失地农民社会保障分析

失地农民社会保障分析（精选十篇）

失地农民社会保障分析 篇1

农地制度的缺失使失地农民的合法权益得不到落实和保证。明晰产权和加强产权保护有利于有效维护失地农民的权益。保障失地农民的权益, 必须改革现有农地制度, 重构农地产权制度。如何重构?

首先, 坚持和完善农村集体所有制, 建立稳定的农村集体产权。目前, 我国农地制度出现的种种弊端, 原因不在集体所有制本身, 而在于土地产权界定的不清晰, 各种土地权利的不完整、不充分、不稳定。基于对社会造成震荡和影响最小的原则。对这些问题的解决, 不能从改革制度本身出发, 而应从完善制度出发, 保障农地产权的稳定性, 通过法律确认谁真正拥有土地, 并明确界定土地所有者的权利和义务, 保证土地所有者充分行使有关土地的权利。

其次, 在坚持土地集体所有的前提下, 承认农民拥有独立的土地承包权, 明确农民是集体财产人格化的产权主体。并将土地承包经营权的性质定位于物权, 承包人可在他人侵犯其权益时行使物权请求权, 这种物权请求权与债权请求权在请求的目的、功能、成立要件、保护期限、效力等方面有明显的区别。

最后, 完善土地使用权的内容, 坚持土地使用权的长期化。我国农民土地使用权目前是很不完善的, 深化农地产权制度改革, 核心是进一步完善农民的土地使用权, 使其真正具有完整的占有、使用、收益权, 特别是要强化农民的承包经营权, 使得当承包期内土地依法转为非农用途, 承包方有权参与交易与定价、分享土地增值。

二、我国农村土地征收制度的完善

失地农民权益流失最直接的原因是现行农村土地征收制度存在种种缺陷。保障失地农民的权益, 必须完善征地制度。完善征地制度的核心首先要导入市场机制, 改革征地制度。

改革征地制度, 政府必须转型, 由权力型政府向服务型政府转化, 即政府在土地征收时由直接经营、管理土地, 向调控、指导、监督及服务转化。另外, 充分尊重农民的主体地位。在农用地转为建设用地中, 应改变计划经济时代的行政征地方式, 尽可能用市场机制来解决。作为与土地最密切的主体—农民, 必须直接参与土地交易的全过程, 这样, 才能有效克服征地过程中“寻租”的发生, 保障农民对土地的使用权、处置权和收益权得到充分保障。让失地农民直接参与到征地的全过程中, 实质上是强调农民在土地使用权这一财产权处置中的中心地位, 是实现农民土地权利, 保障失地农民权益的关键所在。此外, 要制定科学的法规和合理的办法, 充实和完善《土地承包法》, 如依法设立征收权、明确征收权的主体、范围、补偿标准, 特别赋予集体土地所有者包括农民在土地征收过程中的主体地位和谈判过程中的申诉权, 完善征地委员审议裁决制度以及合理解决纠纷, 以保障失地农民的权益。

三、我国失地农民权益补偿制度的完善

1、失地农民经济补偿机制的完善

首先, 应确立土地征收的公平补偿机制。

其次, 在补偿标准上, 应以农用地市场价格作为确定土地征收费的基本依据。

再次, 应建立征收征购双轨并存的征地补偿制度。根据使用土地是否以烹利为目的, 将征地分为两类:一是公益性非赢利征收, 如行政机关、军事用地等;二是非公益性经营用地。根据这两类不同性质征地行为, 采用不同的补偿制度。

2、我国失地农民社会保障机制的完善

我们要建立政府主导型的失地农民保障制度, 因为建立失地农民社会保障机制主要是保障失地农民的生存权, 为失地农民的基本生活提供保障, 解决其生存之忧和后顾之忧。

另外, 建立失地农民的社会保障制度应坚持以下几项原则:第一, 制度先行。有无完备的法律规范, 是一个国家社会保障制度成熟与否的一个基本标志, 才能保证社会保障事业的顺利发展。国家有关部门应当及时制订统一的有关失地农民社会保障的法律制度。第二, 因地制宜。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化观念”社会保障在不同时期、不同经济条件、不同文化和不同制度的国家中表现为不同的模式。第三, 与现行社会保障制度相衔接。城乡二元结构下很多制度本已相互独立的并存着, 这种格局严重阻碍了城乡一体化的社会保障制度目标的实现。因而, 失地农民的社会保障必须与当前的农村社会保障制度以及城市的社会保障制度衔接起来, 保留一定的相通性或兼容性, 而不宜完全独立于现行制度。

参考文献

[1]刘旭昶:《城市化进程中农民权益保障问题探析》, 《中小企业管理与科技》, 2009年第13期。[1]刘旭昶:《城市化进程中农民权益保障问题探析》, 《中小企业管理与科技》, 2009年第13期。

失地农民社会保障分析 篇2

[论文关键词]土地 失地农民 社会保障

[论文摘要] “三农”问题是社会主义现代化建设的根本问题，其核心是农民问题，农民问题的中心则是土地问题。农民与土地有着天然的联系，土地在过去是农民的唯一的生活来源，现在则是农民的最终保障。在没有建立起一套完善的保障农民就业、医疗、养老等保障体系之前，土地必将是“农民社会保障的载体”。

然而，在我国城镇化的进程中，一些政府部门征地权的滥用以及失地农民社会保障制度的缺失等原因，导致越来越多的农民失去了他们赖以生存和发展的土地，失地农民便成为了无地、无业、无保障的社会弱势群体，这样就严重影响了广大农民的生活保障和生活质量。因此，失地农民的社会保障问题是我国城市化进程中必须认真考虑的问题，如何解决失地农民保障已成为我国社会发展中一个不可忽视的问题，探索适合我国失地农民特点的社会保障制度，解决失地农民的社会保障问题，是影响农村繁荣与稳定的关键，关系到农民小康生活的能否实现，也是促进城市化稳健发展的重要环节。

一、失地农民的现状

失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保障的双重功能，随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕地被征用，产生了数量众多的失地农民。由于我国城镇化建设速度加快，改变了农村土地千百年来不变的生产方式，从而剥离出了许多因突然失去了土地而显得手足无措的农民，说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊。由于其中有相当大一部分人员或者年纪偏大，或者由于缺乏在城市谋生的技能，并且他们的普遍文化教育程度不高，加上征地补偿标准太低，致使这些本可以通过土地的承包实现小康的农民，现在却变成了无依无靠的失业者与贫困者。

按我国目前的人均耕地水平，一般每征用1亩地，就会伴随着1.5个农民失业。有专家推算，从上个世纪90年代开始自今，十几年来的圈地运动至少造成我国农村2000余万失地农民失业。但大多数人认为这是一个及其保守的说法。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987——2001年，全国征用耕地2400多万亩，至少有3400万农民人均占有耕地减少到0.3亩以下或者完全失去土地，这里不包括违法占用耕地。据卫星遥感资料，违法用地数量占用总量的20%——30%,有的地方高达80%。如果考虑到违法占有耕地，人均占有耕地0.3亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4000万——5000万人，占全国农村人口的5%——6%。①

据韩俊生先生研究，1987年——2001年，中国至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度，2000年——2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万。另有学者则认为，到2030年，我国的失地农民群体将达到1.1亿人，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人，这一庞大的人群总体数量远远超过许多发达国家人口总规模。另据九三学社2003年进行的一项调查表明，60%的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的只占30%。②

①

② 参见毕泗生：《中国农业农村农民前沿问题报告》，2003年版，79页。参见蔡建文：《共和国给农民撑腰——“三农问题”大透视》，2005年版，240页。

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二、我国农村社会保障体系存在的问题

由于我国长期实行城乡分割的管理体制，中国的被征地农民的社会保障仍然存在政策法规不健全、保障制度不适应等问题。失地农民们生活相对于城市居民较为贫困，而社会保障的缺位又使其丧失了制度上的保障，因此，无论是基于权利还是社会公平与正义的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。目前存在的问题主要是：

1．社会保障覆盖范围窄，城市现行的低保制度面临新的问题。在我国目前的农村社会保障体系中，保险项目上以养老保险和医疗保险为主，保障对象上以救灾救济和社会福利的对象最广，而救灾救济的条件过于苛刻，基本上只有灾害救济和五保户、孤儿以及少量贫困家庭才能享受到微薄的救济金，失地农民由于不符合救济条件而无法享受到救济。另一方面，有一些失地农民进入了城镇低保制度体系，加重了低保资金的压力，增大了低保管理的难度。

2．土地补偿方式不科学。征用土地的基本补偿方式有两种：一是以现金一次性补偿；二是“以地换社保”的终身补偿。目前，我国大部分地区采取第一种形式对失地农民给予补偿。主要由于以现金补偿简单直接，便于操作，减轻了工作人员负担。但对于失地农民而言，失去土地等于失去最稳定的生活来源，从短期来看农民得到补偿款后可以衣食无忧，一旦失地农民花费完所得的补偿款后，便没有生活来源，生活再次陷入困境。并且征地补偿安置费用太低，所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与土地的非农业化后级差收益的增值相关联；安置费也只是保证农民在失去土地后几年生计的一次性费用发放。但往往有些地方在执行法定补偿标准时就低不就高;有些地方财政吃紧，就压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费。更甚的是那很少的费用还被层层克扣，使农民的境遇雪山加霜。这就引发了一系列的问题，像农民上访，纠纷等。想想看吧，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，并且政府还操持“低征高买”，摇身一变成了“投资商”，这当然会引发广大农民的不满了，这对失地农民的刺激太大了点，肯定会引发农民与政府的对立情绪。

3.失地农民的再就业普遍困难。保障被征地农民的基本生活的根本出路在于解决就业问题。失地农民就业难，除其自身条件原因外，也是现行征地安置办法导致的后果，安置补助费用远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能。征地补助费用低，失地农民可持续就业缺乏经济基础;社会保障缺位，失地农民没有可持续发展的依靠；就业培训跟不上，失地农民在就业市场无发展的优势。

三、构建失地农民社会保障体系

农民失去土地的保障，也不享有城市居民的社会保障，成为一个边缘群体。对于日益增多的失地农民，无论从何种角度政府都应更多地考虑失地农民今后生存的困难，积极构建一套完整、方便、可行的失地农民的社会保障体系。

（一）构建失地农民社会保障的原则

1．保障项目逐步推进。城乡一体化的社会保障体系是保障制度建设的最终归宿。将失地农民纳入此保障体系会产生政策和财政风险，必须慎行。按照失地农民遭遇风险的程度不同，可以依次建立养老保险、是失业保险、医疗保险，最后再考虑其他保险。这些保障项目的逐步推进有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。

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2．社会公平原则。土地是农民的命根子，谁都不会轻易把自己的命根子交给别人。如果农民失地后得不到合理的补偿，就会遭到福利损失。政府在征地过程中，必须尊重失地农民的权益，公平对待失地农民。

3．区别对待原则。依据《土地法》中土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征用前三年平均年产值的1030倍的规定，实际征地补偿标准之间拉开的档次最多不超过3倍，而肥沃地与一般耕地、非耕地之间的收入差距却可能高大十几倍，会导致补偿的不公平。因此，政府征地后要切实给予较高的补偿标准，并区别对待，拉开档次，以提高肥沃耕地的补偿成本。

（二）构建失地农民社会保障的对策

1．建立合理的征地补偿和利益分享机制。被征用土地本身的赔偿应根据其最佳用途估价，农村土地转变成非公益性建设用地后土地迅速增殖，但征地部门给予农民的补偿只是土地价值的小部分，更多的收益落入政府或企业的腰包。土地征用补偿应引入市场机制，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。同时要建立多样化的征地补偿机制，可以“以地换地”用被征用地附近的土地与农民交换；可以用债券或股权方式补偿失地农民，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式。对于公益性用途的土地征用行为，政府要为失地农民建立最低生活保障基金，全方位保障失地农民的利益。

2．对于我国目前的情况，一下子健全失地农民的社会保障体系还有点困难。我们可以借鉴许多地方探索出的解决失地农民困难的新思路在其它地方根据实际推广，从重要性角度看，目前失地农民的社会保障体系应以养老保险、失业保险、医疗保险为主。

（1）养老保险。农民目前的养老方式主要是依靠子女，这种方式主要靠家庭责任和道德约束来实现，具有一定的风险和缺陷。养老问题一直是农民最关心的问题之一，尤其是农民失地后这个问题更加突出。高额的医疗费用支出，对失地农民来说更是巨大的压力，因病致贫的现象在农村处处可见。因此，今后的养老保险我们可以尝试：用征地中土地补偿安置费及土地转用后的增殖收益作为失地农民社会保障金的主要来源，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制，逐步将失地农民中符合政策条件的人群纳入社会基本养老保险。

（2）失业保险。首先提出一个合理的失地农民的失业保险方案：设立一个失业保险过渡期，如以24个月为限，在这个期间内政府从征地补偿费中扣除一部分作为失业保险基金，个人不再交纳失业保险费，同时政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，过渡期结束后，如有就业愿望并努力找过工作仍失业的农民，就发给其失业救济金。在被征地劳动人口未能就业或是就业后又失业的情况下，政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济，领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障制度。

（3）医疗保险。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点, 应该引起政府的高度重视，建立健全被征地农民农村医疗保险制度。尽管国家现在在农村开展了新型农村你合作医疗保险制度，但是在实际实施过程中存在很多问题，农民们并没有从中获得益处。

3．健全失地农民的法律保障机制。失地农民作为社会的新弱势群体，政府必须从法律上对失地农民社会保障权益做出明确规定，加快建立《失地农民社会保障法》；执法部门也要加大执法工作力度，对依法订立的土地征用合同，要保证其依法履行。

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最后，我们必须清醒地看到，失地农民即使全部纳入城市社会保障体系，也仅仅是维系了他们的“基本生存”，社会生活环境及生活法式的不断变化，将使这一群体及其后代的未来生活面临着沉重的压力，因此我们的公共决策部门和社会必须加大对他们的关注。

总之，被征地农民已经为我们的城市化建设做出了巨大的贡献，我们决不能用一点补偿就把他们打发了。对待失地农民，一定要统筹考虑，注重他们方方面面的利益和要求，既要让他们的物质生活水平有切实的提高，又要让他们的精神文化生活有所充实，既要让他们不失业，又要让他们不失志，采取多种措施，多角度多层面地解决现实中存在的问题，还失地农民一个新的物质和精神生活寄托之所。

参考文献

[1]李小云，《2005年：中国农村情况报告》，社会科学文献出版社，2006。

[2]孔祥智，《中国三农前景报告》，中国时代经济出版社，2005。

[3]毕泗生，《中国农业农村农民前沿问题报告》，人民日报出版社，2003。

[4]武术霞，《完善失地农民社会保障法律机制》[J]《发展研究》，2007.7。

[5]蔡建文，《共和国给农民撑腰——“三农”问题大透视》，河南人民出版社，2005。

失地农民社会创业初探 篇3

[关键词] 失地农民；社会创业；发展性补偿

[中图分类号] F241. 33 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2007（2015）04-0095-06

随着城镇化的快速推进，城市规模的不断扩大，大量集体农地被征收转用，农民失去了赖以生存的土地。征地后，失地农民生活方式的巨大变化让他们无所适从，大量失地农民赋闲在家，手握征地拆迁补偿款却无所事事，缺乏对未来的规划，有些人甚至陷入炫耀性消费、赌博等不良生活习惯而无法自拔，成为社会的不稳定因素。如何使该类社会群体定位准确，正确使用征地补偿款而促进他们自身的全面发展成为新型城镇化中亟待重视与解决的课题。

要解决上述失地农民的困境，社会各界初步达成的共识是加强失地农民问题研究，给予他们更多的发展性补偿。发展性补偿是指尽可能实现失地农民再就业，通过创业带动就业。相比保障性经济补偿，发展性补偿才是解决失地农民长远生计的有效途径。当前，我国正处于大众创业、万众创新的“众创时代”，鼓励失地农民创业是发展性补偿的一个重要措施。当前学界主要关注失地农民商业创业的必要性和可行性，剖析了失地农民创业现状，并提出了一些促进失地农民创业的对策。而笔者认为，除了商业创业，失地农民还可以开展社会创业。鼓励并支持失地农民进行社会创业，对失地农民开展社会创业教育，能够将失地农民的社会公益责任与创业联系起来，这对构建和谐社会具有重要意义。

一、社会创业：破解失地农民发展性困境的新思路

（一）社会创业的提出及其实践

社会创业是指组织通过创新来融合社会公众利益与自身经济利益，在组织得到发展的同时增加社会福利。目前，学界对社会创业的研究主要聚焦于两个领域：一是企业通过满足社会需要提升竞争能力，拓展盈利空间；二是非营利机构通过商业运作提升社会服务能力，从而更好地为公众服务。社会创业的起源与发展主要有以下三方面原因：

首先，自20世纪80年代以来，非营利组织的影响力迅速扩张，民众越来越注重非营利组织提供的社会福利；然而与此同时，政府出于政治、财政等多方面考虑，开始缩减对非营利组织的直接资助。因而非营利组织被迫选择引入商业化操作，用市场化运作手段来降低组织成本，提高管理效率。自此，企业家与创业概念开始引入社会公益领域，社会创业的理论与实践开始萌芽。

其次，政府失灵现象导致某些偏远地区无法享受较为完备的公共服务。一些商业企业负责人与非营利组织便寻求合作，扩大公共服务覆盖范围，实现经济与社会福利的双重效益，社会创业得以进一步发展。

最后，随着社会创业的不断发展，人们意识到商业与公益的合作可以更有效地解决社会问题，二者以一种全新范式推动了社会创新与公益事业的发展，由此人们越来越重视以社会创业方式解决社会问题的实践方案。

国内外无数实践证明，社会创业在解决社会问题方面具有明显优势，可以有效地减轻政府处理社会问题的负担。

目前，我国社会创业还处于萌芽状态，符合“社会创业组织”特征的非营利组织或社会企业并不多，然而我国依然存在农民进行社会创业的先例。2010年11月23日，云南省会泽县黑颈鹤保护志愿者协会注册成立。该协会是由一直从事黑颈鹤保护与摄影工作的大桥乡农民杨华发起，并得到了该县政府相关部门及鸟类慈善组织的大力支持。杨华认为，成立该协会是为了提高农民社会责任意识，让更多的人参与到保护黑颈鹤、保护环境的行列中来。

除了环境资源领域，当前我国其它领域的社会创业也在初步展开。上海的欣耕工坊是一家致力于通过创新公益项目来帮扶社会弱势群体的慈善公益组织。该组织从创立之初就奠定了其商业化的运作模式，欣耕工坊的从业者均来自社会弱势群体。通过教育培训，让弱势群体自食其力，并以组织能力帮助拓宽销售道路，提高弱势群体就业能力，帮助弱势群体实现自身价值。雷励中国是一家致力于青少年发展的教育型公益机构。该组织在成立之初即以慈善机构的运作模式运转，以利润获得为组织发展提供资金保障。该组织旨在为青少年的发展提供探险旅程，帮助青少年更好地感受世界，发展自己，让青少年为社区服务与环保事业做出贡献。

从国际上看，孟加拉国较早地开展了社会创业的探索。1972年阿比德创立了“农村促进委员会”（Bangladesh Rural Advancement Commit-tee，BRAC） 。该委员会关注当地民众的贫困问题，通过对民众进行不同层次的系统培训，试图减轻他们的贫困程度。除此之外，孟加拉国还成立了“孟加拉乡村银行”——通过发放微型贷款帮助贫困农户，交流致富信息，传播科技知识，提高贷款人的经济与发展能力。目前该模式被大多数发展中国家模仿或借鉴。

（二）社会创业破解失地农民发展性困境

1.失地农民面临的发展性困境

针对日益突出的失地农民问题，研究者提出应完善征地程序保障农民的知情权和参与权，逐步按市场经济规律对失地农民进行补偿以保障农民的土地财产权，建立失地农民社会保障体系，确保失地农民的长远生计等策略。政府部门根据理论研究成果，修改或出台了多项公共政策，试图解决失地农民问题。一是修改《土地管理法》，提高征地补偿标准；二是开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作，解决当前征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大等突出问题；三是鼓励有条件的地方开展失地农民社会保障和就业培训。

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从理论研究和实践措施来看，现有解决失地农民问题的思路主要集中于补偿和保障上。然而，对失地农民进行补偿和保障只能解决失地农民最基本的生存问题。而农民一旦失去土地后所面临的贫困风险和损失是多方面的，如经济、社会、文化、资本、机会、权利等。

研究发现，创业是个人摆脱劳动力市场上受歧视地位的重要发展战略，几乎所有国家和地区政府都通过鼓励失业人群走向自我创业，来解决比较棘手的失业难题。自党的十七大报告提出“以创业带动就业”的发展方略以来，政府逐步开始引导失地农民创业。在当前辅助失地农民的创业项目中，大多数政府选择为失地农民提供创业硬件设施及资金支持等。从短期效果来看，这促进了失地农民创业率、就业率的提高以及生活水平的改善，政府也在较短时间内获得投资回报，表面上看商业创业是解决失地农民生存性问题的有效手段。

然而笔者发现，尽管推行失地农民创业已有一段时间，失地农民的发展性问题依然没有得到很好解决。失地农民在创业中出现的困境至少有以下三点：

一是跟风盲目，形成恶性竞争。失地农民较难自主把握市场规律，容易盲目跟风当前一两个获利较大的项目，造成失地农民创业项目类型单一，并导致内部恶性竞争；而政府对失地农民创业多采取“多快好省”的理念，缺乏宏观引导和技术指导，自主创业并未给广大失地农民带来更多收益。

二是创业中个体价值得到释放，集体价值却未能彰显。小农道德价值观念普遍较低，人际交往中存在较明显的双重标准。在失地农民创业中，体现为家族内部互相帮助、局外人相互竞争甚至排斥，形成各式各样的小团体。从失地农民整体来看，其经济与生活水平未能得到提高。

三是生态文明建设落后于百姓需求。失地农村土地大量征迁，城区重污染企业迁入，被征迁村庄的原始生态系统遭到破坏，大量生态环境问题显现；同时，由于环保型产业投资额度高、利润回收周期长、技术含量相对较高，失地农民在没有法律及道德约束条件下便会选择进入门槛较低的高环境冲击型行业，进一步恶化了失地农民的生活环境，无法满足百姓对于“青山绿水”的需求。

2.社会创业可以有效破解失地农民的发展性困境

近年来，社会创业作为一种新型的致力于解决社会问题、满足社会需求的创业方式逐渐走人大众视野。在实践中，无论是在发达的经合组织国家还是在不发达的孟加拉国，社会创业都已初见成效。社会创业不同于传统的商业创业，阿弗德、布朗和赖茨认为，社会创业是采用创新性方法，整合资源解决贫困及边缘人群的社会问题，从而提高社会价值的行动过程。社会创业者试图通过贫困和边缘群体思想、能力、资源和社会分配方式的变化推动社会改革。笔者认为，社会创业是破解失地农民发展性困境的有效手段。

一是社会创业可以有效避免因生产方式落后带来的困境。社会创业不以个人名利为主，其创新活动的目标必须与社会价值与社会使命的创造相联系。以社会创业为主导的企业或非营利组织需要建立在社会责任的基础平台上，社会创业有利于被征迁村庄的产业结构升级，淘汰落后生产方式，缓解社会问题。

二是失地农民具有进行社会创业的有效动机。失地农民与社会创业之间具有天然的联系。当前我国失地农民从生活环境到生活质量应得到进一步提升，面临的社会环境与发展性问题都亟待解决，失地农民是社会创业的直接受益者；失地农民社会创业是缓解失地农民发展性困境的有效手段，失地农民也因此成为社会创业的潜在实践者。

三是帮助失地农民实现社会价值是社会创业的应然之义。近年来，社会创业受到越来越多的关注。政府也逐渐认识到社会创业方式在解决失地农民发展性困境上所具有的独特价值。因此，社会创业是解决失地农民社会问题的重要途径，在失地农民中推行社会创业代替商业创业，可以改善被征迁农村地区的社会环境。

二、失地农民社会创业的资源基础、创业领域与创业路线

（一）失地农民社会创业的资源基础

考虑到失地农民受教育程度较低，自我认知与社会认知较弱，无法独自胜任为实现社会价值而进行的社会创业活动，笔者认为，政府、市场、高校与非营利组织四大资源可以为失地农民的社会创业保驾护航。

政府是失地农民社会创业最重要的支持主体。政府掌握的政策与财政资源是失地农民社会创业的两大要素。当前政府也十分重视创业工作，李克强总理多次在公开场合提出“大众创业，万众创新”的创业口号。笔者认为，当前政府还未完全挖掘出社会创业在解决失地农民发展性困境上的巨大优势，政府应适时将政策着力点进行相应的转移及调整，为诸如失地农民群体的社会创业者提供积极的政策支持与财政支持，通过发展性补偿代替保障性经济补偿，从本质上做到失地农民失地不失业，失地不影响生活质量。

当前失地农民的社会创业意识薄弱，被征迁农村缺乏创业的公共设施，在大众创业、万众创新的社会环境下，大力发展诸如社会创业的新型创业模式具有良好的发展前景。市场是社会创业企业的战场，但市场也应为失地农民社会创业提供帮助。拥有了市场宏观层面的保护，失地农民社会创业企业才不易陷入商业、企业的包围中。市场作为对失地农民社会创业企业的资源基础可以从三个方面支持社会创业企业：投资、供应与销售。对失地农民的社会创业项目更加关注，给予更多投资资金，拓宽对社会创业企业的供应渠道与销售渠道，在必要情况下可为失地农民社会创业企业倾斜市场，制定保护政策。

高校与非营利组织可以为失地农民提供社会创业的方向指导与技术支持。作为高校，应摆脱传统的狭隘的创业教育观，鼓励学生运用商业手段创新性地解决社会问题，培养学生形成社会创业者的思维模式。大学生可以以“村官”的形式深入农村，提高失地农民的自我价值与社会价值认知，带领失地农民由传统商业创业过渡到以创造社会价值为主导的社会创业之中。此外，高校可以组织师生定期下乡对失地农民社会创业进行指导与培训，培养失地农民的社会创业意识，提升失地农民的社会创业能力。

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非营利组织同样也是支持失地农民进行社会创业的重要主体。非营利组织以其擅长的社会事务管理及组织运作模式可以为失地农民的社会创业提供较全面的创业机会选择与管理模式指导借鉴，为失地农民或相关弱势群体提供资金及技术支持，成为失地农民社会创业的资源基础。

（二）失地农民社会创业的创业领域

失地农民社会创业的目的在于解决与切身利益相关的社会问题，同时失地农民在必要的资源支持下有能力解决这些问题，这两者共同构成了失地农民社会创业的动机及方向。笔者认为，失地农民社会创业领域可以包括以下四个方面。

一是失地农民子女受教育领域。在针对失地农民子女教育政策中，政府鼓励失地农民子女就近入学，提倡教育公平。然而实际情况是，城里学校不愿接受，乡镇学校、农民工子弟学校教学设施差，师资流动快，失地农民子女无法享受应得的良好教育。在这种背景下，笔者认为可以通过社会创业解决失地农民子女的教育问题。首先，失地农民社会创业组织需要政府相关部门运用行政手段制定针对性的政策，调控当前对失地农民子女上学的歧视性问题；其次，社会创业组织可将商业运作部分盈利投入城市学校或乡镇学校，换取子女受教育机会；最后，有关失地农民子女教育的协会组织可以与教育类慈善组织沟通，争取获得慈善资金修建失地农民子女学校。

二是农村环保领域。城市污染工业企业转移，给被征迁农村的环境问题带来了极大的威胁，失地农民可针对环保问题成立相应的组织协会，辅助于政府环保政策，督促污染企业安装净化设备，保障当地居民的生活环境质量。同时失地农民环保组织应积极宣传带动当地居民树立保护环境意识，为自身环境的改善及其保护出力。

三是失地农民再就业领域。授之以鱼还要授之以渔。尽管失地农民在失去土地后获得了大量补偿金，但他们仍然缺乏必要的就业技能，而这些失地农民只有参与工作才能为今后的生活提供稳定的保障。所以，失地农民社会创业可以选择为失地农民就业提供师资、提供培训场地与培训资金，让失地农民满足基本的企业与市场的职业要求，提升失地农民的就业率。此外，失地农民的社会创业组织还可与政府相关部门积极协商，加强失地农民落实就业政策与就业培训计划，从法律政策角度稳固失地农民的再就业平台。

四是失地农民医疗保障领域。失地农民户口虽从“农村”转变为“城市”，但失地农民的医疗保障远没有达到城市居民的标准，所以针对失地农民医疗保障问题可以作为失地农民的社会创业项目。失地农民通过成立社会保障组织或协会，加强与政府部门沟通，加快针对失地农民医疗保障的政策制定与实施安排，另一方面，也可以以组织名义在社区内安置相应医疗设施与医务人员，为失地农民就地提供基本的医疗服务。

（三）失地农民社会创业的创业路线

失地农民社会创业需要失地农民自身认知提高及社会观念的进步。笔者认为，失地农民社会创业可以选择以下三条路线。

一是失地农民需要提高社会责任意识，提升社会创业观念。失地农民获得征地款后生活比较安逸，常年的农务劳作也造成了失地农民保守的生活态度与就业观念。当失去耕地需要开创事业，特别是为解决社会公共问题而进行社会创业时，很多失地农民对此望而却步。但失地农民所面临的社会问题却十分严峻，相比城市居民缺乏很多必要的政策保护与社会保障，因而失地农民自身必须认识到群体所处的困境。因此，失地农民首先需要提高自己的社会责任意识，认识到社会创业在解决农村问题的独到之处，通过社会创业推动政府落实有关政策，以一己之力逐步改善农村的社会问题。

二是识别社会创业机会，合理选择社会创业项目。社会创业机会源于未解决的社会问题，对于失地农民社会创业，应从实际出发解决被征迁农村的社会问题。失地农民社会创业针对他们面临的社会问题需要按照问题严重性合理划分，亟需解决的社会问题、有能力解决的社会问题才是好的社会创业项目来源，才值得投入资金与精力。

三是合理衔接社会创业中商业运作手段与社会服务目的。社会创业者需要合理规划商业盈利的比例用途：一方面要延续企业运作；另一方面还要为社会服务提供必要的资金支撑。在社会创业中，失地农民可以通过商业运作获取盈利以更好地提高社会服务能力。不管是商业运作还是社会服务，均需要提高失地农民的管理水平。

三、促进失地农民社会创业的政策建议

从整体上看，我国社会创业的理念还未深入人心，对于失地农民群体来说更是如此，但我们无法忽视失地农民与社会创业之间的天然联系。失地农民需要社会创业为其带来生活质量的改善，同时失地农民也有责任为其生活质量的改善付出自身的努力。面对失地农民的社会创业需求，笔者认为可以通过以下三点政策推动失地农民社会创业。

（一）帮助失地农民开发社会创业机会

社会创业机会源于社会问题。社会创业机会具有以下两个特征：一是其本质仍具有社会性，社会创业的合理开发将会创造出巨大的社会价值；二是社会创业机会也会受到多种因素的制约，只有在多方共同努力下才能让社会创业机会得到良好的开发。

绝大多数失地农民由于自身受教育程度低、社会认知程度较差，失地农民从创业机会的把握到创业时机的选择都需要各界大力帮助。社会创业作为一种新型的创业模式首先需要政府支持。政府应转变对失地农民传统的保障性经济补偿，根据不同地区失地农民所处的独特环境，因地制宜地为失地农民提供社会创业机会。除此之外，市场也需要为失地农民社会创业企业提供必要的保护与支持。从投资、供应与销售三条路为社会创业企业减轻负担，确保企业不受恶性排挤，保障企业的良性运作。高校与非营利组织也应根据自身能力范围培养失地农民对社会创业机会把握的能力。二者可以通过定期培训，培养失地农民对社会创业机会的认知程度，为失地农民的社会创业提供方向性引导；同时非营利组织可以根据其参与社会事务的经验及限度对失地农民的社会创业进行指导，争取失地农民社会创业，创业一个成功一个。

（二）提高失地农民社会创业的“可行能力”

“可行能力”（Capability）是1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森于2002年提出的理论。该理论认为可行能力是“有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”。失地农民赋闲在家是由于他们缺乏必要的可行能力促使资金转化为资本，而该项进程的阻碍将进一步导致创业机会的缺失，失地农民社会创业过程便形成了恶性循环。若要打破该循环，笔者认为对可行能力的培养十分重要。

提高失地农民的可行能力将为失地农民社会创业培育更多的社会创业者。社会创业者承担着社会责任者与文化行为者的双重身份：一方面社会创业者通过社会创业可以解决社会问题，缓解社会矛盾；同时社会创业者还负责弘扬自主创业自主解决就业的社会文化氛围，鼓励未就业者积极创业，参与就业。虽然失地农民社会创业面临众多主客观条件制约，但随着社会创业在我国的推进，有社会责任感的社会创业者会越来越多地出现于失地农民群体中。当今大学生村官越来越多，对此高校应加强大学生社会使命感与责任感的培养，将社会价值融入现有学校创业教育体系中，构建富含社会价值的创业教育理念，鼓励具有良好社会创业能力的大学生成为新农村建设的骨干，将新型的社会创业理念传播给失地农民，带领失地农民进行社会创业，促进社会创业在失地农民间开展，以社会创业推动失地农民就业，改善失地农民社会环境，实现失地农民的社会价值。

（三）通过培训提高失地农民社会创业技能

社会创业是失地农民凭一己之力解决社会问题的方向。为了进一步提高失地农民社会创业的积极性和成功率，有必要对农民进行相关的社会创业技能培训。笔者认为，创业培训应结合失地农民实际能力水平，让失地农民了解社会创业组织的内部管理，培训失地农民的商业运作能力，系统指导失地农民在社会创业内部控制过程中合理划分盈利比例，必要时应派专家在创业初期与失地农民共同打理企业或组织。通过对失地农民不断地创业教育培养失地农民的创业精神和企业家精神，传授创业相关知识和必备技能，提高其综合素质并发掘其创业的潜力，以实现对失地农民人文关怀的最终目的。

失地农民社会保障分析 篇4

关键词：土地征用制度,失地农民,社会保障制度,民生问题

随着我国城市化和工业化步伐的加快, 农村集体土地特别是城郊农民的土地大量被征用, 产生了为数众多的失地农民。由于制度性因素和农民自身因素的影响, 农民失地权益在一定程度上无法得到保障, 失地农民再就业问题在相当一段时间内仍会异常突出。此外, 在现行制度安排下, 国家或地方并没有针对农村的现状建立起特别的现代社会保障制度, 农民失去土地就相当于失去了生活保障。

同时, 国家对失地农民又采取一次性货币补偿的主要补偿方式, 使得失地农民得不到基本的长期生活保障。土地被征用后, 许多农民丧失了拥有土地而带来的社会保障权利, 其获得的一次性补偿费往往只能维持几年的最低生活开支, 长远生计令人担忧。逐渐使得失地农民的社会保障问题演变成为了一个严峻的社会问题, 对我国经济、社会、政治等方面产生了巨大的影响。

1 失地农民权益保障问题研究的必然性

对于我国农民来讲, 土地既是生产资料, 同时又是农民工作和福利的保障。农民失去了土地将意味着失去最基本的生存权和工作权, 其严重性不言而喻。因此, 解决好征地农民问题, 保护好被征地农民的权益对农村的快速稳定发展至关重要。随着城市的发展, 土地征用问题日益突出, 各地侵害被征地农民权益的问题时有发生。

同时, 由于征地补偿标准低、政府或地方发放征地补偿金不到位等问题的存在, 因征地而引发的社会矛盾不断加剧, 严重影响了农村社会的稳定和发展。如何对征地农民进行合理补偿和安置, 如何通过相关政策法规的颁布和实施来切实解决被征地农民的生存问题和长远生计, 确保被征地农民权益得到有效保障, 是关系农村社会稳定和发展、农民前途的重大民生问题, 已势在必行。

2 我国失地农民权益保障存在的问题

2.1 征地补偿标准和农民获益比率偏低

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍, 其余由各地自行规定。在浙江省乐清市, 约0.067hm2 (合计1亩) 耕地的征地补偿费大约为5~6万元, 其中能用于直接分配的补偿费大约是2~3万元, 而土地出让价格大约150万元。本地区的补偿标准从2003年至今并无调整, 只是在2007年出台的新《征收办法》中加入了养老基金补助, 每0.067hm2耕地增加6万元存入乡镇养老基金中。不过, 农民能拿到手的仅仅只是耕地补偿费总额中的一小部分;在一些国家投资建设的大型项目中, 比如高速公路的修建, 其确定的补偿标准更低, 约为耕地年产值的3~5倍, 低于国家规定的5~10倍的标准。

这样的补偿水平, 被征地农民即便不与征收后的土地价格作比较, 也会感到不公平, 失去土地后的生活也不一定能达到以前的水平。事实上, 在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下, 对农民而言, 征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平, 长远的生活保障更无从谈起。另外, 在征地补偿偏低的情况下, 失地农民仍摆脱不了“层层剥削”。2009年12月31日, 在《三联生活周刊》中一篇题为《土地收益分配失衡被指引发冲突农户所得低10%》中很详细地用拆迁经济学计算了地方政府、开发商与被拆迁人各自利益。研究者朱东恺与施国庆利用相关统计数据计算的结果显示, 土地用途转变增值的土地收益分配中, 政府大约得60%~70%, 村一级经济组织得25%~30%, 农民只得5%~10%。

2.2 失地农民数量不断增加, 就业生计问题堪忧

按照《全国土地利用总体规划纲要》计划, 2010~2030年间全国被占用耕地将超过3633万hm2, 预计失地和部分失地的农民将超过7800万人。

农民没有了土地, 就业就面临困境, 生计也会颇为艰难。而由于长期实行的城乡隔离政策带来的二元社会结构导致居住在农村的居民文化素质、知识技能通常相对较低, 在城市中能从事的一般都是低声望、低技术和低社会参与的职业, 社会地位低下, 就业不稳定性大, 失业比例高, 难以支持农民在城市长期居住。同时, 加之政府征用土地后并没有对这些劳动力进行妥善的就业安排, 也缺乏对失地农民的再就业培训, 随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变, 习惯了在土地上耕作的失地农民就业难度就更大了。

2.3 安置方法单一, 失地农民长远利益保障被忽视

目前国家对农民土地征用基本上采取单一的货币安置方式, 大多数只考虑了短期最低现金补偿, 暂时解决了眼前利益, 而把大多数失地农民排除在城镇保障之外, 使农民既失去了拥有土地所能带来的社会保障权利, 且同时又无法享受与城镇居民同等的社会保障待遇。使他们成为“种田无地, 就业无岗, 社保无份”的三无公民[7]。即使一部分已建立社会保障体系的地方, 社会保障覆盖面小, 保障程度低, 也很难使农民生产、生活得到保障。

此外, 农民一般都缺乏投资意识和理财能力, 对低补偿费用很快就会消费完, 生活保障始终是个很大的问题。

2.4 社会保障体系构建不完善

在城乡二元经济结构下, 农村发展滞后于城市发展。社会保障制度的建设亦是如此。目前, 农村社会保障的覆盖范围和覆盖水平远远落后于城镇。社会保障制度的不健全使农民在失去土地后无法通过社会保障制度缓解因失去土地而遭受的损失。在市场经济条件下.农民处在弱势地位, 生活生产的风险也将日益增加。社会保障制度仍然还没有发挥“减震器”和“安命网”的基础作用, 这已成为造成农民失去士地后生活艰辛的重要原因。

3 我国失地农民权益缺乏保障的原因分析

3.1 农村土地产权主体不明确

失地农民问题实质上是产权问题。根据我国宪法规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家国有的以外, 属于农民集体所有。”按照这一规定, 农民集体才是农村土地的真正所有者, 在土地转让市场中他们才应该是真正的市场主体。而在现实中, 政府实际上成了土地交易的主体, 农民集体没有权利进行土地“买卖”。因为我国法律又规定, 农村集体所有土地不能直接出租、转让用于非农建设, 当农业用地转为非农业用地时需经当地政府批准, 土地首先必须被国家“征用”为国有, 然后由地方政府的相关部门代表地方政府统一行使开发、管理和出让权等, 从而导致了政府在土地征用中处于垄断主体地位, 既当“裁判员”, 又当“运动员”, 农民只有无条件服从, 没有能力争取自己利益。

3.2 现行土地征用补偿制度的缺陷

现行土地征用制度的不合理主要表现有以下三方面:一是征地范围不明确。其中, 公共利益界线一直都存在很宽的擦边线。在我国土地法中的公共利益一般是指修公路、水利工程、通信工程、输电工程、学校、卫生机构、文化娱乐设施、军事设施、政府机构建设等具有公益性质的这类工程设施。然而, 在实际征收过程中, 无论是公益性用地还是经营性用地, 不管转用的目的是个人利益、公众利益还是公益利益, 都一律纳入征用范围, 有的违反土地利用规划擅自扩大征地面积, 还有的“搭车”征地。

二是征地补偿标准太低。现行法律只单纯规定以土地生产的农产品数量和农业经营产值作为计算标准, 没有考虑土地的级差地租以及土地的市场价格;农业产值的经济效益低, 以年产值标准补偿有失科学性和公正性;补偿范围仅包括了直接损失, 没有包括间接损失, 尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金;征地还可能引起农民许多间接利益损失, 如相邻土地损害、集体经济空洞化后农民福利减少等, 这些都没有计算在补偿范围内。

三是对失地农民的安置措施不到位。以湖南省株洲市为例, 当地农村的土地征收补偿办法采用的是货币补偿安置方式, 其最大的优点在于政府支付一定额度的补偿金, 由农民自谋职业, 这形成了便捷式的“一手交钱, 一手给地”的局面。但却使大部分的农民长远的生活没有了保障, 没有形成有效的保障机制, 给社会留下了很多不稳定的隐患。

3.3 忽视了农民作为社会政治角色的权利

作为国家政治结构中的一个利益主体, 农民应该是一个能动的政治角色, 应该充分发挥其政治参与的功能和作用。但是由于农民缺乏自己的组织代表, 没有形成有组织的利益集团, 阻碍了他们的利益表达。

在现行征地制度下, 农民的政治民主权、政治平等权、政治参与权和政治监督权被忽视甚至被剥夺了。具体表现在:一是属于农民集体的土地是否可以被征用, 农民没有足够发言权, 更没有决定权和监督权。二是对于土地征用的价格, 农民至今没有与买方平等谈判的权利, 也就是说农民对于法定属于自己的物品在出售时, 价格也完全由政府和买方决定, 从而造成对农民利益的严重损害。

因此, 如果不对影响农民政治参与的有关体制进行改革, 势必难以实现农民的“主人翁”待遇, 农民的权益保障也就无从谈起。

4 我国失地农民权益保障有效对策及建议

4.1 农村社会制度的深化改革

4.1.1 明确农地产权制度。

我国土地产权制度的完善, 应本着“耕者有其田”的精神, 通过新的立法或通过司法解释等渠道, 明晰集体土地的具体涵义, 允许集体产权的农村土地直接进入建设用地一级市场, 要进行商业目的的征地, 就必须和农村集体经济组织谈判解决。国家成立专门的地权登记机构, 对每一块土地都必须登记, 明确所有权人, 在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记, 给土地所有者发地权证, 是防止政府强占土地所有者地权的保障;农民对土地的转让就有了发言权, 征地行为就受到有力的制约, 征地过滥的现象就会得到遏制, 补偿尤其是土地增值收益分配和失地农民的社会保障问题也就会得到合理解决。

4.1.2 完善农地征用制度。

政府要改革现行的土地征用政策, 就必须建立与市场经济相配套的征地制度。制定政策的核心依据是充分考虑失地农民的利益和未来的发展。其中, 一是要采取公平补偿的原则。对国家重点工程、公益性建设等具有强制性的国家征地, 应提高土地补偿费的标准, 补偿必须符合市场经济规律。充分体现土地的潜在收益和利用价值, 考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能, 降低因征地带给失地农民长期基本生活的风险。二是要因地制宜地选择多种土地征用形式。国家征用土地若纯粹用于公益性项目, 应根据具体情况, 从土地资产的收益中, 拨一块资金用于定向建立失地农民的社保基金。对于交通设施等准公益性的用地, 可以允许以土地人股形式, 长期分享土地的增殖收益。对不具有强制性的工商业经营性用地, 可引入竞争机制和谈判机制, 公开公示;或者实行租赁, 由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费, 以用于解决失地农民长期保障的问题。三是要逐步完善相关制度, 切实保障农民对承包地应有的权益。征地方案及具体的补偿安置方案, 应当与农户见面, 同时要建立补偿标准听证制度和土地征用司法仲裁等制度。参与听证的人中必须有即将失地的农民代表, 必须在充分听取意见的基础上, 进行科学的可行性论证, 不能强行征地。

4.1.3 建立合理的征地补偿和利益分享机制。

保障失地农民权益首先要寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结, 建立合理的征地补偿机制, 健全土地征用程序, 严格按照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》要求, 抓住土地征用制度改革的核心, 制定合理征地补偿标准。目前, 从农民土地内涵的经济、政治、社会权利角度出发, 提高征地补偿标准, 既是保障农民土地权益的要求, 也是有效控制征地规模的必要措施。

4.1.4 进行户籍制度的改革, 打破城乡“二元化”结构。

土地是我国农民的基本生活保障, 土地征用后, 农民就失去其生存资料。国家应从农民失地之日起立即将其转为城镇居民, 纳入城镇的社会保障体系, 享受城镇居民的最低生活保障。但由于目前我国的户籍制度改革滞后, “农转非”人员在子女入托入学、房屋产权证等方面并不能享受城镇居民待遇。因此, 要废除二元户籍制度.实行城乡一致的户口登记制度和居民身份制度, 尽快将户籍制度改革从小城镇扩大到大中城市, 撤除人为的城乡樊篱, 打破身份限制, 重新进行失地农民角色定位, 才能确保失地农民与市民的就业机会、权益保障、福利待遇、受教育权利等方面的平等。

4.2 失地农民社会保障制度的建立和完善

4.2.1 建立失地农民的医疗保险制度和养老保险制度。

医疗保障是失地农民社会保障的一个基本方面。在合作医疗制度的推行过程中, 我国应当建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。各地应坚持因地制宜的原则, 建立多形式、多层次的医疗保障制度, 并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。

失地农民养老保险制度主要针对老年人和大龄就业弱势群体, 对这部分群体, 政府不断提高的失地农民基本生活保障水平可以替代他们的养老保险。在失地农民中, 大部分中青年人员会在政府的一系列就业促进措施下逐渐就业, 并进入城镇养老保险体系, 享受与城镇居民同等待遇。

党的十七大报告指出, 我国要探索建立农村养老保险制度。所以, 在由个人、社区、街道共同出资的基础, 我们应尽快建立健全农民养老保险体系。还要创新养老方式, 在实行社会化养老方式时, 引入市场机制, 有效利用各种资金。

4.2.2 建立失地农民的就业保障制度。

土地被征用后, 失地农民转为市民遇到的首要问题就是就业。按照目前的城镇化速度, 每年约有250万左右的失地农民需要安排再就业。这要求进一步完善劳动力市场, 促进市场化就业机制形成。

首先, 就业服务网络, 专门开展失地农民的失业登记、求职登记、职业介绍、职业培训等服务。其次, 政府通过职业培训为失地农民再就业, 提高失地农民基本素质, 在定程度上可缓解失业问题。同时, 失地农民应享受与城市下岗工人同等的政策倾斜和税费优惠待遇。再次, 优先给失地农民及其子女提供就业机会, 保证拆迁户有固定的经济收人。最后, 鼓励创业, 扩大就业, 探索与开辟失地农民自主创业就业的希望之路。一个失地农民的创业成功, 可以带动几个甚至一批失地农民或社会待业人员的就业, 将大大缓解失地农民群体的就业压力。

4.2.3 设立失地农民社会保障基金。

设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法, 设立失地农民社会保障基金有助于降低失地农民面临的风险, 促进社会稳定发展。

保障基金应该按照国家、村集体经济组织、个人三方面合理分担的筹资原则来筹集。第一, 国家负担部分, 政府应从土地收益分配中拿出一部分注入保障基金的社会统筹账户;第二, 村集体经济组织负担部分, 当农民土地被征用之后, 村集体经济组织应从土地补偿费中提取一部分, 为失地农民缴纳保障基金并注入基金个人账户;第三, 个人承担部分主要为劳动力安置补助费。此外, 我国还要结合金融和资本市场的改革, 积极探索这部分基金的运营方法和保值增值的途径。

4.3 政府行为和监督机制的规范化管理

4.3.1 健全和完善土地征拨和管理制度。

健全政策主体行为的合理监督机制, 可以有效地控制和避免在农地征用过程中, 出现的一些地方政府通过“违规征地”、“低买高卖”、“隐性交易”等手段侵害农民利益的现象。同时, 完善我国的土地征拨制度, 进一步明确我国公共利益需要的范围, 将有效防止政府有关官员及开发商在政策上的“擦边球行为”。

4.3.2 建立科学的政绩观, 明确相关的奖惩制度。

建立科学的政绩观, 并将土地收益纳入监管, 规范农地征用政策执行的政府行为。通过专门立法, 收支两条线, 专款专用, 并提高法纪观念和廉政意识, 自觉抵制权力商品化。另外, 通过司法监督、媒体监督、政府自我监督、群众监督等, 确保政府行为的公平、公正, 确保政府管理真正以公民为中心, 确保政府与公民的良性互动。

4.3.3 完善农地征用政策执行的市场机制和监督功能。

农地征用政策向市场机制方向发展的趋势, 是解决征地补偿一个重要的方面。对农地征用的供求活动应尽可能通过市场进行, 严格控制土地市场供求不均衡的状态下的排他与独占等行为, 规范好市场上的“招、拍、挂”等方式的土地交易行为, 从而使政府在行使其土地管理职能时, 更加具有透明性和公开性。同时, 引入土地市场评估机制、谈判机制、公证机制, 建立相关的地方法律法规并加强监督, 关键是要强化全程监督, 确保补偿资金足额到位。土地被征用后, 土地补偿款不仅是失地农民生活保障资金, 而且更是其创业资金。土地补偿金及时足额到位, 对失地农民至关重要。

5结论

城市化进程是我国经济社会发展的必然结果。同时, 城市化水平也是衡量一个国家发展程度的一个重要指标。我国大量农地转为非农地, 实质是政府与农民、政府与农村集体间的一种“动态博弈”。如何在政府和农民之间, 在城市发展和农村发利益之间找到一个支点, 从而达到政府和农民的“互利双赢”已成为社会主义新农村建设中一个亟待落实的焦点问题。

土地之于农民是基本的生活保障权, 是就业机会, 是农民后代的发展权, 是资产的增值的良效药, 其对于我国农民的意义是不言而喻的。政府应该从农民的切身利益出发, 进一步的建立健全相关的法律法规, 完善社会保障体系, 做好农民的“骑士”。这将成为解决农民问题, 促进农村发展的“催化剂”和农村社会和谐发展的“镇定剂”。同时, 在农村集体用地的征用已经成为不可逆转的潮流下, 问题的关键是政府该如何采取有效对策进行规范和引导, 促进其健康有序发展。

因此, 在充分分析土地征用问题的基础上, 一方面修改现行土地管理法的相关内容, 明晰土地产权, 合理土地征用制度和程序, 协调国家、集体、农户的利益;另一方面进行制度创新制定农村集体所有土地流转法规, 使土地流转有法可依。建立失地农民的社会保障制度, 使他们在失地后生活有所着落。以此化解因征地导致的农民与土地的紧张关系, 解决农民利益得不到合理保障的现状, 维护社会和谐, 促进城乡协调发展。

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失地农民的就业和社会保障 篇5

我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达４０００－５０００万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。本报告主要利用一些个案调查材料分析了失地农民的就业和社会保障状况，提出了解决失地农民问题的政策建议。

一、失地农民的总体状况

失地农民的数量。除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足０．７亩。国家统计局２００３年在全国开展了失地农民的调查。调查以人均耕地面积０．３亩以下的农户为主要对象，共调查了２９４２户。从调查的情况看，４３％的调查户完全丧失了耕地。在这２９４２户中，共有家庭人口１２１７０人，其中劳动力７１８７人，平均每户４．１４人，劳动力２．４４人；原有耕地１３７４０．１５亩，平均每户４．６７亩，平均每人１．１３亩。从２０００年至今，这些农户的耕地共被占用９４００．１５亩，平均每户被占用３．２亩。现在尚余耕地４３４０亩，平均每户１．４８亩，平均每人０．３６亩。其中，人均耕地在０．３亩以上的有４４２户，约占调查总户数的１５％；人均耕地不足０．３亩的有１２３７户，约占４２％，完全丧失耕地的有１２６３户，约占４３％。目前，中国非农建设占用耕地每年约２５０万－３００万亩，如果按人均１亩地推算，那就意味着每年大约有２５０万到３００万农民失去土地，变成失地农民。１９８７年至２００１年，全国非农建设占用耕地共３３９５万亩，多数研究者估计，至少３４００万农民因此完全失去土地或部分失去土地。这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，为了保障这一战略的实施，中国对农地转非农使用实行严格的审批，地方政府为了经济发展用地，采取了许多变通性办法，违法征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的２０－３０％以上。许多专家估计，如果考虑违规占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达４０００－５０００万人。２０００年至２０１０年的非农建设占用耕地计划指标是１８５０万亩，２０００年至２０３０年计划占用耕地将超过５４５０万亩。

失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较多。近２０年以来，上海市共征用、使用土地约１４４万亩，其中以征用土地为主，征地、租地之比大约为７：３。目前上海市失地农民的总数已超过百万。自１９９３年以来，北京市失地农民累计达３３万。江苏无锡市在２０００年至２

００２年的三年中共有２０．８３万亩农田被征用使用，造成１１．３９万农户的３６．７６万农民失地，其中完全失去土地的有８．９９万户，人均土地不足０．２亩的２．３７万户。浙江省绍兴县被征地农民累计达１７．２万人，占农村人口的２８．２％。

二、失地农民的就业和生活状况

1、在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态。上海市对年龄在４５周岁以下的征地劳动力负责就业安置。截止到２００２年第一季度，全市累计安置征地劳动力４５万余人。截止到２００１年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计２０．５万人，其中劳动年龄人口１１．４万人，获得就业安置的为５．３万人，占４６．４９％。上个世纪９０年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，在上海全市已安置进各单位的征地劳动力中，有近３０％的人实际处于离岗状态。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，１９９３年土地被征用时，实行招工安置的有３个队，１１００余人。从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员９０％以上都已下岗、失业。

２、９０年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业，自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，因而沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取１．５万－－３万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的普遍欢迎。上海市先后共有８．３２万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量近１／４。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占９０％以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前相当一部分处于失业和半失业状态。

征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍。土地是农民的基本生产资料，征用土地必然影响农民的生计。在土地被征用后，多数离城镇较近的农户，他们的收入程度不同地有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。耕地被占用后，多数农户生活稳定并有所提高。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业。土地被征用后，因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象相当

普遍。例如，根据国家统计局对２９４２户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为２７６５元，耕地被占用后年人均纯收入平均为２７３９元，约下降了１％。其中，年人均纯收入增加的有１２６５户，约占调查总户数的４３％；持平的有３２４户，约占１１％；下降的有１３５３户，约占４６％。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中，约有５６％的农户收入水平比征地前下降。河南开封县，接受调查的农户中有８３％的收入比征地前下降。福建调查户的生活消费支出水平，耕地被征用前为２７１１元，被占用后下降为２２３２元，下降幅度约为１７％。陕西调查户生活消费支出水平大约下降了１６％。广西下降了５％。江苏调查了３２０户，下降的有１０６户，约占３３％。

三、失地农民的社会保障

在普遍实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到三分之一，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅５．５３万人，占失地农民总数的１５％；失地农民中已领取各种养老金为４．３１万人，占已达到领取养老金年龄标准失地农民总数的４７％。

近年来，为失地农民建立社会保障受到重视，一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索。浙江省是在全国率先建立失地农民社会保障的地区。自１９９９年新土地管理办法颁布实施以来，到２００３年底，浙江省非农建设征用耕地达１５９．８８万亩，被征地农民达２００万人，全省各级政府筹集保障资金３７亿元。浙江省被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，目前全省已有５２万被征地农民纳入社会保障范围，其中符合条件的１５万被征地农民已在按月领取。浙江省失地农民社会保障制度的基本做法可归纳为三类：一是生活保障型。把解决失地农民社会保障的着眼点放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为３．６万元、３．３万元、３万元、１．６万元四档，相应的月均待遇标准分别为２２０元、１８０元、１４０元、１０５元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行９年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。

失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障。从各地情况看，失地农民

中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。这部分人处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭养老功能。同时，自２０世纪８０年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到２０２０年我国农村６５岁以上老人的比例是１４．０％—１７．７％。中国农村正在进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每１００个失地农户中有７个６０岁以上的老人，老龄化的趋势十分明显。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。

四、解决失地农民问题的政策建议

在城市化过程中，大量农业土地转为城市用地具有一定的必然性。失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是中国土地征用制度存在重大缺陷。中国现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。

首先，以保障农民权益为核心，改革征地制度

一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。

三是对农民给予公平的补偿。中国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为

代价降低建设成本。

四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。其次，允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转

根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过开发商和土地所有者进行平等的谈判。让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。

第三，广开渠道促进失地农民就业

一是建立健全失地农民再就业培训机制。失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。除去合理支付货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。在劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。

二是建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。“撤村建居”的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。第四，建立失地农民社会安全网

从长远、规范的方向看，为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、村集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大。政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金。这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。

建立失地农民社会安全网，应允许各地因地制宜，制定具体实施方案。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。也可以鼓励失地农民参加商业保险

艺术设计1082班

万林

我国失地农民社会保障问题的思考 篇6

关键词:失地农民 社会保障 制度构想

0 引言

近年来,随着我国城镇化、工业化进程加快,大量农村集体土地被征用。农民一旦失去土地就成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群,生活陷入困境,成为一个新的弱势群体。因此,如何保护失地农民的合法权益,解决失地农民社会保障的后顾之忧,对我国的经济发展和“三农”问题的解决产生直接影响,有利于我国城市化的正常进程,也有利于构建社会主义和谐新农村。

1 造成我国农民失地的原因分析

目前我国被征地农民大约有5000多万,由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地,全国每年至少有400万农民成为失地农民。据预测,到2030年我国还将会有7000万到8000万的失地农民。尽管有些地区经济发展很快,农民失地后得到的补偿也比较高。但有关调查显示,56%的失地农民失地后生活水平下降,部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体,由此引发诸多社会矛盾。几乎所有地区,特别是经济发达地区、大中城市郊区,都存在征地造成农民失地、失业的问题。

造成农民失地的原因比较复杂,主要有以下几方面:

1.1 工业化、城市化的快速推进 加快推进工业化、城市化是经济社会发展的必然趋势,也是实现现代化的唯一途径。然而工业化进程加速,城市建设进入新一轮的快速扩张期,建设用地迅速增加,必定向农民征地。

1.2 耕地产权不明晰 现行土地制度存在的主要缺陷是农民土地承包经营权的内涵尚不够充分和明确,土地产权主体不清,农民通过承包获得的土地权益尚缺乏有效的法律保障。在操作中,政府拥有分配土地的绝对权利,土地归集体所有是虚的,集体最多不过是土地的经营者、管理者,征用土地缺乏刚性约束。

1.3 土地征用的补偿标准太低 我国征用农民土地的补偿方式简单,补偿标准太低。过去,一些单位和企业征用农民的土地,只要安置农民在该单位或企业就业,稍微补偿即可。近年来,尽管补偿标准有所提高,但仍然比较低,远远低于市场实际价格,再加上中间环节的扣留,农民得到的比较少。

1.4 一些地方大搞形象工程和政绩工程加剧了土地征占的程度。特别是在我国征地制度和干部考核制度不很完善的情况下,有些地方官员好大喜功,追求政绩,不顾实际情况盲目地征用大量土地。

2 当前失地农民安置中存在问题

2.1 现行失地安置方式的短期性和不平等性。目前,农民失去土地后,主要有以下几种安置方式:货币安置后自谋出路、征地单位或原集体经济组织安置以及目前部分地方正在探索的土地换社保安置。目前,这些安置多少都出现了不同程度的问题。

2.1.1 货币安置,往往有两个弊端,一是安置标准不一。由于各级政府制定土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据,根据公路建设、水利保护、企业用地、商品房开发等不同用地途径,而使农民的补偿费差异较大,甚至相差数倍,引起农民的强烈不满。其次,一次性补偿费终究有限,一旦用完或使用不当提前用完,如果赋闲在家,又无土地耕作提供生活资料,则失地农民维持生计就非常难了。

2.1.2 征地单位以及原集体经济组织就业安置,在短期来讲确实体现为失地农民已实现就业,如保安、保洁、保绿等工作,但其工作往往是不稳定的,收入也是不确定的,要视征地单位或原集体经济组织的经济效益而定,一旦征地单位或原集体经济组织自身难以为继,那么这批失地农民同样生活无着。

2.1.3 土地换社会保障安置,该办法存在一些难以解决的问题,主要有:一是新办法出台前的失地农民的安置问题如何衔接,地方政府有无财力承受。二是土地征用补偿用于社会保障是否能够实现自我平衡和可持续发展,会不会给下届政府带来较大的隐性债务;三是由于征地用途不同使得补偿水平不一,最后体现在个人的社会保障待遇上如何确定,能否实现相对公平;四是为确保失地农民社会保障资金来源,可能会增加企业用地成本,会不会由此影响了企业投资环境。

2.2 农民失地后就业无门 目前,农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民,早已找到工作,而绝大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民,根本无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力,农民失地后就处于坐吃山空的状态,未来的生活极不稳定。

2.3 农民失地后缺乏社会保障 由于土地不仅是农民的生产和生活资料,还承担着农民的社会保障功能。而现行的安置办法往往未充分考虑失地农民的养老、就业、医疗等社会保障问题,因此,一旦土地被征用,农民就失去了基本生存的生活底线,务农无地、就业无岗、社保无份,生活在城市边缘,成为新的城市弱势群体。

3 解决失地农民安置中存在问题对策思考

3.1 与我国国情相适应,建立低水平的失地农民社会保障制度的原则。随着城市化的发展,失地农民将会逐步成为城市居民。在建立失地农民社会保障的具体措施中,必须注意与城市社会保障体制的对接,因为在经济发展到一定程度的时候要建立城乡一体的社会保障制度。对征地时已经达到退休年龄的农民,直接纳入养老保障体系,定期领取养老保险金直至终老。对于征地时处于劳动年龄段的人员,主导政策是促进其就业,就业以后按城镇职工的社会保障办法执行。

3.2 建立失地农民社会保障的资金来源及其监管。建立与失地农民情况相适应的社会保障制度,资金来源问题是核心问题。要解决好失地农民问题,关键在于妥善解决失地农民的生活问题,解决城中村村民的后顾之忧的关键在于筹集到相应的社会保障经费。失地农民的社会保障基金是用来维持失地农民基本生活的,各部门应将资金及时、足额地划拨到当地财政部门的基金专户中。资金的使用和支付由当地的劳动和社会保障部门负责,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账,专款专用,不得转接、挪用、或截留、挤占。

3.3 强化地方政府的就业引导功能是建立失地农民政府主导型社会保障的关键。就业保障是解决失地农民后顾之忧最有效的办法。失地农民大多知识技能缺乏,就业困难大,再加上他们虽然长期从事农业劳动,但在城市周边收入丰厚,他们不愿意找寻工作。为此,政府应当进行实行积极的就业促进政策,凡是劳动年龄内的人员均可进入劳动力市场,享受免费的就业培训、职业咨询、就业指导等服务。征地后会有一部分自留用地,村委会可以利用这部分土地进行出租,或建立自己的产业为村民提供就业机会。

3.4 为失地农民提供法律援助。失地农民属于新型的社会弱势群体,他们地位低下,经济能力有限,在征地过程和其他社会活动中,当他们的合法权益受到侵犯时,要为失地农民提供多种方式的法律援助,为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道。使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

失地农民社会保障分析 篇7

失地农民主要指城市化进程中因建设征地而失去合法承包经营的土地,但在撤销建制中和尚未撤销建制中未办理农转非和部分办理农转非的农民。土地作为农民生产和生活的重要来源,始终承载着生存和社会保障的多重功能。农民失地,失去的不仅仅是土地本身,而是一系列的权力和利益。而失地农民的社会保障是对土地上所附着的各项社会功能的合理替代,是对依附于土地之上的失地农民的各项权益的显化。只有采取合理有效的失地农民社会保障模式才能充分保证失地农民各项权益的实现。

对于失地农民的社会保障与权益保护问题,国内学者已进行了大量研究,如:杨盛海、曹金波(2004)指出,政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障,按照不同年龄,设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多种保障,凭身份证和失地证明办理。马驰、张荣(2004)指出,补偿、保障和就业是解决失地农民生存和发展的三个重要方面。梁世盛(2004)认为,失地农民的社会保障应涵盖养老保障、教育培训、促进就业、土地征用资金以及集体资产管理增值等方面。周志坚,周庆松(2005)提出建立失地农民社会保障的配套措施。徐元明(2004)提出失地农民社会保障目标不仅仅停留在基本生活保障上,而要保障实现小康。这些研究成果均为失地农民社会保障与权益保护的研究提供了有益的参考,但也可以看出,已有研究成果多限于纯理论的研究范畴,实证分析比较薄弱,对失地农民安置补偿现状的调研不足,缺乏第一手调研资料,从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。针对这一问题,本文选取经济相对发达、社会保障模式相对多样的江苏省为例证,分析江苏省失地农民的社会保障与权益保护状况,并依据失地农民社会保障的意愿选择构建江苏省失地农民的社会保障体系,以期为提升城市化进程中失地农民的社会保障与权益保护水平提供有益的参考。

二、江苏省失地农民的社会保障与权益保护状况分析

(一)江苏省失地农民的基本情况

改革开放以来,江苏省进入城镇化发展的快速时期。2003年全省实现国内生产总值12451.8亿元,人均国内生产总值16796元,三次产业增加值比例为8.9:54.5:36.6,农业比重下降至10%以下,城镇化水平达46.8%。与此同时,全省建设用地数量激增,资料显示:1991～1996年,江苏省实际非农建设用地177.9万亩;1996～2002年全省建设占用耕地109.5万亩,2003年全省征用土地35.72万亩。由此,1990-2003年江苏省征地总面积达300万亩左右,其中约230万亩在苏南。若按苏南人均耕地0.9亩、苏中苏北人均耕地1.44亩计,全省约有300万左右的失地农民。

江苏省失地农民的失地状况,据2003年以来江苏省农村经济调查局对16个县(市、区)随机抽样320户被征地农户的调查显示:320户共有人口1239人,劳动力767人,原有耕地面积1010.88亩,被占用耕地面积710.35亩,占70.3%。其中:完全失地的154户,占42.8%;部分失地166户,占57.2%。

江苏省失地农民失地前后年家庭纯收入变化情况:持平或增加的有214户,占66.9%;下降的有106户,占33.1%。进一步分析显示:家庭纯收入持平或增加的的农户,其收入主要来源于非农产业,占63.1%;而生活水平有明显下降的农户,其家庭收入主要源于农业经营,占78.3%。

(二)江苏省失地农民社会保障与权益保护状况

江苏省失地农民的社会保障安置,以补偿形式为划分标准归纳为两类:货币化安置补偿模式和非货币化安置补偿模式:

1、货币化安置补偿模式。

货币化补偿模式是指政府将失地补偿费用以货币形式给予失地农民,其补偿和安置的核心是对集体经济组织及被征地农民实行完全的货币补偿,补偿后被征地农民自谋出路,政府不再承担责任。现在主要有一次性货币补偿模式和分期货币补偿两种方式。一次性货币补偿是政府将失地补偿费用一次性给农民,这种补偿模式当前采用最多。分期货币补偿是指政府把失地补偿费用按月、年定期给失地农民,这种方式相对较少。据2003年以来江苏省农村经济调查局对16个县(市、区)随机抽样320户被征地农户的调查显示:采取货币化安置补偿模式,共有278户,占86.88%;个别县市所占比例较高,如:昆山占76.5%,海门占88.4%,淮阴则占100%。货币补偿模式相对比较容易执行,补偿标准确定后,只要补偿资金封闭运行就能保证资金到位,在短期有利于减轻政府的负担。但是从长远来看,这种补偿办法侧重考虑失地农民暂时性的生活问题,不能对失地农民形成长久的保障机制。

2、非货币安置补偿模式。

非货币化安置补偿模式包括建立养老保险和医疗保险、享受城市居民待遇、就业安置模式和土地入股模式四种。据2003年以来江苏省农村经济调查局对16个县(市、区)随机抽样320户被征地农户共1329人的调查显示:非货币化补偿模式中,办理养老保险人数118人,占调查总人口数的8.9%;办理农村户口转为城镇户口182人,占调查总人口数的13.7%;就业安置人数23人,占调查总人口数的1.73%;享受土地入股分红的302人,占调查总人口数的22.7%。

四种非货币化补偿安置模式各有利弊:①建立养老保险和医疗保险的模式可以提高失地农民的医疗待遇和养老待遇,降低了参保门槛,能够最大限度扩大保险覆盖面,但可能给地方政府财政带来沉重的负担;②享受城市居民待遇是指为失地居民办理城镇居民户口,这种模式为失地农民转为城镇居民身份提供了较好的途径,使得失地农民可以尽快的融入城镇居民生活当中,但仅仅解决身份的变化还是不够的,有待于多项相关措施的配套和支持;③就业安置模式是一种就业指向性的安置方式,解决了失地农民“失地即失业”的困难,但由于受失地农民年龄层次和职业技能等因素的限制,还需要积极组织就业培训,提高劳动技能,适应社会的用工需求。④土地入股模式是对失地农民按照股份合作制原则,采取股份的形式,实行劳资相结合的一种新的补偿模式。这种模式发挥企业的作用来妥善安置失地农民,兼顾农民长短期损失,政府以最小的财政投入完成土地征收。但是,土地入股模式存在着委托代理问题,村集体能否完全代表村民的利益还有待于通过设计激励机制,完善委托代理,并充分发挥村民的监督作用。

(三)江苏省失地农民社会保障的满意度与意愿选择

据2003年以来江苏省农村经济调查局对16个县(市、区)随机抽样320户共1329位被征地农户的调查数据,对江苏省失地农民社会保障的满意度与意愿选择进行分析,具体情况如下:

1、江苏省失地农民社会保障的满意度调查:在随机抽样1329位被征地农户中,对目前社会保障状况不太满意的人数居多,占调查人数的51%;选择非常满意、比较满意和满意的人数相对较少,分别占被调查人数的7%、10.6%和16.3%;选择不满意的人数占调查人数的15.1%。总体而言,江苏省失地农民的社会保障满意度不高。

2、江苏省失地农民社会保障意愿的选择:在随机抽样1329位被征地农户中,建立养老保险和医疗保险的意愿最为强烈,占被调查人数的66.9%和63.1%;其次是建立失地农民最低生活保障,占被调查人数的57.6%;再次是就业安置意愿,占被调查人数的52.6%;最后是享受城市居民待遇、土地入股分红和一次性货币安置补偿,分别占被调查人数的27.4%、22.4%和22.1%。调查数据显示,失地农民普遍希望得到长久的生计保障。

三、江苏省失地农民社会保障与权益保护的优化路径

根据江苏省失地农民社会保障与权益保护的状况分析与意愿选择,建立以社会保障基金为基础,以养老、医疗、就业和最低生活保障为核心内容的多元化社会保障安置体系,既保障失地农民的近期生活水平不降低,也安排好长久的生计问题,从而减轻农民失地后可能面临的社会福利损失。

摘要：失地农民的社会保障是对土地上所附着的各项社会功能的合理替代,是对依附于土地之上的失地农民的各项权益的显化。本文通过对江苏省失地农民社会保障状况的分析,探索不同社会保障模式中失地农民权益保护的差异,并结合失地农民的社会保障意愿选择,构建以社会保障基金为基础,以养老、医疗、就业和最低生活保障为核心内容的多元化社会保障安置体系,为提升失地农民的社会保障与权益保护水平提供参考。

关键词：失地农民,社会保障,权益保护

参考文献

[1]郑功成,社会保障学[M],上海:商务出版社,2003。

[2]陈亚东,失地农民社会保障制度研究——以重庆为例[M],北京:人民出版社,2008。

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[5]鲍海君,吴次芳,论失地农民社会保障体系建设[J],管理世界,2002(10): 37-42。

失地农民社会保障分析 篇8

关键词：失地农民,就业保障,制度缺陷,制度经济学

党的十七大报告指出:就业是民生之本, 要实施扩大就业的发展战略, 实施积极的就业政策。那么, 如何解决失地农民这一弱势群体的就业和社会保障, 努力探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法, 就成为当前各级政府在建设和谐社会和社会主义新农村时迫切需要解决的问题。失地农民能否充分就业, 也显示着国家宏观调控力量的强弱, 体现着政府服务社会能力的高低。

一、拉美国家失地农民的经济和社会问题对我们的警示

20世纪60至70年代, 拉美国家在人均GDP跨越1, 000美元之后, 开始了高速的城市化发展。在随后的几十年里, 出现了许多大型乃至超大型城市。在城市化的快速进程中, 大量农民的土地被大地产主所兼并而破产后, 迫使大批失地农民被逼向城市, 使拉美城市人口大幅上升。

大量“无土地、无保障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后, 由于拉美国家在失地农民的就业保障体系构建方面的制度缺失和随意性, 致使各种问题丛生, 政府为承担失地农民的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭;同时, 社会阶层矛盾日益激化, 两极贫富分化十分严重, 最终导致社会失控, 国家陷入动荡, 经济发展停滞不前。学术界称之为“拉美陷阱”。

在拉美国家城市化进程中, 巴西的失地农民问题最为典型。大量失地农民的存在, 是巴西形成大范围贫困人口的重要原因。现在巴西人均国民生产总值达到3, 500美元以上, 但贫困人口仍占34%, 未解决温饱的人口尚有14%, 且贫困人口多数集中于城市。同时, 低收入的失地农民很难在城市获得建房用地和住房, 又不能退回农村, 就非法强占城市公有土地如山头、城乡结合部的公地和私人土地, 搭建简陋住房, 这就形成了拉美国家城市特有的景观——贫民窟, 城市的贫困人口大都聚集在贫民窟之中。

据巴西应用经济研究所介绍, 目前贫困人口中农村有1, 500万人, 城市贫民窟里有80%的人收入在最低工资标准以下。近20年来, 巴西城市人口增长了24%, 贫民窟人口增长了118%。目前居住在城市贫民窟中的就有3, 500万人, 占全国城市人口的25.4%。[1]

巴西失地农民聚集城市带来了严峻的社会发展不和谐问题, 一方面, 贫民窟居民大部分处于贫困线以下, 享受不到作为公民应享有的经济社会发展成果, 居住、出行、卫生、教育条件极差, 不仅影响当代人, 也影响到了下一代人、乃至更下一代人的成长与发展;另一方面, 国民贫富差别过大, 生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂, 加之贫民窟游离于社区和正常社会管理之外, 使城市管理的难度加大, 犯罪率大幅上升, 社会治安毫无保障。

因此, 努力完善我国失地农民就业保障体系的制度建设和可持续发展, 切实解决失地农民的就业问题, 避免重蹈拉美国家的覆辙, 是直接关系到我国经济发展和社会稳定的重大问题。

二、当前我国失地农民就业保障体系中的制度缺陷

目前, 我国失地农民的就业与再就业状况从整体上看不容乐观。土地被征用后, 失地农民就业保障长效机制的缺失、征地安置政策缺少可持续性、政府公共服务行政职能缺位、政府和企业的安置能力有限, 加之就业形势的整体严峻态势, 是失地农民的就业与再就业工作中存在的主要问题。

(一) 农村集体土地产权制度所有者缺位致使失地农民相关权益受损。农村集体土地产权不清晰, 包括集体土地所有者代表不明确, 集体土地产权主体的权能不明确, 国有土地和集体土地财产权不平等。《宪法》、《民法通则》、《农业法》等重要法律中都明确规定, 我国农村的土地归农民集体所有, 但“集体”的定义极为含糊, 如《宪法》简单地界定为集体所有, 《民法通则》界定为乡村两级, 《农业法》界定为乡 (镇) 、村或村内农业集体经济组织。由于“农民集体”事实上是一个虚置的权利主体, 农村集体土地所有权主体不明确、归属不清晰, 弱化了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用。当地方政府强制性低价甚至无偿征占农地时, 无人出面进行干预;当农村集体领导人贱卖、侵占集体土地时, 也无人出面制约。而由于实际拥有土地权利和土地收益分配权利的主体是地方政府, 将失地农民排斥在征地价格确定的过程之外, 使农民无法参与征地过程中涉及切身利益的决策, 缺乏充分的征地知情权。失地农民难以找到适合的法律条文来维护包括就业保障在内的自身利益, 导致征地补偿费用偏低, 失地农民可持续就业缺乏经济基础。[2]

(二) 职业培训制度缺乏针对性与忽视中老年失地农民导致失地农民就业能力不强。政府部门组织的诸如电工、建筑、美容理发、缝纫、针织等职业培训, 常常与失地农民个体的兴趣、经验和今后的职业联系并不紧密, 而且, 这种规模化、统一化的培训也忽略了人才市场对技能要求的多样性和差异性, 势必使很多失地农民都应聘这类工作岗位, 使人才竞争更加激烈。甚而, 部分失地农民认为, 政府官员关心组织职业培训的场次胜于关心职业培训内容本身是否具有针对性和实用性。因此, 68.3%的失地农民既希望政府提供免费职业培训, 又担心就业培训没有实际用途。这需要我们的政府部门进一步探讨更加灵活有效、更加具有针对性的培训方式和项目、内容。而根据对344位失地农民就业状况的调查显示, 如果按年龄分2组, 可以看出在18～35岁这一年龄段, 就业率达到78%;而36～55岁则下跌到不足55%, 女性甚至低于50%, 即这一年龄段中接近半数的人处于失业状态, 长期闲置在家。这其中的原因主要可以归结为两点:一是缺乏技能;二是年龄偏大。在解决失地农民就业培训的问题时, 一些部门将免费培训的对象限定在18岁至30岁, 学习接受能力强的年轻人。这样的限制将中老年失地农民排斥在外, 增加了他们就业的难度, 也使就业培训的针对性降低, 真实成效值得怀疑。[3]

(三) 失地农民就业服务性中介机构发展不健全难以很好提供服务。服务性中介机构如劳动者权益保障协会、职介中心, 是政府部门在服务就业方面一个有力的补充和协助。它能够更加具体地掌握失地农民在就业方向、意愿、劳工要求、技能水平等等诸多方面的详细资料, 制定更加个性化、更具有针对性的失地农民就业方案。在日本、美国等国家, 就业服务机构往往能够在失地农民就业这块园地里精耕细作, 广泛联络, 中间协调, 起到了政府部门无法实现的重要作用。但我国的就业服务性中介机构发展缓慢、服务落后、缺乏指导和干预, 运作机制不规范, 不能很好地服务于失地农民。在失地农民资料库的建立、就业供求信息的提供、职业培训方面做得不够, 不能很好地促进企业和失地农民的双向互动。同时, 劳动者权益保障协会作用的缺失, 也造成了失地农民在灵活就业谈判中处于劣势, 各种权益得不到有效保障。

(四) 干部考核与评聘机制不尽合理导致地方政府侵蚀失地农民利益行为。目前, 各地政府普遍实行“重经济指标、轻社会和谐发展”, “重结果考评、轻过程监督”, “重领导态度、轻群众意见”的考核与评聘制度, 导致权力寻租现象普遍存在。地方政府在追求政绩最大化的思想指导下, 为了更大地获取失地农民权益所得与城市土地增值之间的“剪刀差”, 完全可能滥用土地征地权, 抽取农业剩余, 侵蚀农民利益, 侵占农村集体土地收益, 每每发生地方政府在“以地生财”利益驱动下的与民争利的“短视”行为。由此导致了征地补偿费用的层层被截留、挪用、挤占, 蚕食了失地农民的就业和创业资金——征地补偿金。

(五) 失地农民就业保障的长效机制缺失使其面临就业危机。从目前的失地农民就业保障措施来看, 存在着几个问题:一是停留在简单的就业岗位介绍上, 忽视了一些后续工作, 缺乏监督执行、跟踪调查, 忽视了就业之后的稳定性和可持续性, 就业后放任自流, 导致部分农民就业后再度失业。二是停留在就业的安置上, 忽视了失地农民在失去土地之后向城市居民的转化过程, 对其中的转化难度认识不足, 忽视了对失地农民生产技能和现代科学技术的培训, 忽视了失地农民在向城市居民转化中的市民意识的养成和文化素质的提高。三是就业政策和措施缺乏系统性和延续性, 满足于暂时的安置, 局部的安排, 不能从整体上规划失地农民的就业保障过程。同时, 我国长期实行具有城乡差别的二元结构的户籍制度, 这一制度改革滞后催生了一个客观存在的二元城市用工制度, 阻碍了失地农民自由进入城市的就业市场。

三、当前失地农民就业保障体系中存在问题的制度经济学分析

农民失去土地后, 客观上需要从农业转向其他行业。除去合理支付货币补偿以外, 还应考虑到失地农民的长远利益。这需要政府不仅在失地农民就业保障制度上进行改革和完善, 也需要政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件, 降低贷款门槛, 鼓励和扶持失地农民发展生产。考察当前的就业保障体系, 我们可以发现, 就业成本过高、单一的货币补偿政策、收入不稳定等是其中的基本问题。

(一) “短视”的货币安置方式难以实现就业和可持续生计。

我国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的三种安置方式:一是“以土地换就业”, 即由征地单位招工安置;二是把征地补偿费付给失地农民所在的集体经济组织, 由其负责安置失地农民, 即就地安置;三是对失地农民进行一次性货币补偿, 即“一脚踢”式的货币安置。在现实生活中, 相当一部分失地农民有“接受统一安置——下岗失业”的经历。如北京市丰台区卢沟桥乡太平桥村, 1993年土地被征用时, 统一招工安置了1, 100余人, 从目前情况看, 除少数安排在环卫、公交和房管部门外, 其他获得就业安置的90%现已下岗失业。与上述两种方式相比, 货币安置因其风险小、稳定性强、见效快而被失地农民所接受, 且因其操作成本低、周期短而受到了各地政府、企业乃至集体经济组织的欢迎。所以, 当前我国绝大部分地方采用货币安置的方式。浙江省政府研究室对该省200个失地农户的调查显示, 失地农民中, 被招工安置者仅占9.36%, 货币安置者高达81.02%。然而, 货币安置却并非就业指向性的安排, 它能让失地农民得到暂时的喜悦和满足, 也能在短期内维持甚至提高生活水准, 却很难让失地农民成功地实现再就业。没有充足、稳定的再就业机会与岗位, 失地农民家庭根本无法实现可持续生计。[5]

(二) 失地农民因缺乏就业技能和经营能力, 现金资产失去增值能力。

现阶段我国经济发展需要的技能型、知识型人才紧缺与农村劳动力素质低下的矛盾, 失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾越来越突出, 增加了失地农民就业的难度。从失地农民自身来讲, 思想观念没有根本转变, 再就业意识薄弱、技能低下。一方面, 依赖性强, 缺乏就业的积极心态。由于长期过着自足悠然的农耕生活, 农民失去土地后, 其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上, 存在着明显的依赖心理, 过多地寄希望于政府和企业的安置, 自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差;另一方面, 缺乏就业技能, 在人才竞争中处于劣势。由于农民长期从事农业生产活动, 没有动力加强其他技能的培养, 导致他们在再就业过程中只能进入劳动密集型行业工作或自己做些小本生意。此外, 大多数失地农民缺乏长远目光, 虽然也利用土地补偿金做些小本生意, 但多数不能对这笔资金进行规划利用, 更多的是倾向于首先改善自己目前的生活条件, 如用土地赔偿金来购置住房、家电、摩托车等固定资产, 使现金资产失去了增值能力。

(三) 就业成本过高是导致失地农民就业危机加深的又一重要因素。

相对于农村外来劳动力, 失地农民在就业竞争上要承受高得多的劳动成本。以厦门市为例, 仅社会保险基金而言, 按厦门市2003年社保年度缴费标准计算, 剔除外来员工自愿参加医疗保险这个因素, 用人单位聘用一名本市劳动力, 各项社会保险费用按缴费指数1计算, 等于聘用7.2名外来劳动力;按缴费指数0.6计算, 等于聘用4.5名外来劳动力, 如果再加上住房公积金, 失地农民的就业成本则更高。与外来劳动力相比, 失地农民的就业竞争力相对较弱, 隐性失业的可能性明显加大。部分用人单位乃至征地单位为了降低用工成本, 常常不愿吸纳失地农民, 往往只是安置一些暂时的短期的工作。进而, 单位不愿为失地农民劳动力购买各项保险, 这就使失地农民的的生活和医疗缺乏保障。

(四) 已就业的失地农民因岗位和收入缺乏稳定持久性隐含再次失业风险。

已经实现就业的失地农民, 就业岗位和收入缺乏稳定性和持久性, 增收难度加大, 隐含着再次失业的风险。一部分失地农民在市场引导、政府扶持下实现了就业, 但绝大多数从事着较为艰苦、简单的低科技含量和低收入的产业或行业劳动, 以及日常性质的生活服务业工作, 且大多数是以非正规就业为主。据调查, 失地农民的就业方式大致有以下几种:一是进入本地乡镇、城镇企业务工或成为征地单位的建筑工人, 这是比较正规的全日制工作, 但收入偏低, 就业不稳定;二是外出打零工, 行踪不定, 收入也极不稳定;三是从事个体经营, 开店经商, 跑运输、搞装潢等;四是自办实业当老板, 成为私营企业主, 但这一比例非常小;五是还有一些成了街头巷尾无证经营的流动小商小贩。以上职业, 有的会随着企业转制和技术进步存在着被淘汰的风险, 有的将随着城市化进程的加快和城市管理的加强存在着被取缔的风险, 面临着再次失业的危险。[6]

失地农民就业将面临来自城乡的双重压力、总量与结构的彼此困扰、新生劳动力与失业人员相互交织的局面, 失地农民的就业危机也将在一定时期内继续存在, 并已成为一个越来越重要的、涉及面越来越广泛的重大就业课题。解决数千万失地农民的就业保障问题, 是我国社会主义市场经济建设中目前亟待解决的重大问题, 它不仅关系到当前的失地农民就业问题, 也关系到失地农民的下一代、更下一代的接受教育和生活工作等长远发展问题, 更是关系到我们民族整体的文化水平与科技素质提升的大问题, 我们必须从国家发展战略的角度予以高度重视。

参考文献

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[5].孙绪民, 周森林.论我国失地农民的可持续生计[J].理论探讨, 2007, 5

构建我国失地农民社会保障的思考 篇9

一、失地农民社会保障现状

(一) 失地农民的生活保障

最低生活保障是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时, 由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障, 也是一个社会能否和谐发展的关键所在, 而农民作为一个社会弱势群体, 其最低的生活保障权利往往被忽略或剥夺。我国的失地农民还无法享受到与城镇居民同等的待遇。失地农民在失去了由于拥有土地和房屋而带来的社会保障权利之后, 在城里既找不到工作, 也无法享受到与城市居民同样的社会保障, 生活水平下降。

(二) 失地农民的养老保障

由于劳动能力下降或劳动能力丧失, 老年人不再具有收入来源或收入明显减少, 而表现为消费远大于支出, 同时, 由于土地的减少, 土地的保障功能降低, 且农村的家庭规模的日趋小型化和子女外出务工, 使得家庭的养老功能不断地削弱。失地农民由于文化素质较低, 在面临着失去土地就相当于失业的情况下, 将在更大程度上冲击着传统的家庭养老模式。

(三) 失地农民的医疗保障

随着医疗科技的进步和发展, 医疗条件在能更好地保障人们健康的同时, 医疗费用也在大幅攀升, 致使失地农民医疗风险凸显, 许多农民应病致贫, 或应病返贫。看病难、看病贵的问题突现, 高额的医疗费用支出, 对失地农民而言显然有巨大的压力。

二、影响失地农民社会保障体系构建的原因分析

(一) 政府对土地的垄断经营

现行土地管理法规定, 任何组织和个人不能买卖和转让土地, 也不能出租和抵押土地, 但国家可以依法征用。国家对土地处分权的垄断的膨胀和随意性, 导致失地农民对利益得不到有效保障。在既定的法律框架下, 土地只有经过政府征用后, 农民集体才能转让, 政府是土地处分权的实际掌控者。农民在对土地对处分上缺乏自主地位对话语权, 也对土地处分后对收益分配缺乏足够的知情权。政府对土地拥有超越法律地位的绝对优势权。在征地补偿方面, 政府对土地的垄断经营导致原本土地所有者实际应享有的土地收益权被剥夺。失地农民获取的补偿金是政府用行政手段硬性规定的, 农民没有与政府充分平等协商土地补偿价格的机会。

(二) 土地产权制度的结构性缺陷

目前我国的土地产权制度不够合理和完善。我们始终没有把土地真正交到农民手中, 始终没有给他们法定的、永久的土地财产所有权及其使用、收益和处分权。我国现行与土地有关的《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《农村委员会组织法》等五部法律, 均明确规定农村土地归农村集体所有, 由于“农村集体”是一个抽象集合群体, 故对土地处分权进行具体的分解、执行过程中, “农民集体”这一群体的利益很容易被架空或得不到充分、完全、公众的关注。“农民集体”土地产权法律上的模糊, 是各级政府随意低价征用农民土地的驱动力。忽视土地公有产权实现形式多样化的创设探索选择, 使现阶段土地公有产权制度的实现形式单一, 土地权利制度体系存在结构性缺陷;往往习惯于传统的思维定式, 忽视市场机制对优化土地资源配置的作用;忽视农民土地公有产权与农民持有产权的有序分离, 初始产权界定不清晰, 使得农民在土地公有产权主体上缺位, 土地产权制度改革始终未能走出初始产权创设区界模糊的误区。由于利益驱动, 必然导致“农民集体”权、责、利界定不清, 在征地过程中产生各种“搭便车”行为, 最终严重损害“农民个体”的保障权益。另一方面, 由于农民个人素质的欠缺, 加之在征地过程中既无决策权, 又缺乏土地交易过程中的“知情权”和“话语权”, 致使各种不规范的征地行为滋生蔓延。在这种制度环境下失地农民的社会保障体系建立更显困难。

(三) 补偿额过低、补偿形式单一

目前我国对失地农民对补偿基本上是一种纯粹经济补偿, 即农民失去土地可以获得政府和用地单位支付的一定数额的土地补偿费用, 但补偿费用的评估只是根据农民原来在土地上从事农业生产收益进行估算, 并不计算其它增值价值和机会成本。在现实中一块农业耕地, 一旦转为工业用地, 其市场价值往往可以猛增几十倍甚至上百倍。而按照现行《土地管理法》的规定, 给予失地农民的土地补偿费、安置补助费及青苗费补偿费的总和最高不超过前三年平均年产值的30倍。土地是我国现有保障制度下农民社会保障的最后一道防线, 农民得到的征地补偿收入理应包括农民的“养老金”和“看病钱”, 但目前失地农民得到的补偿却远远难以承担起这两项职能, 由于补偿数额过低, 只能维持农民近期生活, 很难让农民保持以前的生活水平, 更谈不上失地后创业、安置等费用。而有些地方的补偿额甚至达不到国家标准, 拖欠农民补偿款, 农民今后生活难以保障。

三、构建失地农民社会保障体系

土地对农民而言就是生命线, 就是生存的源泉, 土地承载着发展和保障的双重功能。土地一旦失去, 生活来源随之阻断。在我国特殊的土地产权制度下, 所谓合理的补偿和后续保障, 实际上就是要在现有的土地产权结构不发生根本性变革的前提下, 对征用农地的补偿内容、标准与分配使用等问题进行重新的筹划、调整和完善, 就是要将失地农民的“生存和发展需要”考虑内化于补偿和保障政策。而失地农民社会保障制度的设计也必须同我国特殊的征地补偿制度结合起来, 必须明确征地补偿安置费用的“补偿+保障”职能, 一方面尽可能地提高征地补偿标准, 另一方面必须重视补偿安置费的内部结构对于土地功能替代的对应, 实施更倾向于失地农民获得直接利益的征地补偿安置费的分配方式, 减少他们所承担的保障制度成本。唯此才有可能找到合理的失地农民社会保障制度的模式选择和实施策略。因此, 征地部门、利益集体以及社会就必须肩负起这双重职能。失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会等。

(一) 设立失地农民的社会保障基金

1. 失地农民的社会保障基金来源。

资金问题是社会保障制度运行的关键。目前由国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的。因此, 必须改革现行的有关征地补偿和安置办法, 为建立失地农民社会保障基金提供政策法规上的依据。

现行土地征用制度的弊端, 在于政府凭借公权对所有建设用地计划征用。因此, 界定土地征用权、规范政府公权力是当前征地制度亟待改革和完善的首要问题。同时, 必须在征地制度中, 对公益用地和非公益用地做出明确的规范和界定, 在此基础上, 应对不同性质用地的获得采用不同手段和原则, 对于公益性项目用地, 失地农民为城市建设和经济发展贡献了赖以生存的土地, 政府有义务从以土地市场价格为基础, 以相当补偿为原则, 尽可能提高征地补偿和安置标准, 一次性足额支付补偿安置费, 为农民建立基本社会保障制度;对非公共利益占用农民土地, 应该鼓励用地单位和农民直接谈判交易, 通过市场化运作方式使农民获得较为满意等土地价格, 从而有助于被征地农民问题得到积极主动的解决。

2. 健全基金的管理及运行机制。

对失地农民基本生活保障基金的监督和管理机制应实行将社会保障基金管理机构与经营机构分开设置, 前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控, 后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等, 并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。社会保障基金交由私营机构管理, 失地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题, 确保未来有足够的支付能力。当然, 不必像西方国家那样全部交由私营机构经营管理, 结合国情, 我们可以交由银行和非银行金融机构经营管理, 并引入竞争机制, 来促进基金的保值增值。

(二) 构建政府主导的符合中国国情的失地农民社会保障体系

社会保障是社会经济中最重要的制度性安排之一。在社会保障方面, 建立被征地农民社会保障制度, 实现由土地保障向社会保障的过渡。建立被征地农民社会保障制度, 是长久解决被征地农民后顾之忧的最有效举措。被征地农民社会保障制度应具有特殊性, 不能简单的纳入农村社会保障制度中, 也不能简单地归为城市社会保障体系。

1. 失地农民的最低生活保障。

最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节, 是由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障。因此, 政府应将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生活保障范围, 只要符合条件, 不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿而将其排除在外, 做到应保尽保;将符合条件的农村失地农民纳入农村最低生活保障, 其最低生活保障资金由财政和乡镇、村委会集体经济共同担负, 各级政府要及时调整财政支出结构, 增加对低保资金的投入。

2. 失地农民的养老保障。

目前, 我国广大农村地区的养老方法主要是依赖子女供给的养老方法, 这具有一定的社会风险, 且农村的家庭规模日趋小型化, 核心家庭增多, 家庭的养老负担相当加重, 加之失地农民由于文化素质较低, 在面临着失去土地就相当于失业的情况下, 将在更大程度上冲击传统的家庭养老模式。因此, 建立适合失地农民养老保险制度, 可采取政府补贴、征地单位代缴等方式, 将被征地的土地补偿费和安置补偿费统筹用于解决农转非人员的医疗保险等问题。

3. 建立多元化的医疗保障制度。

现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度, 但现在我国绝大多数农村经济发展水平还不高, 不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而各地要坚持因地制宜的原则, 建立多形式、多层次的医疗保障制度, 并建立“国家出一点, 集体补一点, 个人缴一点”, 共同投入, 风险共担的机制。

为失地农民建立相应的医疗救助制度, 还可以适当引进商业保险模式, 在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。同时通过法制化管理对失地农民参保、医疗服务和基金监督管理等提供强有力的保证。

4. 努力拓展就业渠道, 建立失地农民的就业保障机制。

再就业是解决失地农民生存和发展的根本途径。为此, 政府要加强两个方面的工作:一是要积极为失地农民就业创造、提供工作岗位, 更要从失地农民自身特点出发, 积极帮助其发挥自身所长自谋职业、鼓励农民自主创业, 并对这部分失地农民提供场地、税收、贷款等方面的优惠政策;二是要对失地农民就业技能进行分类培训, 提高其素质和技能, 使他们通过培训掌握一技之长, 从农业转向其他行业。政府应积极开发准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位;加快市场建设步伐, 为更多的失地农民从事二三产业创造条件;大力发展乡镇企业, 通过更多的企业来就地吸纳更多的失地农民, 促进失地农民充分就业。

工业化和城镇化是不可逆转的历史进程, 今后势必会有越来越多的农地流转入城市及其相关的其他产业。在此过程中, 农民的人力资本由于职业阻碍而折价, 收入与就业面临极大的风险。因此, 要切实从保障失地农民根本利益出发, 积极探索和建立政府主导的、以市场化取向的、长效的社会保障机制, 真正解决失地农民的后顾之忧。

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〔5〕邓元慧.我国失地农民社会保障模式经验及借鉴〔J〕.科技信息, 2008 (22) .

失地农民社会保障分析 篇10

改革开放以来,随着我国城市化与工业化进程加速,再加上农村土地制度的改革,大量农民因各种具体原因失去了原有的土地。发生最多的情形是农民土地被征。土地全部被征用的农民,有的转为非农户,有的仍为农户,由村委会调剂又获得土地,还有的农民土地被部分征用,仍为农户。失地农民土地被廉价征用后,仅得到很少的补偿。还有一批农民因农转非、户口迁移等具体原因而失去承包土地的机会,这些人员的社会保障也是空白。此外,未来一段时间由于土地流转等也可能导致农民失地。可以推断,我国新产生的失地农民人数会大量增加,在未来的一个较长时期,这种状况都不会改变。

农村集体土地不仅是农民的生产资料,而且发挥着农村社会保障的功能,为农民提供就业机会和生存条件。而失去土地的农民不再是普通意义上的农民,但又不同于城市居民,他们既不享有土地的保障,也不享有城市居民那样相对完善的社会保障,处于社会保障的真空地带,成为边缘群体。一旦失去土地,就意味着农民失去了基本生存保障。失地农民由于在生活、就业、医疗等方面的不稳定性,使家庭保障模式越来越受到冲击,迫切需要建立针对失地农民的社会保障制度。

二、建立失地农民社会保障制度的基本思路

在这里,我们主要针对因征地而失去土地的农民的社会保障问题。

建立失地农民社会保障制度,首先要坚持先保障后征地原则,在农民的土地被征用之前就把农民纳入已建立的社会保障体系中;其次是改变纯粹的救济方式,坚持改善农民生活条件与提高农民生产能力相结合的原则;三是坚持生活保障制度与就业保障制度联动的原则;四是坚持政府保障与商业保障结合的原则。具体来讲,建立失地农民社会保障机制的思路,应从以下几个方面着手:

1. 建立失地农民社会保障基金的筹集与监管制度

失地农民社会保障资金的筹集,总体讲应坚持政府、集体、个人共同出资的原则,改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民,保障其当前的生活需要,一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大,政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金,这是失地农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。个人负担部分从征地安置费中抵交,集体与个人所交纳资金进入个人帐户。社会保障基金运营应多元化投资,以有效降低基金运营中的风险。同时要建立失地农民社会保障基金的运营监管制度。

2. 建立失地农民的最低生活保障制度

最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利,因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。失地农民,只要是生活水平低于或等于国家公布的最低生活水平的,就要将其纳入保障体系,不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。农村居民最低生活保障资金应由财政、村委会和集体经济共同负担的,各级政府要调整财政支出结构,增加对低保资金的投入,同时还须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。实施这项制度要注意以下三点:一是科学确定最低生活保障线标准;二是严格界定最低生活保障对象;三是坚持多渠道筹集资金,努力做到应保尽保。

3. 进一步加强失地农民的就业、转移和培训工作

一是建立城乡统一的就业失业登记制度,实行企业招用农民工备案、社会保险登记、劳动合同以及档案管理等制度,实现城乡劳动者自由流动、自由择业和平等就业。发展和规范各类职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务等社会化服务组织;积极稳妥地发展小城镇,引导农民就地就近转移就业。

二是建立失地农民就业扶持制度。在为失地农民创造良好的就业环境,让农民工与城镇职工享受同样待遇的同时,还要给予政策倾斜。另外,县、镇、乡、村应通过兴办集体企业,优先安置失地农民就业。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件,降低贷款门槛,鼓励和扶持失地农民生产投资。

三是强化政府劳务服务职能,构造就业信息服务网络。各级政府劳动和社会保障部门要强化劳务服务职能,充分利用各种媒介及时收集、传递劳务用工信息,建立劳动力市场和失地农民之间的双向沟通网络,有组织、有秩序、系统地转移农村富余劳动力,促进失地农民异地再就业。

四是建立健全失地农民再就业培训机制。在劳动就业方面给予就业指导,组织劳务输出,加大培训力度,提高劳动者素质和技能。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府应责成用地单位和就业主管部门搞好协调(用地单位应支付一定数量的就业培训费),共同负责失地农民再就业的业务技能培训。根据本地农民的实际情况和企业用工的要求,要充分利用当地现有教育资源,大力开展农村劳动力转移培训,提高失地农民就业竞争能力。

4. 建立失地农民养老保障制度

建立失地农民养老保障制度,从根本上消除农民对失去土地后养老问题的担忧,同时可以减少因养老问题而产生的城市化阻力。我省广大农村地区目前实际的养老方式主要是依靠传统的家庭养老模式,这种传统的养老模式在现代社会具有一定的社会风险。失地农民由于文化素质较低,面临着失业,又冲击着传统的家庭养老模式。因此,失地农民养老制度的建立,将对社会稳定和促进失地农民自身生存发展起到积极的作用。

对于失地农民应根据年龄不同采取不同的养老形式。55岁以下实行养老保险模式,采用个人账户式的完全积累制,资金由政府、集体、个人三方筹集。政府出资部分从土地出让金中支出;集体出资部分从土地补偿费中支出;个人出资部分从安置补偿费中支出。为应对将来的支付风险,可以从个人账户中提取20%建立失地农民基本生活保障风险准备金。为减轻政府的负担,可以先向失地农民发放债券的形式支付,等以后土地有收益再向农民个人账户注入资金。同时,鼓励失地农民积极参加商业保险。对于55岁及以上的农民,要发扬中华民族的美德,采用以家庭养老为主、社会支持为辅的保障制度。对于这一部分农民,可以领取和城镇居民相同的最低生活保障金。

失地农民养老保障统筹层次暂以县(市)级为宜。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账、专款专用。

5. 建立失地农民医疗保障制度

对于失地农民,应建立多形式、多层次的医疗保障制度。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度,政府与民间结合,强化多元投入机制,引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助,充实失地农民医疗救助基金。二是在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度(由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度)。三是商业保险,可以为失地农民投保团体大病保险等。要提高医疗社会保险对失地农民的覆盖率,降低失地农民面临的疾病风险,因地制宜,建立多形式、多层次的医疗保障制度。

首先,为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。该制度主要是为了防止贫困失地农民因患大病而陷入经济困境。建立该项制度的有效办法是政府与民间结合,强化多元投入机制,引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助,来充实失地农民医疗救助基金。

其次,创新农村新型合作医疗制度,吸引失地农民自愿参加。在既没有将失地农民纳入城镇职工医疗社会保障体系,又没有为失地农民建立专门的基本医疗社会保险的地区,可以考虑让失地农民参加当地的新型合作医疗,作为向医疗社会保险的一种过渡。目前的新型合作医疗制度尚未全面推开,且由于受筹资水平较低的限制,报销比例也相应较低,无法有效降低农民的大病风险,从而对农民的吸引力不足。为此,有必要通过加强失地农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与,加强民主管理和社会监督等措施,实现农民与新型合作医疗的良性互动,推进新型农村合作医疗制度建设。

最后,已经为失地农民建立基本医疗保险制度,且运转良好的地区可以探索将失地农民的医疗社会保障、医疗救助与城镇社保逐步并轨。在资金筹集、诊治流程、待遇审核和给付、机构管理等诸多方面均可实现有机整合,以简化失地农民的医疗保障制度设计,降低制度运行成本,提高制度运行效率。

此外,商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式,可以为失地农民投保团体大病保险,有效地降低失地农民的大病风险。

6. 维持失地农民长远生计的其他制度性保障

除了对失地农民进行就业培训与职业教育,以及社会保障安置外,还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式。

一是住房安置。集体土地被征后,参照现代城市小区标准,在城乡结合部为失地农民建造多层住宅,既解决失地农民住所,又能靠出租多余房子增加收入,加快失地农民向市民身份转变,还能较好地解决目前“城中村”难题。

二是投资入股安置。有两种方式:一是将征地的青苗费、附着物补偿费发给农民,而把土地补偿费、安置费等征地款以股份的形式集中统一投资,发展壮大集体经济,失地农民从集体利润中获取收益;二是通过土地资源的资产化、股份化,以征地后土地使用权的合作形式参与利润分配,获取土地收益。

三是划地安置。政府在征地过程中,划出或置换部分土地、资产,由集体经济组织严格按照规划要求,通过兴办二、三产业发展集体经济,解决部分失地农民的就业和生活问题。对土地征用面积超过一定数量的村,可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地,由村集体按照统一规划,鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目,使农民有长期稳定的收入。

[责任编辑王莉]

摘要：在城市化与农村土地制度的改革进程中,我国农民由于失地而导致的社会保障问题日益突出。解决失地农民社会保障问题,必须建立和完善失地农民社会保障基金的筹集与监管制度,建立失地农民的最低生活保障制度、养老和医疗保障制度,进一步加强失地农民的就业和培训工作,建立维持失地农民长远生计的其他制度性保障。