多变特性。使我国人事干部制度更合理、更科学。

公务员聘任制度改革涉及利益重新分配, 在推进改革的过程中对阻力要有充分的认识和准备, 更要顾及社会效应, 谨慎地进行, 保持社会的和谐稳定, 讲求实效, 防止形式主义。坚定改革的目标, 公务员聘用制度在目前阶段还存在很多的问题, 但是随着改革的深化, 逐步完善相关制度。这些问题会迎刃而解的, 我们拭目以待。

摘要：公务员聘用制度改革从2007年试点以来取得了一定的成绩, 但在实践过程中也暴露出一些问题。本文阐述聘任制公务员与传统公务员的不同之处, 并提出对公务员聘用制度改革的几点对策。

关键词：公务员聘用制度,改革对策,退出机制

参考文献

[1]吴林, 王晓楠.中国政府雇员制问题与对策研究[J].黑龙江史志, 2008.12.

[2]于萍, 贾佳.公务员聘任制不等于退出机制[N].大众日报, 2013.6.

[3]余仲华.饱受热议的公务员聘任制试点[J].思想力, 2009.1.

美国的公务员制度改革 篇8

一、我国公务员薪酬制度的现状及存在的问题

公务员在我国的社会结构中具有非常重要的地位, 因此国家对公务员也比较重视, 从国家对公务员薪酬制度改革的程度就可看出。我国在1993年和2006年分别从不同的方面对公务员的薪酬制度进行了深入的改革。在1993年的改革中确立了公务员的职级工资制, 建立的相对独特的具有中国特色的公务员薪酬制度[1]。2006年7月1日起, 我国根据《公务员法》的要求实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度[2], 贯彻按劳分配的原则, 体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素, 保持不同职务、级别之间的合理工资差距。而且国家分别在1997年、1999年、2000年1月、2001年10月和2003年连续5次给公务员加薪[3]。通过几次改革和加薪, 我国公务员的薪酬水平已经逐步稳定增长, 而且在中央集中管理和领导下, 具有独立财政权的地方政府根据本地区的经济发展水平和财政状况自主、科学而合理地制定相适应的薪酬改革模式, 使得各地区的薪酬模式已经呈现多样化的特点。但是从我国公务员队伍的稳定和公务员素质的提高以及国家行政效能的提高来看, 目前的公务员的薪酬除了水平相对较低以外, 还存在一些问题:

(1) 公务员的薪酬由职务高低决定, 没有突出个人能力的高低。目前我国公务员的工资采取职级工资制, 主要组成部分是基本工资、津贴、补贴、福利, 基本工资分为职务工资和级别工资, 职务工资就是根据职务的高低确定, 而级别与职务相对应。另外, 津贴、补贴的多少也是根据职务的高低确定的。这种薪酬制度造成了严重的“官本位”现象, 公务员为了获得较高的薪酬就只能想方设法甚至不择手段地去晋升领导职务, 忽视了工作效率。而职务的晋升大多都是论资排辈, 资历较浅而能力强的年轻公务员也不一定能顺利晋升。

(2) 公务员的薪酬制度激励效果较差。首先, 目前我国公务员的工资整体水平较低, 不具有吸引力。而且纵观历次加薪, 凡同等级别的公务员不论政绩、能力等因素, 均可获得同等加薪, 而且各级别的增资额度很小, 这种实际上的“平均主义”, 大大弱化了加薪的内部激励作用。其次, 公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。现行工资标准中职务工资、级别工资之间的级差太小, 缺乏激励性, 即对高能力者的报酬不足, 而对低能力者的报酬过高。第三, 中国人力资源开发网在2005年进行的“中国企业员工敬业指数2005年度调查报告”中显示我国公务员的敬业度最低[4]。这不仅说明了我国公务员的个人素质、责任意识的缺乏, 而且从另一个侧面反映出我国公务员制度特别是薪酬制度的竞争性、激励性太差。

二、胜任力思想及其对薪酬制度改革的价值

胜任力的概念是美国哈佛大学的McClelland博士在1973年发表的《Testing for Competence Rather Than for Intelligence》中提出的。目前国内学者以及应用胜任力的管理者更多倾向于使用1993年Spencer给出的胜任力的概念, 即胜任素质指能将某一工作 (或组织文化) 中有卓越成就者与表现平平者区分开来的个人的深层次特征, 它可以是动机、特质、自我形象、态度或价值观、某领域知识、认知或行为技能──任何可以被可靠测量或计数的并且能显著区分优秀与一般绩效的个体的特征[5]。

根据胜任力的显现程度不同, 可将胜任力分为两类, 即外显胜任力和内隐胜任力 (见图1) [6]。知识、技能属于表层的胜任特征, 漂浮在水上, 容易发现, 属于外显胜任力;社会角色、自我概念、人格特质和动机/需要, 属于深层的胜任特征, 隐藏在水下, 且越往水下, 越难发现, 而深层特征是决定人们的行为及表现的关键因素, 这些属于内隐胜任力。胜任力思想在人力资源管理活动中起着非常重要的作用, 它分别为企业的工作分析、人员招聘、人员考核、人员培训以及人员激励提供了强有力的依据, 它是现代人力资源管理的新基点。

近几年, 我国政治和经济环境的变化对现行的薪酬制度体系造成了巨大的冲击, 为了适应这些变化, 各级政府开始不断探索更具公平性和激励性的薪酬改革模式, 而胜任力思想的提出对我国的公务员薪酬制度改革具有非常重大的价值, 主要表现在如下几个方面:

(1) 胜任力思想为我国公务员的薪酬制度改革提供了一个新的视角。自从胜任力思想引入我国后, 我国的众多研究者们对胜任力展开了各方面的研究和应用, 它为我国的人力资源管理提供了一个全新的视角和一种更有力的工具, 如基于胜任力的招聘选拔、绩效考核、培训、薪酬等。同时在我国公务员的薪酬制度改革之际, 胜任力的思想为其提供了一个新的方法、新的视角, 为公务员的薪酬制度设计提供了明确的方向。

(2) 胜任力的提出使得薪酬与公务员的个人素质接轨。传统的薪酬模式主要采用职位薪酬, 即薪酬由职务的高低确定, 这种制度只看重职位的高低, 忽视了个人素质的差异。而且公务员的工作效果及其对组织的价值都无法进行定量测量, 因此胜任力思想为如何衡量公务员对组织的价值提供了一种有效的方法, 使公务员应该领取的报酬根据其胜任力水平确定。这样就使得公务员的薪酬与其个人的素质水平挂钩, 有利于公务员为获得高薪酬自觉学习相关技能和知识, 提高自身素质, 进而有利于提高公务员队伍的整体素质, 有利于公务员队伍的建设。

三、基于胜任力的薪酬制度的改革模式

我国公务员是治国理政的主体, 是人民权利的具体行使者, 是国家路线方针政策的制定者, 承担着管理国家事务和社会事务的责任。因此, 为了吸引和留住优秀的公务员、稳定公务员队伍、提高公务员素质, 进而达到提高国家行政效能的目的, 我国需要继续改革和完善公务员薪酬制度。笔者认为建立基于胜任力的薪酬制度是达到上述目标的有效和可行的改革方向。

(1) 胜任力薪酬及其构成。胜任力薪酬是一个整体概念, 是指根据员工胜任力等级确定其薪酬待遇的一种薪酬模式, 它是以冰山模型中水下部分的深层次的个人素质为基础的[7]。它主要由以下几部分组成:基本工资 (基础工资+胜任力工资) 、福利、津贴、奖金。其中基本工资是公务员薪酬中的主体部分, 由基础工资和胜任力工资构成, 基础工资是维持公务员基本生活的部分, 数额较小。胜任力薪酬的主要部分是胜任力工资, 胜任力工资是根据公务员的胜任力等级来发放的, 取代了传统工资结构中的职务工资和级别工资, 因为胜任力是根据某一职位的高绩效的员工的能力素质测评出的, 所以胜任力工资体现了职位、员工个人能力和绩效三者的价值;福利、津贴、奖金是改善员工工作和个人生活质量的一种间接形式, 福利和津贴是对公务员生活的一种辅助性的补贴。奖金则是根据公务员对组织的贡献确定, 发放给公务员的一种奖励性补贴。

(2) 胜任力薪酬的执行制度:公务员宽带薪酬结构。宽带薪酬是指将多个薪酬级别及其较窄的薪酬浮动范围重新加以组合, 以形成薪酬级别较少但每一薪酬级别的浮动范围较宽的新型薪酬体系。首先应根据组织的胜任力模型和组织期望的胜任力水平决定需要多少个薪酬级别, 将胜任力水平差异较大的公务员划分到不同的薪酬级别中, 将那些工作难度和对组织的贡献相当和相差不大的人员划进同一个薪酬级别中, 对每个进入薪酬级别的人员进行胜任力水平测试, 确定该薪酬级别的基本胜任力要求, 然后根据每个薪酬级别中人员的平均胜任力水平决定这个薪酬等级别的中点薪酬, 再在综合评价基础上确定这个薪酬级别的上下限以及每一个胜任力等级的工资[7]。其实质是绩效比级别更重要, 其最大特点是减少薪酬级别, 扩大浮动范围。在这种薪酬体现中, 员工不是沿着唯一的职级层次垂直攀升, 相反, 他们在组织中的发展可以是横向的, 并随着能力的提高, 而承担新的责任, 员工只要在原有的级别上不断改善自己的绩效, 就能获得更高的薪酬, 这样即使是在较低层次的岗位上工作, 同样有机会获得较高的报酬。宽带薪酬能体现出不同级别员工的价值和在同一个级别内不同能力水平的员工的价值, 而且宽带薪酬具有支持一个扁平的组织结构、引导员工重视个人技能的增长和能力的提高等特点, 符合基于胜任力薪酬模式的出发点, 因而以宽带薪酬制度作为基于胜任力薪酬模式实现的载体。

(3) 基于胜任力的自助式福利。发放福利的目的是为了更好地提高公务员的士气, 激励公务员更加努力工作。如果福利发放不当, 就起了相反的作用, 伤害了员工的感情。福利只有针对员工需要才能起到激励员工的作用。因此, 如果单位能够根据员工自己的购买能力让员工自由地选择他们所需要的福利项目, 其效果将是显著的[8]。这种福利形式跟自助餐一样, 可以让员工自由挑选喜欢的物品。其操作方法是:首先要通过各种方式了解员工的需求, 搜集他们需要的福利信息。然后结合每项福利的实际价格、单位的财务状况和员工的胜任力水平对每项福利进行点数定价。以员工上一年的工资总额作为点数计算的基础, 折合成点数后, 通过福利的点数单, 员工自己进行自由选择, 可以分几次购买也可以一次将点数消费完毕。基于胜任力的自助式福利就是根据公务员上一年的胜任力工资总额为计算点数的基数。所以公务员的胜任力工资越高, 其享受的福利也就多。这样不仅满足了公务员对福利的个性化需求, 增强了公务员的归属感, 具有较强的激励作用。

(4) 基于胜任力的津贴、奖金的改革。传统的津贴、奖金的发放的方式跟工资发放的方式一致, 都是根据公务员的行政职位来发放, 行政级别高的其领取的津贴、奖金也就越高。而基于胜任力的津贴、奖金数额是根据员工的胜任力水平确定的, 胜任力水平越高其所得的津贴和奖金也就越多。胜任力的津贴、奖金结构也采用宽带方式。公务员个人的级别和胜任力等级决定津贴和奖金的多少, 这样就加大了不同胜任力等级的公务员之间的薪酬级差, 对高能力、高绩效的公务员激励作用加大, 这就使得公务员都积极学习相关知识, 提高整体素质, 对于公务员队伍的建设具有重大意义。

四、基于胜任力的公务员薪酬制度改革应注意的问题

基于胜任力的薪酬制度并不是完美无缺的, 还需要继续完善和优化, 在其运行的过程中还需要注意很多问题, 主要表现在:

(1) 胜任力模型一定要合理。执行胜任力薪酬制度第一步是建立胜任力素质模型。素质模型必须建立在对组织特点、岗位要求、个人能力和高绩效的基础上, 并在不同的阶段随着组织的变化发展、外部环境的变化进行调整, 一定要避免公务员的胜任力素质跟工作绩效脱离的情况。

(2) 科学地对胜任力素质进行定价。公务员的胜任力薪酬也不能脱离市场的薪酬水平, 同时还要结合工作绩效对胜任力素质进行定价, 根据每项胜任力素质对绩效的相关性来定价, 相关性越强, 定价就应该越高。在此基础上再将胜任力价格分解到每个等级上, 胜任力模型是一个整体, 要注意定价的系统性和科学性。

(3) 必须建立科学的胜任力测评体系。对公务员进行胜任力测评时, 要应用评价中心等科学合理的评价方法对每个公务员进行科学公正的测评。还需对考官进行培训, 防止“近因效应”和“晕轮效应”的产生。

(4) 完善相关配套管理设施。强化公务员公共财政管理, 大力推进部门预算、集中支付和政府采购制度的改革;建立规范化的预算制度和严谨的预算约束, 使各行政机关不能在预算外获得额外财力;另外还必须完善人力资源管理系统。

参考文献

[1]原淑玲.优化和完善公务员薪酬制度的思考[J].中共长春市委党校学报, 2008 (1) .

[2]中华人民共和国全国人民代表大会.中华人民共和国公务员法[S].2005.

[3]王纷辉.我国公务员薪酬制度存在的问题及对策[J].云南财贸学院学报, 2007, 22 (3) .

[4]丁云涛, 王世彤.公务员薪酬制度改革方向探讨[J].内蒙古农业大学学报:社会科学版, 2005, 7 (4) .

[5]罗纲.人力资源管理专业人员的胜任素质探讨[J].中国人力资源开发, 2004 (7) .

[6]张兰霞, 闵琳琳, 方永瑞.基于胜任力的人力资源管理模式[J].东北大学学报:社会科学版, 2006 (1) .

[7]姚凯.企业薪酬系统设计与制定[M].成都:四川人民出版社, 2008.

美国的公务员制度改革 篇9

美国教师集体谈判制度由工业领域移植、转化而来,因此,早期教师集体谈判制度不可避免地以工会主义价值准则为导向,并呈现出某些激进的工会主义特征。到20世纪70年代末,工业谈判模式所引起的教师与管理者关系的僵化、学校管理灵活性的削弱与教师专业角色的黯淡等种种弊端已日益凸显,使其再难以承担推动公立教育进步的职责。进入20世纪80年代,美国在国际竞争中的失利进一步加剧了公众对于公立教育的信任危机,引发了美国政府对国家发展与教育进步关系的重新思考。1983年,全国优异教育委员会发布题为《国家处在危险之中:教育改革势在必行》的报告,由此掀起了“席卷20世纪80年代的‘教育优异改革运动’,并在各个层次都引起了教育的巨大变革”。[1]面对传统工业模式的弊端与公众对高质量教育的呼声,加之公立教师群体对自身专业发展与教育质量的日益关注,“改革式”教师集体谈判的出现已成为必然。

相对传统工业模式,“改革式”谈判植根于教育领域,反映了美国社会对公立教育的现实需求,具有广阔而丰富的内涵。1981年,在俄亥俄州的托莱多学区,教师与管理者达成了一项旨在促进教师合理评估的协议,成为实践“改革式”谈判的嚆矢。随后,该州的辛辛那提学区、哥伦布学区、佛罗里达州迈阿密—戴德学区、纽约州罗彻斯特学区、华盛顿州西雅图学区的教师工会相继展开多种创新试验,使“改革式”谈判的内容和体系逐渐丰满起来。

从改革的目标与手段来看,这一时期“改革式”教师集体谈判的实践成就集中体现在以下三个方面。

(一)引入“同行评审”机制,构建新型教师评估体系

教师集体谈判调整与转型的战役最先由俄亥俄州托莱多教师联合会打响。针对公立教师质量下降及不合格教师“解雇难”的问题,1981年,俄亥俄州托莱多教师联合会(Toledo Federation of Teachers)将教师“同行评审”方案纳入谈判协议,以改革教师评估模式为突破口,揭开了“改革式”谈判试验的序幕。与以往“校长负责制”和传统的工业模式不同,“同行评审”方案赋予了骨干教师对同行教师进行督导与考察的权力。以同行新教师和能力欠佳的在职教师为评估对象,骨干教师负责帮助其制定教学过程、班级管理、学科知识以及职业职责方面的发展目标,并以示范、录像、观摩等形式提供实际指导。经过一年的督导期,骨干教师的意见和建议将作为劳资委员会决定教师留任或解雇的重要参考依据。[2]据一项成本效益分析数据显示,与未采纳“同行评审”模式的学区相比,托莱多学区每年对不合格新手教师的解雇率高达10%,节约了170,991美元至207,214美元的学区费用。[3]这一成就得到了时任美国教师联合会主席阿尔伯特·夏恩克(Albert Shanker)的高度评价。在他的推动下,托莱多方案被纳入到美国教师联合会调整集体谈判制度的总体思路中,“同行评审”理念亦由此获得了广阔的生存和发展空间。

以托莱多方案为范本,1986年,该州哥伦布教育协会出台“实习教师指导与在职教师干预方案”(The Columbus Intern Program and Intervention Program)并以此解雇了7%专业能力不合格的新手教师。此后,纽约州罗彻斯特教师联合会、华盛顿州西雅图教育协会等地方工会也相继实施了一系列教师“同行评审”方案,如罗彻斯特“专业指导与发展方案”(The Professional Support and Intervention Programs)、西雅图“教师训练、援助与评估方案”(The Staff Training,Assistance and Review Program)等,共同搭建起了当前美国教师评估体系的基本框架。

(二)变革薪资分配模式,确立专业能力标准

教师集体谈判制度的改革也体现在薪资分配模式的变化上。1986年,纽约州罗彻斯特教师联合会(Rochester Teachers Association,简称RTA)将按层级分配薪资的“职业阶梯”(Career Ladders)方案纳入谈判协议,开始了一项改革传统薪资分配方式的新尝试。

依据专业能力水平,教师职业生涯被划分为“新手教师”、“常驻型教师”、“专家型教师”和“领导型教师”四个阶段:经过1年的实习期,被评审董事会评估为专业能力“合格”的新手教师成为“常驻型”教师;之后,获得终身任职资格的“常驻型”教师进入“专家型”发展阶段;再经过大约7年的经验累积过程,“专家型”教师将成为“领导型”教师,达到职业生涯的巅峰。[4]专业能力的不断提升一方面会给教师带来相应的薪资补偿,另一方面,也会得到跻身学校管理层的机会。比如,除参与日常教学工作之外,“领导型”教师往往扮演着“同行评审”的评估者、教师专业能力的提升者、学校课程的设计者与大学或学院中的兼职教授等重要角色。

与片面强调公平、公正的“在职年限”式薪酬分配方式相比,“职业阶梯”方案的价值在于强调了“绩效薪酬”的理念,充分肯定了专业能力在教师职业生涯中的重要意义,并给予教师平等的专业发展机会,同时在调动教师专业发展的主动性、保留高素质教师方面发挥了积极作用。

1988年,辛辛那提教师联合会(Cincinnati Federation of Teachers)借鉴罗彻斯特方案,提出了“教师职业生涯方案”(Career in Teaching Program),为教师设置了从新手教师到领导型教师的“四步阶梯”;以此为基础,2000年,辛辛那提教师联合会将学区兼职实习教师纳入这一方案,使“教师职业生涯方案”拓展为“五步”,并为每步阶梯设置了详细的教师评估标准和薪资分配方式。该方案被联邦专门研究教师薪资分配问题的专家奥登(Allan Odden)誉为“自1921年实施‘单一制’薪资分配方式以来最伟大的创造”。[5]

(三)打破对抗状态,建立合作渠道

“改革式”谈判还从调整谈判双方的关系入手,对传统谈判模式进行了改造。20世纪80年代末,为了缓和谈判双方的对立关系、重塑教师专业形象,辛辛那提学区的教师工会最先建立起由教师代表与管理者组成的劳资联合委员会(Joint Labor-Management Committee),该委员会围绕课程改革、教材选取、专业发展、学校日程等问题共同寻求解决方案,提供了教师与管理者合作、对话的平台。

在辛辛那提学区的37个劳资联合委员会中,教师分配委员会(Teacher Allocation Committee)所取得的成绩最为显著。“学区赋予劳资委员会关于教师分配问题的决策权;教师工会也保留对劳资联合委员会决议的申诉权利”。[6]教师分配委员会按不断变化的需求,将多余的教师分配到学生拥挤的学校,在缩小班级规模的同时,实现了教师和教学资源的优化配置。

1998年,蒙哥马利教育协会(Montgomery County Education Association,简称MCEA)仿效辛辛那提教师联合会在每所学校设置由教师代表与管理者组成的教学质量监管委员会(Quality Management Councils)和劳资联合委员会(The Labor—Management Committee),解决学校预算、人员分配、专业发展等相关问题。2001年,该协会又在学区内设置三个教学委员会(Councils on Teaching and Learning),负责学前至高中阶段的课程设计、评估及修订。由于劳资联合委员会的建立将谈判双方对话的长效机制建立在公立教育进步的共同利益之上,因而沟通、对话与合作取代了对抗,成为此后教师集体谈判过程中解决争议与冲突的主要方式。

试点学区以积极的成果为全美各州做出了示范,20世纪80年代以后,以调整传统工业模式为宗旨的改革模式迅速在全美各州扩展开来。据全美教育协会(National Education Association)的调查数据显示,到2003年,其附属分会所在的34个州中,已有31个州的不同学区采纳了这种新型模式;俄勒冈州学校董事会的年度报告也表明,从1994年到2000年,俄勒冈州运用“改革式”谈判模式的学区比例从50%上升到了60%,并依然呈持续的上升态势。[7]1996年,罗彻斯特教师联合会联合托莱多、哥伦布、辛辛那提、洛杉矶、波士顿、明尼阿波利斯等21个地方工会成立覆盖教师聘用、指导与保留、薪资分配、专业发展等多个层面的“教师工会改革系统”(Teacher Union Reform Network),在巩固前一阶段成果的基础上,开辟了“改革式”教师集体谈判制度发展的新阶段。

当然,在看到“改革式”谈判取得巨大实践成效的同时,也须清醒地认识到其在实施过程中仍然面临着一系列困难与挑战。从主观方面来看,尽管改革模式的运用受到了时任美国教师联盟主席阿尔伯特·夏恩克和全美教育协会主席鲍勃·蔡斯(Bob Chase)的支持与认可,但工会中的反对声音依然大量存在。反对者认为,“维护会员利益,始终坚守工会主义信条不动摇才是教师工会的生存和发展之道,教育事务本应留予教育董事会承担。……教师工会过多干预教育事务,与管理者合作将是软弱的表现”。[8]基于这种认识,他们采取了罢教等激进手段来抵制改革的进行,致使“改革式”谈判的深入推进在一定程度上遭遇了阻碍。与此同时,由于长期以来工会主义价值理念根深蒂固,教师工会组织中的工作人员在改进工作方法上往往热情不足,这也导致工会运作机制与改革议程难以协调,制约了教师集体谈判的改革步伐。而在客观方面,工会启动改革资金的不足、学校实施力度的欠缺、改革派领导者的卸任等因素亦使实施改革的地方教师工会承受着巨大压力。因此,要实现“改革式”谈判模式在公立教育领域的成熟发展,美国教师工会仍有一段漫长的路要走。

二、美国“改革式”教师集体谈判的制度特征

(一)专业化:教师集体谈判中心议题的转向

教师集体谈判的调整与转型发生在新一轮教育改革的大背景下,教育天平向卓越一方的摆动与民众对高质量教育的呼声对教师质量提出了新的要求,这是“改革式”谈判出现的动因,同时也为集体谈判中心议题的转向提供了契机。正是出于对教师质量和教育质量的关注,地方工会自发进行的改革试验才能获得两大教师工会的认可,并以较短的时间扩展至全美各州。在1985年连续发表的三次演说中,美国教师联合会主席阿尔伯特·夏恩克明确表示:“教师集体谈判必须打破传统,走‘教师专业主义’(Teacher Professionalism)之路,否则将难以实现推动公立教育进步,提升教师经济、社会和政治地位的最终目标。”[9]在美国教师联合会鼓舞与地方工会的带动下,“教师专业主义”成为教师集体谈判发展的一条主题线索。

教师集体谈判的专业化倾向主要体现在中心议题的变化上。这一时期,教师集体谈判更多关注于提供专业发展机会、促进合理评估与调动工作积极性等方面的议题,超越了传统工业模式下薪资、福利待遇、工作条件等基本需求层面。据调查数据显示,包括辛辛那提、罗彻斯特和哥伦布学区在内的50多个学区已将“同行评审”纳入集体谈判协议;[10]超过30个州赋予了高素质教师获得额外薪资补偿的机会。[11]1994年,波士顿教师联合会(Boston Teacher Federation)在谈判协议中纳入一项关于延长周一至周四的工作时间,以便教师利用周五课余时间学习2~3小时专业发展课程的内容。2002年,明尼阿波利斯学区启动名为“新教师终身任期实现”(Achievement of Tenure Process for New Teacher)的发展项目,通过配备指导教师,设置同行观摩、同行互助培训、课后研讨等一系列“援助”项目,在帮助新教师适应教学环境、促进专业发展方面取得了显著成效。[12]尽管工会内部保守一方断言教师集体谈判迟早会回归以教师自身利益为核心的传统轨道,但从美国教育改革的当前形势来看,教师集体谈判的专业化发展方向在短时期内不会发生巨大转变。

(二)合作化:教师集体谈判双方关系的变化

“改革式”教师集体谈判之所以拥有传统工业模式无法比拟的优越性,其重要原因就在于它突破了以往的对抗状态,明确了谈判双方的合作关系。从教师专业发展与教育质量提升的共同利益出发,教师工会与管理者秉承相互信任的原则,不再过于片面地苛守单方立场,而是将视角集中于问题本身,在不断协调与妥协的合作过程中共同寻求问题的解决方案。教师集体谈判的意义和价值由此不再聚焦于哪一方取得了所谓的压倒性胜利,而在于是否能够最大限度地弥合双方的意见分歧。

以实现互利共赢为目标,教师工会与管理者将集体谈判扩大为一个开放、灵活、持续的合作过程。他们突破传统议题,将谈判内容覆盖到教师角色与职责、专业能力、课程改革、职业培训及政策制定等多个领域,搭建起了双方合作的更广阔平台。在辛辛那提、哥伦布、罗彻斯特和明尼阿波利斯等一些实施改革的学区,谈判双方共同设计、实施一系列教师专业发展项目,并借助劳资联合委员会及召开定期会议等形式,展开更加灵活多样的合作。柯希纳(Charles Taylor Kerchner)和科皮希(Julia E.Koppich)经调查发现:“当前,这种合作化的联合委员会在推行改革的学区已非常普遍。其机构设置与职责虽有较大不同,但无疑发挥着重要的桥梁作用。”[13]可以说,正是通过谈判双方关系的调整,教师集体谈判的灵活性与实效性才得以显著提升,从而能够及时解决不断出现的新问题。因此,协调谈判双方的关系,加强教师与管理者之间的合作,仍是谈判双方所要努力的重要方向。

(三)民主化:教师集体谈判运作模式的调整

出于对教育科学化、民主化目标与教师自身诉求的高度重视,教师工会与学区调整教师集体谈判的运作模式,进一步扩大了教师群体参与管理与决策的民主权利。在实施改革的学区,“同行援助”、“同行评审”方案的运用肯定了教师自我管理的能力;劳资联合委员会的建立给予教师参与管理的机会与平台。在谈判协议的条款中,教师集体谈判的民主化倾向也可见一斑。如佛罗里达州西特拉斯学区的谈判协议就强调:“教师是学校事务的决策者而非咨询者,应成为促进学校发展和创新的源泉”,“让教学专业人员全面参与学校的科研项目和其他方案十分必要。这些方案既包括开发、改进与实施一些项目,评估现有项目,设计、测验和引进一些项目,还包括展开教育相关领域的其它研究活动”。[14]罗彻斯特学区也要求从2005~2006学年开始,赋予教学人员针对学生的学习需求与校长进行协商的权利,谈判范围覆盖工作时长、任务分配、教学条件、班级规模以及学生结构等多个领域,谈判结果具有与学区谈判协议的同等效力。[15]印第安纳州的印第安纳波利斯学区更是赋予教师直接参与政治决策的权利,允许教师在奇数年和偶数年分别参加16天和24天的立法工作。[16]可以预见,如何调整运作模式,使教师在参与学校管理与决策的过程中取得积极的成效,将是今后一段时期教师工会与学区面临的重要课题。

三、“改革式”教师集体谈判对我国的启示

(一)调动教师的参与热情,使之成为推进教育民主进程的源动力

“改革式”谈判模式之所以能以燎原之势在全美迅速扩展,其内驱力就源于教师群体凭借专业优势对教育事务与决策的主动参与。与此同时,谈判协议中认可教师参与管理与决策条款的增加与扩充反过来又加速了教育的科学与民主进程。

在我国,为敦促教师群体尽快投入到推动我国教育进步的大潮中去,首先要变革传统“校长负责制”的管理理念,明确教师群体参与教育管理的重要意义。在现代管理体制下,应坚持以人本思想为导向,充分尊重与满足教师参与管理的民主愿望,赋予教师有效的话语权,实施校本管理,构建学校管理的民主氛围。其次,要提升教师参与管理的自主意识,促进教师角色的转变。要重视教师自觉意识的培育,树立终身学习的观念,使教师保持开放的心态,自觉对教育教学及管理工作进行深入反思,主动承担起学校事务的协商者、决策者和监督者的角色。

吸引更多教师参与到学校的管理与决策中来,还要提供教师参与管理所需的技术指导,建立起有效的激励机制。借助定期讲座、网络学习、经常性教育管理交流活动和学校管理实践等形式,扩充教师的管理理念,丰富教师的间接经验与直接经验,参照“职业阶梯”等模式激发教师的参与热情,使其在获取实际效益的同时,实现参与管理的民主诉求。

(二)完善教育立法,为教师行使民主权利提供法律保障

美国教师集体谈判以强制性法规形式赋予谈判协议明确的法律效力,对谈判双方形成了强大的约束力。集体谈判过程中民主的实现需要以服从谈判协议为先决条件,谈判结果的顺利实施也依赖谈判协议的保障。随着“改革式”谈判在各州的逐步推行,一些实施改革的学区将涉及教师民主参与、专业发展的内容纳入谈判协议,进一步夯实了教育民主化发展的法律基础。一份2000年发布的调查报告显示,从1964年到1990年,威斯康星州密尔沃基市的谈判协议由18页扩展至174页,使谈判双方权利的行使和职责的履行更加有法可依。[17]

与美国相比,我国关于教师民主权益的立法还较为薄弱,尽管《教育法》、《教师法》等法律法规中包含教师权益维护的条款,但其表述多以倡导性为主,刚性约束与程序性规范明显不足。2001年修订的《工会法》虽明确了工会维护职工合法权益的基本职责,却因缺乏相应的配套立法与行政规章而难以实现权责的具体落实。针对上述问题,结合我国教育民主化发展的现实需要,加快完善保障教师民主权利的相关立法已经迫在眉睫。在推动教育民主化的进程中,我们一方面应及时出台一系列与基本法相配套的专题法、单行法等法律法规和地方性实施细则,构建起立体化、时效性、可操作的法律保障系统,另一方面还应注意在立法文本上体现出确定性,尽量避免使用“应当”、“可以”、“鼓励”、“适度”等不具强制力的词汇,保证法规表述明确,权责清晰。

(三)充分发挥教师组织的服务和民主监督职能

教育民主化的实现,除需要教师群体的主动参与和政府的引导扶持之外,更离不开社会多方的支持、认可与监督。在这个过程中,教师自发成立的专业组织以其扎根于教学一线的独特优势而扮演着重要角色。20世纪80年代以来,为适应时代潮流和民众对高质量教育的需求,美国教师工会对自身角色进行了重新定位,在关注教师利益诉求的基础上,逐渐将工作重点向服务与监督倾斜,由此成为加速教育民主进程的重要力量。具体到“改革式”教师集体谈判模式,即表现在教师工会依托其雄厚的专业科研力量,与地方学区合作开发一系列教师专业发展项目,设置明确的教师专业评估标准,为决策部门提供参考信息,并将建议与反馈贯穿至教育政策出台、实施、修订的整个过程。

在社会转型时期,教师工会与教师专业组织同样是我国教育民主进程中不可或缺的重要一环,但受诸多因素的影响,当前我国各级各类教师工会与教师专业组织在教育民主进程中的参与度还有待提高,服务与监督职能的发挥也极其有限。在这一方面,我国的教师工会与教师组织可参考借鉴美国的经验,努力加强专业自治与自律,坚持以推动教师专业发展为己任,自觉承担专业服务职能,形成专业权威,取得社会公信,为政府的教育决策提供真实可靠的信息支持。此外,还要加强与政府部门的合作,促进监督职能的创新,扩大信息资源共享网络,集决策人员、专家、学者、教师的多方智慧于一体,有效提高和保障教育决策的科学性与民主性。

摘要：“改革式”教师集体谈判是20世纪80年代以来在全美范围内兴起的一种新型谈判模式。它从构建新型教师评估模式、调整薪资分配方式、协调教师与管理者关系三个方面入手变革传统工业谈判模式,使教师集体谈判呈现出专业化、合作化、民主化的特征与发展走向。在推进我国教育民主化发展的进程中,美国“改革式”教师集体谈判的实践经验可资借鉴。

高校公务卡结算制度改革的思考 篇10

随着我国财政国库集中支付制度改革的日渐成效, 各类财政性资金业已全部纳入国库账户体系核算, 增强了财政部门对财政资金的监管力度。但是, 在实行国库集中支付进程中, 暴露出一个比较突出的问题——即预算单位日常公用支出和零星支出需要从零余额账户支取一部分现金, 财政部门无法对这部分资金的流向进行有效监控, 在一定程度上抵减了国库集中支付制度改革的效能。为尽快解决这一问题, 国家推出了公务卡结算制度。

高校公务卡, 是指学校在编的教职员工所持有的, 主要用于日常公务支出和财务报销业务的个人信用卡 (贷记卡) 。其用法与普通信用卡大致相同, 既具有信用卡的授信消费属性, 又兼具财政财务管理的职能。作为日常公务业务的一种新型结算方式, 公务卡的功用可以归纳为“银行授信额度, 个人持卡支付, 单位报销还款, 财政实施监控”。在省级财政部门的指导下, 隶属省级预算的各高校陆续推出公务卡结算业务, 它既是现代财政国库管理制度体系的延伸, 又可作为国库集中支付手段的有效补充。随着国库集中支付制度的施行, 高校在公务卡业务的结算过程中暴露出一些问题, 有待进一步的改进和完善。

二、高校推行公务卡的必要性

1.高校推行公务卡, 有利于提高财务透明度, 遏制腐败现象滋生。高校传统的报销模式——先借款后报销程式不利于财政部门对高校预算资金的监管。有些人出于套取现金的目的, 在财务部门报销时出现凑票报销, 虚开发票的现象。高校推行公务卡结算, 可以解决这个问题, 同时还减少了现金的预借业务, 经办人直接刷卡结账, 在刷卡单据上留下真实的商品名称、消费金额、时间等, 做到了消费留痕。同时, 消费信息能迅速上传到国库集中支付系统, 持卡人凭POS交易凭条报销, 这样做会使所有的支付行为都公开透明, 有迹可循, 且所开具的发票金额与POS凭条一致, 方便财政监管部门和高校财务部门随时监督核查, 减少和控制合理、不合法的公务支出, 在源头上预防和杜绝违规行为。因此, 公务卡报销制度的推广, 有利于提高高校财务透明度, 对于预防“三公”经费过快增长, 推进源头防腐具有重要意义。

2.高校推行公务卡, 有利于加强高校财务管理的规范化。高校公务卡强制结算目录的推出, 是公务卡制度改革的一项重要举措, 也是公务卡业务在已有成果基础上的进一步完善。在高校中推行公务卡结算即是一种制度创新, 也是我国财政预算制度中的一大突破。高校在支付公务接待、差旅费等规定项目时, 结算时必须使用公务卡, 意味着公务卡被强制性“扩容”。实施公务卡强制结算业务, 既可以取得完整的消费信息, 为科学编制预算提供详实的依据, 又可以为财务决算提供真实、可靠的数据, 克服传统财务管理中出现的不规范、随意性行为。

3.高校推行公务卡, 有利于改善结算手段的现状。当前, 按照财政资金支付方式要求, 预算单位的支出有两种方式:一是授权支付;二是通过财政直接支付。其中通过授权支付进行财政拨付时, 需要确定消费行为已发生, 有准确的收款人信息和消费金额后, 才能开出相应的支付结算凭证。而预算单位发生的各种日常公务支出由于不能事先确定消费地点、金额, 所以大多采取赊账或预借备用金的方式, 消费完成后再结算, 这样做增加了财会人员的审核工作量。高校推行公务卡结算业务, 在转账和现金支付以外, 开辟出一种新的同步支付手段, 为今后取代现金支付方式打下基础, 即方便了预算单位日常公务支出, 也简化了预算单位报销手续。

4.高校推行公务卡, 有利于完善我国金融体系。近年来, 随着信用卡业务迅猛发展, 已逐渐成为大众频繁使用的非现金支付工具。在此形势下, 高校推行公务卡业务, 有利于扩大信用卡的规模, 进一步完善卡的支付功能;有利于提高消费需求的主动性、扩大消费信贷额度、培养信用理念;有利于调动特约商户受理公务卡的积极性和主动性, 改善信用卡受理环境, 推动我国信用卡产业再上新的台阶。我国现已跨入电子支付时代, 各界人士都对全社会推广使用信用卡等非现金支付工具起到了导向作用, 增进了各大银行与国家政府各部门的交流与合作, 在一定程度上完善了金融体系。

三、当前高校推行公务卡制度存在的制约因素及原因分析

1.受外界各种因素制约, 使公务卡无法正常使用。公务卡的使用范围在很多情况下会受到限制, 例如:第一, 高校公务卡强制结算目录, 涉及商品、服务、支出的面很广, 但对于购买火车票、在网上订飞机票、打车等许多项目, 都不具备刷卡条件。第二, 因为刷POS机银行要收手续费, 所以商家为降低成本大多回避公务卡;中小城市的许多商家因没有POS机而不能刷卡, 或将手续费转嫁给消费者, 变相提高了购买成本, 使得公务卡使用率低。第三, POS回单上的字小、不清晰, 且字符易消失, 不利于保管财务档案。第四, 与其他预算单位类似, 高校经费支出全部纳入公务卡结算只是一种理想化模式, 在今后相当长时期内现金结算模式仍将存在, 因此公务经费报销违规行为很难根治。

2.教职工对公务卡认识不足, 亟待提高用卡观念。碍于传统的消费观念, 大部分教职工更青睐于现钱现货的交易方式, 不习惯持卡消费。特别是那些年龄较大的, 更是流连于现金支付这种传统的消费理念, 缺乏持卡消费的积极性, 同时也质疑公务卡的安全性, 对公务卡的结算方式产生了抵触。此外, 由于安装POS机成本高, 商家每次划卡都要给银行上缴一定额度的手续费, 为了自身利益, 自然希望用现金完成交易, 不愿使用公务卡。另外, 高校对公务卡业务认知模糊, 对公务卡结算业务心存疑虑, 一旦某人发生恶意透支行为, 学校需要承担一定的连带风险, 多数职工不知道公务消费必须要使用公务卡。虽然高校教职工每人一卡, 在工作中因不经办一些采购或招待业务, 一般工作人员的公务卡很少能用得到, 有的连激活都懒得去做, 公务卡没有发挥应有的作用。

3.公务卡宣传力度不到位。由于高校对公务卡宣传不到位, 使得教职工对公务卡产生了很大误解:第一, 质疑个人信息安全。因为公务卡收支的详细信息, 财政部门和单位财务能够进行动态监控, 但用于个人消费部分, 无论对单位财务还是财政部门都是保密的。所以, 高校应加大公务卡业务的宣传力度, 消除使用公务卡的顾虑, 使职工正确认知公务卡的使用。第二, 公务卡要优先办理公务消费支出。公务卡在功能设定时, 应优先满足公务支出功能, 当然也允许用于个人消费支出, 但要将二者区分开来。第三, 使用公务卡就不能再使用现金结算。以公务卡取代现金结算即是时代改革的要求, 也是顺应财政改革的需要。两种结算方式今后在高校将长期并存, 但财务部门必须对现金的使用进行严格管理, 并进行有效监督。

4.公务卡结算业务不规范, 对账不方便。由于公务卡结算业务在高校的推广目前还处于起步阶段, 大部分高校公务卡结算业务的量不大, 很多单位都没有设置对应公务卡结算业务的会计科目, 财会人员无法在账务系统中查询当月公务卡消费和已还款等信息, 不利于财会人员及时进行高校财务系统、代理银行和公务卡支付系统之间的账务核对。月底对账时, 代理银行提供给高校财务的对账单中, 显示的是一笔还款总额, 而在高校当月银行账中反映的却是几十笔公务卡报销金额。相对于公务卡业务实施前的一对一对账模式, 增加了财会人员对账的难度。

四、解决公务卡结算制度的对策

1.提高公务卡使用的自觉性, 强化业务和流程培训。随着公务卡结算业务的不断完善, 表明公务卡制度在高校推广是可行的。首先, 财政部门、代理银行和高校应强化彼此间的沟通与协调。利用高校的校报和校园网络等传媒工具向广大教职员工进行公务卡推广的意义和目的, 提高公务卡使用的自觉性, 突出公务卡快捷、便利和使用安全等特点, 认清可能出现的交易风险, 进而保证公务卡的顺利推广。其次, 财政部门、高校必须就公务卡业务的操作流程、规则和管理制度等对财会人员和职工进行培训, 提高业务能力和操作水平, 充分理解公务卡的管理要求, 确保公务卡制度在高校的顺利实施。

2.规范高校财务管理制度, 严格限定现金支取。强化高校财务管理, 促进公务卡尽早进入公务支出结算范畴。各单位要结合自身的业务特点, 健全公务卡报销的财务内部管理制度, 明确报销流程, 着重解决实施公务卡结算后现金使用的规定等管理办法。严格限定现金的支取额度和范围 (特殊情况除外) , 超限的必须使用公务卡结算, 加大公务卡使用的刚性, 确保公务卡结算内容的规范和统一。同时要加强财会人员公务卡结算业务的培训, 加大公务卡信息维护力度, 合理配置财会人员。

3.改善公务卡消费环境, 提高金融机构服务质量。推广公务卡, 就必须创造便捷的条件, 应避免用卡环境滞后影响公务卡的推广和实施。第一, 在推行公务卡结算业务的同时, 银联等金融机构要健全金融网络服务体系, 要加大POS机的布放力度, 努力做好各个城市、经济活跃的县城集镇的特约商户的发展工作, 提高特约商户普及率, 方便顾客使用公务卡消费。第二, 高校教职工要改变传统消费观念, 树立持卡消费理念。当前, 电子消费不仅减少了携带现金的麻烦, 也方便了持卡人交易的需要, 对建立现代社会信用体系起到了重要作用。第三, 银联系统要提高金融服务质量, 做好信用卡设施管理。大力宣传电子货币的优势, 制定缜密的风险防范措施, 使得商户乐于使用信用卡结算。

4.要求发卡行统一设置公务卡, 取消个人实名制。对于公务卡的授信额度、账单日等问题, 笔者以为, 高校应及时与发卡行沟通, 向银行申请统一设置授信额度, 在条件允许的情况下, 延长还款期限。在公务卡使用管理制度中, 明确要求禁止利用公务卡提取现金。同时, 在设计公务卡使用方式时, 将单位作为公务性支出的公务卡登记在个人名下, 笔者以为, 这样做有失偏颇。作为单位公务事务的具体经办人员, 他才有资格确认所发生业务的真实性, 而持卡人往往并不了解其中的情况。另外, 信用卡登记在持卡人名下, 一旦出现问题终会影响到持卡人的信用状况, 风险将会完全转嫁给持卡人。公务卡作为可透资的信用卡, 在开立时, 不应当指定持卡人, 而应当全部登记在单位名下, 并对公务卡进行编号, 以便管理。这样既有利于降低持卡人的风险, 也有利于财务部门发挥监督作用, 保证相关业务的真实性。