跨行政区划的司法管辖制度研究

目前, 在司法审判领域, 我国的“司法行政化”现象普遍存在, 其主要体现在为人民法院的司法审判受到地方行政机关的干预明显。其中以行政诉讼案件最为显著, 地方各级人民法院基本按照行政区划进行设立, 人财物受制于地方政府管辖, 在此制度下, 一旦受理以地方行政机关为被告的行政诉讼案件, 由于人民法院与行政机关之间存在利益的牵绊, 很难保证人民法院独立审判权的实现。就目前来看, 全国范围内的行政诉讼案件基本上处于受理难、判决少、撤诉多的窘境, 这使得我们不得不去进一步思考如何切实保证人民法院的独立审判地位。跨行政区划的司法管辖制度的提出, 主要在于通过分离司法管辖和行政区划的管辖重叠, 从管辖权限、财物保证、人员配置等多方面改革, 从制度上实现人民法院的独立, 摆脱地方行政机关的干预, 实现人民法院的独立审判。

一、跨行政区划的司法管辖制度概述

(一) 跨行政区划的司法管辖制度的概念

跨行政区划的司法管辖制度是指一国根据自身实际状况和内国法律规定, 除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。[1]

跨行政区划的司法管辖制度的主要特点在于:第一、司法辖区的独立性。司法机关的管辖区域与行政区划适当分离, 可以进行跨行政区划审理案件, 使案件审判摆脱地方行政机关的影响;第二、管辖案件的特殊性, 即该司法机关主要管辖不同行政区域的法律事务。其中不同行政区域的法律事务是指在不同行政区域发生的民事、刑事和行政案件, 即案件中的行为发生地、当事人所在地、结果发生地、标的物所在地等均不在同一行政区划内。此外, 在概念中提及的特定的司法机关是指行使跨行政区划司法管辖权的国家机关。本文将以法院为视角, 构思建立与行政区划适当分离的法院系统。

(二) 跨行政区划的司法管辖制度的历史演变

跨行政区划司法管辖最早出现于13、14世纪英国的巡回审判制度。11世纪时的英国贵族林立, 贵族权利不断得到膨胀。由于司法和行政的统一, 贵族司法的地域性和特权性越发的明显。国王威廉一世曾派遣亲信大臣到各地去调查进行巡回审判、处理一些比较重大的案件或管理事务, 试图借此加强中央集权、强化国王的权力, 同时克服贵族权利对司法审判的干预。经过多次巡回探索, 于1176年建立起巡回审判制度, 将全国划分为6个巡回区, 同时成立6个巡回审判小组, 每组3名法官, 分赴各巡回区受理案件。进入13世纪后, 巡回审判制度趋于完善, 英国相继设立了综合巡回法院、民事巡回法院、刑事巡回法院, 同时实行“自动移审制度” (1) 。当时的巡回法院的效力与国王法院相同, 专门负责不同区域之间的重大案件的审理。[2]后来英国设立巡回法院的经验传到了美国, 并体现在美国司法法中:规划设立三个巡回法院 (南部、中部、东部) 以解决州与州之间严重的地方保护主义。后几经周折, 至1891年完全确立司法管辖区制度。

二、国内外跨行政区划法院的经验借鉴

(一) 跨行政区划法院的国内经验借鉴

1. 我国司法管辖制度的近现代发展

我国近现代的司法制度不断革新, 其中关于司法管辖制度的改革, 基本上围绕《人民法院四年改革纲要》 (以下简称“四改”纲要) 进行。在1999-2003年四改纲要中, 就法院的设立, 提出依据方便当事人诉讼和法院审判的原则设置人民法庭。在2004-2008年四改纲要中, 就人民法院关于民事案件司法管辖权分配, 提出改变单一的级别管辖划分标准、增加案件的提级管辖和指定管辖。在2008-2012年四改纲要中, 就法院的运行和人员配置, 提出法院职权上应遵循判审分离、同时在法官录用和法院人事管理上应当完善选任机制。[3]经过不断发展, 我国的司法管辖制度日趋完备。

2. 我国司法管辖制度的现行情况及经验借鉴

我国现行的司法管辖体系中, 一般根据省、市、县对应设立法院, 按照司法机构所在省、市、县行政区划对应划分管辖区, 然而也存在跨行政区划进行司法管辖的法院, 主要有三类较为常见:1、铁路运输法院。铁路运输法院设立于铁路沿线, 专门审理与铁路运输相关的民事案件和刑事案件, 管辖区一般不以行政区划分:以成都铁路运输中院为例, 其管辖范围覆盖四川、重庆、贵州;2、直辖市司法机关, 以重庆市为例, 重庆市高级人民法院下辖重庆市第一中级人民法院、第二中级人民法院等5个中院, 其中重庆市第一中级人民法院管辖沙坪坝区法院、江北区法院、北碚区法院、渝北区法院等11个基层人民法院。5个中院的辖区根据管辖便利条件进行划分确定;3、垦区人民法院。以新疆生产建设兵团奇台垦区人民法院为例, 管辖农六师所属的7个农牧团场和一个县团级医院, 辖区横跨吉木萨尔、奇台、木垒三县。[4]这些法院的设立以及运行方式都可以为我国设立跨行政区划的法院提供现成的经验借鉴。

(二) 跨行政区划法院的国外经验借鉴

1. 日本法院设立情况

日本分为二级行政级别, 第一行政级别为都、道、府 (相当于我国的省) , 第二行政级别为市、町、村 (分别相当于我国的市、县、乡) 。然而日本法院现行的法院组织体系呈金字塔结构, 以最高院为顶点、简易法院为基础, 中间包含高等法院、地方法院、家事法院, 除此之外东京高等法院还单独设立知识财产权高等法院。其中日本全国设立的高等法院共8个, 分别在东京、大阪、名古屋、广岛、仙台、札幌、高松和福冈8个主要城市。以札幌高等法院为例, 札幌高等法院的管辖区域覆盖札幌、函馆、旭川和钏路四个地区。8个高等法院的辖区划分不同, 日本就是通过这种方式进行跨行政区划管辖。[5]

2. 德国法院的设立情况

德国全国分为16个邦, 可细化为295个县市以及107个自由市, 共有11116个乡镇。然而德国的整个法院组织体系, 从横向来看设有宪法法院、普通法院、行政法院、财务法院、劳工法院以及社会法院;从纵向来看可分为联邦级别的法院和各邦级别的法院。在德国法院各邦级别法院中, 普遍存在一个法院管辖多个行政区的情况, 以邦巴伐利亚邦为例:它是德国16个邦里土地面积最大的一个, 整个邦被分为七个行政区, 然而整个邦仅有两个邦劳工法院, 一个在慕尼黑, 另一个在纽伦堡。从地理位置上看, 这两个邦劳动法院分处于该邦的南、北两端, 其中位于慕尼黑的邦劳工法院管辖南部地区, 位于纽伦堡的劳工法院则管辖北部地区。德国遵循了近便的原则将法院更多的设立在地理中心, 进行跨行政区的管辖。[6]

3. 法国法院的设立情况

法国国内设有普通法院系统和行政法院系统, 另特别设立权限争议法庭用于解决两个法院系统之间的管辖权冲突。法国跨行政区划设立法院主要体现:在普通法院系统中的小事法院, 它的管辖范围一般视各地区的案件量及地理地形通常而定, 可覆盖几个市镇。法国小事法院的设立和运行方式和我国即将设立的跨行政区划的法院较为相似, 其管辖范围的确立、人员配置、受案类型等问题都值得我们去借鉴。[7]

三、我国跨行政区划的司法管辖制度改革的现状

(一) 既有改革综述

十八届四中全会以来, 司法改革也在如火如荼的进行, 其中关于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的主要改革措施如下:

1. 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理

由于考虑到各地的经济发展不平衡, 所以首先在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市试点。这项举措的意图相对明显, 将省以下的司法机关的人财物与所对应的地方政府分离开来, 由省级政府保障法院财政资金的正常使用, 消除司法机关的后顾之忧。

2. 由点到面, 逐步转变铁路运输法院为跨行政区划法院

在全国75个铁路法院全部移交地方进行统一管理之后, 上海第三中级人民法院依托于上海铁路运输中院作为我国的第一个跨行政区划法院成立, 其在设立上的主要特点为:第一、法官选任的公开遴选制度;第二、案件管辖范围的跨行政区化;第三、机构设置扁平化, 把司法人员分为法官, 司法辅助人员、司法行政人员。与此同时其受案范围主要涵盖了跨行政区划的重大民商事诉讼案件、重大行政案件、环境资源保护和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件等。另外, 各省也有试点设立跨行政区划法院, 以陕西省为例:陕西省在西安、安康两地将原有的三个铁路运输法院改变为跨行政区划法院, 设立西安铁路运输法院、安康铁路运输法院、西安铁路运输中院, 主要负责管辖行政诉讼案件、环境保护案件以及原铁路运输法院管辖的案件。

3. 在北上广设立知识产权试点法院

知识产权法院的设立是设立跨行政区划法院的一个重大探索, 其法院体系独立于普通法院体系, 目前已经在北上广设立知识产权法院, 其管辖范围主要包括知识产权案件、行政案件, 在辖区划分上该法院可在法院所在省内进行跨区域管辖。

4. 最高人民法院试点设立巡回法庭

目前, 最高人民法院已设立了第一、第二巡回法庭。第一巡回法庭设在广东省深圳市, 管辖广东、广西、海南三省区。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市, 管辖辽宁、吉林、黑龙江三省。设立巡回法庭, 主要目的是缓解最高法办案压力, 便利当事人诉讼, 同时进行跨行政区划受理案件。

5. 对行政诉讼案件采取提级管辖和交叉管辖

目前, 对于人民法院受理的行政诉讼案件, 如果易受地方政府干预的, 可以由省级人民法院进行指定管辖或者由上一级人民法院提审管辖。这样最大限度防止地方行政权对司法审判的干预。

(二) 我国司法管辖制度改革的不足之处

1. 设立跨行政区划的法院缺乏合宪性控制

我国《宪法》第124条第3款明确规定:“人民法院的组织由法律规定”。可见在人民法院组织方面的立法我国宪法确立了法律保留原则。此外根据《立法法》规定:各级人民法院和检察院的产生、组织和职权, 只能由法律加以规定。然而, 我国在设立跨行政区划法院方面缺乏法律依据。就目前已经设立的跨行政区划法院来看, 其设立依据仅基于由中央司法体制改革领导小组通过的《人民法院四五改革纲要》以及地方各级法院的内部规范性文件进行, 这种改革方式难免会给人一种未经法律授权的感觉, 同时可能僭越宪法和法律的规定。

2. 人财物由省级统管难解司法机关的后顾之忧

目前的跨行政区划司法管辖改革是基于人财物省级统管的条件之下进行的。由于人财物省级统管, 那么在一般的省级当中, 跨行政区划的法院将不再受同级的市、县人民政府的限制。但若直辖市实行人财物省级统管是不合理的, 因为直辖市的中级人民法院的人财物本由直辖市政府划拨, 制度设置后, 人财物分配原则仍没有改变, 难以在物质保障上使司法机关真正脱离地方政府。

3. 跨行政区划的法院的司法管辖权划分不够合理

以上海第三中级人民法院为例, 其管辖的案件类型主要是行政案件。而对于原、被告的住所地为不同地方的跨区域重大案件, 由于一方在其所在区域的势力范围较大, 这类案件极易受到地方政府的干预, 此类案件并不在其管辖范围之内。此外, 在辖区的划分上缺乏相应的标准, 如果想全面设立跨行政区划法院, 则需要对辖区的划分做进一步细化。

四、跨行政区划的司法管辖制度之完善

在司法改革纲要中明确提出未来将设立跨行政区划的法院, 进而实现司法的独立的目标。然而应当如何设立跨行政区划的法院还是值得进一步的思考。在此笔者提出关于我国建立和完善跨行政区划的司法管辖制度的几点建议:

第一、设立司法改革委员会, 对跨行政区划的司法管辖制度改革进行合宪性控制。从合宪性控制上来说, 可以借鉴英国的司法改革的经验, 由全国人大设立改革委员会, 对跨行政区划法院改革进行合宪性审查, 对涉及修法的改革方案, 评估其在全国推广的可行性后, 提出立法或修改法律的草案, 按照法律程序建议立法机关进行立法, 而后在全国范围内推行。[8]

第二、进一步改革法院人财物的管理方式, 省级以下的法院的人财物由省级人民政府统管, 高院的人财物由中央人民政府统管。另外直辖市的各级法院的人财物全部由中央人民政府进行统管, 这样一方面可以进一步保证省会城市的高院和直辖市的各级法院在人财物上摆脱地方政府, 切实增进法院的独立性。

第三、建立跨行政区划的法院。在建立跨行政区划的法院时主要需考虑一下几方面因素:1、在跨行政区划的法院设置上, 对应设置初级人民法院、中级人民法院, 专门审理跨行政区划的案件, 一审案件由初级人民法院受理的, 其上诉案件可以由对应的跨行政区划的中级法院受理, 如果一审案件由中级人民法院受理的, 其上诉案件就由其所在省的高级人民法院受理, 这样的设计可以使跨行政区划法院和普通法院更好地结合。2、各省的初级法院的数量可以借鉴法国小事法院的经验, 可视各省的案件量及各地区的地理地形以及社会发展水平而定。人口超过5000万的大省如河南、山东、四川、广东、江苏等可设5-6个初级法院, 其他省可设3-4个;3、考虑到方便诉讼的原则, 司法机关管辖的范围应在160公里以内, 这个距离基本上等同于48分钟的动车车程和两个小时的小车车程, 基本在可接受的范围, 同时司法机关的设立尽量避开行政中心。考虑到我国地域广阔, 城乡之间、东部与西部之间, 直辖市、省会城市、计划单列市与中小城市、县城之间, 都具有不同的情况, 应当适当灵活调整, 如西部地区地域广阔, 且案件量相对较少, 为方便诉讼可以在跨行政区划的司法机关之下适当增设派出机构。4、采取试点先行的方式, 在原铁路运输法院框架下试点设立跨行政区划法院, 辖区的划分可直接参照铁路法院独特的跨省、市地域划分布局。例如广州铁路运输中级法院同时管辖广东、湖南、海南三省;成都铁路中院管辖四川、重庆、贵州二省一市;上海铁路中院管辖苏、皖、浙、沪三省一市。于此同时, 相对应的基层法院同样可以采取跨区域管辖, 这样的管辖模式, 可以更好的摆脱地方政府的干预。[9]

摘要：跨行政区划的司法管辖制度是当前司法改革的热点问题, 最高人民法院先后建立了知识产权法院和巡回法庭, 探索建立跨行政区划的人民法院。本文通过研究我国司法管辖制度改革的基本情况, 借鉴国外跨行政区划的司法机关和我国已有的跨行政区划法院建立的经验, 对我国跨行政区划的司法管辖制度改革的不足进行分析, 就我国跨行政区划的司法管辖制度的完善提出建议。

关键词：跨行政区划,司法管辖权,司法管辖制度0

参考文献

[1] 李卫平.关于司法管辖区制度的几点思考[J].河南社会科学, 2004 (4) .

[2] 程汉大, 李培锋.英国司法制度史[M].北京:清华大学出版社, 2007:28-33.

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[4] 贺胤应.跨行政区划司法管辖制度改革初探[J].法律图书网, 2015.

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