农村养老保险现状调查

2023-01-24

第一篇：农村养老保险现状调查

某县农村医疗保险改革现状调查

摘要：农村医疗保险，是我国社会保障的一部分，我国农业人口占全国总人口的63.91%，农村医疗保险，可以使广大农民享受到农村医疗保险社会保障是我国经济建设的重要环节之一，本文主要通过分析当前在全国范围内全面推行新型农村合作医疗制度下，农村医疗改革现状和现存主要问题，探讨目前情况下制约新型农村医疗推广的主要因素，并在调研基础上提出促进农村医疗改革的几点建议。

[关键词]**县农村医疗保障;资金筹措机制;卫生资源配置; 医疗救助

前言

调查目的：农村的医疗保障制度是一项在政府和集体的帮助下依靠农村居民自身经济实力而建立起来的对农村居民健康状况进行保障的制度，它是农村社会保障制度的重要组成部分。

时间、地点：我们小组于2011年8月在某省某市某县对某县境内的农村地区进行调查，我们了解大量关于新农村合作医疗保险的情况。

对象：某省某县农村地区的广大农民

具体调查：我们决定利用暑假时间对某县的农村合作医疗的现状进行简单走访再结合网上所看资料和农民保障的问题来调查和分析。了解到我国近几年来关于农民保障制度所做的一些成就在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。然而，也存在不少问题，因此必须建立长期稳定的农村医疗保障的资金筹措机制，举办多种形式的农村医疗保障制度，建立对农村低收入患病人群的医疗救助制度。建立新型农村医疗保障制度的核心问题是要让该制度适应社会发展、符合民众需求、具备完善的制约和激励机制。

一、农村医疗保险发展现状

某县位于陕西省南端，全县总面积3437平方公里，辖11个镇13个乡256个村(居委)，总人口28万人，其中农业人口25.3万人，现在都越来越强调医疗保险制度对健康的促进作用，推行新型农村合作医疗保障制度过程中，由政府部门直接运作的弊端越来越突出。根据该县人口众多、政府投入能力有限、农村地区医疗消费文化多种多样的现状，单靠政府力量，简单模仿城镇职工的社会保险制度设计农保保障模式，是难以满足广大农村地区对医疗保险需求的。而由商业保险公司参与运作、由政府举办的公众医疗保险制度在发达国家已有先例并逐渐形成趋势。

二、我县农村传统医疗保障制度存在的问题

目前，农村医疗保障制度正处在调整和重构时期，它所面临的形势非常严峻，

1具体来说，存在以下一些主要问题：

(一)原农村合作医疗制度的衰退

原农村合作医疗是人民公社社员依靠集体力量，在自愿互助的基础上建立起来的一种社会主义性质的医疗体系，是社员群众的集体福利事业。建国后，政府十分重视农村卫生工作，农村逐步建立了三级(县医院、乡镇卫生院和村卫生所、室)卫生服务网络，基本解决了农村“缺医少药”的问题。另外，从20世纪50年代中期开始，部分农村开展了合作医疗。合作医疗指由农村集体经济组织和农民个人共同筹资，为农村居民提供疾病治疗和预防的一种社区型医疗保障体系。合作医疗和三级卫生服务网络相互配合，在农村地区经济发展水平较低的条件下，基本上解决了农民看不上病、看不起病的问题。

(二)对重建农村医疗保障制度的政策资源投入不足

一项社会政策出台之后，需要政策资源的支持才能运作和执行。一般地讲，政策资源主要包括人力、财力、物力等，其中最重要的是财力的支持。目前，农村的医疗保障政策主要缺乏相应的资金投入，尤其是政府的财政投入。虽然国际上对卫生支出应占GDP的份额一直没有定论，但是大部分国家的卫生支出大于GDP的8%。我国一直以来在医疗方面的支出明显偏少，卫生总费用及其占GDP的比重近年来虽有所增长，但依然不足6%，且这一比例还在缓慢降低，远远不能满足社会的需要。同时，我国的卫生总费用的支出结构也存在着很大问题，城市和农村的卫生投资出现严重的不均衡局面。

(三)农村医疗保障所需资金筹集困难，医疗保障制度覆盖率仍然很低

目前，农村合作医疗仍然是农村医疗保障制度的主要形式。合作医疗所需的资金，主要来源于农户、县乡政府、村集体和农村企业。在经济不发达的农村地区和贫困地区，地方政府财政困难，农村企业不发达，不少基层县、乡政府财政紧张，导致对合作医疗的投入严重不足，财政投入启动资金缺乏，前期的医疗保障得不到很好保障，农民参保率不高，基金规模太小，医疗体系覆盖率偏低。自上世纪 90年代初以来，在不少地方有过两次恢复合作医疗的努力，但是重建的合作医疗体系往往由于筹资困难、设计缺陷和管理方面的问题，持续时间很短。所以广大农村地区合作医疗制度的覆盖率现在仍然很低，现存的合作医疗也主要分布在经济比较发达的沿海地区。

(四)农村卫生资源配置不合理

实行财政分级管理体制后，不仅对卫生院投入减少，也使卫生行政部门对农村卫生机构缺乏有效的调控和监督，原有的医疗卫生保健网功能减弱了，依照农村行政设置的医疗卫生网点中，有不少网点业务量不足。同时，县乡医疗卫生体系机构

重叠、人员臃肿的现象也比较突出，造成农村卫生资源不足与浪费并存的现象。乡镇除了卫生院外，还有计划生育站等机构，这些机构大多自成体系、自己进行小而全的建设，不仅造成医疗卫生设施的低水平重复建设和卫生技术人员的浪费，而且增加了不少非专业人员，提高了机构运行成本。

(五)农民素质局限，文化干扰因素很大

由于农民自身思想认识的局限性，看问题只看到眼前利益。一些年龄结构比较年轻、成员身体较好的家庭不愿意参加合作医疗。一些经济条件比较好的家庭认为合作医疗保障的水平太低，也不愿意参加。只有那些年龄结构比较大、健康状况比较差、经济收入比较低的家庭才是合作医疗的积极参与者。由于允许自愿参与，这导致合作医疗面临严重的逆向选择问题。合作医疗的积极参与者，往往又是家庭经济困难的人，造成合作医疗基金的资金到账率不高，使本身实力不厚的基金更加雪上加霜。面对高风险的参保人群，合作医疗基金很难支持。

三、农村医疗保障具有建设意义

(一)、农业人口现状

某县位于，全县总面积，总人口，其中农业人口，农村医疗保险保障是我国经济建设的重要环节之一，社会保障仅仅在城市开展是远远不够的。

(二)、城乡收入差别分析

某县由于农民多，农业生产力落后，农村缺乏社会保障，这给劳动力的自由流动、农业资源合理配置和农业现代化造成农村医疗保险严重障碍。加上历史和现实的原因，该县经济呈现出极不均衡状态，农村医疗保险二元性特征突出，城乡差距较大。

经过二十多年的改革开放，中国农村发生了巨大的变化，经济有了长足的发展，然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%。就这仅有的2%的医疗资源，其80%都集中在城市。从1998年到2003年农民人均收入年均增长2.48%，但医疗卫生支出年均增长11.48%，后者的增长竟然是前者的近五倍。据有关媒体报道，至今中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。在广东那样的经济发达地区，也有40.08%的群众有病未就诊，23.35%的群众应住院而不能住院。另外，我国社会保障的覆盖面还很窄，不足以解决农民的“后顾之忧”。在广大的农村，社会保障体系基本上处于“空白地带”。疾病，像一把利剑挂在农民兄弟的头上，“看病难、看病贵”是目前中国农村比较普遍的现象。“十一五”时期，我国经济社会转型过程将进一步加剧，要使这一转型能够平稳推进，整个社会需要构建严密而可靠的安全网。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码

的生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。如何解决农民的看病难?回顾历史，我们曾经解决过这一问题，而且是在非常困难的条件下。1993年世界银行年度发展报告《投资与健康》指出：“直到最近，(中国)一直是低收入国家的一个重要的例外„„到上世纪70年代末期，医疗保险几乎覆盖了所有城市人口和85%的农村人口，这是低收入发展中国家举世无双的成就。”上个世纪80年代初期，农村人口还占全国人口80%，但我国人均预期寿命从新中国成立初期的36岁提高到了68岁。专家们承认，这种健康业绩的基础，是在“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的资源配置大格局中，辅之县乡村三级公共卫生和医疗服务网络、遍布每个农村社区的土生土长的“赤脚医生”队伍和合作医疗制度的“三大法宝”。因此，加强农村卫生工作，发展农村合作医疗，是新时期建设新农村题中应有之意，是非常必要的。

四、完善某县的新型农村合作医疗制度的对策建议

针对新型农村合作医疗试点工作中出现的制度设计缺陷和现实困难，提出以下改进建议：

(一)不断完善新型农村合作医疗的制度设计

新型农村合作医疗制度是一项十分复杂和艰巨的实事工程，各级政府和有关部门一定要从维护广大农民根本利益出发，扎实工作，稳步实施，及时深入了解和分析农民对新型农村合作医疗存在的疑虑和意见，及时吸收合理的要求和建议，不断完善政策制度。

1、适当扩大报销范围，兼顾基本健康和大病的需要

农民的风险意识相对较差，更加关注眼前的利益，对大部分农民来说，仅实行住院医疗费用补偿，难以调动他们参加合作医疗的热情。因此，要将报销范围扩大至门诊，实现“保大”又“保小”，重点解决常见病、多发病的预防和治疗。只有这样，才能让更多的人受益，并且可以全面提高卫生投入的绩效。据调查显示，31.3%的农民要求将报销范围扩大至门诊，可见农民的这一愿望非常强烈。

2、及时调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，又不出现透支

以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度是新型农村合作医疗补偿标准确定的基本原则。报销比例低是农民对新型农村合作医疗不满意的主要原因之一。有35.4%农户希望能够提高报销比例，因此要及时调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，又不出现透支，以提高农民受益程度。

3、逐步扩大定点医疗机构，方便参加合作医疗农民就医

在各县(市、区)乃至全省，依据一定标准确定一批定点医疗机构，并根据成熟一家扩大一家的原则，逐步扩大定点医疗机构覆盖面，参加合作医疗农民可以根据自

己的需要，自主选择定点医疗机构，方便参加合作医疗农民就医。根据医疗机构不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医。对外出的参加合作医疗农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明、发票到当地报销，以提高需要经常外出农民参加合作医疗的积极性。

4、建立家庭账户，提高新型农村合作医疗的受益面和吸引力

新型农村合作医疗推动的难点和焦点主要集中在农民的本钱问题上。部分县市承诺给没有发生医疗费的农户提供一些优惠(如免费体检等)政策，一方面实际工作中可操作性不强，另一方面对没有较好自我保健意识的农户来说，缺少吸引力，无法从根本上消除农民怕吃亏的思想。为此，应针对农民怕吃亏的思想，建立家庭账户，将农民个人所缴的费用部分划入家庭账户，使农民看得见摸得着，消除农民怕白交或吃亏的思想，同时还可设置一定的比例梯度，对当年没有发生医疗费用的家庭，在返还家庭账户费用时给予适当奖励，以提高新型农村合作医疗的吸引力和参加合作医疗率。同时，可针对不同情况改进核销机制。如为参加合作医疗农民建立电子账户，小额报销时直接从账户划拨;或者建立农村医疗报销便民服务中心，实行一站式服务。

5、建立健全农村医疗救助体系

对特困群体和高额医疗费用病人的救助办法，通过政府投入和社会捐助等多种渠道筹集并建立独立的医疗救助基金，解决好农村五保户、特困家庭交不起合作医疗基金的困难，加大对重大疾病患者医疗费用的救助力度。

总论

近年来，某县将城乡医疗救助资金、新型农村合作医疗基金、城镇居民基本医疗保险基金和城镇职工基本医疗保险基金捆绑使用，建立了一套完善的互联互补的医疗救助运行机制。对因病住院的困难群众按农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险或城镇职工基本医疗保险报销后，再按自付金额、医院级次、救助比例实行大病救助，从2010年7月1日起将救助资金通过“一卡通”直接发放到个人账户中;对农村五保人员和精神病等特殊病人，因病住院及门诊费用实行全额救助，合疗补偿50%，医疗救助50%，并将救助资金直接支付到定点医疗服务机构，既减轻了患者的负担，又提高了医院救治的积极性。今年前9个月,该县共救助五保户和精神病患者571人次，支付救助资金48.25万元，人均获助845元。

农村医疗保障工作一直是我国卫生工作的重点，关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。我国农村经济还不够发达，解决农民的基本医疗保障问题，不可能由国家和集体全包下来，也不

能完全依靠农民自己负担。过去我国一直实行互助共济的合作医疗，解决90%以上农村人口的医疗问题。然而，从合作医疗纵向的历史和横向的现实情况来看，在新的条件下，其运行在大部分地区是不成功的。但是合作医疗的不成功并不代表农村不需要医疗保障制度。我们面临的是一个制度的选择问题。而今后的新型农村合作医疗保障制度，要考虑的核心问题是要让该制度适应社会发展、符合民众需求、具备完善的制约和激励机制。

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第二篇：山西省农村养老服务体系建设现状调查

根据联合国划分人口老龄化程度的标准，在一个国家或地区中，当60岁以上的老年人口占总人口的比例超过10%，或当65岁以上的老年人口占总人口比例高出7%，这个国家或地区就进入了老年型社会。《2015年山西省人口主要数据公报》显示， 2015年，我省60岁以上老年人口已经达到529.47万人，占全省常住人口的14.45%,其中：65岁及65岁以上人口为333.43万人，占常住人口的9.10%。按照联合国的标准，山西的人口年龄结构已经是典型的“老年型"人口社会。农村的情况更为严重，所以农村养老服务体系的建设就显得更加紧迫。我国与西方国家人口老龄化“先富后老”特征最大的区别在于“未富先老”，突出表现为人口“底部老龄化”与“顶部老龄化”并存。山西的情况和全国大部分地区一致，两种情况也是并存。

近年来，随着我省城镇化进程的日益加快，农村大量劳动力外流，农村人口老龄化面临的问题更为严峻。加快农村养老服务体系建设，是应对人口老龄化的一项长期战略任务，是党和政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题，是贯彻落实科学发展观、保障民生、构建社会主义和谐社会的重要内容，也是加快实现我省全面建设小康社会的目标之一。为全面、准确地了解和把握山西省农村养老服务体系建设的现状及存在的问题，分析加快推进山西省农村养老服务体系建设的客观要求，并对此提出一些合理的政策建议和发展对策。为政府决策部门加快推进养老服务体系建设提供参考，为完善山西省农村养老服务体系建设，实现全面建设农村养老服务体系政策顺利实施提供建议，推动山西农村养老服务体系发展，国家统计局山西调查总队在静乐、临猗、小店、榆次、平陆五县区开展了专题调查。

一、山西省农村老年人养老现状 1.主要养老方式

按照养老服务提供主体的不同，可以将养老方式划分为三类:一是由子女或主要赡养人提供相应赡养义务的传统“家庭养老”模式; 二是由家庭、社区和政府共同负责，由社区提供上门服务或日托服务，为老年人提供日常生活照料的“居家养老”模式;三是由政府或NGO(非政府组织)等第三方组织机构提供“机构或社会养老”模式。通过调查发现:山西省农村老年人现有养老方式仍以家庭养老为主，占比60%-70%;居家养老、社会养老方式为补充和辅助;且农村老年人养老方式更趋单一，对子女依赖性更高。

2.身体健康状况

健康状况是影响老年人养老模式选择的另一重要因素。调查发现: 被调查的农村老年人中有70%以上或多或少都有诸如高血压、糖尿病、心血管病与关节病等慢性病。老年人身体状况随着年龄增长每况愈下，一方面增加了家庭成员的赡养负担;另一方面给老年人身心造成压力，身体的病痛导致其无法分担一些家务，会使其感觉自己“不中用了”，心理更加脆弱和敏感。身体状况越差的老年人越无法独立，越依赖子女，这种情况下的老年人不愿选择“机构养老”和“社会养老”等养老模式。

2.经济收入状况

通过调查不难发现，山西省农村老年人收入较低，甚至没有收入。此外，被调查的农村老年人收入来源具有不稳定性，对家庭成员依赖性较强，养老支出较受局限。

4. 医疗保健状况

医疗保健是老年人养老服务的一项刚性需求，也是衡量老年人养老服务现状的一个重要指标。通过调查发现，目前农村为老年人提供的医疗保健服务仅集中在陪同看病、定期体检、医疗常识讲座等项目上。

5. 休闲娱乐活动状况

老年人休闲娱乐活动的多样性及参与度能够较直观地反映老年人的精神面貌，也是评价老年人养老服务现状的一个重要指标。调查显示，农村老年人的休闲娱乐活动仍以日常休闲娱乐活动为主，即主要为打牌、散步、谝闲传等，消费型休闲活动项目还比较少。此外，很大一部分农村老年人因忙于家务和照顾家人而没有休闲时间，不参加任何休闲娱乐活动。

三、山西省农村养老服务体系存在的主要问题

( 一) 养老方式单一，社会养老服务体系不健全据调查表明，有近七成的农村老人仍旧依靠家庭养老，尽管有些农村人在这种养老模式中遇到了困境或问题，甚至有些孤寡老人生活无依，但依然不愿改变现状，仍选择家庭养老，农村养老方式呈现一头独大、单一化发展现状。究其原因，一是我国农村养儿防老的传统观念

和社会习俗根深蒂固，子女承担起老年人全部的赡养义务视为对家长的报答和尽孝，这一观念束缚、禁锢了新型养老模式的发展;二是中国未富先老的人口老龄化大环境，决定了绝大部分老年人必须依靠家庭来养老;三是由于我国农村社会养老服务体系发展不健全，只能广覆盖、低水平为农村老年人提供养老保障。

( 二) 经济收入来源缺乏稳定性，对子女依赖性较强农村老年人经济收入缺乏稳定性，随着年龄的增长，劳动力的下降，农村老年人劳动所得逐渐消失，对子女依赖程度日益加深。而农村除了对孤寡老人提供社会救济外，缺乏对老人的社会保障，基本上靠家庭承担养老责任，加重了农村家庭的经济负担。同时，农村老年人的照护体系不完善，可选择的生活照料方式较少，老年人照料主要依靠子女，随着农村人口老龄化的加剧，农村老人缺乏照料的现象也将日趋严重。

( 三) 社会养老服务严重滞后本次调查从“经济扶持、生活照顾、医疗保健、精神慰藉”四个层面了解农村老年人养老服务项目现状，研究发现老年人经济来源主要依靠自身和子女扶持; 生活照顾也基本依赖自身、子女和邻里;看病买药基本靠家庭负担，精神文化娱乐项目更是严重匮乏。由此表明，山西省现有农村社会养老服务发展严重滞后。

四、促进山西农村养老服务健康发展的对策 ( 一) 建立健全农村社会养老保障制度加快建立、健全农村社会保障制度，保证农村老年人真正享有经济社会发展的成果。进一步健全和完善农村老年人的社会养老保障制度，提高养老福利水平，提高医疗报销比例，为解决农村老年人基本养老问题提供制度保障。 ( 二) 巩固家庭养老服务的主体地位前我国正处于社会结构、经济结构急剧变化的大环境中，传统家庭结构不可避免地受到冲击和影响。通过分析调查研究结果，同时结合山西省农村现有经济发展水平、传统文化模式及养老服务发展现状，笔者认为家庭养老仍会在山西省农村养老方式中占主体地位。因此，可在巩固家庭养老主体地位的同时，引进居家养老、社会养老等多种辅助养老模式。

( 三) 加大敬老养老宣传教育力度调查研究发现，除能从社会养老金制度中取得一定的收入外，农村老年人自身劳动所得及其他财产收入皆具有不稳定性，因而对于子女的依赖性较大。因此，政府应从构建和谐家庭、和谐社会的高度切实抓好敬老养老宣传教育活动，弘扬传统赡养文化美德，切实贯彻执行《老年人权益保障法》，对损害老年人养老权益的行为予以惩处。

( 四) 加快发展农村社区、机构等新型养老服务方式在做好传统家庭养老服务的同时，针对不同老年人的具体情况，逐步发展新型农村养老服务方式，即社区、机构、社会化养老等方式。可以先从最容易让老年人接受的居家养老方式开始，即让老年人住在自己家里，在得到家人养老照料的同时，由社区服务机构工作人员提供上门服务或托老服务。对于年龄较大，身患重病、残疾，家庭无力负担的老年人，通过社会化养老服务的方式，由政府买单，聘请专业人士替这些老年人提供相应的无偿、抵偿服务。同时，要注重加强老年人思想教育，引导其转变传统养老观念，使其更容易接纳新型的养老服务方式。

( 五) 完善医疗服务体系

首先，大力推行新农村合作医疗制度，完善农村医疗保障体系，切实解决农村老年人看病难的问题。其次，建立老年人健康档案，定期组织定点合作医院开展医疗保健服务工作，定期开展老年人常见病的预防与保健讲座、免费为老年人进行健康检查，切实做好疾病预防工作。第三，对于生活不能自理的特殊老年群体，定期开展上门医疗服务。

( 六) 丰富老年人文化娱乐活动在农村广泛开展有利于老年人身心健康的各类文化、休闲、娱乐活动，培养老年人的兴趣爱好，丰富老年人生活。加强老年人文化娱乐活动设施建设，因地制宜成立老年人业余文化艺术团体，增进老年人之间的交流互动。

第三篇：关于嘉兴农村养老保障现状的问卷调查

各位爷爷奶奶好!当前我国人口老龄化现状十分严峻，本问卷是针对农村养老保障现状进行的调查，方便日后统计和提出相应的举措，请您配合我们的工作，恳请您如实填写，在符合自己的实际情况上打钩，我们会严格保密，请放心，谢谢!

您的性别A男B女

您的年龄目前享受的国家养老保障每年大概元

1.您有几个孩子

A.1B.2C.3D.4E.4个以上

2.您目前的婚姻状况

A.已婚B.丧偶C.未婚D.离婚

2.您的主要经济来源(可多选)

A.务农B.自己打工C.子女提供D.社会养老保障E.低保F.其他

3.您目前的身体状况怎样

A.很健康B.身体状况一般，偶尔会生病

C.状况很差，经常生病D.重病缠身，难以自理

4.您目前的消费主要有(可多选)

A.吃饭B.就医C.药品D.日用品E.抚养子女F.其他

5.您对社会养老保障了解多少

A.相当了解B.了解一些C.不太了解D.很少关注

6.您对自己将来的养老保障问题担心吗

A.子女很孝顺，不担心B.和子女关系一般，自己收入少，有些担心

C.自己无收入和积蓄，很是担心D.无依无靠，不知道怎么办

7.您目前所加入的养老保险(可多选)

A.农村合作养老B.城镇居民养老C.职工养老保险D. 意外伤害险 F.其他

8.您对我国的养老保障满意吗

A.非常满意B.满意C.还行D.不满意E.很不满意 9您最向往的养老方式

A.和子女一起生活B.和老伴一起单独生活C.住养老院D.其他

谢谢您的配合，祝您身体健康，生活愉快

第四篇：【养老】——农村养老现状

农村养老保险新突破

新华网 ( 2008-05-12 11:13:13 )

来源：半月谈2008年第9期

农村养老保险新突破

编者按：农村养老保险是我国社会保障体系中的重要一环，关系亿万农民现在以及将来的生活质量。始于上世纪90年代的农村社会养老保险，历经十多年，各地虽有不少新探索，但整体局面仍有待进一步拓展。在农村社会保险实现由点到面的跨越之前，随着老龄化程度的加剧、城镇化水平的提高以及农村家庭的小型化，农村养老需求在加速增长。

现在，农村低保制度、新农合等从无到有，扩面迅速，农村社会事业已进入发展的春天，如何进一步推进农村养老保险事业的发展，成为农民群众关注的新热点。为此，本刊记者深入东、中、西部农村地区，调查农村社会日益增加的养老新压力、新需求，发掘农村养老事业中出现的新形式、新探索，求解新型农村社会养老保险发展中的新困惑、新课题，以此回应广大农民群众的新期盼。

银发浪潮考问农村养老难

本刊记者

未富先老，老后更贫

王根荣和车继梅老两口，家住陕西省合阳县黑池镇黑西村，虽已年过七旬，却还要挣扎着干活。老人有两个儿子，大儿子几年前去世，留下有精神病的大儿媳妇以及一儿一女，小儿子虽同住一村，但平时对老人照顾甚少。老人说，几年来，小儿子给的钱加起来不到100元。“他也不容易，一大家子人，有娃要上学，还新盖了房子，没有力气管我们。”车继梅老人善良地为儿子解释着。

前几年，老人的收入主要靠种田、打零工，近两年干不动了，民政部门一年给400元的救济款，平时只能靠捡垃圾度日。“我的难处还没受够，等把孙女养成人了，我的难处也就受够了，也就死了。”车继梅老人抹着眼泪说。

车继梅老人的遭遇并非个例，在农村，不少老人面临着无人赡养、衣食疾病无着的生存困境。黑龙江省民营企业家翟玉和，曾自费组织人员做了一项中国农村养老现状的调查，涉及全国各省份1万多位60岁以上的农村老人。结果发现，在这些老人当中，一人独居的占45%，一日三餐难以保证的占5%，只有一套换洗衣服的占69%，生了病没钱医治的占67%。

目前，我国60岁及以上的老年人口超过1.5亿，占人口比例达11.6%，已经进入老龄社会。农村老年人超过1亿，由于很多农村青壮年外出打工，实际上农村老龄化程度甚于城市。与此同时，农村人均纯收入2007年只有4140元。农村社会未富先老特征更为明显。

值得注意的是，农村与城市的社会养老保障程度存在明显差距。2006年，我国城市老年人领取养老金(退休金)的比例为78%，在农村，这一比例仅为4.8%。在许多城里老人忙于习书作画、健身养生的时候，不少农村老人们的晚年却是在贫病中挣扎度过。“城里老人为长寿忙，农村老人为活命愁”的强烈反差，凸显破解农村养老难题迫在眉睫。

养儿防老，“防不胜防”

千百年来，家庭养老一直是中国农村最普遍的养老方式。目前，养儿防老受到多方面的冲击，保障程度下降，亟须社会养老保险替代、补充。

计划生育是基本国策，实施多年来，我国的家庭规模出现小型化特征。在农村，家庭规模逐年缩小，2006年每户常住人口已经下降到4.05人。许多农村家庭面临一对夫妇供养4位老人的现实，在经济不富裕的情况下，养老已成为许多子女的不可承受之重。

农村以家庭养老为主，保障好坏很大程度上维系在子女的孝心上，子女如果不讲孝道，老人的晚景就很凄凉。目前，由于社会变革迅速，传统的孝道思想受到现代自我观念的强烈冲击，对父母感情麻木现象十分普遍。

“现在农村老人的日子‘恓惶’(悲惨)得很，娃娃管的还有一口饱饭吃，娃娃不管的连口饭都没有!”说起当前农村的养老问题，陕西省合阳县的乡土调查者党宪宗充满了忧虑。党宪宗讲了一个极端的例子，“有一个老婆婆养了10个娃，到最后竟没人养活她，把老人给活活饿死了。所以说，中国传统上的养儿防老观念已经越来越受到挑战。现在农村的许多老人是‘活到老，干到死’”。

农村家庭养老受到的另一冲击是人口流动。目前，数以亿计的农民外出打工，竞争压力往往使其无暇顾及农村父母。在不少乡村，外出打工人数占到70%以上，农村主要剩下老人和孩子。

陕西合阳县城关镇小郭村的范永禄老人今年70岁了，两个儿子都在外打工，剩下他和老伴孤零零地待在家里。老人说，年纪大了，许多活都干不动了。要不是有自来水，打水都成了问题。“娃娃在外面工作，我们半夜死在家里也没人知道。”老人说。

城市化新问题，“老农保”成“鸡肋”

除了农村老人的养老困难，人口流动还有一个副产品———农民工自身的养老问题。目前，中国农民工总数达到2.1亿人。在数量庞大的农民工群体中，参加养老保险的是少数。如果农民工游离于社会保障制度之外，进入老年后丧失劳动能力又没有养老保障，势必成为严重的社会问题。

近年来，我国的城市化水平每年以1个百分点的速度提高，在快速推进的城市化进程中，出现了大量失地农民。目前，我国失地农民人数超过4000万，并且以每年300万的速度在增加。土地不仅是农民的生产资料，在一定程度上还具有保障功能。失地之后，农民的养老需求亟须社会保障补充替代。

与养老需求快速增长形成对比的是，农村社会养老保险事业相对迟滞。事实上，从上世纪90年代，我国已经开始在农村探索建立社会养老保险制度。由于制度设计存在缺陷、农民保险意识差、运行管理不规范等原因，“老农保”实施后发展缓慢，一度陷于停滞状态。

陕西省宝鸡市劳动和社会保障局农村养老保险处处长赵文贵说，“老农保”费率水平设计较低，根据测算，如果按照最低每月2元的缴纳保险费标准，一个参保农民到兑付期后每月才可以领取养老金4块多钱，这很难保障农民的基本生活。

在“老农保”成为“鸡肋”的情况下，构建新的农村养老保险制度就成为当务之急。党十七大报告指出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“探索建立农村养老保险制度”，这为中国农村养老保障制度建设带来新的愿景和目标。

走进“没有围墙的养老院”

本刊记者

如何满足农村与日俱增的养老需求，让养老不再成为农村老人心中的痛?

这两年，越来越多的地方开始探索新型农村社会养老保险制度。从农民自筹到财政补贴，从少数人享受到普惠多数，从缴费方式、待遇享受到接续转移，多样的探索正在为农民一步步建起真正的“没有围墙的养老院”。

财政补贴，“向新农合看齐”

山东省莱芜市鹏泉街道孔家庄村67岁的谢加好老人，今年开始按月领取30元的养老金。老人说：“尽管数额不大，一年360元，一天一元钱，可以买4个馒头，再加上还有土地，儿子不管咱也能解决温饱问题了。在咱农民心中，这是真正的社会主义。”

老人的满足感，源于莱芜市自去年起建立的新型农村养老保险体系。莱芜市财政每年补助1000多万元，每名农民只需一次性缴纳数百元，从65岁起就可以按月领取养老金。孔家庄村党支部书记谢恒木说：“以前也搞了若干次，但都是个人储蓄式，政府没补贴，从年轻就开始缴费，上年纪后领补助，实际上相当于零存整取，农民没有积极性。”

从上世纪90年代开始探索实行的农村养老保险，尽管当时的政策规定可以实行集体补助，然而，绝大部分农村集体经济薄弱，尤其税费改革后更多的集体经济变成了空壳，所以，这项政策近乎形同虚设。

单凭农民个人缴费的“老农保”，所筹资金有限，对大多数农民起不到太大保障作用。山东省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长王玮说，有时农民缴上一年保费以后就不再缴了，这些年到了领取养老金的时候，算下来一个月只有几毛钱。

“新农保”的筹款原则是个人缴费、集体补助、政府补贴，有了政府公共财政的“阳光照耀”，“新农保”的保障力度大幅提升。北京市今年实行“新农保”，在建立个人账户的基础上，财政预计支出1.98亿元，为参保人员建起了每人每月280元的基础养老金。对于政府补贴的基础养老金，不少农民称赞：“一个基础养老金，顶好几个儿子!”

加强政府补贴，这是各地“新农保”的共同特征。江苏省所有省辖市都开展了“新农保”，对参保者的财政补贴，占缴费基数的10%~50%不等。就连财政相对困难的西部地区也不例外，陕西省宝鸡市建立的“新农保”，每人每年财政补贴30元;宁夏在试点农村养老保险时，同样由财政出资建起了统筹金。

受惠农民，从“先保”走向“共保”

现在，孔家庄村全村的老人都加入了新型养老保险。莱芜市委政研室主任宗承敏介绍，农民加入新型养老保障的积极性比加入新型农村合作医疗的积极性还要高。莱芜市出台这项制度后，仅几个月时间，全市1070个村，老年农民几乎全部参保。此前，莱芜市实行“老农保”，10年时间参保人数不到6万。

与“新农保”全民性形成对比的，是“老农保”的局限性。在山东寿光，以前加入农村养老保险的主体是村干部、富裕户、到城区务工经商人员等。古城街道北孙云子村党支部书记武金善说，当时寿光的政策是，村干部按工资收入的20%投养老保险，我们村经济条件好，村干部年工资1万元，每年给村干部投保额是2000元，集体补助1600元，个人交400元。这样，村干部退休后每月可领300元退休金。

一般农民由于缴费少，领取的养老金很有限。农民发现起不到保障作用，不少人按政策办理

了退保手续。仅寿光市，累计办理退保手续的农民已达8200名。

随着“新农保”普惠性而来的是，“老农保”停摆、萎缩的局面，在一些地方有了改观。重庆大渡口区的农村养老保险，完全由该区进行统筹，新制度启动后，该区财政总计将为每个农民投入养老保险费6.4万元。这样一来，重庆大渡口区16周岁及以上农民全部纳入农村养老保险范围，实现了农村养老保险全覆盖。

“新农保”缴费渠道广、额度大，真正为广大农民建起了养老保障线。在2006年青岛市各区计发的农村养老金标准中，高的如崂山区每月447元、黄岛区每月340元，其他区每月标准低的也不少于100元。到2007年，青岛市有农村居民的五市三区已全面建立了新型农保制度，其中三区参保率达到98%，基本实现了全覆盖。

即征即保，失地不失保障

安徽当涂县姑孰镇的先陈桂大妈，原先家里的5亩地因城镇建设陆续被全部征用。虽然当地政府每月给予80元的失地补贴，但先大妈的心里还是不踏实，希望能有更牢靠的养老保障。 2007年10月，先大妈终于梦想成真。随着安徽省推进被征地农民养老保险制度，当地政府把先大妈这样的失地农民全部转为农村养老保险对象。这样，先大妈70岁之后，每月可以享受到110元的财政养老补贴。“有了‘新农保’，以后的日子不愁了。”先大妈的话语中流露出发自内心的踏实感。

失地农民的生活水平容易下降，长远生计难以保障，是近年来城市化过程中出现的难题之一。在国务院有关土地调控的文件中，对失地农民的社会保障做了刚性规定。社保不落实，不得批准征地;费用纳入征地补偿安置中，不足部分从当地国有土地有偿使用中解决。在“新农保”的探索中，失地农民的保障被各地放在了优先位置。

除了按照国家规定执行“即征即保”，解决增量失地农民的社保外，一些地方还把存量失地农民纳入养老保障范围。在广东，政府从征地补偿款中拿出一部分为失地农民购买养老保险;在安徽六安市，失去全部土地或人均实际耕地不足0.3亩的被征地农民均纳入农民养老保险范围;在山东寿光市，2008年起，将年满45周岁的失地农民全部纳入失地农民养老保障。进城务工农民的社会保障，其流动性给问题的解决带来一定难度。虽然目前一些地方给农民工入了社保，但转移、接续难，致使每年春节出现大规模的“退保潮”。据有关部门负责人所说，经过今明两年的努力，要在全国都实现养老保险的省级统筹。两年内，农民工社保有望在全国实现“漫游”。

多环节创新，“新农保”名实相符

总体来讲，目前全国各地的新型农村社会养老保险制度仍处于探索阶段。各地因地制宜，从筹资方式、享受待遇、接续转移等多个层面，进行了多种多样的探索。

在筹资环节，陕西宝鸡市创新方式对参保农民进行吸引、激励。新制度规定，只要家庭成员(儿子、儿媳、上门女婿及配偶)全部按规定参保缴费，这个家庭中年满60周岁的老人不缴费就可以领取每月至少60元的养老金。这样一来，儿子、儿媳缴费既是为自己积累养老保险金，也是为父母领取政府养老补贴提供条件。儿女对老人的孝心变成了一种制度，由孝心养老变成了制度养老。

一些地区还创造性地运用国家政策，试点“粮食换社保”，推动新型农村养老保险工作。安徽霍邱县是粮食大县，参保农民可以从售粮收入、粮食直补资金和其他收入中，自主选择月缴费标准缴纳费用，县财政按上年养老保险基金累计总额的2.5%予以补贴。“粮食换社保”，在不增加财政新负担的情况下，为农村养老保险制度建设提供了新的思路。

曹庙镇红糖村村民潘永江家有8亩地，去年他把200多元的种粮补贴全部拿来缴纳养老保险。“今年我打算把粮食补贴、种子补贴、柴油补贴全取出来缴费，稻子丰收了再卖些钱，给我们夫妻俩每人再入1500元的保险金。”潘永江说。

在可转移接续方面，北京的“新农保”首次实现了“城保”、“农保”的城乡互转。参加新型农村社会养老保险的农民转居后，其参加农保的缴费，可按照相应年度、比例转换成“城保”;同样，参加城镇居民基本养老保险的，也可转移到“新农保”。

在基金管理方面，东部一些地市探索“政府主导下的市场运作”路子，政府主导保证了公益性，市场运作则可以保证效率。政府每年从财政拿出资金补贴农民养老保险，把包括农民筹资在内的所有资金均交给经严格考察的保险公司来运作。这种探索不需增加机构和人员，只需通过审计等监管方式，就可以解决政府部门的养老保障基金管理难题，为农村养老保险的运作提供了新的思路。

“新农保”求解三道必答题

本刊记者

“新农保”遍地开花，要最终结出累累果实，为亿万农民建起真正的“没有围墙的养老院”，过程长，困难多。目前，摆在“新农保”面前的，是三道必答题等待回答。

财政补贴再慷慨些

韩维林是安徽省寿县张李乡油坊村的农民，1994年，他在55岁的时候参加了农村社会养老保险，一次性缴纳了200元钱。按照当时农保利率标准，60岁时韩维林将可以每月至少领取40元的养老金。但当2000年开始领取养老金时，韩维林拿到的却只有每月2元钱的养老金。 “2块钱养老保险”，在寿县占到了参加农村养老保险人数的9成，在全国也不鲜见。出现这种极端例子的原因有两条：一是集体补助、国家扶持缺位;二是农保基金存到银行，前几年利率一降再将，甚至出现负利率。按照农民当年缴纳的费用，计算下来也就几块钱。

面对养老金“缩水”的现实，不少农民呼吁：“为什么城里人上保险都有个人账户、统筹账户，自己交一部分，单位交一部分，国家补一部分，为什么我们农民就全得自己交?”

即使实行“新农保”，政府补贴的资金也不十分“解渴”。山东莱芜市孔家庄村的农民说，现在保障标准是每天1元钱，农村水电等各项费用低，农民吃粮食基本不花钱，所以，如果养老保障标准每天能达到2元，就彻底没了后顾之忧。

不少地方农保干部认为，建立“新农保”资金是关键，地方以及中央都应该加大投入，改变由农民自己唱主角的局面。这是新型农保制度的首要要求，也是区别于“老农保”的最大创新。

基金运转再规范些

农保基金涉及亿万农民未来的生活来源问题，如何确保这笔资金安全运作、保值增值，是“新农保”面临的一大挑战。目前，农村养老保险基本由各市县自行管理，基金在保值增值和资金安全上存在着隐患。

据了解，一些县、区的农村养老保险经办机构由于长期没有新增业务，为了维持运转，便开

始动用“农民的养命钱”进行投资。有的地方甚至发生过一个区动用50多万元农保基金去投资石矿的事情。一些区、县还在信用社高息承诺下，违规将农保基金从县商业银行转存到信用社，结果导致农保基金被非法挪用或贷出造成呆坏账等情况。

一些基层干部表示，要使新型农村养老保险制度实现常态化运转，相关机构的经费、各级工作人员的工资、推行制度所需要的成本等问题都需要加以统筹考虑。根据相关规定，农村养老保险经办机构每年从新增保费中提取3%作为办公经费。近些年，一些地方的农保处于停滞状态，不少农村养老保险经办机构的办公经费便没了着落，为了解决困难，有的便挤占挪用养老基金。

首都经济贸易大学金融学院教授庹国柱认为，农保基金之所以在管理运行中存在隐患，主要还是当初制度设计存在缺陷，即规定农保基金要以县为单位统一管理。县里的经办机构缺乏投资经验、相关技术及人才，管理这么大一笔资金，投资风险很大，可以考虑把基金上调到省一级管理，或者交由专门金融机构代办。

统筹范围再扩大些

“试点百花齐放，推行缺乏统一制度”，是当下“新农保”推行中面临的又一难题。据了解，目前全国31个省(自治区、直辖市)的1900多个县都实行的是以农民个人缴费为主、个人账户基金储备积累的农保模式。同时，部分地区根据实际情况进行试点，形成了一些各具特色的典型。但是，一些专家认为，在各地探索的基础上，中央政府还需要出台一个统筹的方法。

中央财经大学保险学院社会保障系主任褚福灵认为，目前“新农保”各地试点的方式可以有区别，但不能割裂;对于农保模式可以碎片化管理，但必须要有一体化的制度。否则，各地自行其是制定标准，一来会给将来国家整合农保模式造成沉重的成本负担;二来可能会使很多县、区盲目照搬别人的成功模式，但自己的条件、技术或财力又达不到相关的标准而令探索失败。

除了各地农村养老保险制度的统筹，城乡之间的养老保险制度也需要统筹。农民变成市民后，农村养老保险如何转化为城镇居民的养老保险;外出打工农民，其养老保险如何转移，如何与农村养老保险相衔接，诸多问题都需要统筹解决。