国有土地划拨出资问题

2024-05-26

国有土地划拨出资问题（精选四篇）

国有土地划拨出资问题篇1

1.1 总量及分布情况

据调查统计, 截至2006年底, 海南省共有国有划拨土地129.13万hm2, 占全省陆地面积的36.53%。其中国有划拨农用地面积103.15万hm2, 占全省国有划拨土地的79.88%, 占全省农用地的36.50%;国有划拨建设用地面积25.98万hm2, 占全省国有划拨土地的20.12%, 占全省建设用地88.61%。在地域分布上, 全省18个市县均有分布, 以琼中、乐东、东方等中西部市县居多。在海南省国有划拨土地中, 国有划拨农用地占有很大的比重, 除五指山、海口、澄迈、乐东、陵水外, 其他市县国有划拨农用地面积占国有划拨土地总面积的比重都在80%以上。

1.2 利用管理情况

1.2.1 国有划拨土地利用总体情况。

资料表明, 海南省国有划拨土地占全省土地总面积的三分之一强, 具有量大、面广、情况复杂的特点。从土地分类上看, 海南省国有划拨土地分为农用地和建设用地两大类。海南省农垦系统的国营农、林场使用的国有划拨土地以农用地为主, 而国有划拨建设用地主要分布在城镇建成区、国营农林场场部和独立工矿区;从土地权属来源看, 海南省国有划拨土地以我国土地实施有偿使用制度以前经各级人民政府批准使用的为主, 土地有偿使用制度实施后以划拨方式供应的份量很少。海南省国营农林场、独立工矿和军队使用的绝大部分划拨土地, 以及城镇建成区内原政府机关和国有企业使用的划拨土地大多来源于土地有偿使用制度实施之前批准使用的;从土地用途上看, 海南省国有划拨土地主要用于工农业生产、机关办公、军事、城市基础设施和公益事业以及国家重点扶持的能源、交通和水利等项目。

1.2.2 国有划拨建设用地依法转让补办出让手续和改变用途管理情况。

近几年来, 海南省不断严格国有划拨土地管理, 国有划拨建设用地转让日趋规范。各市、县划拨建设用地转让依法办理土地出让手续的, 大部分通过土地交易市场公开交易, 属于改变用途作为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的, 采取招标、拍卖或者挂牌的方式办理出让手续;属于改变用途作为工业、基础设施、文体等非经营性用地的, 采取协议出让的方式办理出让手续;未改变土地用途的, 采取协议出让的方式办理出让手续。

1.3.3 国有企业改革过程中国有划拨土地使用权管理的情况。

为规范海南省国有企业改革过程中划拨土地使用权的管理, 依法处置土地资产, 妥善安置职工, 促进国有企业改革, 维护社会发展和稳定, 海南省制定并于2007年1月1日起施行《海南省国有企业改革划拨土地使用权管理办法》。该办法对海南省国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、关闭、破产等改革过程中, 划拨土地使用权的处置方式、审批权限、办理程序、使用年限等作了明确规定;同时也对国有划拨土地使用权处置涉及的应向政府补交的土地使用权出让金、租金以及政府的作价出资 (入股) 额和授权经营额进行明确, 规定均按经土地行政主管部门同意备案的土地评估价格的40%确定, 同时明确应上缴的土地使用权出让金实行“列收列支、即征即返”的方式管理, 首先用于原改制、关闭、破产企业职工的安置。

2 存在的主要问题

2.1 国有划拨建设用地非法入市较为普遍, 严重干扰了土地市场秩序, 造成了国有土地资产流失

海南省国有划拨建设用地私下转让或通过联营合作方式擅自改变土地用途、非法入市的主要是一些行政机关以及学校、国营农林场等企事业单位受利益驱动, 擅自利用国有划拨土地兴建商品住宅、商业铺面出租或出售, 或通过私下转让、联营合作、土地入股等方式擅自改变土地用途非法入市, 进行商业、商品住宅开发经营, 并规避向国家缴交土地使用权出让金或租金等土地收益。

2.2 国有划拨建设用地转让办理出让手续审批规定不一, 管理难度大

由于国家现行法律法规对划拨建设用地转让、租赁、作价入股办理出让手续方式和土地出让金缴纳标准没有明确统一的规定。在实践操作中, 市县按照《海南经济特区土地管理条例》第三十二条的规定, 国有划拨建设用地转让手续报经批准后, 按以下方式办理土地使用权出让手续:一是按照监察部、国土资源部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》 (国土资发[2002]265号) 关于“各单位使用的原划拨土地改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅项目用地的, 必须由当地人民政府土地行政主管部门统一管理、统一供应。”的规定, 对划拨土地改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的, 采取招标拍卖挂牌的方式转让, 其他的采取协议的方式转让。并按转让后土地用途的土地评估价格的40%补交土地出让金;二是根据国土资源部2006年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权规范 (试行) 》的规定, 划拨土地使用权申请转让, 按规定报经批准后, 采取协议的方式办理出让手续, 并按改变用途后新土地使用条件下出让土地使用权市场价格与原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格的差额补交土地出让金。由于存在以上规定差异, 国有划拨土使用权转让补办出让手续的审批和补交土地出让金标准不一致, 造成管理难度加大。

2.3 企业改制中国有划拨土地处置体制不完善

国有企业改制涉及国有划拨土地处置按规定应由具有土地评估资质的土地评估机构对划拨土地进行评估, 土地评估结果经市、县国土资源管理部门同意备案, 划拨土地转让补办出让手续按规定报经批准后, 方可进行公开交易。而省国有资产管理部门对海南省国有企业改制处置包括国有划拨土地的国有资产时, 只是委托国有资产评估机构进行评估后, 就将国有划拨土地连同地上附着物整体打包在海南省产权交易所进行拍卖或挂牌转让。这种作法由于国有企业改制涉及的划拨土地转让补办出让手续不按规定依法报经批准, 土地出让金也不按规定缴纳, 致使拍卖、挂牌成交的土地无法办理过户。此外, 也存在部分市、县国土资源管理部门按照市、县政府领导的要求, 在未依法履行用地报批手续的情况下, 违反规定直接给拍卖、挂牌成交的土地办理过户。

2.4 企业国有划拨土地开发利用有待进一步规范

随着城市发展速度的加快, 城市规划的调整, 位于城市规划区范围内的企业国有划拨土地的规划用途发生了改变, 导致政府与企业在国有划拨土地处置上发生了矛盾。企业认为国有划拨土地的用途改变为商业、商品住宅等经营性用地后, 应由企业申请政府批准公开交易;而政府及其主管部门却强调要按规定收回企业国有划拨土地使用权并给以补偿, 收回的国有划拨土地由政府统一管理, 统一供应。

3 存在问题的原因分析

3.1 法律观念淡薄, 缺乏规范管理划拨土地的意识

长期以来人们对依法利用和管理划拨土地的观念淡薄, 对划拨土地利用管理的法律、法规和政策理解不到位, 没有认识到划拨土地使用权是一个不完全的权益, 有别于通过有偿方式取得的土地使用权, 划拨土地使用权中还包含政府40%的权益, 用地单位不具有独立的处置权。缺乏对土地管理法律、法规和政策的学习和领会, 没有认识到划拨土地使用权流转未经依法批准擅自转让、联营合作作为经营性项目用地属于违法违规行为, 并会造成国有土地资产流失。

3.2 有关法律法规政策规定不明确、不统一, 缺乏操作性

《城市房地产管理法》第三十九条规定“以划拨方式取得的土地使用权, 转让房地产时, 应当按照国务院规定, 报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的, 应当由受让方办理土地使用权出让手续, 并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”但未对划拨土地使用权转让补办出让手续的方式进行明确规定;监察部、国土资源部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》 (国土资发[2002]265号) 规定“各单位使用的原划拨土地改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅项目用地的, 必须由当地人民政府土地行政主管部门统一管理、统一供应。”国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 明确规定“经依法批准转让原划拨土地使用权的, 应当在土地有形市场公开交易, 按照市场价补缴土地出让金。”国土资源部《协议出让国有土地使用权规范 (试行) 》规定:划拨土地使用权按规定报经批准后, 可以采取协议的方式办理出让手续, 并补交土地出让金差额;《海南经济特区土地管理条例》第五十条规定:“划拨土地使用权转让的, 由受让方与市、县、自治县土地行政主管部门补签土地使用权出让合同, 补办土地使用权出让手续, 并按该宗地经确认的评估价格40%补交土地使用权出让金”。由此可见, 土地管理法律法规和规章对划拨土地使用权转让如何公开交易, 如何供应, 以及补缴土地出让金的标准等问题没有明确、统一的规定, 给实际操作增加了难度。

3.3 监督管理不到位, 国有划拨土地擅自改变土地用途未能得到及时纠正

目前, 海南省对国有划拨土地的流转的监督管理机制还未完全建立, 监督管理缺位, 对划拨土地的利用缺乏跟踪管理, 对划拨土地擅自改变土地用途未能及时有效制止和纠正, 致使海南省各市、县普遍存在国有划拨土地擅自改变土地用途的违法案件。特别是国营农、林场的国有划拨农用地转用没有依法履行报批手续, 规避土地用途管制制度, 擅自改变用地性质, 进行商业、房地产业、旅游业、工业等经营活动的现象严重。

4 规范管理的对策

4.1 提高规范划拨土地管理的法律意识

各级政府和各有关部门要按照科学发展观和可持续发展的要求, 采取切实有效措施, 加强对土地管理法律法规和政策的学习, 切实提高加强国有划拨土地管理重要性的认识, 树立规范国有划拨土地管理的法律意识, 严格依法加强国有划拨土地管理, 促进海南省的划拨土地管理走上规范、健康的轨道。

4.2 加大执法监督力度, 依法查处划拨土地违法行为

加强政府对划拨土地流转监管的主动性, 加大对违法行为的打击力度, 对划拨土地非法入市、擅自将划拨农用地改变为建设用地, 不履行用地审批手续, 按照属地管理的原则进行全面清理, 区分不同情况依照土地管理法律法规的规定进行处理, 追缴应缴纳的土地出让金。通过依法查处一批严重的、有影响的划拨土地非法入市案件, 起到震慑违法用地行为的作用。

凡擅自改变划拨土地用途或非法转让、租赁划拨土地使用权的, 按非法占地论处, 由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后, 依法无偿收回土地使用权。擅自改变划拨土地用途或非法转让、租赁划拨土地造成国有土地资产流失的, 依法追究有关责任人的法律责任和经济责任。

4.3 明确国有划拨土地管理的政策规定

针对国家现有法规和政策对国有划拨土地管理的规定不够明确、不统一, 造成对规范划拨土地管理难于操作的问题, 海南省有必要结合本省实际, 进一步明确或研究制定规范海南省划拨土地利用管理的地方法规或政策规定。

4.4 进一步规范国有企业改革划拨土地使用权处置

严格按照《海南省国有企业改革中划拨土地使用权管理办法》规定处置国企改革中的划拨土地, 针对国企改革中出现的新情况、新问题, 采取灵活措施处置划拨土地。对国有企业改革中的单项国有划拨土地 (地上无建筑物) , 按照公开、公平、公正的原则, 按国有资产管理部门设定的条件进入土地交易市场公开处置, 由土地管理交易机构与产权交易所联合实施;对划拨土地确需与其他资产进行整体拍卖安置职工的, 在依法履行划拨土地转让审批手续后, 可在产权交易所通过拍卖或挂牌的方式整体转让, 由产权交易所与土地管理交易机构联合实施。如涉及改变原批准的土地用途并进行新项目开发, 划拨土地转让按原土地用途报经依法批准后, 可在产权交易所通过拍卖或挂牌的方式整体转让, 由竞得人申请改变土地用途, 经依法批准后, 竞得人按规定补交土地出让金。

4.5 进一步完善国有企业划拨土地开发利用的政策措施

国有企业划拨土地的开发利用应由政府主导, 国有企业因破产、关闭、改制、迁移等原因确需盘活的划拨土地, 或因城市发展需要拟转为建设用地的国有划拨农用地, 应由政府统一收回和储备, 政府按照经济社会发展的需要和城市总体规划的要求, 对收回的划拨土地整合后按照土地供应的现行政策公开出让, 以提高土地的利用率, 充分发挥土地的效益。

摘要：海南省国有划拨土地具有量大、面广、情况复杂的特点。在全面摸清海南省国有划拨土地总量、分布和利用管理情况的基础上, 认真分析了当前海南省国有划拨土地利用管理存在的主要问题及其原因, 提出了进一步规范海南省国有划拨土地利用管理的对策措施。

关键词：海南省,国有划拨土地,问题,对策

参考文献

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国有土地划拨出资问题篇2

李丽娟

近年来，随着机关、企事业单位和居住城镇的个人对划拨用地的出让和转让，划拨土地使用权转让呈上升趋势。例如,2007年，**区划拨土地使用权转让13.779公顷，补缴土地出让金179.148万元；2008年，划拨土地使用权转让12.708公顷，补缴土地出让金485.294万元，划拨土地使用权交易2008年比上年下降1.071公顷，而补缴土地出让金比上年增加306.146万元。可见，划拨土地使用权经过依法出让和转让并合理开发利用，可促进城市建设和经济发展。但在交易中也存在一些问题急待规范，以更好的促进国有土地资产管理。下面笔者就划拨土地使用权出让和转让中存在哪些问题，以及如何采取措施应对存在问题，进而加强划拨土地使用权的管理方面发表几点粗浅的见解，以供大家参考。

1、划拨土地使用权的概念和特点

要发现划拨土地使用权出让和转让中存在的问题，必需先明确划拨土地使用权的概念和特点。划拨土地使用权是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，通过除出让土地使用权以外的各种方式，除缴纳补偿、安置等费用外或完全无偿取得的国有土地使用权。划拨土地使用权是我国特有的概念。在改革开放之前，我国城市土地的利用均是通过划拨方式进行的，即都是无偿划拨供应的，只存在单一的划拨土地供应制度。改革开放之后，随着外资的进入，我国对外资企业开始实行土地有偿使用，收取土地使用费。1990年，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）的颁布与实施，标志着出让土地使用权制度的建立，由此开启了划拨土地使用权通过办理出让手续可再行转让的历史。其特点有：（1）取得的法定性。即要取得划拨土地使用权，其用途必须符合法律规定，并且必须经过有批准权的政府批准。（2）取得的无偿性。这是划拨土地使用权与出让土地使用权的本质区别，即划拨土地使用权取得者除缴纳补偿、安置费外无须向国有土地的所有权人即国家支付土地使用费；而出让土地使用权人则必须向国有土地的所有权人即国家支付包含土地使用费在内的土地使用权出让金。（3）使用的无期限性。依照法律规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。（4）权利的受限制性。划拨土地使用权人不能随意地处分其划拨土地使用权。要处分，必须经过有批准权的政府批准。

2、目前划拨土地使用权出让和转让存在的主要问题

划拨国有土地使用权出让和转让是指以划拨方式获得国有土地使用权的土地使用者，通过买卖、赠与或其他合法方式将土地使用权再转移的行为。尽管我国实行土地有偿使用制度，但由于历史原因仍存在大量的划拨土地。此类划拨土地的使用虽不符合现行法律的规定，但也不宜马上收回。由于利用能力与现实利益趋使，许多划拨用地以公开转让或私下交易方式进入市场。在实际过程中也产生了一些问题。

（1）划拨土地闲置及非法转让

一是大量划拨土地被闲置。例如，军队、企业大量占用地方土地，老城区主要街区都被军分区招待所、企业老厂区等占用，而这些单位迁移后留下的老办公用地、招待所等要么出租给个人使用，要么被闲置。虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定对未经批准擅自出租划拨土地使用权的单位，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款，而在现实中，对这些有收益的土地资产，往往因为没有较好的强制措施而不被收回或根本收不到土地收益金。二是各级行政事业单位因新建办公楼迁移后而停止使用的划拨土地，政府没有及时收回储备，导致老街区的土地由这些单位报政府批准后自行转让出售，导致国有土地资产流失。

（2）土地使用权出让和转让规定建立不够完善

《城市房地产管理法》第三十九条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

笔者认为，划拨土地使用权是一种无偿使用国有土地的方式，不需要支付使用土地的对价。严格地说，现行法律规定的划拨土地使用权的转让并非真正的土地使用权转让。根据《城市房地产管理法》第三十九条的规定，划拨土地使用权经政府批准转让的实质是国家收回划拨的土地使用权，然后再出让给受让方。或经批准不再办理土地使用权出让手续，但土地收益须上缴国家。可见，划拨土地的使用权人依据转让合同取得的并非土地使用权的对价，充其量算作是对其交回土地使用权的一种补偿（含地上附属物的补偿），划拨土地使用权转让之说及相关程序规定显得不伦不类。在实践操作过程中，目前，机关、企事业单位和居住城镇的个人将划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物转让的都不办理土地使用权出让手续，而是经政府批准同意后直接转让。然而，几乎所有的机关、企事业单位都以安置下岗职工、单位债务负担沉重为由，要求减免补交土地出让金，用国有土地资产来抵偿本单位的资金缺口。这样划拨土地使用权转让及变相转让，一定程度上导致了土地市场的混乱，也是造成国家土地资产流失的一个巨大黑洞。

（3）划拨土地使用权动态管理没有建立

目前划拨土地使用权的动态管理系统还没有建立，划拨土地转让与需求不衔接，倒买倒卖土地现象还存在。具体表现在以下两个方面：

划拨国有土地使用权应谨慎使用篇3

案例一：行政机关对外使用公章须慎重

案情简介

1998年，市政府为D公司颁发301060号国有土地使用权证，土地性质划拨。D公司以该宗土地抵押给工商银行贷款50万元人民币。市国土局在工商银行提供的格式化抵押申请书上盖章。1999年，市工商局公告吊销D公司营业执照。2001年，市国土局公告声明301060号土地证作废。2002年，区法院就工商银行诉D公司借款纠纷作出生效民事判决书，判决D公司偿还工商银行50万元借款及相应利息。随后，D公司与工商银行达成执行和解协议，自愿将301060号土地使用权抵债给工商银行。区法院作出以地抵债的民事裁定书及协助执行通知书，要求市国土局将D公司名下的该宗土地过户给工商银行所有。2005年，工商银行与C公司签订债权转让协议。2007年，C公司委托拍卖公司对D公司债权公开拍卖，Y公司竞得。2008年，区法院作出恢复执行民事裁定书，要求将301060号土地证转户给Y公司。市国土局以该宗土地为划拨土地不能由法院直接裁定过户为由向区法院提出协助执行异议。2009年，Y公司向法院起诉，要求确认市政府为D公司颁发301060号土地使用证违法、市国土局抵押登记行为违法、擅自公告声明土地证作废行为违法并赔偿各项损失共计60余萬元。

案例分析

本案主要的争议焦点有以下四点，我们来一一分析：

第一，市国土局是否为D公司办理抵押登记？该笔50万元的债权是否为担保债权？

市国土局在工商银行提供的格式化抵押申请书上的盖章不符合《国家土地管理局关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》国土〔籍〕字〔1997〕第2号文第一条、《土地登记规则》第二十九条的规定，因此应当不能视为对301060号国有土地使用权抵押登记办理，即该50万债权不属于担保债权。

第二，D公司是否具备签订执行和解协议的主体资格，执行和解协议是否有效？

根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，D公司具备签订执行和解协议的主体资格，但其无权处分301060号证下的国有土地使用权，该和解协议无效。

第三，市政府的颁证行为及市国土局公告声明土地证作废行为与Y公司的损失是否有直接的因果关系？

无因果关系。Y公司的损失归根究底是由于D公司擅自处分国有划拨土地使用权导致。1999年，市工商局公告吊销D公司营业执照。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定精神，企业以划拨方式取得国有土地使用权，在企业不再持续经营时，政府有权收回其国有划拨土地使用权。因此市国土局于2001年公告301060号国有土地使用权证失效。Y公司2007年参与竞拍获得该土地使用权，其自身也有过错，但其此时可依据合同法的相关规定向C公司主张相应权利。

第四，区法院是否可以直接将划拨土地裁定过户？

根据〔1997〕国土函字第96号国家土地管理局对最高人民法院法经〔1997〕18号函的复函第4条、《关于对涉及国有划拨土地使用权处置有关问题紧急请示的批复》国土资函〔2001〕407号文件精神可知，国有划拨土地使用权属于国家财产，区法院不能直接对国有划拨土地使用权裁定过户，即不能擅自处分国家财产。

思考与探索

市国土局盖章的行为虽不能确认为使用权抵押登记手续已办理妥善，但本案Y公司起诉市国土局并要求赔偿的原因皆是由此而起，且本案若是从行政机关社会公信力及信赖利益保护原则出发的话，则工商银行对D公司享有的担保债权将成立，和解协议将被认定为合法有效，区法院亦可以直接将划拨土地裁定过户。因此，各市州国土资源局都应当引起高度重视，国土部门属于行使国家公权力的行政机关，所进行的行政行为是具有社会公信力的，因此要求我们在对外加盖行政章时必须慎重稳妥，在作出相应的行政行为时必须严格依法依规依程序，以免引起不必要的矛盾争议。

法眼链接

一、《国家土地管理局关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》国土〔籍〕字〔1997〕2号文第一条规定“土地使用权抵押登记的设立、变更和消灭应依法办理土地登记手续。土地使用权抵押合同经登记后生效，未经登记的土地使用权抵押权不受法律保护。”

《土地登记规则》第二十九条规定“依法抵押土地使用权的，当事人应当在抵押合同签订后十五日内，持抵押合同以及有关文件申请土地使用权抵押登记。土地管理部门应当在被抵押土地的土地登记卡上登记，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。”

二、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。”

三、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的……”

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让……“

四、国土函字〔1997〕96号国家土地管理局对最高人民法院法经〔1997〕18号函的复函第4条规定：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能作为当事人的财产进行裁定。”

nlc202309010801

《关于对涉及国有划拨土地使用权处置有关问题紧急请示的批复》（2001年9月12日国土资源部国土资函〔2001〕407号）

山西省国土资源厅：

你省《关于法院委托拍卖公司强行拍卖民事案件涉及单位的划拨土地使用权问题的紧急请示》（晋国土资发〔2001〕148号）收悉。经研究，答复如下?：

1.根据《城市房地产管理法》第二十二条的规定，经有批准权的人民政府批准，单位和个人支付土地补偿、安置费用后取得的土地使用权，属于划拨国有土地使用权，不同于依法有偿取得的土地使用权，不属于使用单位的财产。

2.划拨国有土地使用权是国家财产，单位和个人使用的划拨国有土地使用权转让，必须按照《城市房地产管理法》第三十九条的规定，经有批准权的人民政府批准，依法签订国有土地使用权出让合同，向人民政府支付出让金，或者缴纳有关土地收益。

（点评嘉宾：张强湖南省国土资源厅政策法规处副处长）

什么是划拨国有土地使用权

概念

划拨国有土地使用权是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，无偿取得的或者缴纳补偿安置等费用后取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。

这里所指的补偿、安置费用是指用地单位在征用集体土地或者通过行政划拨取得其他单位已经使用的划拨土地的基础上取得国有土地使用权时支付给农民或原用地单位的，不是付给国家的。

特征

划拨国有土地使用权是国有土地使用权的一种，其特殊之处主要有兩个方面：一是权利取得的方式，因为没有向国家支付土地使用费，属于无偿取得国有土地使用权；二是权利的期限，除有法定期限的情形外，划拨国有土地使用权一般没有使用期限。在此基础上，还有一个特点，那就是权利的交易限制，划拨国有土地使用权不得单独转让、出租、抵押，如果土地使用者需要将划拨土地用于交易，一是要经过国家土地管理部门批准，二是要取得出让国有土地使用权。划拨国有土地使用权随地上建筑物、附着物转让或以其他方式交易的，其土地收益应当上交国家。

适用范围

《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）明确，下列用地使用权可采取划拨方式取得：国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，以及法律法规规定的其他用地。

案例二：划拨土地使用权必须经行政审批方可租赁或转让

案件简介

原告（被上诉人）：白某，男。

被告（上诉人）：A公司。

第三人：C公司。

1995年，A公司投资成立清洗剂厂，以划拨方式取得某宗土地的《国有土地使用证》。2006年11月，A公司与白某签订了《租赁协议》，将厂房租给白某，租期为3年，年租金25000元。2007年3月，A公司以131万元的价格将清洗剂厂土地使用权及地上建筑物转让给C公司，《转让协议》约定：C公司于协议签订后15日内将131万元转让费付给A公司，A公司应在接到转让费60日内将厂区完整移交给C公司。之后双方在当地人民政府办理了转让土地使用权申请，并通过了人民政府批准手续。随后，A公司通知白某有关转让事宜，并要求白某于2007年6月30日前搬走。但白某不服，拒绝搬迁，同时向法院提起诉讼，请求法院判决A公司继续履行《租赁协议》，同时判决A公司与C公司签订的《转让协议》无效。

当事人诉辩主张

白某诉讼请求

1.要求判决A公司继续履行《租赁协议》。

2.判决A公司与C公司签订的《转让协议》无效。

A公司答辩理由

1.租赁合同未经有关部门审批，系无效合同。

2.A公司与C公司签订的《转让协议》系双方真实意思表示，且经过相关政府部门批准，是合法有效的。

A公司上诉请求

1.一审法院判决继续履行《租赁合同》适用法律错误。

2.请求二审法院撤销原审判决，依法改判《租赁合同》无效；一、二审诉讼费用由白某承担。

白某答辩理由

1.《租赁合同》系双方真实意思表示，且已实际履行，是合法有效的合同。A公司违反合同约定提前收回是违反合同的，应承担违约责任，《租赁合同》继续履行。

2.《租赁合同》签订在前，《转让协议》签订在后，《转让协议》影响了《租赁合同》履行，根据合同的先后性原则，A公司与C公司签订的《转让协议》应为无效。请求二审法院维持原判。

法院裁判

一审法院观点：

原审法院认为：依照《合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效”，双方签订的合同系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，合同系有效；A公司在租赁期内违反合同约定，依法应承担相应的赔偿责任。《租赁合同》签订在前，《转让协议》签订在后，《转让协议》影响了《租赁合同》履行，根据合同的先后性原则，A公司与C公司签订的《转让协议》应为无效。

综上，一审法院判决：1.《租赁合同》合法有效，A公司和白某的租赁合同继续履行。2.驳回原告的其他诉讼请求。

二审法院观点：

二审法院经审理后认为：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”可见，法律将行政审批作为划拨建设用地使用权转让、出租、抵押的前置条件。因此A公司与白某签订的《租赁协议》未经过有关土地管理部门审批，系无效合同。造成双方签订的《租赁协议》无效双方均有过错，法院判决：1.撤销一审判决，依法改判《租赁协议》无效，A公司给予白某4万元经济补偿。2.A公司与C公司签订的《转让协议》系双方真实意思表示，且经过相关政府部门批准，是合法有效的。限期白某腾退场地及房屋。

法院裁判

本案中涉及的法律问题是：划拨建设用地使用权出租以及转让合同的效力问题。

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《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用權的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”

《中华人民共和国土地管理法》第五十四条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定：“下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”由上可知，划拨用地是无偿的，一般用于城市基础设施及公益事业用地。划拨用地的无偿性与公益性决定了其审批程序的严格性。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”可见，对于划拨国有建设用地而言，其出租行为受到法律限制，为保证国家土地所有权者利益不受损，法律法规将行政审批作为划拨建设用地使用权转让、出租、抵押的前置条件。违反此规定，签订的划拨国有建设用地使用权出租合同应为无效。二审法院的裁决是合法的。

在此，我们探讨一下本案中A公司与C公司签订的土地使用权转让合同的效力问题。

《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”同时依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释【2005】5号）第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”由此可知，司法实践中对未经审批签订的划拨国有建设用地转让合同无效的观点已经得到认可。本案中A公司与C公司签订的土地使用权转让合同经过有关政府部门的批准，应属合法有效。

实践中因计划经济时期对国有划拨土地使用权管理的不规范，历史原因造成享有国有划拨土地使用权的主体已经远远超出了《土地管理法》限定的范围，如很多生产流通领域中经营性企业也享有国有划拨土地使用权。这种使用权已经成为企业的一种财产权利，它的流转有利于企业盘活资产，促进企业提高效益；有利于提高国有土地的利用价值，促进城市的综合改造。对于划拨建设土地使用权人是国家机关以及学校、医院等具有社会公益性质的单位，其享有的国有划拨土地使用权及地上建筑，属于市政公用设施，带有社会公益性质，未经批准擅自出让转租，实质上改变了土地用途，损害了国家和社会公共利益，这是违反我国法律的。因此对于划拨建设用地使用权人是公司、企业、其他组织的，应依法严格进行审批，防止国家利益受损。

（本文由上海建纬（长沙）律师事务所提供，熊煜、聂慧琴撰写）