行政诉讼制度完善论文

摘要行政诉讼法的颁布是当代中国行政法治的一个具有里程碑性质的事件，但是，另一方面，中国行政诉讼制度还有一些缺陷，笔者对此进行探讨并提出完善的建议。下面是小编精心推荐的《行政诉讼制度完善论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

行政诉讼制度完善论文 篇1：

中国行政诉讼制度的完善与发展

摘 要：发展和完善中国国行政诉讼制度，对于行政主体及其工作人员提高依法行政的意识，对于行政相对人依法维护自己权益的意识，都具有极其重大的理论和现实意义。目前我国行政诉讼的司法审查权是有限的，应当扩大行政诉讼的受案范围，放宽原告资格，简化被告制度，完善行政诉讼证据制度。

关键词：行政诉讼；抽象行政行为；证据

所有的行政行为都应接受法院的司法审查，行政机关没有最后的决定权。美国早期著名的“马伯利诉麦迪逊”案，这一案例具有里程碑的意义，美国最高法院有权审查一切行政行为，不论是具体的还是抽象的行政行为的合宪性。司法审查是行政法的平衡器，是行政行为合法性和有效性的保证。在我国司法审查由法院进行，司法审查的基础是宪政，政府的权力来自于人民，只能依法取得并依法行使。独立的司法机构是对行政权力的制约和监督。目前我国行政诉讼的司法审查权是有限的，本文试从以下几个方面探讨我国行政诉讼具体制度的完善。

一、扩大行政诉讼的受案范围

“行政诉讼受案范围”，又称“可诉性行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。受案范围过窄是目前《行政诉讼法》最为突出的问题。《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围做出原则性的统一规定。《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向法院提起诉讼。”第11条第1款第8项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”二是列举式，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议。第12条列举了法院不能受理的四类事项，《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不对下列行政行为进行司法审查：第一，国防、外交等国家行为；第二，行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；第三，行政机关内部管理行为，如对行政机关工作人员的奖惩，任免等决定；第四，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为：2000年3月10日起实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围，即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。该若干问题的解释回避了对具体行政行为下定义的做法，在第1条第1款采用了概括式的规定受案范围，该款规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的行政受案范围。”第2款则采用了列举式规定法院不予受理的案件，包括6类不可诉的行为。即：第一，行政诉讼法第12条规定的行为；第二，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；第三，调解行为以及法律规定的仲裁行为；第四，不具有强制力的行政指导行为；第五，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；第六，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准：一是具体行政行为标准，《行政诉讼法》第5条规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查。对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。关于何谓具体行政行为，《行政诉讼法》并未给出定义，而是用列举的方法列出公民、法人或其他组织可以提起诉讼的8种具体行政行为以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。若干问题的解释第1条肯定性地表述了行政行为的可诉性，回避了具体行政行为的概念。若干问题的解释第1条规定：公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从理论上讲，通常具体行政行为是指行政机关及其工作人员针对特定的行政机关及其工作人员做出的，能够对其权利和义务直接产生法律效力的行政行为，这类行为只能适用一次。而抽象行政行为是指行政机关针对非特定人做出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。抽象行政行为针对的对象是非特定的，其效力作用于所有适用的对象，而且在一定范围内可以反复适用。二是人身财产权标准。人民法院只受理对行政机关及其工作人员人身权和财产权的行政行为不服提起的诉讼，除非法律另有规定，法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。目前国内的抽象行政行为数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。并且抽象行政行为是针对普遍对象做出的，适用的效力不止一次，具有反复性、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损害，并且造成在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏性。所以，必须将部分抽象行政行为纳入我国的司法审查范围。

二、放宽原告资格

我国行政诉讼法规定，原告是指认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的公民、法人或其他组织。这一概念可以从以下两个方面来理解：第一，原告必须是行政相对人一方，即公民、法人或其他组织。第二，原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的人。首先，行政机关的行为是直接影响了公民、法人或其他组织的权益，二者之间是实质性联系；其次，必须是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，而不是他人的合法权益。《行政诉讼法》第24条规定了原告资格应具备三个条件：第一，原告必须是公民、法人或其他组织。第二，原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的人。第三，原告必须是向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他组织。《若干问题的解释》第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第13条列举了行政行为可能影响相对人权益的四种情形：第一，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；第二，与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；第三，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；第四，与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

三、简化被告制度

我国行政诉讼的被告制度过于烦琐，不利于相对人行使诉权。按照现行行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，做出具体行政行为的行政机关是被告；经过复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的行政机关为被告；复议机关决定改变原具体行政行为的，复议机关是被告；两个以上行政机关做出同一具体行政行为的，共同做出具体行政行为的行政机关是共同被告；法律、法规授权的组织所做的具体行政行为，该组织是被告；行政机关委托的组织所做的具体行政行为，委托的行政机关是被告；行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据若干问题解释的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义做出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以做出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。

四、完善证据制度

行政诉讼证据跟民事、刑事证据相比，确实有它的独特的地方。行政诉讼证据最特殊的首先就是证明对象，行政诉讼的基本审查原则是审查被告行政行为的合法性，所以不论原告或者被告，他证明的主要对象，也基本上是围绕行政行为的合法性展开的。如果被告不能举出充足的证据证明行政行为的合法性，将面临败诉的风险。另一个特点是行政诉讼中的证据具有双重适用性或中间性。因为所有的行政诉讼过程中，用来证明行政行为合法性的证据，通常情况下都是在行政程序中已经被使用过一次的证据，而在行政诉讼中无非是把已经使用过的证据提交到法院，由法院来判断这个证据是不是能够证明行政行为的合法性。第三个特点是行政诉讼证据的范围要比其他的诉讼广泛。行政诉讼证据除了行政机关做出行政决定的事实根据外，还有行政机关做出决定的法律法规、规章、规范性文件等依据。其他诉讼法除了一些书证、物证这些证明具体争议事实的证据之外，不太多地引用国家的法规、规章和其他规范性文件，而在行政诉讼过程中，相当多的证据都体现为法规、规章和其他规范性文件。这类证据在司法认知上也有独特地方，很多国家的法律规定对这类证据是可以司法认知的，不用审查的。行政诉讼法规定以法律、法规作为依据，规章作为参照，其他规范性文件即没有作为依据也没有作为参照，只是简单讲，还是需要法庭进行调查。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》强调了被告举证的时限，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交答辩状，并提供做出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在举证责任分配方面，应由被告承担主要的举证责任，因为从行政行为与证据的关系来看，被告应在行政程序中完成举证义务，由被告承担主要的举证责任，符合行政诉讼的救济本质。原告对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成的事实；其他应当由原告承担举证责任的事项。因而，举证责任进一步细化是行政证据制度完善的一个主要问题。

作者：冯丽娟

行政诉讼制度完善论文 篇2：

试论行政诉讼制度的完善

摘 要 行政诉讼法的颁布是当代中国行政法治的一个具有里程碑性质的事件，但是，另一方面，中国行政诉讼制度还有一些缺陷，笔者对此进行探讨并提出完善的建议。

关键词 行政诉讼 行政行为 完善

一、行政诉讼制度存在的问题

我国的行政诉讼以1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》作为依据，该法目前的主要不足在于：

1．受案范围过窄，导致不少公民告状无门。目前理论界和实务界一致认为，行政诉讼受案范围狭窄。行政诉讼在受案范围上将大部分行政行为（抽象行政行为，内部行政行为，涉及政治、文化和其他非人身权、财产权的行政行为等）排除在救济范围之外。在现代国家管理中，行政事务繁多复杂，行政纠纷也表现出多样性，传统的行政诉讼受案框架，已无法满足不断增加的诉讼需求，对诸如“教育类案件、平等权案件、劳动权案件”、“行政合同、程序性行为”等能否进入行政诉讼视野引起了广泛争论。目前,我国行政诉讼的范围仍然局限于具体行政行为，而法院无权对抽象行政行为和内部行政行为进行审查。事实上，大量的具体行政行为都是依据抽象行政行为作出的，在错误乃至违法的抽象行政行为的指导下的具体行政行为, 法院无法审查其合法性。

2．行政诉讼当事人资格有诸多不明确之处。法律未对限定原告的关键因素“合法权益”，及公民、法人或者其他组织的合法权益与行政行为的关联性作出明确规定；法律规定只有被侵权人本人才享有原告资格，除非本人死亡，其近亲属才能获得原告资格，将许多被侵权人，如被拐卖者、下落不明者、被行政机关收容走失的人等，排斥在行政诉讼之外；同时行政诉讼中“谁当被告”的问题也很突出，行政机关种类繁多，机构性质差异很大，各机构之间的职权职责划分并不十分清晰，这给被告的确定带来了不少麻烦，特别是经过行政复议的案件，对于是由行政复议机关，还是由作出原具体行政行为的行政机关作为被告，理论界还存在争议。

3．对当事人的诉讼权利的规定有失平衡。法律对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权都有诸多限制，加上因为很多地方政府以行政机关是否当被告，是否败诉作为政绩考核的一个依据，这种理念和现实的可能，导致行政诉讼案件数量少，原告胜诉率低，在某种程度上影响了行政诉讼制度的价值发挥。

此外，有关行政诉讼的管辖、期限、证据规则、法律适用、裁判方式等方面的缺陷也引起了学者的批评。

二、建立司法审查理念，完善行政诉讼制度

纵观全国行政诉讼受案量，与行政行为给行政相对人带来损害的事件相比，那是一个相当悬殊的数字比。为此，对行政诉讼当务之急是转变观念，尤其是转变行政主体的观念，处在法治社会，当被告是一种正常的事情，某机关被起诉，并不代表政绩不佳、素质低下，反而是从来不当被告，或者当了被告就想办法阻却程序进行，或者消极怠诉，说明行政主体有可能法治观念不强、法律素质低下、滥用行政权力。针对我国的行政诉讼制度，有必要做好以下工作，以完善行政诉讼制度。

1．推进司法体制改革,确保人民法院独立行使审判权。一方面,应从制度上保证人民法院依法独立公正地行使审判权,杜绝党政部门随意介入司法活动干涉案件审理的现象。另一方面,要理顺法院行政保障体制,改革法院的工作机制和人财物管理体制,将法院执行职务所需要的财政列入国家专项预算,经人民代表大会审批,给予法律保障,改变过去那种依靠行政部门批、拨、给的方式,实现司法审判与司法行政事务相分离,从体制上使人民法院摆脱行政的支配与控制。

2．拓宽行政诉讼受案范围。我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式，其第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定比起《行政诉讼法》制定前的各个单行法，有所扩大。但是，在实践中范围仍然过窄，很多案件进入不了诉讼渠道，公民告状无门。从解决社会纠纷的目的出发，原则上应当让所有的行政争议能够在法院得到最终解决。为了精确界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，在立法技术上，法院受案范围宜采用概括式规定；对于特殊行政行为法院不宜受理的，用列举的方式明确排除。具体来讲，应从以下几方面拓宽受案范围。

（1）把抽象行政行为纳入诉讼渠道。《行政诉讼法》把可诉的行政行为限于具体行政行为，排除了抽象行政行为。对于抽象行政行为，只能等到行政机关据之作出具体行政行为后，受害人各自分别起诉，法院在审查该具体行政行为合法性时予以附带的审查，决定是否予以适用。这样做不利于当事人及时获得救济，不符合诉讼经济原则，也不利于及时纠正错误的抽象行政行为。

（2）确立“有法律上利害关系”的起诉标准，开辟公益诉讼。《行政诉讼法》规定可以起诉的范围基本上限于“侵犯人身权、财产权”。人身权、财产权以外的其他权利，包括政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等，受到行政机关的违法侵害，除非法律另有规定，公民无法依据该法提起诉讼，而只能寻求别的救济途径。权利的种类是无法完全列举的，为了充分保障公民的诉权，应当规定，凡是与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行政行为不服的，都可以提起诉讼。

（3）全面确立“司法最终救济”的原则。目前对大多数的具体行政行为，都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼，或者直接提起诉讼，但法律规定了几类具体行政行为为行政裁决终局。对于行政机关奖惩、任免、待遇等内部行政行为，《行政诉讼法》也排除了法院受理。我国近期可能还不宜把它们全部纳入行政诉讼受案范围，但应当提供合理的救济渠道，允许当事人在穷尽行政救济后提起诉讼。

3．延长诉讼时效，完善证据制度。《行政诉讼法》规定普通诉讼时效为三个月。这一时效过短，导致很多公民丧失起诉时机。从保护原告诉权的目的出发，应当规定更长的时效期间。此外，行政诉讼是否适用时效中断等一般规则，法律应作明确规定。被告对原告起诉主张超过诉讼时效的，应当在答辩期间提出；被告在一审中没有对诉讼时效提出异议，在二审中不得再以超过诉讼时效作为抗辩理由。对于原告起诉是否超过诉讼时效有争议的，应当由被告举证。行政诉讼的证据制度也是一个比较复杂的问题，现有规定过于简略，不利于法院审判。当事人举证的时限、证据可采性问题，都缺乏详细规定。法律要求被告在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并且提供当初做出具体行政行为的证据、依据。但对于被告不提供或者无正当理由逾期提供的法律责任，缺乏规定。实践中，有行政機关采用不提供、不应诉、不出庭，对抗法院审判。为此，应当增加规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，判决撤销该具体行政行为。被告在一审过程中没有提交证据，到二审时再提交，也不能作为撤销或变更一审裁判的理由。应明确规定：未经庭审质证的证据，不能作为定案证据；被告严重违反法定程序收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据等等。

4．诉讼中的执行应以停止执行为原则。依据现有规定，原则上起诉不停止具体行政行为的执行。实践中，一些行政机关为造成既成事实，利用职权，在诉讼过程中抢先执行，给原告造成不可挽回的损害，并给诉讼造成被动。从保护原告的合法利益，维护行政诉讼的正常进行考虑，似应改为以停止执行为原则。在特殊情况下，为防止给公共利益造成重大损失，行政机关可以向法院申请执行，也可以请求法院适用“加速程序”。

5．完善裁判方式。《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”当初这么规定，是担心行政机关利用调解压制原告，或者拿公共利益作交易。但在审判实践中，大量案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，禁止调解的规定名存实亡。从解决纠纷的角度出发，只要“协调”过程和结果不违反法律，应当予以准许。

6．强化执行力度。法院判决后不执行判决的现象依然很严重。行政机关对不利于自己的判决（特别是履行义务的判决），往往拒不执行。一些行政机关领导担心行政判决影响当地经济或者行政效率，甚至公然出面阻止法院判决的执行。现有法律的执行条款不够严厉，措施过于简单。可以考虑将责任落实到个人，特别是增加行政首长的个人责任。

参考文献：

[1] 樊崇义.行政诉讼法学研究.北京:中国检察出版社.2003.

[2] 罗豪才.行政法学.北京:中国政法大学出版社.2003.

[3] 彭京宜.完善我国的行政救济制度的思考.新东方.2006(8).

作者：王桥

行政诉讼制度完善论文 篇3：

行政公益诉讼制度完善之策

【摘要】行政公益诉讼制度对维护国家和社会公共利益有重要意义。我国行政公益诉讼实践中，对诉讼原告范围的界定不够科学，通过对国外行政公益诉讼成熟经验的借鉴，提出完善我国行政公益诉讼制度，应拓宽行政公益诉讼的起诉资格，并确立检察机关在行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色等。

【关键词】行政公益诉讼 制度建设 社会公共利益 公益诉讼主体资格 公诉人

行政公益诉讼的被诉行为往往是侵害或危及国家和社会公共利益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的行政诉讼手段即可处理；而在行政公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。行政公益诉讼在日、美的发展最为成熟，概念界定也较清晰。

日本在其《行政案件诉讼法》第五条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第九十五条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。①

国内外有关行政公益诉讼原告的规定

为了防止行政机关的违法行为或不作为危害社会公共利益，公民可以通过司法手段监督行政行为，维护社会公益。传统行政诉讼的原告是指与本案有直接利害关系资格的申诉人，②而行政公益诉讼的原告与之不同，是指为维护国家利益或社会公共利益提起申诉的个人或组织。谁最适宜成为公益诉讼的原告？如前所述，只要法律有明确规定，任何人都可以成为公益诉讼的原告提起诉讼。但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从有些国家的经验来看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。

国外立法及规定。行政公益诉讼究竟应该由哪些主体来提起？西方国家通行的做法有这样几种：一是一般民众，二是一般组织或团体，三是检察总长。我国可以兼采三种作法，并根据我国的情况进行适当的改造。首先，我们可以借鉴日本的民众诉讼作法，通过立法规定任何公民均可以选举人的资格或其他与自己的法律利益无关的资格来提起行政公益诉讼；其次，我们可以借鉴意大利团体诉讼的做法，允许一般组织或团体就涉及到公共利益的违法行政行为或不作为提起诉讼；第三，可以适当吸收美国和英国的私人检察总长理论的合理因素，根据我国检察机关的特色，规定可由检察机关提起行政公益诉讼。

建立行政公益诉讼制度的意义。在当代中国司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回起诉的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。

对于一般意义上的行政诉讼，原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以起诉，这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院起诉？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据和现实依据是什么？有哪些因素阻碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，这些问题都是讨论行政诉讼原告扩大的意义所在。

行政公益诉讼原告的一般特征

浅析行政公益诉讼原告的概念我们不难得出，相对于私益诉讼而言，行政公益诉讼原告具有如下特征：从目的上看，行政公益诉讼的原告提起申诉的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼的原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其他组织自身的合法权益。从范围上看，虽然现行的行政诉讼法未承认无直接利害关系的原告能够提起行政公益诉讼，但他们不应排除在公益诉讼之外。在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，无直接利害关系的原告当然也可以作为行政公益诉讼的原告。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要意义。

对我国行政公益诉讼制度的思考

拓宽行政公益诉讼的起诉资格。为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求，而应将原告范围扩及至任何组织和个人。我们可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，即申诉人与公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地”，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是受害人诉，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到社会公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益方面内容的行政公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公益职责的有关机关（如检察机关）有权就行政机关的违法行为或不作为提起公益性行政诉讼。

公民行政公益诉讼应成为司法诉讼不可或缺的部分。公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的区别，主要体现在法律关系方面。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引起诉讼程序发生的人。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法院起诉被告的诉讼。

确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色。根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，正是源于其对行政机关行政执法和其他方面的法律监督权，目的在于保障国家行政法律和其他相关的法律统一正确实施。③

在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。可以体现在以下方面：在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家主权和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。

当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不妨借鉴美国的经验，让检察官在公益诉讼中享有广泛的权利，如调查取证权、优先审理权、和解权等。（作者单位：中国人民解放军第二军医大学）

注释

①［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，北京：法律出版社，1999年，第430～432页。

②③何勤华：《西方法学史》，北京：中国政法大学出版社，1996年。

作者：王姝亚