自然资源审计

自然资源审计（精选十篇）

自然资源审计 篇1

自然资源资产离任审计作为干部离任审计的全新举措在十八届三中全会上首次提出。2013 年11 月12 日审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快生态文明制度建设”部分提出“建设生态文明, 必须建立系统完整的生态文明制度体系”、“探索编制自然资源资产负债表, 对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求, 自然资源资产离任审计作为党和国家的一项重要改革任务被正式确立。2015年10 月30 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》, 标志着这项备受关注的审计试点工作正式拉开帷幕。试点方案的出台, 将为建立健全生态文明制度体系提供重要支撑, 促进各级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任, 在推动生态文明建设方面发挥积极作用。方案明确, 领导干部自然资源资产离任审计试点2015~2017 年分阶段分步骤实施, 2017 年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定, 自2018 年开始建立经常性的审计制度。

自然资源资产离任审计的提出具有重要意义。首先, 自然资源资产离任审计对经济责任审计的内容进行了扩展, 将经济责任审计的范围扩大到生态资产, 使传统的经济责任审计理论日趋全面和完善, 是审计制度的进步;其次, 自然资源资产离任审计是对“唯GDP论英雄”政绩观的全面叫停。自然资源资产离任审计通过对自然资源进行货币化价值评估, 使之进入到领导干部离任审计清单, 这将直接导致党政机关领导干部和国有企业领导人员进行重大决策时充分考虑生态因素, 是纠正畸形政绩观的有益尝试;再次, 我国是世界上污染最严重的国家之一, 水流污染、大气污染、耕地剧减等环境问题日益加剧, 在如此严峻的环保形势面前, 自然资源资产离任审计的引入宣示了政府加强环境保护的决心, 是我国环保理念和环保制度的巨大进步。

二、自然资源资产离任审计的内部构成

审计对象方面, 自然资源资产离任审计的对象应涵盖地方各级政府及其各部门的主要责任人和国有企业主要领导人。其中, 党政主要领导干部、权力集中部门和资金、资产、资源密集领域领导干部是审计的重点。

审计内容方面, 自然资源资产离任审计的重点内容是自然资源保护、管理、使用、监督的制度机制是否建立健全并得以有效实施, 自然资源资产负债表的各项目是否发生破坏性变化, 领导干部任期内是否造成生态环境的损害。

审计环节方面, 自然资源资产离任审计应坚持任前、任中、离任审计相结合, 使对环境质效的追求贯穿于领导干部任职履职的始终。

自然资源资产离任审计的审计基础方面。首先, 地方各级政府要对水流、森林、山岭、矿山、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记, 形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;其次, 各级政府要划定生态保护红线, 建立空间规划体系, 划定生产、生活、生态空间开发管制界限, 落实用途管制;再次, 各级政府要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系, 建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。应注意的是, 在确定目标体系、考核办法、奖惩机制时应全面考虑当地资源环境状况, 不能搞一刀切, 尤其对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县应取消地区生产总值考核;最后, 各级政府应建立生态环境损害责任终身追究制度。

三、开展自然资源资产离任审计的困难与对策

(一) 存在的困难

一是信息数据基础薄弱、且提取困难。主要表现在:核算体系不健全, 自然资源资产会计核算中所涉及的会计目标、会计主体、科目分类、核算对象, 确认计量标准、会计报告不明确, 资产负债表编制滞后, 加之由于管理职能划分条块分割、事权交叉, 其数据分散在多个职能部门, 提取难度较大, 甚至一些基础数据并不存在于管理部门, 而存在于科研机构和企业, 难以实现数据共享。即使审计能从一些主管部门得到一些信息和数据, 也是零散的、支离破碎的, 缺乏全面性、系统性、真实性。

二是考评体系缺失。各地自然条件、发展理念、战略定位不同, 地方党委、政府在自然资源资产的保护与利用上本身就难以自身平衡。加之一个时期以GDP论英雄, 造成了自然资源资产的过度开发开放, 导致自然生态的恶化。同时, 由于生态环境保护见效慢, 注定一个地方的环境保护政策的执行过程是漫长的、持续的, 难以说是哪届党委、政府取得的成绩, 只能用环境保护投入进行量化反映。

三是审计专业人才匮乏、没有成熟的审计模式和评价标准, 都会影响到审计工作的开展。领导干部自然资源资产离任审计点多面广, 对审计人员的政策性、专业性水平要求极高, 可以说是一项跨专业、超职能的审计工作, 需要大量环境保护和土地、森林测绘等方面的专业技术人才。当前, 审计机关具备的审计人员大多以经济管理、会计、计算机等和财务相关的专业人员为主, 非专业人员占据多数, 现阶段仅仅依靠审计机关自身力量难以独立完成领导干部自然资源资产审计工作。

(二) 对策建议

1、建立健全制度规范, 加强部门之间协调配合。建立、健全由审计、国土、水利、林业、农业、发改、环保、统计、监察、组织等党政部门共同参与、共同推进的机制, 切实将领导干部自然资源资产离任审计结果作为干部考核评价、升降、奖惩的依据, 加强对自然资源资产的监测、调查和统计, 努力实现监测全覆盖、调查无盲点、统计无遗漏, 进而建立起完备的国家和地区自然资源资产负债表体系。

2、加大问责力度, 增强党政领导干部守纪律、讲规矩的意识。随着我国全面实施依法治国的发展战略, 依法行政的观念也深入到了审计人员的内心, 对于审计中发现的违规违纪问题, 不仅要纠正错误的做法, 更要依法、依规追究责任人的责任, 审计部门不追究责任, 那么就会有其他部门甚至司法部门来追究审计部门的责任, 问责机制的普遍建立和被人们逐步接受的过程正在加快, 逐渐形成了问责是正常, 不问责是例外的思想意识。对地方政府官员、单位部门负责人、企业主破坏自然资源和生态文明的行为加大问责力度, 也是充分发挥国家审计免疫系统功能的重要体现, 能够取得良好的效果。

3、建立审计人员定期和专项培训机制, 营造良好的学习氛围, 提升现有审计人员做好专项审计工作的能力。由于每年的审计工作量都非常大, 审计人员平时都是在忙于工作, 对于新领域的审计业务也只能够边干边学, 几乎很难抽出专门的时间进行系统的培训和学习, 在审计专业性比较强的单位时, 往往会出现审计人员无从着手而不得不请教被审计单位人员的尴尬情况。因此, 针对新领域的新业务, 有必要加强审计人员的专业培训, 并且形成讨论学习氛围, 在沟通和交流中产生一些知识点和想法, 给审计工作带来意想不到的收获。

四、结语

依法治国背景下, 逐步增强的守法意识和逐步好转的执法环境为自然资源资产离任审计工作创造了有利条件, 但自然资源资产离任审计毕竟在我国处于起步阶段, 没有成熟的模式可以借鉴。国外有益的审计模式, 因为国情不同、审计环境不同等因素, 不能够照搬照套, 只能作为参考, 而我们只能发挥我们的主观能动性和创造力, 从部分地区开始试点到全面推开, 在实践中不断摸索和总结, 发挥审计系统乐于学习、善于学习的优良传统, 制定具有中国特色的、符合我们国家实际的自然资源资产离任审计之路。早日建立资源节约型、环境友好型社会。

摘要：自十八届三中全会提出自然资源资产离任审计以来, 到《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》出台, 标志着自然资源资产离任审计的大幕已经徐徐拉开, 作为一线的审计工作者, 以自然资源资产离任审计为题, 从自然资源资产离任审计的背景及意义、内部构成、困难和对策等方面进行论述, 探索我国自然资源资产离任审计之路。

关键词：自然资源,离任审计,对策

参考文献

[1]周迎久.探索自然资源资产离任审计.中国环境报, 2014.2.20.

[2]李巍.领导离任, 需审计自然资源资产.河北日报, 2014.2.17.

自然资源审计 篇2

核心提示：自然资源资产离任审计对象是地方各级党委和政府主要领导干部，还包括从事自然资源生产加工企业的主要负责人。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确对领导干部实行自然资源资产离任审计。这是中央为推进生态文明建设作出的重大制度安排，也是对审计工作提出的新要求。近期《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）提出对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计，对自然资源资产离任审计作出了进一步部署和要求。《决定》出台以来，审计署和地方各级审计机关对自然资源资产离任审计积极开展试点和探索，但各方认识尚不一致，审计的目标、对象、内容、方式等还不明确，一些工作机制还不够规范，应尽快按照《决定》和《意见》的要求，制定制度对相关问题进行明确。本文拟就制度设计中的重点问题提出建议。

目标是促进领导干部履行资源管理和环境保护责任，建设社会主义生态文明

《决定》在生态文明建设部分按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成、改革方向和重点任务。“后果严惩”制度体系又针对领导干部建立“生态环境损害责任终身追究制”，而自然资源资产离任审计是这一制度中的一项安排。《意见》针对当前生态文明建设中的突出问题，系统提出了当前和今后一个时期生态文明建设的一系列安排和部署，将自然资源资产和环境责任离任审计作为健全政绩考核制度的一项重要安排再次明确。所以，从制度设计来看，通过开展自然资源资产离任审计，揭示领导干部在履行资源管理和环境保护职责过程中不守法、不守规、不守纪、不尽责的重大问题，并向有关部门提出责任追究的建议，其目标是促使领导干部树立正确的政绩观和发展观，正确履行资源管理和环境保护责任，促进社会主义生态文明建设。

对象是地方各级党委和政府主要领导干部，还包括从事自然资源生产加工企业的主要负责人

从自然资源资产离任审计提出的背景及要解决的问题看，审计的领导干部主要是党委和政府主要领导人，还包括从事自然资源资产生产、加工的国有企业的负责人。

地方各级党委、政府主要领导干部负有加强自然资源管理和环境保护的职责。根据《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《地方人民政府组织法》的相关规定，党委和党的地方各级委员会是本地区的领导核心，地方政府负有本地区环境和资源保护的职责。党的十八大明确将生态文明建设列入“五位一体”的战略总布局，党的十八届三中全会又提出要推进生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，各级党委、政府作为区域发展的领导者，负有加强自然资源管理和环境保护的责任。

自然资源资产离任审计对象主要是地方党政领导干部。我国生态环境问题与不全面、不科学的政绩观及其干部任用体制有极大关系，一些地方领导干部为了任期的经济增长，不顾资源环境状况盲目开发，尽管在任期内实现了经济高增长，但造成了生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。高速的经济增长，使领导干部的工作得到认可，进而实现职务上的升迁，但是对盲目、错误决策造成的环境破坏，却没有人承担责任。这是实行自然资源资产离任审计的大背景。为了解决这个问题,通过编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。可见，自然资源资产离任审计是要解决地方党政领导干部不正确的发展观，监督领导干部在面对经济发展与资源环境保护双重目标的情况下，正确行使资源管理和环境保护责任。

从事自然资源资产生产、加工的国有企业的负责人，也同时肩负经济发展和环境保护的双重责任。如，2015年3月，中共中央、国务院发布的《国有林场改革方案》中提出对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。

内容不仅仅是自然资源管理情况，还包括环境保护和污染防治等情况

自然资源资产和环境责任的界定2003年，党的十六届三中全会提出“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”，党的文件中首次提到对自然资源资产的监管，但对自然资源资产并没有明确界定。目前较为普遍的认识是，自然资源资产主要包括土地资源资产、森林资源资产、矿产资源资产和水资源资产。由于资产会涉及数量的界定，最终自然资源资产的界定应以纳入国家自然资源资产负债表的口径为标准。关于领导干部环境责任，主要是国家法律、法规中对领导干部应承担的环境保护职责和职权的相关规定。

自然资源资产离任审计的内容自然资源资产离任审计应当包括以下内容：领导干部任期内自然资源资产的存量变化情况和重要环境指标变化情况。主要是对领导干部任期前和离任时自然资源资产的规模和环境指标的变化情况进行对比。

自然资源资产管理和环境保护法律法规、政策措施执行情况。检查地方在制定国民经济和社会发展规划情况，执行相关资源管理和环境保护法律法规，以及党中央、国务院重大政策和决策部署情况及效果。

资源环境保护目标责任完成情况。检查上级党委、政府对下级党委、政府确定的环境保护目标责任的完成情况。包括耕地保护和最严格水资源管理制度考核指标，节能减排、矿产资源开采保护、森林资源保护约束性指标等。

重大资源开发、利用、处置的合规性和效益性情况。检查被审计领导干部对自然资源开发、利用、处置事项的审批、管理等情况。

涉及资源和环境保护重要资金的征收、管理、分配和使用情况。检查本地区自然资源资产管理和使用相关财政收支的真实、合法和效益情况。

自然资源资产离任审计中关于责任的界定自然资源资产离任审计不同于一般专项资金或项目的审计，很重要的一点是要界定领导干部所要承担的责任。在自然资源环境方面，某个区域资源变化和环境改变，可能是现阶段问题引发的结果，也可能是历史上遗留问题的延续；可能是区域自身发展的问题，也会有周边区域以及自然环境等不可影响力量带来的变化。所以评价时要充分考虑一些相关的客观因素。对于审计发现的问题，要根据领导干部履职情况，参照领导干部经济责任的界定方式，按照直接责任、主管责任和领导责任给予界定。

直接责任主要包括：明确领导干部作为第一责任人的目标任务，在责任期限内没有完成的；直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大事项，造成资源和环境重大破坏的行为；主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大事项，并造成资源和环境重大破坏的行为。

主管责任主要包括：除直接责任外，领导干部对其分管的工作不履行或者不正确履行资源和环境保护责任的行为；主持相关会议或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大事项，由于决策不当或者决策失误造成重大资源和环境破坏的行为。

领导责任主要包括：除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行资源管理和环境保护责任的其他行为应当承担的责任。产离任审计涉及土地出让收入等资源开发利用资金，以及节能减排、大气污染防治等专项资金。要顺着资金运行轨迹摸底数、找问题，特别要关注与领导干部行使权力相联系的审批、分配等环节。

核好物。自然资源资产离任审计中，自然资源资产就是“物”，其存量变化情况是重要的审计内容，“核好物”是审计最基本、最重要的任务。要充分利用大数据，抓好现代技术与传统方法的结合，多渠道收集图像和数据资料，如国土、规划、农业、林业、海洋等部门的规划、资源开发利用现状等资料。在此基础上，充分运用现代信息技术，做好图斑和数据分析比对，准确高效地发现疑点。

盯住权。自然资源资产离任审计，关键是对领导干部行使权力进行监督制约。要在充分梳理领导干部在资源管理和环境保护方面权力的基础上，沿着其行使权力的过程，紧紧盯住权力运行，找准着力点和突破口，深入查处滥用职权、损害公共利益并借机谋取私利等重大问题。

自然资源资产离任审计与经济责任审计都是审计机关对党政领导干部行使权力进行监督，从审计对象、目标和内容上都具备同步实施的基础。从审计对象看，两者是统一的，都是地方党政主要领导干部；从审计目标上看，两者是一致的，都是通过审计促进领导守法、守规、守纪、尽责，正确履行职责，认真贯彻落实党和国家的各项路线、方针和政策，推动地方经济社会的科学发展；从审计内容看，两者是互补的，一个是资源管理和环境保护责任，一个是经济责任，而在实际工作中，领导干部履行两个责任都存在共同的联系点，那就是重要政策制定、重大投资项目决策、重要资金使用等。从审计机关情况看，审计资源是有限的，对一个对象分别进行经济责任审计和自然资源资产离任审计会造成低效、重复审计，两项审计同步实施、统一评价，是审计机关现实的选择。

自然资源资产离任审计要为干部考核和问责服务对领导干部的自然资源资产离任审计，其成果运用上主要是为领导干部用人决策和问责提供依据。

为考核评价干部提供依据。自然资源资产离任审计反映领导干部资源和环境保护责任履行情况，提供既量化又直观的评价信息，丰富了干部考察的内容，完善了政绩考核的支撑，为上级党委、政府选人用人提供决策参考。为问责提供支撑。自然资源资产离任审计作为生态环境损害责任终身追究制实施的前提，为责任追究提供依据。通过审计促进建立健全权力监督制约体系，推动建立健全问责机制。

自然资源资产离任审计需要制度间的协调配合自然资源资产离任审计是推进生态文明建设诸多改革事项中的一项，其实施的效果、作用的发挥需要各项改革的协调推进。当前有以下方面工作需要同步推进：

明确并细化党政领导干部资源管理和环境保护责任。明确领导干部的职责是开展自然资源资产离任审计的重要前提。但是，目前对地方党政领导干部在资源管理和环境保护方面的责任规定得还不够具体，已有的规定也分散在不同的制度之中，且各地的规定也不尽一致，给审计评价带来困难。建议尽快明确地方党政领导干部在自然资源和环境保护责任，给审计评价提供法律支撑。

编制自然资源资产负债表。自然资源资产负债表决定了自然资源资产离任审计的范围，也给审计提供可分析和借鉴的平台。要加快自然资源资产负债表编制工作的进度，为审计创造良好条件。

自然资源审计 篇3

【关键词】自然资源；资产；离任审计

党的十八届三中全会提出了建设社会主义生态文明的重要目标，旨在建立完善的社会主义生态文明制度和保障体系，并通过制度和体系的完善来达到保护生态环境的效果。这次会议创造性地提出了自然资源资产离任审计这一方法，要求相关单位通过编制自然资源相关的资产负债表来建立领导干部的自然资源责任追究机制，从而实现环境保护与领导干部离任审计的结合，提高领导干部的环保观念，进而达到经济发展和环境保护齐头并进的目的。实践亦证明，自然资源资产离任审计能够有效地遏制领导干部“重经济发展轻环境保护”的行为，达到经济效益、社会效益和生态效益三者的共同提高。

一、自然资源资产离任审计的内容

自然资源资产离任审计是对地方政府及相关部门的自然资源管理活动负责人以及与自然资源相关的企业负责人的责任履行情况和实施效果进行的审计。政府相关部门的负责人和企业负责人都有义务承担起自然资源保护和管理的责任，例如环境保护、资源的可持续利用、污染物处理的监管、工业废水排放的监管、生物圈的保护、环保项目的验收、能源节约设备的开发、专项资金的使用与管理等。被审计的自然资源资产主要包括国土资源资产、林业资源资产、海洋资源资产、环境资源资产等，对其审计的主要目的是通过审计提出改进意见，以便今后的工作顺利进行。

1.国土资源资产审计

审计内容主要包括土地利用规划、耕地保护责任落实、土地开发使用情况等几个方面。审计部门的审查项目包括：土地的使用是否符合总体规划；耕地和农田的面积是否在国家规定的红线以内；土地的供应和使用是否合法合规；矿产资源的开发是否符合国家规定；国土资源保护专项资金是否存在违规使用。

2.林业资源资产审计

林业资源资产审计的内容主要包括林业生态建设和生态补偿资金的筹集和管理以及资金拨付与使用情况的检查，其审计应侧重于生态建设和生态补偿工程的资金审计、林业资源补偿资金的审计、育林资金等专项资金的审计，以确保林业资源相关资金能够得到有效利用。林业资源资产审计的任务主要包含：林业资金的申报和审批、林业资金的拨付和使用、林业资金的日常管理、国家相关政策的落实、林业建设与补偿工程建设、林业资金的使用等。

3.海洋资源资产审计

海洋资源资产审计的内容主要包括功能区划分、海洋环境保护、专项资金使用等方面。具体工作包括：审查海洋开发项目是否符合海洋资源发展规划，是否符合海洋功能区的主体要求；审查海洋环境方面的指标是否达到政府的要求，沿海工业企业污水排放的达标率是否达到国家要求；审查海洋资源使用项目的负责人是否已经实施了海洋生态环境的补偿工程；审查海洋环境保护专项资金的使用是否合法合规，专项资金使用是否达到良好的效果。

4.环境资源资产审计

环境资源资产审计主要是对环境质量、污染控制、节能降耗、资金使用等几个方面进行审查。其中，主要审查饮用水质量和大气质量是否达到相关指标要求；生活垃圾无公害处理率、污水处理率等指标是否达到了政府要求；能耗指标是否达到国家要求；环保专项资金使用过程中是否有挤占和挪用情况等。

二、自然资源资产离任审计的方法

1.多渠道获取数据

由于自然资源具有动态性和多样性等特征，审计人员应通过多种手段、多种渠道获取审计数据，确保审计工作的科学性和合理性。具体步骤为：首先，相关部门及人员要利用多种手段检测自然资源的整体情况，比如可以使用卫星定位系统、卫星遥感数据监测系统等对原始地貌进行数据测量，获取自然资源隐蔽性工程的审计证据；其次，从国土部门、环保部门、企业协会等相关部门获取自然资源资产的相关数据，并充分了解其数据获取的方式、时间范围和空间范围，确保获取的数据真实有效；再者，及时对其他部门的数据监测系统的稳定性、安全性及合理性等进行评价，提高审计工作的科学性。

2.联网审计

自然资源资产的离任审计不仅是对自然资源相关专项资金的审计，更是对数据监测部门所提供检测数据的准确性和科学性的审计，所以，在审计对象信息化的背景下，要求审计单位必须对工作方式作出及时调整，提高审计部门的工作效率。审计单位应通过互联网实现与被审计单位、环保部门以及其他相关部门的联接，更及时地获取相关审计数据，并能够在线对被审计单位的资金管理和用情况进行高效的评价和分析。

3.外聘专家

审计部门可以从外部聘请自然资源保护领域的专家，利用其扎实的知识功底和丰富的实践经验对审计过程中涉及的专业性指标进行设计和检验。此外，也可以让外聘专家直接参与审计项目，解决在审计过程中遇到的各种技术性难题，通过专家专业化的判断来保证审计工作的权威性，在最大程度上降低审计工作的风险。

三、结语

综上所述，自然资源离任审计的内容主要包括国土资源资产审计、林业资源资产审计、海洋资源资产审计、环境资源资产审计四个方面，审计部门应采取多渠道获取数据、联网审计、外聘专家等方法来加强审计的科学性和合理性，确保自然资源得到合理利用。

参考文献：

[1]董贤磊，余芳沁.自然资源资产离任审计相关问题及建议[J].商业会计，2014（18）.

自然资源资产离任审计浅议 篇4

一、自然资源资产离任审计概述

(一) 特点。“自然资源资产离任审计”是为贯彻落实生态文明建设目标, 有效推进自然资源资产保护, 对领导干部自然资源资产管理及环境保护责任落实情况的审计。是自然资源资产审计的重要组成部分, 也是领导干部经济责任审计的重要组成部分, 是一种特殊的自然资源资产审计;是直接针对领导干部自然资源资产和生态环境保护责任的一种审计;是领导干部考核方式在审计上的一种创新, 其审计方式呈现多样化, 既以财政财务审计为基础, 又以绩效审计为主导的, 多种审计类别交叉的审计类型。

(二) 必要性。自然资源资产离任审计是促进自然资源资产审计与经济责任审计融合发展的有益方式;是揭示自然资源管理和生态保护问题的重要途径;是明确领导干部对自然资源资产和环境保护责任的现实需要;是完善产权制度的有效措施;是促进生态文明体系建设的重要手段;是实现经济社会可持续发展的重要保障措施。

二、自然资源资产离任审计主要内容

(一) 自然资源资产政策制定及执行情况审计。 (1) 政策制定情况。由于各地政府的地方保护主义和绩效考核制度因素, 加之地区经济社会发展的极不平衡, 部分地区存在已颁布的法律法规不能得到全面有效执行的情况, 因此自然资源资产离任审计可以将对地方政府出台的各项政策法规与国家所确定的整体发展目标是否一致, 是否结合本地区的特点制定符合自身自然资源资产和环境保护相适应的制度和措施作为审计的重点; (2) 政策执行情况。主要检查自然资源资产使用管理、生态环境保护等目标责任的完成和有关法律法规政策的执行情况。

(二) 自然资源资产使用情况审计。 (1) 可持续开发利用和保护情况。包括检查自然资源资产开发是否合法、利用是否有效和保护是否得当, 并检查有无在储存性资源的可持续利用方面; (2) 有偿使用情况。包括自然资源资产开发利用资金的筹集、使用和管理情况, 自然资源资产的配置情况和政府在自然资源资产配置中发挥作用的情况; (3) 节约使用情况。包括地方政府是否有力地推进自然资源的节约集约利用, 积极调整自然资源资产消费方式和结构分布, 自然资源资产开发利用中的资金投入和产出成效等情况; (4) 实物量和价值量变化情况。包括自然资源资产数量、分布及变化情况和质量现状及变化情况等。

(三) 自然资源资产管理情况审计。 (1) 公益性自然资源资产管理的有效性。包括公益性资产增长是否适应城市发展的需要, 资产管理维护是否到位, 资产的形成、退出机制是否完善, 资产的核算体系是否健全等; (2) 无形资产动态变化情况。包括自然资源无形资产的现状及变化情况, 收支管理是否落实到位, 资产转让程序的合法合规性等; (3) 管理体制建立健全情况。包括自然资源破坏预警机制建立、执行情况, 重大自然资源资产破坏、生态环境污染事件处理情况; (4) 产权界定情况。包括在对土地、水域、森林、海洋等自然资源资产进行统一确权登记时, 是否形成数量明确、产权清晰、监管有效的自然资源资产产权制度等; (5) 生态补偿情况。包括自然资源资产补偿机制的建立情况, 是否建立地区间自然资源资产的横向生态补偿机制等。

三、自然资源资产离任审计重点

自然资源资产离任审计重点需要关注审计区域内的土地、水、森林、海洋、生物等自然资源资产, 检查是否节约集约利用自然资源资产, 是否存在重大生态破坏和环境污染等问题。

(一) 土地资源审计。检查领导干部任职前后区域内耕地、园林、林地、草地等实物量变化情况, 客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度, 对人为因素造成的数量严重减少、质量退化、土地沙化、土壤污染、草原破坏、草原综合植被覆盖度和面积不合理减少等问题, 应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

(二) 水资源审计。检查领导干部任职前后区域内地表水 (主要指水库、河流、湖泊) 、地下水水资源量及水质等级分布变化情况, 客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度, 对因为人为因素而造成的水资源流量严重减少、水域面积严重缩小、水体质量严重下降等问题, 应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

(三) 森林资源审计。检查领导干部任职前后区域内林地面积、森林覆盖率的变化情况, 客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度, 对人为因素造成的林木损毁和森林面积的不合理减少、质量下降等问题, 应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

(四) 矿山生态环境治理审计。检查领导干部任职前后区域内矿山生态环境变化情况, 客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度, 对人为因素造成矿山生态环境未得到改善、危害程度未得到减缓、污染继续加重等问题, 应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

(五) 大气污染防治审计。检查领导干部任职前后区域内空气质量变化情况, 客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度, 对人为因素造成空气质量严重下降、大气污染防治任务未完成等问题, 应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

四、目前自然资源资产离任审计的局限性

(一) 忽视自然资源资产离任审计的作用。很多地方政府都是把经济发展作为头等任务, 忽视了自然资源资产价值和生态环境保护职责, 没有真正形成可持续发展的理念, 形成了一味追求GDP的考核模式, 导致自然资源资产在政绩考核体系中权重低。

(二) 自然资源资产离任审计内容还相对单一。目前自然资源资产审计的方式主要还是以财政财务收支审计为主, 而对地方政府自然资源资产开发利用政策的制订与执行, 以及生态环境保护等方面的审计还相对滞后。

(三) 审计人员专业素质的局限性。自然资源资产审计是一项多学科、多专业交叉融合的审计工作, 除了对审计人员的会计、财务知识有高需求之外, 还对审计人员的政策性、专业性水平要求极高。

(四) 法律法规和规章制度不健全。由于自然资源资产法律制度不够完善, 法律法规覆盖面仍不足, 而且对自然资源资产保护立法水平较低, 缺乏高位的综合性法规法规、相应的规范准则和约束机制, 生态修复、损害赔偿及责任追究等制度需要建立、修改与调整, 对领导干部资源环境责任过于宽泛和“软约束”。

(五) 开展审计的客观条件欠缺。目前, 我国尚未编制自然资源资产负债表, 审计人员难以了解某一地域、某一时点上自然资源资产的现状和变化情况, 开展审计客观的条件欠缺。

(六) 相关理论研究和方法运用层次低。由于自然资源资产离任审计还刚刚起步, 审计方法仍停留在理论层面, 没有形成系统的测算与评估、依据与标准、产出与效用等理论框架, 自然资源资产的理论研究相对滞后。

五、我国有效开展自然资源资产离任审计的对策

(一) 加强审计方法和理论的研究。应借鉴国外开展自然资源资产审计的经验, 完善我国自然资源资产审计理论研究。同时, 注重理论研究, 强化技术运用, 各地审计机关也可开展相关课题研究, 组织或联合高校等相关科研机构, 联合开展审计课题研究, 为领导干部自然资源资产离任审计提供理论支撑。

(二) 提高相关专业人员比例。由于自然资源资产审计的专业性较强、审计内容的范围也更广, 仅仅拥有财务会计知识的审计人员已经不能满足当前审计工作的需要, 因此各级审计机关应加强对现有审计人员专业知识的学习提高, 同时适当考录具有土地、环保、水利、海洋等专业知识背景的工作人员, 以适应未来更加繁重和困难的自然资源资产审计工作。

(三) 完善相关法律制度。建立高位的综合性自然资源资产法律法规, 完善相应的监督、管控和问责等规章制度, 为自然资源资产离任审计提供法律依据、制度保障和行业标准。

(四) 构建自然资源资产负债表。我国尚未编制自然资源资产负债表, 也未形成一套成熟的制度方法。但编制自然资源资产负债表却能够揭示特定地域、特定时点的自然资源资产数量、分布、质量及其变化情况, 可以更合理地判定地方领导干部在自然资源资产使用和保护方面的职责, 促进树立可持续发展观。

(五) 稳步推进审计试点。通过开展自然资源资产审计试点, 为探索实行经常性领导干部自然资源离任审计制度提供重要的经验和保障, 进一步提高地方各级领导干部对任职区域的自然资源资产的保护、管理、使用和增值的责任意识, 保障自然资源资产管理和生态环境保护重大决策部署的贯彻落实, 推动相关领域改革和制度建设。

(六) 建立协作工作机制。世界银行认为环境会计报告中除了财务审计的内容可以由审计机构完成之外, 其他专业性的审计更需要环境监管机构的辅助才能完成审计工作。各级审计机关在自然资源资产审计中应会同有关部门建立工作协调配合机制, 完善工作制度, 做到信息资源共享, 为审计工作提供专业性支持和制度保障。

参考文献

[1]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社, 2013.

[2]王平波.我国领导干部自然资源资产离任审计概念探析[EB/OL].http://www.audit.gov.cn, 2015.11.23.

[3]陈波, 卜璠琦.论自然资源资产离任审计的目标与内容[J].会计之友, 2014.36.

[4]耿建新.我国自然资源资产负债表的编制与运用探讨[J].中国内部审计, 2014.9.

自然资源资产审计仍需不断探索 篇5

近期，中办、国办联合印发了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。这是贯彻落实十八大《报告》、十八届三中全会《决定》和《生态文明体制改革总体方案》的重要部署。保护和保全自然资源资产，是国家和地区可持续发展不可或缺的重要基础。自然资源资产审计是加强国家和地区自然资源资产监管的重要手段，是加强各级党委和政府及其主要负责人履职情况监督的重要手段。不可否认，自然资源资产审计仍然是一个新生事物，需要在理论和实践层面不断探索、创新。

一、什么是自然资源资产审计？

所谓自然资源资产审计，是指各级审计机关对同级或下级政府在本地区自然资源资产保护和保全、保值和增值、配臵和分配等方面履行相关义务的情况所进行的审计。扩展来看，自然资源资产审计，是资源环境审计的基础内容，也是经济责任审计的重要方面。

所谓自然资源资产，主要包括土地、矿产、森林、草场、水等自然资源资产。审计重点在于核算这些自然资源资产在数量上是减少还是增加、在质量上是变好了还是变差了，这些自然资源资产的配臵是否公开、公平、公正。不难发现，自然资源资产审计是一项新生事物。从我国既往的审计发展历史上看，这是首次。但相信，随着我国改革深化和持续推进，自然资源资产审计在我国审计体系中的重要性和地位将与日俱增。

二、为什么开展自然资源资产审计？

审计监督是我国监督体系的重要组成部分。资产审计是在企业、行业、地区和国家层面保证国民经济健康运行的重要措施，也是保护和保全国有资产的重要手段。在我国，资产审计是经济责任审计的重要方面，但同时又与普通经济责任审计有着本质的差别，特别是，自然资源资产审计是一项与生态文明建设总体目标相符合的新要求、新事物。

之所以要开展自然资源资产审计，其原因至少在于四个方面。一是我国自然资源国情并不乐观。尽管自然资源种类齐全、总量较大，但自然资源的人均量低、品位较差，人均水资源量仅为世界平均水平的1／4，人均耕地也仅为世界平均水平的1／3.从总体上看，支撑我国社会经济可持续发展的自然资源基础并不雄厚。

二是我国持续30多年的传统经济增长方式已经严重削弱了我国并不雄厚的自然资源基础。我国工业、农业的水耗、能耗、“地耗”等资源消耗水平均远高于世界平均水平，更与欧美日等发达国家有着较大差距。水污染、大气污染、土 壤污染十分严重，极大地削弱了我们生存和发展的水土资源基础、环境容量。

三是保护和管护好自然资源基础是生态文明建设的重要内容。生态文明建设至少包括资源节约、环境友好、生态保育和空间优化等核心内容。保护和管护好自然资源基础或自然资源资产，既可为社会经济发展提供物质和能量，同时也关联环境保护、生态保育和空间优化，是生态文明建设的重中之重。最后，自然资源保护的主要责任在各级党委政府，关键在各级党委政府主要领导。无疑，自然资源保护是正外部性行为，企业和家庭等固然在其中责无旁贷，但各级党委政府确应在理念引导、规划编制、项目组织、激励奖励、约束惩罚等方面责无旁贷。加之，长期以来地方党委政府重发展经济、轻资源环境的行为惯性，及由此而导致的资源浪费、环境污染、生态破坏等问题积重难返。

三、自然资源资产审计的主要功用是什么？

自然资源资产审计的功用至少在于四个方面。一是有助于约束各级党委政府、特别是县市党委政府的行为，转变其过度追求经济增长速度的传统和惯性思维方式，使之朝着更加均衡地推进经济建设和生态文明建设的方向转变。二是有助于促进各级党委政府朝着保护和保全自然资源资产的方向努力，而不是进一步浪费和破坏业已不堪重负的自然资源资产。三是有助于促进自然资源资产、特别是国有自然资源 资产的公开、公平、公正配臵和收益分配，从而有助于防止自然资源资产领域的部门或官员“寻租”行为及由此诱发的腐败现象。四是有助于地区和国家生态环境的改善，改善包括大气、水、土壤在内的环境质量，以及包括农、林、草、水、湿等在内的生态系统。

总而言之，自然资源资产审计，是促进经济提质增效的重要手段，是促进生态文明建设的重要手段，是促进社会进步和谐的重要手段，是促进政治生态建设的重要手段。自然资源资产审计的重要性和功用将与日俱增。

四、自然资源资产审计的对象是谁？

不可否认，我们社会中的每个人与自然资源资产的关系疏密度是不同的，决定自然资源资产命运的能力或权力也是有着显著差异的。这就决定了自然资源资产审计并非针对所有自然人。《试点方案》明确提出现阶段我国自然资源资产审计的对象是“领导干部”。所谓领导干部，显然是各级党委政府的主要领导，再具体点就是各级党委政府的“一把手”。

为什么要将领导干部作为审计的对象呢？其原因至少有三点。一是各级党委政府领导干部是决策者。在我国现行制度框架内，各级党委政府领导干部在重大、重要领域往往拥有绝对的权力，决策权相对高度集中。这就决定了各级党委政府往往决定自然资源资产的配臵、使用、保护、收益分配等事项。二是各级党委政府领导干部往往是资源环境领域 不良行为或不良事件的直接责任主体。这种情形，主要是缘于自然资源资产领域的监管缺失。三是领导干部在自然资源资产领域的相关行为具有典型示范或引领作用。对领导干部进行自然资源资产审计，是自然资源资产审计的特殊而重要的形式，对其他责任主体的行为具有警示作用。

五、自然资源资产审计的重点是什么？

不难理解，从要审计的自然资源资产来看，自然资源资产审计应该是覆盖所有类别的自然资源资产，包括土地资源资产、水资源资产、矿产资源资产、生物资源资产等。从要审计的内容来看，自然资源资产审计应该是既包括自然资源资产的实物量，也包括自然资源资产的价值量，还包括自然资源资产、特别是国有自然资源资产的配臵过程，包括自然资源资产、特别是国有自然资源资产的收益及其分配。从审计的层次来看，各级党委政府都应开展自然资源资产审计，特别是应重点加强对县、市、省级党委政府的自然资源资产审计。从审计的环节来看，领导干部的离任审计是最为关键的，因此从近期来看，应重点加强领导干部的自然资源资产离任审计。

六、自然资源资产审计的基础如何？

自然资源资产审计是一项系统、复杂、敏感的工作，需要坚实、可靠的基础条件。然而不可否认，当前开展自然资源资产审计的基础条件并非完全具备。一是理论还有待加强。在概念、原理、规律、机理等方面还有待于研究。二是方法还有待于进一步建立健全，特别是审计指标体系有待进一步厘清和完善。三是统计基础有待加强，特别是自然资源资产统计范围有待扩展，统计频率、统计精度有待提高。四是对于自然资源资产审计之重要性的认识还有待提高。甚至对此项工作可能还存在思维与情绪上的抵触。总之，从总体上看，尽管开展自然资源资产审计是十分重要而迫切的，但工作基础并不理想。为此，应努力创造条件，扎实而有效地推进自然资源资产审计。

七、如何做好自然资源资产审计？

针对自然资源资产审计工作基础薄弱等问题，今后一个时期应重点做好以下几个方面的工作。

一是提高对自然资源资产审计工作重要性的认识，彻底消除各级党委政府领导干部对此项工作的模糊认识和抵触情绪。

二是加强包括领导干部自然资源资产离任审计在内的自然资源资产审计的理论基础研究，重点厘清基本概念、明确基本原理等。

三是加强自然资源资产审计方法的研究，重点建立健全自然资源资产审计指标体系，明确各项指标的内涵与阈限（值）。四是建立健全自然资源资产统计制度，重点系统拓展自然资源资产统计指标，提高统计频率、统计精度，提高数据共享水平。

五是为开展自然资源资产审计提供坚实的法律保障，重点为开展领导干部自然资源资产离任审计工作提供法律依据。适时对审计法进行必要的修订，明确自然资源资产审计的主体、客体及其关系等。

六是注重自然资源资产审计结果的应用，切实将结果用于领导干部考核、任免、奖惩。为此，审计部门与组织和人事部门加强合作是极其必要的。

包括领导干部自然资源资产离任审计在内的自然资源资产审计，还刚刚开始，尚处于试点、探索的阶段。需要全社会的重视和配合。相信，随着试点工作的不断开展、深化，会在理论、方法、规范、模式等方面取得显著进展和成效，进而推动我国自然资源资产监管工作水平提升，为生态文明建设提供强有力的支持。

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 谷树忠

自然资源审计 篇6

一、关于开展领导干部自然资源资产责任审计的内涵和意义

（一）关于领导干部自然资源资产责任审计的内涵

1.领导干部自然资源资产责任审计不能局限于地方。以省级审计机关为例，就是除了要审计下属市、县以外，还要对同级具有自然资源资产管理、生态环境保护等职责的部门、单位开展审计，如环保、国土、林业、水利等部门。

2.领导干部自然资源资产责任审计不能局限于政府。开展领导干部自然资源资产责任审计的关键词是“责任”。现实中，一些“唯GDP”的地方关于招商引资、实施重大项目等重大决策，并非当地政府能确定，往往要经过党委决策。一旦决策失误，如果只追究政府领导责任的确显失公平。需要强调的是，在领导干部自然资源资产责任审计中，除了党政部门，一些依托自然资源资产发展、或许会对当地生态环境带来侵害的国有企事业单位千万不能遗漏。

3.领导干部自然资源资产责任审计不能局限于离任。审计工作不能只进行事后监督，要充分发挥“免疫系统”的防范、预警功能，防患于未然。自然资源资产管理、环境保护中如果出现问题，经常会对人民群众的生命、健康、财产直接造成侵害，所以审计机关要积极开展事前、事中审计，尽量防止、减少出现问题的风险，将损失降到最低。

所以，领导干部自然资源资产责任审计的内涵，应该是指审计机关独立对本级相关职能部门和下级地方党委、政府以及国有企事业单位主要领导干部任职过程中履行自然资源资产管理、生态环境保护等职责情况独立进行事前、事中、事后审查的一种审计监督活动。

（二）开展领导干部自然资源资产责任审计的意义

一是认真践行党的群众路线教育实践活动，推动生态文明建设的需要。生态文明建设是民意所在民心所向。习总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，是人民群众对生态文明最朴素的理解和对环境保护最起码的诉求。审计系统要以心系民生、为民造福的深厚情怀，将领导干部自然资源资产责任审计作为践行党的群众路线教育实践活动的载体，积极开展领导干部自然资源资产责任审计，加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废弃物等污染治理和环境保护情况的审计，与其他行业、部门群策群力，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的生态环境问题，为人民群众创造良好的生产生活环境。

二是促进领导干部树立科学的发展观、政绩观，促进经济持续健康发展的需要。生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀、蓝天白云青山绿水，是美丽中国的“标配”，更是经济社会长远发展的最大本钱。当前我国环境问题产生的根本原因就在于我们沿袭了多年的粗放发展模式。要实现经济持续健康发展，必须从根本上改变粗放型发展方式和建设模式，加快转变经济发展方式，努力提高经济增长的质量和效益。作为经济、社会发展的主导者，领导干部的理念和思路决定着一个地方、一个单位、一个企业发展的模式和方向。对领导干部实行自然资源资产责任审计，有利于促进领导干部树立科学的发展观、政绩观，促进领导干部更新理念、完善决策，使其在任职过程中高度重视自然资源资产管理、生态环境保护方面存在的问题，促进当地经济持续健康发展。

三是审计部门履行职责，发扬敢于担当的审计精神的需要。审计工作不仅要监督检查财政、财务收支的真实、合法、效益，还要着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，促进理好财、用好权、尽好责。各级审计机关要敢担当、勇创新、早转型，将领导干部自然资源资产责任审计与经济责任审计、绩效审计紧密结合起来，及时揭露和查处浪费资源资产、破坏生态环境的问题，推动自然资源资产合理配置、高效使用，提高自然资源资产使用效率，助推形成以资源养资源、发展资源产业的良性循环。以此为契机，拓展审计领域，深化审计内涵，扩大审计影响，实现双赢和多赢。

二、当前开展领导干部自然资源资产责任审计的困局

（一）领导干部自然资源资产责任审计的理念还未能被多数人所接受

从该理念的提出，到目前逐步展开的理论探讨和试审探索，大多数人也就是停留在概念而已。且不说外部的被审计单位，就审计系统自身内部，也有一个逐步理解、接受的过程。所以，有必要进一步加大对领导干部自然资源资产责任审计的舆论宣传力度，鼓励展开积极的理论探讨钻研，为开展这项工作营造氛围、扫清阻力。

（二）审计人员综合素质难以适应领导干部自然资源资产责任审计的需要

目前资源环境审计人员知识结构单一，缺少既熟悉审计业务又了解自然资源资产专业知识的专业技术人才，自然资源资产责任审计中很难对自然资源资产管理、生态环境保护中存在的深层次问题进行科学分析和评估，这在一定程度上成为了制约领导干部自然资源资产责任审计迅速全面开展的短板。

（三）领导干部自然资源资产责任审计信息化水平较低

受西部欠发达地区被审计单位信息化程度较低等因素影响，领导干部自然资源资产责任审计信息化建设与传统行业审计相比，存在全面数据获取难度大、指标体系建立滞后等问题，这是领导干部自然资源资产责任审计扩大审计覆盖面过程中不得不面对的现实问题。

（四）领导干部自然资源资产责任审计查出问题的披露、处理、追责难度较大

自然资源资产责任审计涉及部门单位较多，一些违规问题带有明显的政府行为色彩，导致本级审计机关在披露、处理、追责过程中顾虑较多，既害怕影响上级对本地的扶持，又害怕给当地带来负面影响。审计中发现的问题披露多了当地政府不满意，披露少了审计报告的质量又会大打折扣，难以对政府宏观决策提供真实、科学的依据。

三、开展领导干部自然资源资产责任审计的设想

（一）统筹安排

按照自然资源资产责任审计工作一盘棋的思路，搞好与经责、财政、行政、投资、企业等其他审计的关系协调，抓好与经济责任审计、绩效审计的结合。在各级政府及相关部门领导的高度重视下，从审计项目计划、具体组织实施、人员整合配置等方面通盘考虑，要按照先易后难、先小后大、有舍有得的思路，分级、分步逐步实施。审计过程中，要紧密关注并认真落实国家环保政策，对自然资源资产履职行为进行科学评价，有效遏制各种以破坏资源环境换取经济增长的短视行为，促使各级政府和相关部门在综合决策中不仅要考虑经济发展需要，更要重视资源环境的可持续发展，更好地为稳增长、促发展服务。

（二）尽快安排试审，逐步摸索实践，同步开展课题研究

要以学习贯彻十八届三中、四中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》为契机，科学合理安排领导干部自然资源资产责任审计项目计划，不断拓展资源环境审计的广度和深度。逐步实现对水污染防治、土地矿产资源保护、大气污染治理审计的全覆盖，探索开展对节能量、碳排放权、排污权、水权交易等资源有偿使用、生态补偿情况的审计。要不断总结开展领导干部自然资源资产责任审计的好经验，要借鉴国内外同行业或其他行业的好做法，同步开展政、产、学、研相结合的审计课题研究。尽快制定符合实际的领导干部自然资源资产责任审计办法或审计指南，建立、完善领导干部自然资源资产责任审计评估指标体系，推动领导干部自然资源资产责任审计的规范化、制度化管理。

（三）着力提高审计人员综合素质

要进一步强化对现有资源环境审计人员的培训，在理论方面，既要加强审计专业知识培训，也要强化统计学、计算机、法律、管理、环境学、社会科学相关知识的培训；在实践方面，要突出资源环境审计实务的培训，建立自然资源资产责任审计基础数据库和信息平台，积极推进计算机审计在领导干部自然资源资产责任审计中的运用，使审计人员能够熟练掌握各种技术和技巧，能够用科学的新观点、新方法分析和解决审计查出的问题。同时审计机关还应积极探索领导干部自然资源资产责任审计外聘专家制度，加强审计人员对外交流力度，力争尽快改变当前审计人员结构单一、专业知识匮乏的尴尬局面，迅速提高审计人员的综合素质。

（四）加大对审计发现问题的披露力度和追责力度

当前我国经济发展面临不少矛盾和困难，自然资源资产领域长期累积的一些深层次问题不断显现。能否依法、严格、高效推进自然资源资产责任审计，所涉及和影响的不仅是资源环境领域，还涉及和影响依法治国和深化改革能否顺利实施。各级审计机关要紧跟新时代，适应新常态，牢记新使命，通过积极地开展领导干部自然资源资产责任审计，严肃揭露和查处土地管理领域的重大违法违纪问题，助力建立生态环境损害责任终身追究制，保护国有资产资源的安全完整，维护人民群众的切身利益。

自然资源资产领导干部离任审计 篇7

一、自然资源资产离任审计的目标与内容

自然资源资产离任审计的目标是建立健全自然资源资产管理制度体系, 充分发挥国家审计的监督作用, 为客观全面的评价领导干部任期内自然资源资产经济责任的履行情况提供重要依据。关注领导干部在发展经济的同时是否促进自然环境的合理开发和利用, 将自然资源审计结果作为评价领导干部任职期间政绩的重要指标, 树立正确的政绩观, 将经济发展与生态文明建设相结合, 促进实现社会经济与生态文明的协调和可持续发展。

1. 自然资源资产管理情况。

审计部门要关注是否对森林资源、水资源、矿藏资源等方面进行统一登记, 是否形成归属明确的自然资源资产产权制度, 是否对这些自然资源的价值进行统一规范的量化, 是否建立和执行有关自然资源资产管理制度。不仅仅把地区生产总值作为评价指标, 同时还应加大自然资源保护、资源消耗等指标的权重, 评价领导干部的自然资源资产管理职责履行状况, 从而作出客观全面的审计评价。

2. 自然资源资产使用情况。

审计部门要关注领导干部任期内是否在经济发展的同时也注重自然环境的保护, 是否由于利用不合理而造成资源严重浪费或者环境破坏的情况, 是否着力推进资源节约利用, 提高利用率, 是否发展节能低碳产业, 大力发展循环经济。评价自然资源资产合理利用的状况, 促进政府领导优化配置自然资源, 实现效益最大化。

3. 自然资源资产审计制度的执行情况。

审计部门要关注自然资源资产审计制度的执行情况, 政府领导是否按照有关政策严格贯彻落实, 是否为了经济快速发展而忽略了自然环境的保护。评价政府领导是否履行了环境保护的职责, 从而促进政府在发展经济的同时, 注重保护环境。

二、实行自然资源资产离任审计的必要性

1. 加强对生态环境的保护。

近几年, 为了促使经济快速发展, 政府领导干部只顾及眼前利益, 为了在自身考核中提高任期内政绩, 大量消耗自然资源资产, 对自然资源资产进行不合理的开发和利用, 使环境保护的政策实施日益迫切。实施自然资源资产领导干部离任审计制度, 关注领导干部在任职期间实施推进的各项政策是否以污染和破坏环境为代价, 对于造成自然资源消耗损失严重、资源严重流失的情况, 追究领导干部任期内的责任, 改变政府环境责任无人问津、政保政绩考核无从落实的局面, 一切以生态文明建设为出发点, 促进经济可持续发展。

2. 改进领导政绩考核工作。

当地的政府官员不仅要对当地的经济发展负责, 也要对当地的自然资源保护负责。在对政府领导干部进行政绩考核时, 不仅要把GDP作为主要考核指标, 还要把与自然资源有关的指标考虑进去, 重点考察领导干部任职期间是否对当地自然资源资产实现了保值增值, 兼顾经济效益与生态效益。在政绩考核中加大有关自然资源保护指标的权重, 直接与任免或奖惩相联系, 能够完善领导干部的行政问责制度, 促使领导干部在任期内能够合理制定自然资源开发政策, 实现经济可持续发展。

3. 促进自然资源合理开发利用。

自然资源是社会物质财富的源泉, 随着社会经济的快速发展, 资源存在严重的浪费和利用不合理的现象, 很多自然资源开始变得紧缺, 无法满足人类生存的正常需要。为了满足我国日益增长的物质需要, 必须加强对自然资源的合理利用和有效监督, 有效避免资源的过度消耗和浪费。开展自然资源资产离任审计工作, 能够加快转变经济发展方式, 促进生产方式转型, 加强生态文明建设, 促进完善我国自然资源管理体制。

三、我国自然资源资产审计的现状

1. 审计主体权责不明确。

传统意义上的审计主体即为审计部门, 所进行的工作主要是经济责任的审计。开展自然资源资产领导干部离任审计工作会涉及到多个部门, 因为自然资源包括很多种, 比如矿藏、森林、水流、动植物等。审计的过程中需要采集全面充分的审计证据, 才能对领导干部任期内的政绩做出公正准确的评价。

2. 自然资源资产信息分散复杂。

自然资源一般包括矿藏资源、海洋资源、野生生物资源等。相应的资产信息包括资源开发程度、利用状况、地理分布等众多内容。不同的自然资源分别由不同的组织管辖, 比如水利局、农业局、林业局、海洋局等。每个组织都拥有其管辖的资源的大量的、分散的信息。我们在开展自然资源资产领导干部离任审计工作的时候, 会通过这些组织获取相应自然资源资产的信息, 以搜集全面充分的审计证据。

3. 审计力量不足。

我国自然资源类型众多, 不同的自然资源由不同的组织管辖, 每个组织都拥有大量的资源信息。自然资源资产离任审计工作的顺利进行, 需要审计部门与其相关的各个部门之间的共同配合, 准确、客观、全面的评价领导干部任期内自然资源政策执行情况, 这需要投入大量的人力和物力。领导干部换届的工作一般都集中进行, 审计人员太少会造成审计工作的拖延或者开展工作不仔细, 很难真正有效地实现其审计目标。

4. 自然资源离任审计专业要求高。

自然资源资产离任审计不仅需要传统的审计专业知识, 还需要了解更多关于自然环境、自然资源法律、资源价值评估等广泛的专业知识。我国目前的审计人员大部分都是财会专业和审计专业, 自身知识结构单一, 对于自然资源资产的了解远远不能达到开展自然资源资产审计工作的要求, 以至于在审计综合评估时, 很难做到专业全面地去评析, 这将对自然资源资产离任审计工作的实施有很大的阻碍作用。

5. 自然资源的价值评估方法。

开展自然资源资产领导干部离任审计时, 首先要编制准确客观的自然资源资产负债表, 才能据此进行有效地审计。编制出有价值的资产负债表的前提是要将自然资源资产进行统一合理量化, 以此为基础来评估领导干部任期内的环境保护责任是否履行到位。但是自然资源种类繁多, 包括水资源、海洋资源、土地资源、野生生物资源等方面, 有些资源并未进入资本市场进行交易, 因此缺乏合理的交易价格, 难以估量核算, 有些资源价值不稳定, 很难对相关资源的价值进行合理统一的量化。

四、开展自然资源资产审计工作的建议

1. 明确审计主体权责。

实施自然资源资产离任审计工作, 不仅需要各审计机关之间的配合, 还需要海洋局、农业局、林业局等掌握大量有关自然资源资产信息的组织的协调。在开展工作的过程中, 要始终以审计机关为主导, 结合其他相关职能部门的协调配合, 统一开展工作, 将大量分散的信息采集起来, 有效地进行资源整合。必要时, 还要借助自然资源专家的力量, 提高审计工作效率, 增强政府人员的环境保护责任意识, 使各部门工作有序开展, 有效落实自然资源领导干部离任审计工作。

2. 建立自然资源资产信息采集系统。

自然资源资产信息分散在多个职能部门, 往往存在着采集不完整、误差大的缺陷。要掌握自然资源资产的状况, 就必须使审计部门联合其他各个拥有不同自然资源的部门, 采集完整的数据, 建立一个规范化、标准化的自然资源资产信息共享数据库, 实现自然资源信息的统一规范化管理, 将原本分散复杂的信息合并后系统整理, 实现自然资源资产信息的同步和整合, 使得审计人员能够掌握全面的审计证据, 进行汇总分析, 从而得出客观公正的审计结论。

3. 审计人员与自然资源专家相结合。

自然资源资产具有多样性, 目前的审计人员大多只了解专业方面的知识, 对自然资源资产领域的了解远远不能达到审计工作的要求。为了使审计工作更加准确公正, 审计人员应该与自然资源领域的专家共同开展审计工作, 充实审计人员的队伍, 可以解决审计人员数量不足的问题, 也解决了审计人员自身知识结构单一, 无法进行公平客观评估的问题, 从而能更加高效地完成审计工作。

4. 对审计人员进行专业培训。

自然资源资产离任审计工作涉及的知识范畴和专业技能广泛而专业, 对审计工作人员综合素质的要求很高。要使审计人员学习和了解更多关于自然资源资产的知识, 并与他们的审计专业知识相结合, 提高其开展自然资源资产离任审计工作的胜任能力, 加强其参加审计工作的规范性和保证审计工作的独立性。在审计过程中遇到自然资源资产知识或者技能方面的问题时, 要多与自然资源领域的专家进行沟通, 分享工作经验, 共同为自然资源领导干部离任审计工作做出贡献。

5. 加大自然资源保护指标的权重。

在政府领导干部政绩考核中, 必须强调有关自然资源保护指标的权重, 否则权重太低, 领导干部为了发展当地经济, 以严重浪费自然资源或者破坏环境为代价的, 不能得到严惩, 这样对有效实现离任审计制度的目标没有实际意义。对于造成生态环境严重破坏的, 要使之受到严厉的惩罚和终身追责, 只有这样, 才能有效实施这项政策。

对自然资源资产离任审计的思考 篇8

自然资源是人类赖以生存的基础, 涉及社会安全、经济安全和人民生命健康。在现代社会制度下, 作为一项公共物品, 由政府接受社会公众的委托, 对自然资源资产进行管理。而领导干部作为政府的受托管理者, 要对自然资源资产的开发、利用、保护负主要责任。

我国地大物博, 自然资源资产丰富, 但人均占有量大大低于世界平均水平。近年来, 政府通过高自然资源资产消耗的方式, 获取了经济的快速增长;领导干部为了短期利益和迫于自身政绩考核压力, 对自然资源资产进行无序开发、低效使用的问题日益突出。2013年11月, 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“加快生态文明建设, 探索编制自然资源资产负债表, 对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”。 对领导干部开展自然资源资产离任审计就是按照国家有关法律法规, 对领导干部的自然资源资产受托管理责任的履行情况进行监督和控制。通过对任期内自然资源受托管理行为的真实性、合法性和绩效情况的审计, 客观地对自然资源资产开发、利用情况进行鉴证。这样, 有利于查处自然资源资产的损失浪费、无序开发等重大问题, 可以促使领导干部履行自然资源资产的公共受托管理责任, 实现资源和经济、社会的协调发展。同时, 对领导干部自然资源资产进行离任审计, 也可以充分发挥审计的“免疫系统”功能, 完善领导干部的行政问责制度, 增强领导干部的责任心, 为领导干部的考核、任免和奖惩提供重要依据。

二、我国自然资源资产离任审计的难点

目前, 由各级审计机关开展的领导干部离任审计主要是针对领导干部任期财务收支合法合规性、经济责任履行情况进行的, 小部分地区也对领导干部任期环境保护责任开展审计, 但并未将其作为重点。在学术研究方面, 也多集中于对财务审计、经济责任审计的研究, 少数学者提出了经济责任审计应包含对领导干部环境保护责任的审计, 如周曦 (2011) 、黄溶冰 (2011) 提出将资源环境内容纳入领导干部经济责任审计, 关注领导干部任期内经济发展对自然资产环境安全的影响。而针对自然资源资产离任审计的学术研究几乎空白。

国外针对政府开展的自然资源审计始于上世纪70年代, 经过几十年的发展和完善, 有许多值得我国借鉴的地方。如美国、英国和德国均有比较成熟的环境法律法规或技术标准, 由政府审计机关依据这些法律法规对水资源、矿产、森林等自然资源进行审计。相应的, 国外的学术研究内容也比较宽泛, 涉及自然资源审计的目标、方法、内容等各个方面。 如Jim T.P. Tait (2000) 对水资源和土地资源审计的焦点、目标及过程进行了探讨;Nonna Martinov-Bennie (2010) 提出自然资源审计团队人员组成以及未来自然资源审计准则制定重、难点等。

总之, 无论在理论还是实务方面, 我国对于自然资源资产离任审计的研究都还处于初级阶段。

(一) 自然资源资产信息复杂、分散

自然资源包括水资源、森林资源、海洋资源、矿产资源、土地资源等。自然资源资产信息包括资源存量、地理分布、开发利用现状、面临威胁及存在潜力等。 我国的自然资源资产由多个政府职能部门管理, 如国家发改委、国家林业局、国土资源局、海洋渔业局、水利局和农业局等。海洋、渔业、森林、土地、矿产、能源等这些自然资源资产有关信息, 则大多分散于这些政府职能部门和某些科研院所、社会团体中。它们每年会花费大量的资金进行自然资源状况监测和研究, 但这些监测结果往往被用于具体的目标, 而不都是被用于更广泛的自然资源目标。同时, 政府职能部门、科研院所、社会团体之间缺乏对这些分散的自然资源资产数据的整合和协调。不同种类资源信息采集、管理和维护水平不一, 缺乏规范化组织, 未形成统一的标准化共享数据库。分散的自然资源资产信息难以满足审计数据分析的需求, 难以从中获取全面充分的审计证据, 同时无法精确估计审计存在的潜在风险, 提供合理的重要性水平。

(二) 自然资源资产离任审计专业性强

自然资源资产离任审计的对象是各种自然资源资产, 需要常规审计方法与环境科学、自然资源法律、自然资源监测等专业知识的结合运用, 才能取得客观充分的审计证据并作出公正评价。如在评估水质时, 利用生物评估方法对河道生物群组成部分进行测定, 需要利用生物学、植物学等方面的系统专业知识对审计过程进行指导。这一特点决定了审计人员不仅需要具备审计专业知识, 还需要掌握生态学、动物学、植物学、社会学、工程学等方面的相关知识。然而, 现实中政府审计机关审计人员构成一般以财务专业、审计专业为主, 复合型人才极少, 审计人员在开展自然资源资产离任审计过程中往往由于自身知识结构的单一、综合分析评价能力的不足而力不从心, 这将严重制约自然资源资产离任审计的开展。

(三) 审计任务繁重, 现有审计力量不足

我国自然资源资产种类繁多, 根据自然资源资产类型, 对领导干部任期内自然资源政策执行情况, 专项资金的征收、使用的真实性、合法性和效益性情况以及开发保护利用情况、监管实施情况, 按照常规审计程序进行审计, 需要投入巨大的人力和物力。况且, 在某些情况下, 还存在领导干部集中调配或临时任免的问题, 审计资源无法及时调拨, 导致审计任务拖延或者审计人员草草进行审计。自然资源资产离任审计作为一项新的庞大的审计项目, 需要对领导干部任职期间内所有的自然资源资产进行全方位、多角度的审计评估, 目前的审计力量严重不足。如果不扩大审计队伍, 将造成审计覆盖面不全、审计质量下降等问题。

(四) 领导干部自然资源资产责任难以界定

在我国, 从县级到中央主要领导干部的任期均为5年, 最多连任两届。一方面, 由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性, 导致有些经济决策对自然资源资产影响存在一定的滞后性, 往往可能在前任领导干部离任时, 后任领导干部上任一段时间后还未体现。并且自然资源离任审计涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大, 可能在审计过程中自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变, 这就使得前后任领导干部自然资源相关责任混淆。另一方面, 有些自然资源资产具有跨区域性, 如河流, 其上中下游一般穿越多个地区。各区域由于自然资源资产目标、自然资源资产开发利用方式不同, 往往各自为利、相互影响, 导致各区域同级领导干部或是省、市、区县各级领导干部的责任难以可靠区分。

三、对自然资源资产离任审计的建议

自然资源资产的特点决定了对领导干部进行离任审计的程序, 需要在通用离任审计程序的基础上有所创新。

(一) 建立自然资源资产信息系统

丰富各自然资源资产信息采集渠道, 搜集地区自然资源资产的状况和发展趋势数据、自然资源资产管理的社会与经济信息和自然资源科研成果, 保证数据的完整性, 形成基于流程整合的自然资源数据网络, 实现自然资源信息的统一管理, 建成自然资源数据的信息数据共享中心。自然资源资产信息系统将原本复杂分散的自然资源资产数据进行汇总合并, 便于审计人员充分把握领导干部任职期间的自然资源资产开发利用情况, 合理估计潜在风险, 获取充足的审计证据, 从而得出客观公正的审计结论。

(二) 各审计机关联合开展自然资源资产离任审计

在开展自然资源资产离任审计过程中, 需要上下级审计机关或者同级审计机关之间相互协调, 整合审计机关力量与资源, 在审计计划、审计工作、审计报告上展开合作, 以提高自然资源离任审计工作的成本效益, 明晰各级领导干部自然资源责任, 大大减少审计工作的重复性, 加强审计结论的准确性。如在对省级领导干部开展自然资源资产离任审计时, 由于省级领导干部的自然资源责任由各市的自然资源资产状况综合体现, 省级审计机关可以与各市、县审计机关联合, 以市、县级领导干部的自然资源资产离任审计结果为基础, 对省级领导干部任期内自然资源资产开发保护利用情况进行合理评价。

(三) 审计人员协同自然资源专家开展审计活动

自然资源资产的多样性、复杂性决定了审计团队应由审计人员和自然资源专家共同组成。审计机关需引进生物学、植物学、动物学、化学等相关专业自然资源专家参与离任审 计工作, 充实审计队伍, 解决审计力量不足和审计知识结构不完整的问题。自然资源资产离任审计工作的广度和深度对审计是巨大的挑战, 需要不断提高审计人员的综合素质。一方面, 要定期对自然资源专家进行审计专业知识培训, 加强其参与审计工作的规范性和保证审计的独立性, 以更好地适应自然资源资产离任审计需求。另一方面, 需对审计人员进行定期自然资源相关专业培训, 完善现有审计人员的知识结构, 以提高其胜任能力。在开展审计过程中, 审计人员应充分利用我国政府自然资源管理职能部门、科研机构和社会团体提供的工作基础, 联合这些部门的专家协同工作, 遇到知识、技能或者其他完成审计工作所需能力的缺口时, 与专家进行信息沟通、经验共享, 形成合力, 更好地提高自然资源资产离任审计工作效率和审计质量水平, 有效防范审计风险, 围绕审计目标高效地开展工作。

(四) 年审与离任审计相结合

目前开展的离任审计一般采取“先离任, 后审计”的模式。对领导干部开展自然资源资产离任审计, 有必要在任职期内通过年审实现同步监督, 这样可以避免离任审计对自然资源资产监督的滞后性, 解决在领导干部离任时点自然资源资产状况不具代表性和历届领导干部责任难以界定的问题, 使得领导干部在任职期间每年的自然资源管理利用保护开发情况得以有客观地记录, 为离任审计提供合理的重要性水平, 降低自然资源资产离任审计的重大错报风险。反过来, 自然资源资产年审的结果也可以为领导干部审查和修订资源政策、合理配置自然资源资产提供依据, 实现自然资源资产的经济性、效率性、效果性和可持续性。领导干部自然资源资产离任审计的结果也可以作为领导干部任期考核的重要依 据。但是也需要考虑到, 实施年审的成本远远大于传统的事后离任审计, 实务中应综合各个因素进行权变选择, 以免实施成本远远大于所获收益。

(五) 运用风险导向审计模式

风险导向审计是一种新的现代审计模式, 将风险导向审计模式应用于领导干部自然资源资产离任审计, 从而调整审计方法和审计频率, 有助于识别关键事件, 合理配置审计资源、减少审计风险、提高审计工作质量和效率。由于自然资源资产离任审计涵盖的审计范围广、审计对象种类多、审计时 间紧迫, 在开展自然资源资产离任审计前, 审计团队需要识别、分析和评估每种自然资源审计有效执行的风险, 这些风险包括固有风险、控制风险、检查风险和社会风险。通过对风险评估, 可以帮助审计人员有效安排审计时间, 合理分配审计资源。对审计高风险部分, 应集中审计资源, 增加审计频率, 最大限度地减少审计的风险。

参考文献

[1]Nonna Martinov-Bennie, Assurance of Australia natural resource management[J].Public Management Review, 2010 (4) .

[2]Hepler J A, Neumann C.Enhancing compliance at department of defense facilities:comparison of three environmental audit tools[J].Journal of Environmental Health, 2003 (8) .

[3]Margaret Lightbody, Environmental auditing:the audit theory gap[J].Accounting forum (blackwell) , 2000 (24) .

[4]周曦.基于经济责任的环境审计路径选择——浅析经济责任审计中的环境保护责任审计[J].审计研究, 2011 (5) .

[5]徐泓, 曲婧.自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探[J].审计研究, 2012 (2) .

[6]沈剑飞, 谢喜梅, 李国政.能源审计理论研究、实施现状及相关建议[J].财会月刊, 2011 (7) .

自然资源审计 篇9

一、从账项导向审计到制度导向审计、风险导向审计

账项导向审计基于检查账实相符的原则, 对会计账目进行检查, 综合采用顺查法、逆查法、详查法、抽查法等对企业的财务状况和财务制度进行评价和改进, 是一种较为传统的取证模式。账项导向审计过程中的审计抽查大多以经验为导向, 受主观因素影响过重, 审计的风险较大。由于会计账目的数量随着经济复杂程度的上升而增加, 审计的目标也由传统的查错防弊向证明财务报表的真实性、公允性转变, 审计工作量越来越大, 账项导向审计的缺点也越来越明显, 使得抽查法不能有效地实现查错防弊的功能。在这种情况下, 账项导向审计难以完成审计目标, 审计成本较高, 为克服账项导向审计的局限性, 制度导向审计应运而生。

制度导向审计是以内部控制制度评审为基础所进行的审计, 其程序设计的切入点是被审计单位的内部控制制度, 注册会计师通过对内控的调查、测试和评价, 以确定账表余额检查的深度与广度, 最终达到检查证、账、表余额真实性的目的。鉴于审计由以详查方法为主过渡到以抽查方法为主的转变, 如何科学地使用抽查方法, 以保证审计结论正确性就成为审计人员亟需解决的主要问题。实践证明, 良好的内部控制制度有助于减少错报以及舞弊的发生, 因此将内部控制制度纳入审计过程, 这有利于审计人员对被审计单位财务报表是否存在重大错报情况进行预判, 但是这种预判作用在内部控制制度可能出现失效的情形下变得适得其反。如果内部控制在精心设计的舞弊面前失去效用, 注册会计师对内部控制缺陷的过分依赖将使审计风险不可避免, 此时审计风险的无限性与审计技术方法的有限性的矛盾成为了突出的问题, 审计成本随业务的复杂性成倍增加, 因此风险导向审计应运而生。

风险导向审计的出发点仍是完成审计目标, 希望能够将审计风险控制在一定范围内, 对重大错报风险进行检查, 这种审计模式的改进之处在于用最合理的审计资源投入得出最合理的审计结论, 承受最低的审计风险, 强调审计资源的不平均分配, 认为应将审计资源更多地分配于注册会计师识别出的高审计风险领域。风险导向审计并不要求注册会计师检查出所有的错报, 而是应检查出被审计单位的财务报表重大错报, 由此, 风险导向审计模式下发生的成本最低。

二、风险导向审计的资源优势

相较于细节测试繁琐的特点, 风险导向审计对固有风险进行评估使注册会计师能够有的放矢, 了解被审计单位哪些业务属于高风险领域, 有助于确定财务报表各部分发生错报和舞弊的可能性, 从而有利于分配审计资源、提高审计效率。通过确定实质性测试的重点和水平, 确定审计人员收集何种证据及其数量, 并将审计力量在审计业务之间合理分配, 可实现审计资源的有效利用。此外, 笔者发现, 随着经济业务的复杂和被审计单位规模的扩大, 审计成本函数的二阶导数大于0, 即审计成本将以更快的速度增长;审计人员之间的沟通效率随着审计人员的增多而下降, 这种效率的损失也将导致审计成本更快的增长, 甚至将因审计测试重点不突出而进一步加大。另一方面, 由于审计资源是有限的, 而风险导向审计的资源优势体现在重点突出, 其审计程序具有针对性, 审计成本将在完成审计目标的前提下尽量达到最小。需要注意的是, 如果实质性测试的结果与风险评估及控制测试的结果不符, 则应认为风险评估有误, 需要增加实质性测试的程序, 同时增加检查样本, 将审计风险控制在可接受的范围内。

三、审计抽样的作用与审计风险争论

部分学者认为审计是一种合规性、验证性工作, 而由注册会计师出具的上市公司的审计报告更是具有公共产品的性质, 注册会计师应获取充分的证据以支撑其发表的审计报告。因此, 风险导向审计虽然降低了审计成本, 但却未能很好地履行这种审计责任, 其对审计抽样的运用不但有悖于审计工作的严肃性, 而且由于非抽样风险和非统计抽样等不可靠因素的存在, 使得审计风险难以被完全量化。

然而笔者认为, 随着经济业务的扩大, 审计抽样方法的运用是必要的, 风险导向审计模式下审计抽样与最初账项导向审计模式下的审计抽查有所不同。第一, 审计抽样对内部控制有一定的要求。统计抽样的应用是以内部控制及风险评估审计为基础, 审计人员在审计计划阶段根据内部控制制度的初步评价以判断能否实施统计抽样审计方法。如果初步评价结果显示内部控制制度不健全, 审计控制风险较高, 此时不宜采用统计抽样方法, 可采用详查法确定错报金额;反之可采用统计抽样的方法。第二, 注册会计师应当考虑能否将抽样风险降至可接受的低水平。影响样本规模的因素包括:可接受的抽样风险, 该风险与样本规模成反比;可容忍误差, 指注册会计师能够容忍的最大误差。审计抽样后, 注册会计师需要根据样本偏差数量计算总体的实际偏差率, 将其与可容忍偏差率进行对比, 评价样本结果以决定是否实施进一步的审计程序。这些审计程序的设计都需要围绕可接受的检查风险展开, 可见, 审计抽样的程序设计并非仅仅是为了降低审计成本, 还必须基于一定审计风险的基础上进行, 否则将导致审计抽样的样本量加大, 审计程序也将更加复杂。因此, 审计抽样将风险导向审计的思想应用到实质性测试中, 使注册会计师在完成审计目标的前提下, 将降低审计成本变为可能。

四、治理导向审计的提出与比较

在风险导向审计模式的基础上, 新的审计模式理论随着审计实践的推进而被提出, 即企业治理导向审计。该审计模式关注的核心是企业治理, 将审计作用的范围从内部控制层面提升到治理层面, 不仅需要实现对内部控制的监控和评价, 更为重要的是使其在整个企业治理中发挥作用。该模式与风险导向审计最大的不同在于:第一, 先导性治理状况分析。治理分析作为传统审计技术实施的先导和基础, 同样适用于先导性治理状况分析, 风险评估、分析程序等在治理导向审计中依然得到了继承和运用, 但是治理分析相较于传统的审计技术则需要更加全面地涉及企业整体层面, 为确定进一步审计程序的方向提供依据。第二, 进一步审计程序。包括审计重点识别及实施基本审计程序, 其中审计重点识别是指将治理风险作为基础, 以企业治理作为最终的评估和监督对象, 不仅关注企业业务层面的风险点, 更关注企业治理领域存在的问题, 为审计程序的设计构建治理层面的基础。实施基本审计程序是指对企业治理水平进行测试, 针对企业治理环节中的风险管理、内部控制及治理程序进行评价, 注册会计师根据之前的分析进行适当范围内的实质性测试, 对确认的审计重点环节进行更为严格的测试, 根据实质性测试的结果和取得的其他审计证据确定是否需要追加审计程序。

治理导向审计尝试将风险导向审计关注的内部控制层面提升至公司治理层面, 这种观点的可取之处在于在审计的过程中考虑了企业治理的效果, 同时将风险管理的思想融入其中, 不但有助于改善企业的治理水平, 也保持了风险导向审计有利于合理分配审计资源, 提高审计效率的优势。但是, 治理导向审计对于审计人员的要求更高, 对于审计资源的投入要求更大, 先导性治理状况的分析与风险导向审计的风险评估难度更高, 不仅需要关注企业的内部控制, 还需要关注企业整体层面的治理情况。就目前会计师事务所的审计资源投入情况而言, 运用治理导向审计模式不仅可能导致对其理解的偏差而不能履行审计责任, 而且治理导向审计的成本也是会计师事务所难以承受的。

参考文献

[1].蔡春, 杨晓磊, 刘更新.关于构建治理导向审计模式的探讨[J].会计研究, 2009, (2) .

[2].高伟, 李晓慧.风险导向审计与独立审计准则的运用[J].审计研究, 2004, (3) .

公共资源利用审计研究 篇10

一、公共资源以及公共资源利用审计概念

公共资源有“广义”、“狭义”之分。广义上的公共资源是指属于社会公有的生产和生活资料的来源, 主要包括社会资源、自然资源和行政资源;狭义的公共资源主要指行政资源。本文所指的公共资源就是狭义的公共资源, 主要表现在资金方面, 比如环保资金、社会保障资金、教育经费等。

公共资源利用审计是指由国家审计部门和审计人员, 依据审计法律法规的规定, 对政府或其授权部门关于公共资源管理、利用的合理性进行考察, 以保证公共资源合理高效分配的一种独立的监督、评价与鉴证活动。

二、我国公共资源利用审计存在的问题

(一) 审计的独立性不足

审计署是我国最高国家审计机关, 隶属于国务院, 在某种意义上中央部门属于利益共同体。审计署在开展对其他部门的监督时大多时候都是执行任务型审计, 审计缺位现象较多。地方审计部门的审计经费和人员薪酬来源于本级政府拨款, 地方审计部门正职领导人的提名和任免分别由本级政府行政首长和本级人大常委会决定, 经济上和政治上的的依赖性使审计人员受制于被审计单位, 对独立性的影响不言而喻。

(二) 考察内容不全面

实际公共资源利用审计的开展中, 审计内容往往偏重于对合规、合法性的考察, 对公共资源利用的效益性关注不足。

以近三年审计署公布的审计结果为例, 笔者对审计署2010年1月1日至2012年6月30日公共工程审计所提出的被审部门需要整改的问题按照合规、合法性以及效益性进行了分类和统计, 统计结果如表1所示。

资料来源:审计署审计结果公告

统计数据显示, 在审计署近三年所考察和发现的问题中, 合规、合法性问题有164个, 而提出的效益性问题的五个方面加起来总共才68个, 不到前者的一半, 对经济性和公平性的考察更是少之又少。审计署在工作中对公共资源利用效益性的考察尚且不足, 地方审计部门的审计标准和披露问题的偏重性可想而知。

(三) 审计意见执行不到位

在我国, 公共资源利用审计“屡审屡犯”的现象极为严重。审计署于2005年开始披露中央部门上年度预算执行情况, 2005年披露了32个部门, 2006年42个, 2007年和2008年均为49个, 2009年54个, 2010年56个, 2011年53个, 2012年49个, 总体来说披露的广度和深度都呈上升趋势。然而结果却是一些审计部门违规金额和范围不降反增, 几乎没有哪个部门独善其身。

(四) 审计结果公开不到位

首先, 公开时间滞后。目前我国公共资源利用审计结果公布时间存在不同程度的推迟现象, 这种现象在地方上尤为突出。2004年, 上海市民关于公交卡巨额押金的流向提出质疑, 2006年年底, 审计部门表示会尽快向市民公布情况, 结果一直到2007年6月份审计结果才出炉。其次, 公开的透明度差。所公开的内容中专业含量少、行政决策多;披露问题少, 粉饰政绩多;个体责任少, 集体责任多;实质处罚少, 形式批评多;深层次问题分析少, 细枝末节评述多。

三、公共资源利用审计存在问题的原因分析

(一) 外部原因分析

审计体制不合理。我国政府审计模式是一种双重领导体制, 这种同一隶属关系使审计部门和其他政府部门拥有共同利益, 这时的审计工作更类似于政府的“内部审计与监督”, 审计工作安排必然与政府领导个人偏好、政绩评价有千丝万缕的联系, 审计人员很难独善其身。

审计法律法规和制度不健全。至今为止, 审计署共颁布了38个国家审计规范, 但都是关于财务审计方面的, 除个别字句提到“对绩效情况进行审计监督”外, 基本没有涉及公共资源利用审计的内容。《审计机关审计事项评价准则》对效益性审计评价原则有所说明, 但内容过于简单, 没有具体的细则指导。

(二) 内部原因分析

审计评价标准不统一。公共资源利用审计的评价指标可以分为合规、合法性的指标和效益性指标。合规、合法性的评价标准比较容易确定, 因为这些评价指标所依据的都是法律法规、制度、政策等硬性约束。而效益性指标则因为审计实践开展较晚、公众纳税人意识不强等因素, 还没有一个普遍适用的标准可供参考, 给审计人员全面提出评价意见造成很大障碍, 也影响了审计公告的质量。

审计人员素质有待提高。基层审计部门的现有人才大多是会计和审计、计算机、工程管理这三种专业, 其中又以“财会型”人才居多, 掌握经济数学、社会学、环境学等非财经知识的人员数目严重不足。这种人员结构下, 完成传统式的审计问题不大, 但要从体制、机制、政策的深度上为国家建言献策就力不从心了。

审计方法和技术落后。如今被审单位已经做到电算化水平高度的普及, 然而在很多审计部门仍旧沿用了大量的传统财务收支审计的方法, 很多仅仅停留在查询电子数据的起步阶段, 缺少对计算机程序的检查和大量数据的分析处理, 难以发现潜在问题和重大审计案件线索。

四、改进与完善公共资源利用审计的对策

(一) 选择符合国情的审计体制

从我国宪法实质来看, 公共资源归人民所有, 政府作为受托公共责任的主体, 应该对公共资源利用的合理性负责;从我国人大的地位来看, 人大在国家权力约束机制中处于中心环节。因此长远来讲, 中国更适合建立隶属于人大的立法型审计体制, 即把目前的政府审计职能、职责、工作体系从政府系统完整地转移到人大。

(二) 完善相关法律法规

修订《审计法》, 增加专门立法。在《审计法》及其配套法律中我们应该减少诸如“可以”“酌情”等模糊性词语, 使诸多可选择的权利演变成必须履行的义务;制定公共资源利用审计专门的法律法规, 并且与修改后的《审计法》相衔接。在专门法律法规中应对公共资源利用审计的目标、地位、权责、标准、范围、报告等内容进行严格规定和详细说明;适当地加大审计部门的处决权, 提高审计处理和整改落实效率。

(三) 构建公共资源利用审计评价指标体系

评价体系构建需要坚持合规、合法性指标与效益性指标相结合的原则, 其中效益性又分为经济性、效率性、效果性、公平性、环境性五个方面。笔者从众多指标来源中筛选并整理出了适合评价公共资源利用状况的评价指标, 框架如表2所示。

(四) 加快审计技术推广

审计工作应推进信息化建设, 推广计算机辅助审计技术。审计分析中运用到的关联分析、指数分析、多元模型分析以及时间序列分析都需要计算机来完成。推广这一技术, 能够大幅度提高审计效率、节省时间和人力成本。审计工作的开展可以借助许多软件, 比如Microsoft Project Manager可以用于审计任务安排、SPSS可以用于数据分析、SAS可用于数据管理、Crystal Ball可用于项目风险分析。

(五) 优化人才结构

首先应建立审计资格准入制度, 引进工程技术、信息技术、经济管理等专业人才, 并对他们进行审计知识培训, 使不同专业知识融入到审计工作中去。其次, 要盘活现有人才, 结合个人职业生涯设计为每个人制定合适的长短期培训计划, 培养出适应公共资源利用审计的复合型人才队伍。考虑到成本效益问题, 还应建立外部专家数据库, 对各行业专家进行动态化分类管理, 必要时借助内部审计和民间审计的力量。

(六) 完善审计公告制度

一方面要充实审计报告的内容。在审计报告初步形成后审计部门应与被审单位交换意见, 审计人员应对沟通内容进行整理和归类, 依据合理的意见对审计报告进行调整。而对于那些双方不统一的意见, 审计报告中要增加一部分内容, 用于分别反映双方意见, 展现给报告使用者一个全面的评价结果。另一方面要增进公开的及时性。审计人员应充分认识到审计报告的时效性对其利用价值的影响, 减少外部干预造成的时间耽搁和消耗。报告的执行机构要提高工作效率, 管理部门也要及时对报告进行审批, 保证审计报告及时公布, 防止时过境迁。