高校内部组织结构改革论文

[摘要]高校内部审计可以促进高校全面落实公共财政政策，推进高校财务管理目标的实现，为高校领导决策和高校各部门的工作保驾护航。完善高校内部审计，需要认真做好高校内部审计规划，积极运用现代化审计方法与手段.提升内部审计人员的素质，拓展内部审计的领域。下面是小编精心推荐的《高校内部组织结构改革论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

高校内部组织结构改革论文 篇1：

国外高校内部治理对中国“双一流”高校建设的启示

摘 要：合理的高校内部治理结构是高校生存发展的基础，构建科学的内部治理体系对高校的“双一流”建设有关键作用。通过研究我国高校内部治理结构的现状，分析了高校内部治理存在的问题。国外一些发达国家对高校内部治理已进行了有益探索，对美、英、日三国高校内部治理特点进行系统总结，希望对我国高校内部治理结构的优化和“双一流”的建设有所启示。

关键词：高校内部治理；国外高校；“双一流”建设

党的十九大提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，构建科学的高校内部治理体系是深化高等教育改革、实现高等教育发展的关键。但目前高校内部治理体系仍不完善，高校内部治理的“行政化”特征明显，阻碍了高校的健康发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》等皆把完善高校内部治理结构作为重要的改革任务，改善高校内部治理结构和提升高校内部治理能力已成为研究的热点。本文欲在借鉴国外成功经验的基础上分析中国高校内部治理结构的现状，并获取国外高校内部治理的改革启示，以期对我国高校的“双一流”建设提供帮助。

1 中国高校内部治理结构现状

高校内部治理结构中校长的行政权力和教授的学术权力是学校内部管理权力的重要组成部分，处理好两者之间的关系是高校内部治理結构的关键，对学校的“双一流”建设有重要作用。

1.1 高校内部治理结构要素现状

中国高校内部实行党委领导下的校长负责制，该模式可避免因单纯进行党委领导或校长负责制出现的弊端，是高校保持稳定发展的保证。党委领导下的校长负责制包括党委领导、校长负责、教授治学、学术自由和制度保证五个要素，这五个要素是大学内部治理结构的基本内涵，它们之间相互联系、密切配合，不可分离、也不可或缺。治理主体是高校从事决策和管理等活动的人和组织结构，治理结构的主体包括中国共产党基层组织、行政组织、群众组织、学术组织和师生群体，各个主体在学校的职能分工明确，各司其职，对学校治理都具有重要责任和权利。

1.2 高校内部结构权力的实现及运作特点

学术权力和行政权力是当前高校内部治理结构中最为重要的两种权力形态，因其所依托的基础不同，其特征也有所不同。学术权力以专业知识为基础，以不同组织机构中的职位为依托和不具强制性使得学术权力成为一种软性实力。在权力的运行上，学术权力是自下而上的，运行时表现出相当程度的分散性、民主性和流动性，同时该权力的运行需要依附于其他相关权力。与学术权力不同，行政权力以职位为基础，主要依附于特定职位和职务，是一种法定权力，其行政权力的在位者，在谋求行政权力的同时也会谋求学术权力；行政权力在运行中具有一定程度的制度刚性，会受到相关法律和规章制度支撑和保障。行政权力是自上而下的，其具有强大的一元性和整合力，与党委权力关系最为密切。

1.3 高校内部治理存在的问题

1.3.1 党政并行结构使政治与行政权力存在冲突

在党委领导的校长负责制的高校内部治理体系下，党委书记是高校的领导人，校长是高校的负责人。但在高校内部管理实践中，党委书记负责党委工作并由其组织召开党委会议，处于负责人地位，使得党委的“统一领导”和校长“全面负责”在实践工作中处于矛盾状态，造成高校出现两个“一把手”的困惑。政治权力与行政权力之间的界限难以明确划分，两种权力的合作和分工存在不确定性，易产生新的矛盾。

1.3.2 学术权力和行政权力失衡，出现“行政化”现象

高校的“行政化”现象表现在行政权力和学术权力的失衡与冲突方面，行政力量处于高校内部治理机制的第一阶层；学术力量被边缘化，只能进入内部治理权力机构的第二层，行政权力干预学术权力的现象严重。在“校长制校、教授治学”的思想指引下，校长和教授职能分界明显，形成了管理上的“双轨制”，由于校长多由上级行政部门任命，其产生过程具有的政治色彩，会通过行政手段对学术事业进行管理，出现了“重权术轻学术”的不良局面。

1.3.3 缺乏有效的权力监督机制

当前高校的监督系统主要由从事监督工作的学校职能部门，权力体制外的阶层代表和政府、社会、媒体等力量三部分组成。职能部门因为隶属关系的缘故，没有实质权力，对于决策部门的监督不是非常有效。国外发达国家鼓励教授、师生通过各种委员会的途径参与学校的内部治理，委员会在高校内部治理结构中发挥很大作用，但我国高校的教授、学者对高校内部治理的参与度明显不够。尽管部分高校通过学生会和教职工大会等方式将师生对学校治理的意见进行收集和反馈以提高其参与学校管理的力度，但师生的需求与建议难以在实际决策中得到实现，师生参与决策、民主管理和监督仍流于形式。

2 国外高校内部治理结构现状

文章选取美、英、日三国的高校内部治理结构进行研究，对三个国家高校内部治理特点进行系统总结，希望为我国目前高等教育体制改革及“双一流”建设提供启示。

2.1 三国高校内部治理权力结构现状

2.1.1 美国高校内部治理结构

美国高校实行的是董事会领导下的，以校长负责为主的治理模式。大学董事会、校务委员会和学术评议会共同构成美国大学管理的权力机构，这三方权力之间既相互合作，又相互制衡。此种代表外部利益集团的董事会领导下的校长负责制模式以内部监督为主，行政权力和学术权力相分离、分别履行责任，相互补充，该治理模式可避免高校与社会脱离的状况出现，还能保持学校内部工作的持续性和稳定性。

2.1.2 英国高校内部治理结构

英国高等院校实行大学自治，教授治学的内部治理模式，学校通过大型委员会制度进行管理和决策，行政权力和学术权力均衡。理事会、校务委员会、评议会和校长是大学内部治理的主要决策机构，理事会有多个委员会，其中最重要的是规划委员评议会，享有制定大学学术政策的权力。代表学校各方意志的权力领导下的校长负责制，是一种以国家监督为本的行政模式，其行政权力与学术权力分离，以行政权力为主导，是欧洲大学内部治理结构的常用模式。

2.1.3 日本高校内部治理结构

日本采取高校内部和外部权力结合治理的模式，行政权力和学校权力分离，以学术权力为主导，学校的管理权力主要集中在大学校长、大学评议会或董事会和事务局手中。日本高校在治理结构模式中采取集中治理，该模式可以加强对全校工作的集中统一领导，有利于提高学校管理的工作效率，但该模式也容易产生个人独断专行的后果，所以为了扬长避短，校内还设置了各种资讯、审议和监督机构。

2.2 国外高校内部治理结构特征

决策方式、利益主体、权力分配和协调方式等是影响高校内部治理結构的关键因素，从这些因素入手，可以归纳总结出三国高校内部治理结构的普遍特征。

2.2.1 董事会（理事会）主导运行

一长制和委员会制是当今国内外组织领导体制中的主要类型，其中委员会制被广泛应用于高校内部治理结构中。作为委员会制的一种，董事会（理事会）符合高校发展和内部治理的要求，被广泛应用于国外高校的内部治理当中。董事会是美国高校的最高决策机构，并享有绝对的领导权和决策权，其成员主要由高校聘请校外人员担任，其职责是决定学校的方针政策、负责校长选举工作、审批发展规划、处理学校财产等工作。理事会是英国高校各项决策的最高制定者，同时把握高校的发展方向，是真正意义上的行政权力结构。日本高校内部治理采取的是管理委员会和学术委员会共同治理的“双会制”，两个机构都有各自明确的权限和职责，管理委员会负责讨论和商议有关学校法人的重大问题，学术委员会负责学校的学术事务，学术委员会对管理委员会负责，两者相互沟通。

2.2.2 实行权力重心下移的双层级治理

国外高校不论是采取校、院两级管理，还是实行校、院、系三个层次两级管理，都显现了权力重心下移的双层级治理。美国高校一般采取校、院、系三级管理方式，学术行政两权分开，互相渗透，相辅相成。院长权力由校长授予，但校长不直接干预院长工作，系一般以学科和专业为基础，设有教授会，负责系内所有与学术有关的事务。在英国高校内部治理结构中，学校普遍实行学院制，各独立学院之间实行校—学院双层级治理，权力结构一般分为大学、学部和系三个层次。系是大学内部治理结构的第一级，一个系代表一个学科，系主任在系里享有最高权力；学院是组织结构中的第二级，一般设有学院委员会，包括全体教授、非教授系主任和高级讲师；大学是高校内部结构的第三级，包括校务委员会、董事会、评议会和代理校长。日本高校组织机构分为大学、学部、讲座三级。大学级是高校内部治理的核心，包括役员会、经营协议会、教育研究评议、校长选考委员会等机构；学部级相当于我国学院的层次，学部下设事务室；讲座级相当于我国的教研室，行使权利进行自主决策其内部事务。

2.2.3 以行政权力为主的双轨并行治理

学术权力和行政权力都是合理的，但同时也是有局限的，所以在高校内部治理结构中这两种权力都应有所体现。美国高校的董事会从总体上监管学校的运作，学术委员会的职责主要覆盖全校的学术事务，负责审议学术事务与提供学校发展的建议。在英国与日本的高校内部治理中，理事会是学校的最高决策机构，对事关大学发展的事项作出决策。学术委员会负责学术性事务，并对理事会和校长负责，学术权力和行政权力在国外高校都拥有了相应的地位。

2.2.4 通过特定管理机构进行治理协调

美国高校内部治理主要通过实体管理机构和会议管理机构对内部各种关系进行治理协调。大学校长等管理人员、教职员负责重要事务的决策及履行董事会的决议和平衡各方面的利益关系。除董事会外，高校还设置学术委员会、大学咨询委员会、教授理事会和以校长为首的行政管理部门等机构，合理划分权责。国外高校内部治理的协调方式还有多种，英国和日本最主要的是通过各类委员会和相关领导身兼数职的方式进行治理，通过理事会中的成员进行协调，或者通过控制管理机构的成员组成来沟通协调经营审议会和教育研究审议会两个管理机构。

从上述三个国家高校内部治理的特点来看，各国高校内部治理结构存在某种外在相似性，同时在形式及职能上也存在一定的差异。发达国家采取董事会（理事会）领导下的校长负责制，是委员会制和一长制的结合；同时各国实行权力重心下移的双层级治理；各国对学术权力和行政权力侧重不一，但学术权力和行政权力在国外高校都拥有相应的地位；另外，国外高校通过特定管理机构进行治理协调，校内外人士有权共同参与大学工作的管理。

3 高校内部治理结构的运行机制优化

我国高校内部治理的研究不能直接照搬国外成功的治理模式，在研究我国高校内部治理结构问题时，要根据高校的实际情况进行相应处理。

3.1 健全多元参与的治理机制

结合国外高校内部治理的经验，我国高校可以通过建立多方利益相关者参与组成的董事会（理事会），以党委书记为核心，健全党委统一领导和社会多元参与的治理机制，形成高校内部各项权力相互制约的利益平衡机制。党委作为学校的政治核心，把握学校的发展方向，董事会负责学校的决策工作。另外要打破高校与政府的行政隶属关系，建立法制框架体系中的委托代理关系，保证校长可以独立行使行政权力。

3.2 建立和完善学术委员会制度

目前各高校存在“行政化”现象严重的问题，针对该现象，我们可以借鉴国外高校采取行政权力与学术权力双轨并治的经验，协调好学术组织与行政机构的关系，对行政管理和服务工作进行改进。学术是大学的灵魂，建立落实和完善一个在学术事务上有决策权的学术委员会势在必行。同时要加强学术组织的建设工作，发挥其在学术管理方面的潜力，合理调整高校组织框架及平衡好各权力间的关系是完善内部治理结构和提升治理能力的关键。

3.3 落实院系办学的自主权

我国高校院系的独立性与自主性普遍较差，院系在发展时受到了很大程度上的限制。对于此，国外一些高校针对地方学校实行了自主办学、简政放权的措施，是高校与院系之间合理分配权力的成功经验。所以我国高校要落实院系的自主权，实行学院制，各院系自主管理，即分工决策、分权治理，缩减管理幅度并整合资源配置。

随着一流大学与一流学科的正式公布，我国正式进入全面建设高等教育强国的新征程。“双一流”大学的建设，不仅需夯实物质基础，更需要加强内部治理结构的改革创新。大学的内部治理可以借鉴国外经验，但与此同时，也要坚持本土立场，坚持并进一步完善党委领导下的校长负责制，这是具有中国优势特色的大学内部治理体系。在建设“双一流”高校的背景下，我国高校应高度重视校内治理结构的优化和做好与权力承接相关的工作，内部治理结构改革创新要遵循国际惯例与本土立场的有机统一。

参考文献

[1]刘力锐.论我国网络民意的特征与政府回应[J].求实，2009，（06）.

[2]孙发锋.网络时代政府危机公关的路径选择[J].领导科学，2011，（02）.

[3]南京市行政学院课题组。信息网络化时代的领导观[J].中共南京市委党校南京市行政学院学报，2004，（04）.

[4]周晓改.党政干部如何对待"网事"[J].理论观察，2017，（12）.

[5]马利.互联网——治国理政新平台[M].北京：人民日报出版社，2012.

[6]袁峰，顾铮铮，孙钰.网络社会的政府与政治——网络技术在现代社会中的政治效应分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

[7]高新民，吴桂韩.领导干部应对群体性事件案例选评[M].北京：中共中央党校出版社，2011.

[8]秦露.互联网时代如何执政与为官[M].北京：党建读物出版社，2012.

作者：吴晶晶

高校内部组织结构改革论文 篇2：

高校内部审计的缺陷及完善

[摘要]高校内部审计可以促进高校全面落实公共财政政策，推进高校财务管理目标的实现，为高校领导决策和高校各部门的工作保驾护航。完善高校内部审计，需要认真做好高校内部审计规划，积极运用现代化审计方法与手段.提升内部审计人员的素质，拓展内部审计的领域。

[关键词]高校内部审计缺陷完善措施

近年来，我国的社会主义市场经济体制在逐步完善，教育体制改革也在不断地深化，高校经济管理也变得越来越复杂，高等院校内部审计已经成为我国高等教育事业健康发展的重要保障。特别是高校中发生的多起腐败案件引起了社会各界人士的强烈关注，高校内部缺乏有效监管是产生腐败的重要因素。由于高校内部审计的发展具有滞后性，且高校的经营特点决定了高校的内部审计与企业有所不同，照搬照套企业的内部审计理论，难以达到十分理想的结果。为此，有必要加强对高校内部审计工作的缺陷及其应对措施的研究。

　强化高校内部审计工作的重要意义

一是促进高校全面落实公共财政政策之需。高校以国家的公共财政投入为主，高校财务活动一定要遵守国家公共财政管理规定。强化高校内部审计，就是要保障学校在资金的筹集与使用过程中能够严格依据政策进行操作，从而及时发现和纠正高校在经济政策执行当中出现的差错。

二是推进高校财务管理目标的实现。由于高校投资主体的多元化和开展业务活动的多元化，高等学校在资金的筹集和使用过程中，如何依据资金市场法则保障资金高效使用，确保高等学校的财务安全运行，保障高校财务收支预算的科学和合理，除高校财务机构具有直接责任之外，其内部审计部门在监督财务部门的职能履行方面上也具有十分重大的责任，成为高校内部审计的重要内容。

三是为校领导和本校各部门的工作保驾护航。通过内部审计，从内部绩效审计与管理审计等业务当中及时总结出好的经验，并加以推广，从而发现工作当中存在的具体问题，和相关部门共同从制度上与程序上加以落实，并主动配合财务机构改进高校内部的财务预算工作，从而切实强化对预算执行所实施的监控。

高校内部审计工作存在的缺陷

一是缺乏准确的审计理念。国际内部审计师协会对内部审计的定义是：内部审计是一项为提升组织价值与改善组织运营而开展的独立咨询活动。它主要通过运用系统化与规范化的方法去评价与改善组织所承受到的风险管理、控制及其治理过程，从而帮助组织去实现自身目标。然而，由于受到传统观念影响，我国高校对于内部审计的重要意义和作用缺乏理解，其内部审计制度变革不是出自高校自身发展所需，而是在政府部门的直接推动之下的强制性制度变革。高校内部审计机构是国家审计的延伸或者可称之为政府的代言人，主要行使的是监督管理与维护财经法纪等职能，其具有的管理、服务及建设等职能常常会被忽视，而且因为内部审计往往会受到多种因素之制约，导致高校内部审计处在弃之可惜，而用则无用的难堪境地。

二是缺乏一定的独立性与客观性。所谓客观性主要是指一种没有受到不恰当影响评价、判断与决策的精神状态。所谓独立性则是指不存在威胁客观性的一些重大利益冲突。我国高校审计部门是辅助高校开展内部管理的机构，往往会称为审计室或者审计处。审计机构在业务上受分管财务工作的副校长领导，同时还受到国家审计机关、上级主管部门内审部门的业务指导，高校审计机构负责人需要定期向分管财务副校长汇报相关工作。而在行政上，一部分高校审计部门直接隶属于学校纪检部门，甚至和纪检部门一起办公，这种密切的行政关系无法确保高校内部审计人员的独立性。而独立性的欠缺则影响到审计工作及其审计结论所具有的客观性，导致我国高校的内部审计失去其应有的功能。

三是缺乏专业审计人才。我国高校当中的内部审计人员主要是财会专业人员，起点较低、结构过于单一，缺少工程、管理、经营、教育等方面的知识积累。从内部审计人员的数量来说，高校的内部审计部门往往都是本校最为精简的部门。从内部审计人才的专业胜任能力来说，素质较高的人才往往都被充实到了教学科研一线，或被社会上的审计机构所吸引而出现流失。受到这一限制，目前高校的内部审计只能停留在较低层次，难以实现内部审计所应具备的功能。

四是缺乏先进的审计方法与手段。当前高等学校的内部审计主要还是针对财务收支开展合规性审计，也用的是传统意义上的审计方法，主要是以账论账，单纯地将财务数据准确性与差异性作为开展审计工作的重点。我国众多高校内部审计的信息化程度普遍偏低，导致其无法适应逐步增加的审计工作任务，难以让信息技术成为高校内部审计工作的驱动者。信息技术对于内部审计的理论与实务产生了十分重要的影响，已经逐步渗透到了学校内部审计的对象和方式上。从对象上来看，由于信息技术改变了高校实施内部经营的流程，也改变了组织与外界相互联系之方式。从方式上来看，伴随着信息技术的快速发展，各类计算机辅助审计工具及技术大量出现，彻底改革了传统意义上的审计模式。

完善高校内部审计的有效措施

一是认真做好高校内部审计规划。内部审计是一项专业性十分强、要求非常高，且业务较为复杂的工作。高校内部审计人员应当依据上级主管机关所进行的统一部署和学校领导的指示，根据本校的实际情况与年度工作计划，认真制定出详细周密的高校年度内部审计项目及工作计划，从而确定开展年度重点审计的项目，并在人力与时间上加以安排，实现规避审计风险之目的。从目前来看，大部分高校对预算资金实行的是收支两条线管理，除了校办产业和后勤部门等之外，院系和学校机关财务都由本校财务处进行统一核算与管理。对此，应全力编制财务收支预算计划与执行情况审计，改进高校后勤产业部门财务收支与经济效益审计，并选择对于高校而言亟需解决的问题加以立项，作为开展内部审计之重点。

二是积极运用现代化审计方法与手段。为了更好地实施审计信息化，应当及时配备审计工作所需计算机和相应的软硬件系统。应当建立起适合高等学校审计工作需要的软件系统，审计软件建设相对于硬件与网络系统来说，显得更加困难与繁杂，审计软件的选取应当适应目前财务软件审计现场之需要，符合财务相关数据，并能够在计算机网络上加以应用，从而充分发挥出审计在网络管理与数据处理上的功能。审计人员作为审计信息化的重要推动力与实施者，其素质的高低对审计水平的提升密切相关。只有通过多种途径去进行计算机培训，才能让审计人员的整体素质得到提高。就短期而言，不仅要发展审计人员队伍，为审计部门配备一些懂得计算机运用的专业人员，从而作为审计人员知识结构的有效补充，而且要强化审计人员的电脑应用水平，全面加强相关技能培训。从长远的目标来看，应当培养出既精通计算机编程且又懂得审计业务的复合型专业人才，从而适应审计信息化建设之需。

三是致力于提升内部审计人员的素质。内部审计人员的组成，要从单纯的财务人员朝着具备综合知识与能力的复合型人才组织结构转变。由于内部审计职能出现了转变，对于高校审计人员的素质要求也变得愈来愈高。当前，高校审计人员当中了解财务审计的人员较多，而掌握现代管理知识而且具备较强综合分析能力的复合型人才人数比较少。因此，强化审计队伍建设与提升审计人员素质已成为提高内部审计水平与发挥内部审计职能的重要保障。为此，应当严把高校内部审计人员的入门关，从而逐步调整内部审计人员之结构。在内部审计从财务领域逐渐向管理领域不断扩展的情况下，内部审计部门在人员的构成上也应当呈现出多元状态，不仅应当有精通财务与审计的专业人才，同时还应配置懂得本校各类业务的专业人员，选择具有丰富经验与较高业务水准的人员加入到内部审计机构之中，使高校内部审计部门发挥出更大的作用。同时，还应加强对高校内部审计人员的培训，不断提升内部审计人员的知识水平，真正提高内部审计人员的综合业务素质。要强化对内部审计人才的教育，确定审计人员所具有的职责，严肃审计方面的纪律。

四是拓展内部审计的领域。内部审计应当适应目前的经济形势，要拓展审计的领域，提高高校内部审计工作之前瞻性，从事后的财务收支审计为主转化为以事中和事前的管理审计及效益审计为主。所以，高校内部审计应当从以前单纯的查错防弊式财务审计当中走出，依据高校资金运行的轨迹对本校经营活动开展跟踪审计。应当在财务审计的基础之上不断加强经济效益审计、内部控制审计及经济责任审计等，从而逐步实施管理审计。为了使内部审计得到发展，关键在于通过监督和控制提高大学经济效益的服务能力。高校内部审计应当坚持全面审计和突出重点等方针，积极为决策层和管理层服务，为领导决策提供科学而合理的根据。

综上所述，内部审计是保护高校经济秩序合理运行的重要内容，能够推进高校依法管理的进程，促进高等学校的改革与发展。目前，高等学校内部审计中面临着大量新问题与新挑战，高校内部审计一定要有紧迫感，在审计观念与思路上不断创新，让高校内部审计充分发挥出自身的作用，从而促进高等学校的稳步发展。(作者单位：台州职业技术学院，台州市经济研究所；本文系2011年台州市社会科学界联合会研究课题)

作者：童靓瑛

高校内部组织结构改革论文 篇3：

建国以来我国高校内部领导体制演变述评

[摘 要]建国以来我国高校内部领导体制的演变经历了七个阶段，每一阶段的变化都是外因与内因共同作用的结果，但在不同的时期，内外因的影响具有差异性。外界的政治因素是影响高校内部领导体制的直接因素，而政策法规是高校内部领导体制转变的标志，其中经济因素则起基础性的作用。我国高校内部领导体制演变的内在依据是权力划分问题，在高等学校内部，除了我国独具特色的党委权力与校长权力的不同划分之外，学术权力与行政权力的不同划分与行使也是影响高校内部领导体制的另一潜在依据。

[关键词]体制 高校内部领导体制 学术权力 行政权力

[作者简介]米红，厦门大学高等教育发展研究中心战略室主任、研究员(福建厦门 361005)；周仲高，厦门大学高等教育发展研究中心硕士研究生

一、引言

在高教管理领域，体制的改革一直是改革的重点和难点。半个多世纪以来，我国在高教管理领域经历过多次大起大伏，若对昔日的历史进行全面的回顾和反思，至少我们能看清曾经走过的道路，再进一步，若对昔日的历史进行客观的分析与评价，就有可能从中找出一些规律以指引今后的征途。过去对之研究都试图从外因去寻找其变化的根据，这种分析从现象上看无疑是正确的，我国高校内部领导体制的变化都源于一个特定的教育政策的颁布，这是一个不争的事实，但若仅停留于此层面的分析，高校内部领导体制的研究就失去了其必要性。透过这层现象，本文尝试进一步去寻找影响我国高校内部领导体制自身变化的内在依据。这种寻找的价值就在于尽力去发现我国高校内部领导的规律性关系。

二、基本概念的界定

概念的界定是立论的前提。在本文的讨论中，我们要厘清体制的概念内涵以及高校内部领导体制在整个高等教育管理体制中的定位。

1．体制的概述。体制是频繁使用的一个概念，但体制概念的使用也是模糊不清的。《现代汉语词典》对体制的解释是：“国家机关、企业、事业单位等的组织制度。”其本质是把体制界定为一种制度。与此相近的解释有很多，如“体制，事实上指的就是制度，或者说，是体系化的制度”。对体制的考察，较为全面的是孙绵涛教授，他认为体制“包含体系和制度两部分，体系指的是组织机构，制度是保证组织机构正常运转的规范”。笔者认为，从概念自身的内涵与实践操作来分析，体制不仅仅是一种制度或规范，它应该是体系与规范的有机统一。形象地说，体系是体制的骨架，是体系的“硬件”部分，而制度或规范是体制的血肉，是体制的“软件”部分。完整的体制建设都应包括这两部分的完善。具体到高校内部领导体制的内涵，它同样包括这两个部分，一是高校内部领导体系的完善，一是高校内部领导制度的建设。高校内部领导体系是指高校内部领导机构的设立及其组织结构，它是一种刚性的结构，一旦确立后就会在一定时期内相对稳定地存在。如校长与党委书记在学校组织结构中的地位，学校是实行校系二级管理还是校院系三级管理等等。高校内部领导制度是指高校上下级之间以及各个机构之间进行行政活动所遵循的各种制度，它是一种柔性的制度，在实际操作中有许多变化。

2．高校内部领导体制的定位。高校内部领导体制是高等教育管理体制中的一部分，明确它在整个高等教育管理体制中的定位，是进一步认识高校内部领导体制的重要前提。在高等教育管理学中，高等教育管理从宏观上包括高等教育行政管理与高等学校管理两大部分，而在高等学校管理中，若按管理的基本职能来划分，它又分为高等学校的计划管理、高等学校的组织管理、高等学校的领导和高等学校的监督等等各个组成部分。结合管理职能的划分，若再从组织体制这一维度出发，高等学校的领导体制又是高等学校管理体制的一部分。在学校管理这一微观领域，管理与领导在内容上有许多重叠之处，所以，高等学校内部领导体制的变革对整个高校管理的影响就有十分显著的作用。

三、建国以来我国高校内部领导体制演变的过程

建国以来我国高校内部领导体制演变的过程是极为复杂的，许多学者都按时间维度对之进行过分阶段的概述。一般说来，以政策的演变及高校内部权力变化为两个基本依据，建国以来我国高校内部领导体制的演变过程经历了七个阶段(见表1)。

从上述七个阶段的变化中，我们发现各阶段的变化是围绕着以权责的分配与承担为中心而进行上下波动的。我们以时间为横轴，以党委领导作用强度和校长领导作用强度为纵轴，用量化的方法来粗略地描述建国以来我国高校内部领导体制演变过程(见图1)。

四、建国以来我国高校内部领导体制演变的外部因素

作为微观领域的高校内部领导体制，其变化受外界因素的影响是必然的。从建国以来我国高校内部领导体制演变的过程中，我们明显地可以感受到其受外界因素的制约作用。具体说来，它主要受以下几种因素的影响；

1．政治因素是影响我国高校内部领导体制的直接因素。教育政治学认为，教育受政治的制约，而教育同时又对政治具有能动的反作用，教育在一定程度上具有相对的独立性。教育在整体上受政治的制约是必然的。在现代国家，这种制约作用已从过去的直接表露转向隐性的内化。从建国以来我国高校内部领导体制的演变历程中，我们可以明显地感觉到政治因素对其无所不在的影响。我国高校内部领导体制的七个阶段变化，每一阶段的变化都对应于我国整个社会政治的变化。例如，建国初期我国在政治上还未完成社会主义改造，体现在高校内部领导体制上就是沿用建国前的校长负责制：到1956年社会主义改造基本完成后，我国进入社会主义社会，所以在高校内部领导体制上就要加强党委的领导作用，实行党委领导下的校务委员会制。随着我国政治建设走向成熟，我国高校内部领导体制也逐步走向稳定。

2.政策法规是我国高校内部领导体制转变的标志。从表1中，我们可以看到我国高校内部领导体制转变的标志是某一政策法规的颁布与实施。从本质上分析，每一政策法规的制定与颁布也是政治因素作用的结果，但随着国家民主化进程的发展，通过政策法规来影响高校内部领导体制将会越来越少受政治因素的直接干预。由于我国是社会主义国家，国家性质决定了其本质上同多数人的根本利益具有一致性，因而从宏观上论述政治因素与政策法规的差异是不可能的，因为它们在本质上是一致的。但这种一致性并不是总能自动地表现于每一项国家活动之中，所以，通过政策法规来体现教育规律并适度纠正政治因素对高等教育的过度干预是必要的。建国以来政策法规的制定与实施过程还有不少有待改正的方面，因而其演变过程还不能明显体现这种功能，但它已从形式上反映了这种转变的趋势。随着我国国家管理经验的积累和国家对高等教育自身规律的重视，未来我国高校内部领导体制的改革将会越来

越多地受各种政策法规的影响，从而体现其科学性与民主性。

3．经济因素是影响我国高校内部领导体制演变的基础性因素。经济因素对高校内部领导体制演变的影响似乎不太明显，但经济因素的影响是基础性的。尽管建国以来我国高校内部领导体制的起伏变化同经济波动之间没有明显的相关性，但从长期来看，我国高校内部领导体制走向科学与民主都离不开强大的经济基础的支持。特别是改革开放以来，我国高校内部领导体制改革与经济体制的改善具有同步性。在社会主义市场经济体制逐步完善的条件下，我国高校内部领导体制的科学化与民主化进程也在加快，经济因素将从根本上影响着我国高校内部领导体制的改革。

五、建国以来我国高校内部领导体制演变的内在依据

如前所述，我国高校内部领导体制的演变除了受外界因素的明显影响外，其演变过程也有其本身的规律性，对建国以来我国高校内部领导体制演变依据的探寻，是进一步认清当前我国高校内部领导体制改革的关键，也是实现我国高校内部领导体制科学化与民主化的基本前提。

1．学术权力与行政权力的纵横交错是我国高校内部领导体制演变的核心问题。权力是构成一个团体或机构的最基本要素，也是人类社会和群体组织存在和发展的必要条件。高等学校内部的权力，主要由两部分组成，即学术权力和行政权力。“学术权力是学术人员所拥有和控制的权力，其主体主要是从事教学和科研的学术人员，其客体主要是学术事务、学术活动和学术关系，行政权力常常特指国家行政机关的权力，即国家行政机关依靠特定强制手段，为有效地执行国家意志而依据宪法、原则对全社会进行管理的一种权力。”学术权力与行政权力在高等学校中的关系是世界高等院校普遍存在的关系。我国过去由于计划经济体制的影响，高等学校完全按政府指令办事，高校也习惯于用行政权力来管理学校，学术权力在学校决策中基本上没有什么地位。但高校内部自身的特殊性决定了这种管理在高校会遇到难题。在高等学校内，学术权力是一种客观存在的权力，它有时甚至是决定性的权力。建国以来我国高校内部领导体制之所以变化如此之多，其中一个核心问题就是学术权力没能找到一个恰当的定位。改革开放之后，随着思想观念的解放和政府对高等学校自身特殊性的重视，政府已不再把所有权力揽在自己手里，逐步还办学自主权给高等学校。当前，我国高等学校实行党委领导下的校长负责制是能有效处理学术权力与行政权力的较佳领导体制，其中学术权力得到了一定的施展空间。

2．党委领导与校长负责在权力划分上的模糊不清是我国高校内部领导体制改革中的难题。我国高校内部领导体制同国际上多数国家的高校内部领导体制相比是十分特殊的，其中最明显的就是党委和校长的双重管理。在处理党委与校长各自管理内容上，必然存在权力划分的问题。建国以来我国高校内部领导体制演变的另一内在依据就是党委与校长在管理内容上的界定。从学理层面分析，党委领导就是加强党的政治领导作用，校长负责则强调按学校自身规律办事。但在实际操作上，这种模糊的划分是不足以指导实践的。从实际操作来说，各高校在这两种权力的划分上都有各自的传统，而且常常是两种权力的重叠行使，从而导致管理效率低下。当前我国高校的领导体制在处理这个问题上基本上采取了一种中庸之道，两者之间的权力划分没有绝对的分开，但在宏观上对各自的管理内容做了一个框定，并提倡两种权力行使的相互配合与监督。

六、结论

通过上述分析，我们得出了以下几个主要结论：(1)建国以来我国高校内部领导体制的演变过程是十分复杂的，在七个阶段的变化之中，每一阶段变化都有其外在的直接因素，如相应的政治事件及政策法规的出台，但每一阶段变化也都存在其内在的依据。(2)政治因素是影响建国以来我国高校内部领导体制演变的直接因素，而相应的政策法规是每一转变的标志；随着民主化进程的发展，政策法规对未来我国高校内部领导体制的影响将越来越大。与此同时，经济因素的基础性作用也不可忽视。(3)我国高校内部领导体制演变的内在依据是权力划分问题，在高等学校内部，除了我国独具特色的党委权力与校长权力的不同划分之外，学术权力与行政权力的不同划分与行使也是影响领导体制的另一潜在依据。(4)从内外因两方面分析，当前我国高校实行党委领导下的校长负责制是历史的必然，但在具体的操作上还有待进一步完善与发展。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者：米　红　周仲高