中国城镇化问题研究

第一篇：中国城镇化问题研究

中国城镇失业状况分析、问题与对策研究

[摘要]失业现象是各国存在的一个普遍的社会问题，减少失业、达到充分就业是各国政府和人们追求的共同和长远的目标。在中国体制转型和结构调整加快，城镇人员下岗分流加速，农村剩余劳动力转移需求进一步加强，失业问题已成为制约中国改革、发展和稳定的首要社会经济问题。近年来，中国政府从各个方面来减少失业人口和解决其生活困难的程度，诸如：建立失业保险制度;分流富余人员，开辟就业门路;就业咨询与转岗培训;救济与扶助特困职工„„等等方面的政策实施，虽取得一定成效，缓解了一些社会矛盾，但有些对策和措施仍值得深化和改革。

[关键词]城镇;失业率;失业问题;政策建议;

1 中国城镇失业状况分析、问题与对策研究

一、我国目前城镇居民的失业状况

我国城镇实际失业人数基本上由两部分组成，即隐性失业和显性失业。显性失业主要是指我国城镇登记失业人数。目前我国城镇登记失业人数绝对数不断上升，从1994年的476万人激增到2001年的862万人，规模上翻了近一翻;相对数上逐年递增，从1994年的2.8%上升到了2001年的3.6%。但这只是从一个侧面反映了我国失业问题的严峻，因为我国的城镇登记失业率只是一个名义上的失业率，它将我国城镇企业下岗未就业人员和城镇隐性失业人数排除在外，人为地降低了我国的城镇实际失业率，因此，这个数据是不完整的，需要进行调整。

如果考虑到我国城镇企业下岗未就业职工和城镇隐形失业人数(包括政府机关富余人员、产业结构调整的下岗人员、定编定员定岗的冗员和停产、半停产厂矿企业的职工)，那么我国城镇的实际失业人数就不再是城镇登记失业人数，而应该再加上我国城镇企业下岗未就业职工人数和隐形失业人数，即：城镇实际失业人数=城镇登记失业人数+我国城镇企业下岗未就业职工人数+城镇隐形失业人数，城镇实际失业率也应相应调整为：城镇实际失业率=城镇实际失业人数/城镇从业人员人数×100%。通过对我国城镇登记失业率的调整，不难发现，我国目前的就业状况不容乐观，失业率严重偏高，就业相对不足。

(一)我国城镇失业人口的基本特征

1.分布面广。我国各省、区，从大城市到中小城镇，都有失业人口及其贫困人口的存在。

2. 区域差异明显。城镇化水平高的省区，这一问题就相对严重些，而且受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响，我国城镇失业人口和贫困人口在地域分布上表现出东部多、西部少的特征。另外，发展较早的省区和城市，工业结构往往落后，新兴产业部门较少，失业人口明显多于发展较晚的省区和城市。

3. 主要来源于国有企业。由于国有企业经营状况不佳，导致了一些企业破产、减员，使失业和下岗人员增多，成为失业人口和贫困人口的主要来源。

4. 增加速度快。随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以及流动人口的增多，城镇失业和贫困人口继续呈增长趋势。

5. 文化技术素质较低。在就业竞争日趋激烈的情况下，文化技术素质低的人口与较高素质的人口相比，失业和下岗的可能性都要大得多。

6. 中高年龄者居多。在失业人口中，中高年龄人口由于年龄偏大，再就业困难也大得多，往往也是企业裁员的主要对象。

(二) 我国城镇登记失业人口分布状

全国各地区登记失业率分布差异甚大，西部地区和重工业地区登记失业率过高。1996年全国这一失业率最高的地区是青海为7.2%，其次是贵州为6.2%，甘肃为5 .5%，宁夏和陕西5.2%，海南4.3%。

失业青年构成登记失业人员的主体。从年龄分布看，15岁─25岁登记失业人员占登记失业人员总数的62.8%。

3/5的登记失业人员失业持续时间超过半年以上，属于长期性为主失业类

2 型。1996年我国城镇登记失业人员失业时间6个月以下人员占总数的40.1%，6个月以上人员占总数的59.9%。

我国不少地区属于长期性为主失业类型，失业持续时间超过半年以上的比重过高。全国城镇登记失业人员失业时间在6个月及以上比重最高地区是天津市，为71 .9%，其次是上海，为70.1%，内蒙古为69.7%，浙江为68.7%，甘肃为68.2%，北京为65.6%，辽宁为64.0%，四川为63.8%，安徽为63.6%。

每个失业者领取失业救济金太低。据统计， 1996年全国城镇发放失业救济金为13.87亿元，发放失业救济人数为330.8万人，平均每人每月领取失业救济金费用 35元。其中黑龙江领取失业救济金人数最多，为62.1万人，人均每月领取失业救济金费最低，只有6.5元。这反映了中国搞了近50年的社会主义， 但是作为社会主义社会的基本制度之一──失业保险制度是“有名无实”，无法承担社会安全网的作用，职工一旦失业就等于失去一切。

二、城镇登记失业率的计算及存在的主要问题

(一)城镇登记失业率的计算

城镇登记失业率是指在报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比值。分子是登记的失业人数，分母是从业的人数与登记失业人数之和。

在城镇登记失业率中，作为分子的登记失业人员必须符合以下条件：(1)非农业户口;(2)在一定年龄内(男性为16～50岁，女性为16～45岁);(3)有劳动能力;(4)无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记。作为分母的城镇劳动人口包括：(1)城镇单位从业人员(扣除使用的农村劳动力、聘用的离退休人员、港澳台及外方人员);(2)城镇单位中的不在岗职工;(3)城镇私营业主、个体户主;(4)城镇私营企业和个体从业人员;(5)城镇失业人员。

(二)失业可能导致的问题

1.低估了真实失业程度

(1)虽然名为城镇登记失业率，但在统计口径上其并非属地统计而是身份统计，仅包括城镇本地非农户口的失业人员，未包括下岗失业人口、高校毕业生中失业人口、城镇外来人口中的失业人员;(2)城镇登记失业率仅仅把那些到当地就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的失业人员被排除在失业者统计之外(通过媒体、熟人、亲身去企业求职以及网络等方式的也都不计算在内)，由于劳动部门登记的只是失业人口的一部分，显然它低估了真实的失业程度。

2.党的阶级基础将会动摇

如果目前大批的城镇下岗职工得不到工作和大量的农村富余劳动力无法向非农领域转移的状况得不到缓解，将导致相当数量的工人、农民的生活越来越贫困，从而将使越来越多的为共和国作出贡献的工人、农民等基本群众对党和国家的政策产生怀疑和不满情绪。这不仅会影响已经取得的改革成果的巩固，影响企业改革和经济结构调整工作的深入，同时将使党失去越来越多的工人、农民等基本群众，使党的“三个代表”的指导思想大打折扣，最终将导致党的阶级基础的动摇。

3.国家的长治久安将受到影响

3 如果越来越多的失业人员陷入生活困境，必然导致劳资矛盾和干群关系的激化，导致国家和社会的政治不稳定因素增大。据公安部门的资料反映，近年来，我国堵截交通、围攻办公大楼、集体上访等职工群体性事件的发生率增长速度惊人，参加群体性事件的主要是老工人、老教师和老干部，每年涉及的人数多达近千万人。这些人的生活困难若长期得不到解决，极易被国内外不法分子利用，演变成党和国家的敌对势力。

4.社会主义国家的形象将被扭曲 以工人、农民为主体的特困群体的形成，将直接影响社会主义国家人民当家做主的形象，影响中国共产党的执政水平，还将影响中国在世界的国际地位和声望。

三、完善失业保险制度

失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是通过建立失业保险基金的办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为其重新实现就业创造条件。1999 年《失业保险条例》的颁布和实施标志着失业保险制度已形成完整体系，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险起到了重要作用，但随着我国就业形势的日益严峻，尽快完善我国失业保险制度刻不容缓。

(一)失业保险能为维护社会稳定发挥了积极作用

社会稳定，对于一个国家的长治久安，经济的持续稳定发展，综合国力的提高有着重要影响。失业保险能为失业人员提供最基本的生活保障，满足他们最基本的需求。

(二)实现失业保险制度的创新

失业保险作为社会保险制度最主要的支柱之一，对于保障失业和下岗人员利益，维护社会稳定有着重要的作用。欧美国家曾经建立过非常慷慨和完善的失业保险制度，为失业人员提供比较高的福利待遇。但过分慷慨的失业保险福利支出也带来了很多弊端，诸如抑制了工作积极性，减少了劳动力供给，影响了经济效率以及给政府财政带来巨大负担等。因此，近些年来，即使高福利的欧美发达国家也在探索失业保险制度的创新和改变，从高福利支出逐渐转向强调实现包括失业保险在内的社会保险的供给与需求、市场经济的公平与效率、社会成员的权利与义务的平衡，主张实行不承担责任就没有权利的积极的福利政策，在失业保险方面就是主张把生活福利改变为工作福利，政府资金支持的重点不是简单地发放救济金，而是创造条件促进公民学习新技能，接受新工作。从我国当前的情况看，完全依靠政府财政为失业和下岗人员提供福利支出存在很大困难，因此更应该积极探索失业保险制度的创新，包括扩大失业保险的覆盖面;提高失业保险资金的统筹层次;充分利用有限的资源，调整基金支出结构，提高基金使用效益等等。

(三)失业保险能对促进再就业和经济发展起了积极作用

在我国目前的“三条保障线”中，失业保险仅仅是保障失业人员最基本的生活需求，并不能满足其他的需要，所以要想生活质量提高，就必须通过再就业，寻找新的经济来源来实现。我国失业保险从建立起就把发放失业救济金与促进失业人员的转岗培训和生产自救密切结合起来，避免了失业保险与就业脱节的弊端。

4 1994年以后，国家实施再就业工程，更加突出了失业保险基金促进失业人员再就业的作用，为经济发展起到了一定的促进作用

(四)鼓励非国有企业发展，拓展各种就业机会

从中国经济近些年的发展轨迹看，国有企业对国民生产总值的贡献率逐年降低，私营和外资企业的贡献率逐年提高。随着我国政府与市场职能划分越来越清晰，多数产品的生产将通过市场和私营部门解决，政府对市场竞争和生产领域的干预会越来越少，而私营和民营企业的发展会蒸蒸日上，私营和民营企业吸引的劳动力数量也会逐年增加，能为社会提供很大一部分就业岗位。因此政府应为私营和民营企业的发展创造更宽松、更公平的竞争环境，提供更优良的服务，同时应创造更好的社会氛围，鼓励国有企业下岗人员，新毕业的学生更多地选择到私营和民营企业就业。同时，还应创造条件鼓励个人自我创业和拓宽就业渠道，除了正规就业方式，即全日制、月工资、固定工等以外，应鼓励个人从事各种非正规就业，即非全日、非固定作息时间、短期的阶段性就业、非固定工作场所等的就业。此外，根据中国近些年的发展状况，基础设施建设仍然是政府投资的重要方面，可以结合各地基础设施的建设情况，提供更多的就业岗位，使政府支出扩大与促进就业有机地结合起来。

四、城镇失业状况对策

从劳动力供给方面着手治理失业问题。失业是劳动力供给和需求上的失衡，即供给大于需求。充分发挥我国劳动力资源的优势：多层次、多渠道、多形式地创造就业岗位。

(一)在全国各城镇全面实施最低生活保障线制度

中国目前虽在334个大中城市和494个县实行最低生活保障线，从政府角度在经济上切实保障了部分城镇贫困者的基本生活，是一项较为基本和稳定性的社会保障措施，但从长远的角度看，覆盖面仍较窄。(仅占全部市、县数的22%)，尚不能彻底解决贫困者的经济保障。因此，可采取对高消费品或高收入者征收特种附加税的办法，作为减少贫富差距悬殊的一种调节手段，同时，以确保实行最低生活保障线基金的来源。

(三)努力发展第三产业，扩大就业范围

解决失业问题的另一途径是采取一些优惠政策，大力发展 “劳动密集型”产业，特别是大力发展第三产业。我国在发展第三产业问题上是大有潜力可挖的，现在，发达国家第三产业的就业比重一般在60~70%之间，发展中国家也平均在4O%左右，而我国1999年仅为26.9%。另一项研究表明，第三产业每增加1个百分点的就业比重，就能增加就业机会1000万个，大力发展第三产业是解决我国就业问题的根本途径。

(四)依法规范劳动力市场,促进劳动力合理流动

“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”, 是我国市场经济体制下的就业模式。这一模式的良好运作, 要求有一个全国统一的劳动力市场。一个统一开放、依法规范的劳动力市场, 是保障劳动力流动, 使企业和劳动力实现动态优化组合的基础。加快劳动力市场建设, 一是要打破劳动力市场在地区、行业

5 间的壁垒, 促使企业根据需要更灵活地调整劳动力存量, 根据劳动力市场价位控制人工成本。任何用排斥外地劳动力进入保护本地居民就业的做法, 从长期看都破坏了劳动力的自由流动, 会使当地工资上涨, 企业因此会减少用工, 反过来影响就业; 二是建立和完善劳动力市场服务体系, 通过规范化的职业介绍机构开展信息、培训、咨询和职业介绍、职业指导等系列化服务; 三是建立和完善劳动力市场信息网络, 加快推进区域内、区域间乃至全国性统一信息网络建设。包括劳动力供求信息网络、职业培训网络和职业介绍网络, 充分发挥现代通讯工具和手段传递信息的作用, 降低劳动力市场职业搜寻成本。

(五)增加人力资本投资，提高劳动力素质

人力资本投资，就是政府或有关机构向劳动者投资，以提高劳动者的文化技术水平和身体素质，适应劳动力市场的需求。从长期来看，人力资本投资的主要内容是增加教育投资，普及教育，从短期来看，就是对工人进行在职培训，或者对由于技术不适应而失业的工人进行培训。促进人力资本投资增加，提高劳动力的整体素质水平，要加大教育投入，加强基础教育和职业教育，发展高等教育，并采取有效的措旌促进个人的人力资本投资，从而使劳动者整体受教育程度、劳动者职业技能水平获得实质性的提高，以适应经济和社会发展及市场经济条件下就业竞争的需要。

结论

随着20世纪90年代中期经济体制改革的进一步深化，中国城镇下岗人员被释放出来，形成对城镇就业的巨大压力，城镇失业状况迅速恶化。与此同时，农村剩余劳动力向城镇转移的势力丝毫未有减弱，因而出现城镇失业率不断提高。减少失业、扩大就业被各国列为保持社会稳定和消除贫闲的重要指标。在个人失业或寻找工作期间，政府如果能提供足够的失业保障，可以帮助失业和暂时没有工作的人维持基本生活，保证社会稳定。

[参考文献]

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第二篇：加快推进新型城镇化建设问题研究

推进新型城镇化建设是加快县域经济发展的战略举措，而所谓新型城镇化，就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。新型城镇化的本质是以人为本，统筹兼顾，以新型工业化为动力，推动城市现代化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展的城镇化建设路子。明确提出了“十二五”期间我旗推进新型城镇化的发展目标和工作思路，吹响了新型城镇化的号角。充分利用县域地理区位优势和特色产业优势，推动县域新型城镇化建设快速发展，值得认真研究和思考。

一、基本情况

十一五以来，科左后旗城镇化建设以建设蒙古族生态旅游城镇为目标，坚持南移东扩的发展格局，抓规划、绘蓝图，抓建设、强基础，抓管理、上档次，抓美化、变面貌，各项基础工作整体上不断加强，不断完善，不断提高，取得了重大的进展。科左后旗在大力发展现代农业、推动县域工业集群化的同时，积极推进农村城镇化建设，着力提升县城规划和建设水平，加大城中村、城边村的改造力度，做大县城、做精集镇，全力推进城镇化进程。甘旗卡镇建城区面积13.24

平方公里，城镇居民人口近8万人(其中流动人口1万人)。老城区三街六路总长29.12公里，新城区道路为九街五路，目前已完成铺设20公里。完成的重点工程有：(1)城市道路工程。重点建设了博王大街、潮海街、巴彦路延伸、团结路延伸、建设路延伸及南工业园区路网工程。(2)市政工程。通过实施亮化改造，镇区路灯总数已到3000盏,亮灯率达95%以上。新建、改造高标准公厕100余座，人行路彩砖硬化面积30万平方米，更新、扶正路边石8万延长米，新铺和改造雨水管网100公里。(3)园林绿化工程，每年自繁自育在各街路栽植各类花卉30万株。镇区绿化覆盖率26%，人均绿地达到24平方米。(4)集中供热工程，目前供热面积已经达到120万平方米。(5)垃圾处理场工程，无害化垃圾处理场即将竣工。(6)污水处理工程。日处理能力近期1.5万吨/日，远期3万吨/日的污水处理厂已正式运行。此外建筑开发继续保持强劲势头。 五年来共完成各类房屋建设工程271项，面积146.83万平方米，投资14.73亿元。

(一)科学规划管理，拓展城镇空间。科左后旗投资135万元，聘请北京、沈阳规划设计院编制了新一轮《甘旗卡镇城市总体规划(2006-2020)》、《金宝屯镇城市总体规划》、《甘旗卡工业园区控制性详细规划》和甘旗卡镇区5.44平方公里城市控制性详细规划，完成了甘旗卡镇37平方公里和金宝屯镇18平方公里的地形图测绘工作，构筑了甘旗卡镇“东

扩南移”的发展框架。同时，科左后旗坚持宏观与微观相结合、城镇与产业相协调的原则，合理规划城镇建设，全力打造以甘旗卡镇为龙头、重点城镇为纽带、梯次推进、配套呼应的城镇发展格局，总体布局为“一线四镇一区”。“一线”，即阿古拉——博王府——大青沟旅游精品线;“四镇一区”，即甘旗卡镇、金宝屯镇、努古斯台镇、阿古拉镇、大青沟旅游景区。科左后旗计划到2020年，将城区面积扩大到22.5平方公里，可容纳城镇人口15万人，城镇化率达60%。

(二)完善基础设施，塑造城镇美好形象。科左后旗加快重点工程建设，进一步优化投资环境、改善居住条件。在旧城区改造中，着重实施了“三街六路”主干道和部分巷道的改造工程，累计完成街路改造33万平方米，并新建住宅楼52.7万平方米。同时，重点抓“三街三路一河一桥”改造工程和绿化、美化、硬化、亮化工程，打造文明、整洁、规范、有序的城镇环境。目前，镇区道路硬化率达90%，排水、排污管网覆盖率达90%，通讯、有线电视主干道全部实现地埋，镇区绿化覆盖率达30%;在新城区建设中，本着“推新区、拉老区、设施配套一步到位”的原则，以新建博王大街为轴线、商业中心为枢纽，吸引相关单位入驻。新建街路28万平方米，重点实施了博王大街、双合尔街、科尔沁大街、巴彦南路及配套工程，充分凸显了新区“优、美、亮、绿、畅”的特点;在工业园区建设上，将工业园区和城区有机结

合、统筹规划，实施了镇东工业园区5平方公里和镇南工业园区1平方公里的通路、通水、通电、通讯和平整土地等工程，使园区的承载力和吸引力明显增强。伴随着工业园区交通、供水、供热、电力、通讯等配套设施建设的日臻完善。甘旗卡镇南工业园区新入驻大项目厂家8个，哈布哈铸造园已有10个铸造项目落户，甘旗卡、金宝屯工业园区入驻企业达55家。

(三)突出民族特色，提升城镇品位。科左后旗规划实施了体现蒙古族服饰文化，以蓝、白为主色调的蒙古族风情一条街建设工程，对33栋原有建筑进行整体改造装饰，设计蒙古包造型13处;修建了体现蒙古族祭祀风俗的阿古拉广场、体现蒙古族建筑风格的满达步行街和体现现代建筑风格的娜仁步行街;完成了占地1.5平方公里的双合尔公园及连接新、旧城区的城中河改造工程，并将部分苏木镇冠名为镇区新建街路名称。同时不断完善文化基础设施，突出抓好社区、广场建设。累计投资2800万元，先后完成了世纪广场、体育广场、火车站前广场、双合尔公园迎宾广场、文化广场、阿古拉广场和新区广场的建设，总建筑面积达16万平方米;投资700万元，对封闭式赛马场进行了维修和扩建。此外，还积极开展社区“共驻共建”活动，鼓励建筑单位在一定规模的小区内投资建社区，完善社区活动场所和办公条件。

2011年，为加快城镇化建设，全年实施“绿化工程”、“道路工程”、“住房保障及管网工程”等重点建设项目，总投资近1亿元。科左后旗以建设蒙古族风情和生态旅游特色城镇为发展定位，突出抓好甘旗卡主城区绿化、亮化和展示民族文化景观带建设，以及宾馆、餐饮、购物、娱乐中心等旅游服务设施建设;加强供热、给排水管网改造及并网、道路改扩建等配套基础设施建设;加快实施廉租住房、教育园区等惠民工程，进一步优化城市功能、提高建设品位。统筹抓好金宝屯等重点镇小城镇规划、建设和管理工作，增强集聚和承载产业发展能力。抓好旗镇村公路网络建设，配合市里做好高速路、一级路和国道建设工作，进一步改善群众出行条件。在加快新城区“三横三纵”道路和配套设施建设的同时，重点实施了大青沟街铁路下穿桥续建、垃圾处理厂、污水处理厂设备安装及管网连接、廉租住房、旧城区巷道改造、供热管网铺设、城区公厕、镇区绿化美化亮化等群众普遍关心的工程项目。城镇基础设施建设得到进一步加强，服务功能进一步完善。

二、新型城镇化建设中存在的主要问题

(一)城镇规划执法管理体制刚性不足。县城及乡镇建设普遍缺乏控制性详规指导，县城控制性详细规划编制评审工作滞后，致使规划控制缺乏依据。同时受管理体制的影响，乡镇建设缺乏规划人员的监控和指导，规划实施难以落实，

规划执法刚性不足。部分居民对城乡规划了解不够，支持力度不大。

(二)城镇辐射带动力不强。全旗除甘旗卡镇外，其余城镇建设普遍规模较小，对周边乡村的辐射带动力明显不足。城镇产业建设滞后，旗内各建制镇普遍产业建设规模偏小，技术落后，产品单一，抵御风险能力差，运行困难，产业承载力严重缺失，竞争力不强。

(三)公用设施滞后，城管机制不够健全。城市建设缺乏融资渠道，资金缺口大，制约了市政设施建设。县城主街区人行道狭窄，没有公用停车场，公共卫生设施不健全等影响了城市发展。城市管理机制有待完善，城市管理尚存在“一治就好、一停就乱”的现象，特别是城镇基础设施管理难以监管到位，损毁严重;县城物业管理缺乏，影响城市宜居环境形象和城市品位的进一步提高。

三、加快新型城镇化建设的几点建议

城镇化是一个人口集聚的过程，是诸多因素共生演化发展的过程，是推进人口聚居、产业、生态环境、基础设施、政府服务等的全面协调发展的过程，这就需要我们用科学发展观来指导新型城镇化工作，加快推进新型城镇化高效、持续、健康发展。

创新体制机制，发挥城镇发展活力。深化城镇投融资体制改革，动员各方力量多渠道、多形式筹集建设资金，实现

城镇建设投入与产出的良性循环。本着“谁投资，谁受益，谁担风险”的原则，合理确定有关各方权益和应承担的义务。对城镇供水、污水处理、垃圾处理等推行市场化、产业化运作方式，转变政府职能，集中精力加强对公用事业的数量、质量、价格和服务的宏观监管。充分研究国家宏观政策及统筹城乡综合配套改革试点工作的相关政策，进一步解放思想，放手改革，以经营城镇的理念，努力破解城镇化建设中的难题。以项目为龙头，实施捆绑式开发，促进城镇建设快速发展。

强化产业支撑，增强城镇发展动力。抓住我国经济总体转型、扩大内需的有利时机，以区位优势和资源优势为依托，加大工作力度，积极争取在新一轮产业分工中，全面提高城镇经济发展的规模效应和聚集效应，努力扩大中心城镇和镇域经济的总量。要加强城镇战略规划研究，培育发展各个城镇的主导产业、支柱产业、骨干龙头企业和产业集群，积极调整优化产业结构，用区域发展政策指导城镇空间布局、产业分工和资源配置，避免趋同发展、低水平竞争。县域经济重点发展先进制造业和高科技、高附加值、无污染、低耗能、节水型工业。建制镇、中心乡镇要发展资源开发型和劳动密集型相结合的产业，大力发展农村

二、三产业。在继续大力发展商贸流通、餐饮服务、金融保险、现代物流、交通运输、信息咨询等服务业的同时，依托城镇，发展面向农村的服务

业。推进新型城镇化建设，要以推进资源节约、资源综合利用、清洁生产为重点，积极发展循环生产、低碳经济，建设节约型城镇和社会。

加快公共设施建设，提升城镇综合承载力。以城区为枢纽、建制镇为节点，建立起干支衔接，通畅便捷的综合交通运输网络体系。保护和合理利用水资源，增强供水能力、供水质量和重复利用率，坚持主干电网建设和配电网建设并重，完成城镇电网改造，提高供电质量和稳定性，鼓励开发利用太阳能、沼气、风能等清洁、经济、高效的新能源。加强城镇污染综合治理和生态环境系统建设，建立和完善城镇排水系统，积极推行清洁生产，抓好城镇污染治理，严格控制污染物排放，积极治理污染严重的企业。城镇新区建设要确保绿化用地，保证绿化建设和项目建设同步实施，努力提高城镇绿化质量更高水平，努力营造人与自然和谐的城镇生态环境系统。进一步加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公共服务设施建设，加强社会福利设施配套建设，统筹安排社区服务、老年设施建设。

展现特色文化，打造城镇个性风格。注重在保护中传承，在保护中开发，将文物保护纳入城乡建设规划，实现文化保护与城乡建设双赢。积极建设文化标志性工程，加大旅游休闲度假区、多功能体育文化设施等工程的建设力度，进一步丰富城市文化内涵、提升城市的文化品位。在传承和弘扬优

秀地域文化传统的同时，积极吸收现代文明，展示现代城市气息，以创建文明卫生城区为契机，大力加强公民道德建设，深入开展创建文明社区、文明行业、文明乡镇等活动，提升居民素质，凝聚人心，搞旺人气，提升城乡建设的人文精神和文化内涵。在城镇建设中要高度重视、精心编制、严格执行规划，以科学合理的规划来规范和推动城镇建设。要注重规划的先导性，体现规划的科学性，科学地进行城镇规划，按照“经济繁荣、社会文明、环境优美、功能完善、城乡协调”的总体要求，突出打造城镇个性风格。同时，要维护规划的严肃性。规划一经确定，就必须严格依法实施，不能随意变更。

突出综合治理，建立健全城镇管理体制。创新管理体制，大力实施网格化管理模式，进一步集中行政处罚权，加大综合执法力度，定期或不定期地开展专项整治工作，加大对重点地段和重点区域市容市貌和客运交通秩序等的综合整治力度，形成良好的城市秩序。以创建国家卫生城市和全国精神文明社区为契机，引导市民出行文明、秩序文明、言语文明，广泛开展文明创建活动，引导市民参与城市管理，逐步形成一种市民认识到位、部门监督有力、社会自觉共管的城市管理新局面。

总之，加快推进新型城镇化进程，提高城镇发展水平，是一项艰巨而复杂的历史任务，也是一项需要不断深入研究

探索的重大课题。我们必须进一步统一思想、抓住机遇，开拓创新、真抓实干，为推进城镇化更好更快发展，为国民经济持续健康发展增添强大动力。

第三篇：城镇化进程中流动人口问题研究

编者按：《城镇化进程中流动人口问题研究》调研报告内容祥实，收集提供了许多基础性信息，分析了流动人口的新变化新特征及服务管理中存在的问题，介绍了外地的经验做法，提出了流动人口服务管理必须贯彻一个理念、坚持三个原则、采取六项措施。赵正永书记、娄勤俭省长、省委常委、政法委书记安东分别作出重要批示。现将全文予以刊发，供有关市区、部门及领导参阅。

流动人口问题事关我省经济社会发展大局。按照正永书记批示精神，近期我们深入雁塔、莲湖、渭滨三个区进行了实地调研，召开了公安、计生和街道流动人口座谈会,考察了外省流动人口服务管理的做法和经验。现将情况报告如下。

一、我省流动人口的新变化新特征

近年来，我省工业化和城镇化快速发展，流动人口规模、流向、结构、需求等出现了新变化，主要体现在以下几个方面：

一是流动人口流量流向发生新变化。流动人口数量庞大，遍及全省各地和社会各个角落。据省统计局人口变动抽样调查，2012年末，全省流动人口为398.49万人。据省公安厅统计，截止2013年5月，全省流动人口为315.50万人。数据之所以出现差异，一是统计口径和时间截点不同，统计部门以常住人口为准，公安部门以户籍人口为准;二是我省经济处于上升通道，许多流动人口返乡参与农业产业化经营和县域工业化建设;三是有条件农村居民进城落户;四是前期低生育水平导致目前进入劳动年龄的增量减少;五是相当数量的隐形流动人口和特殊人群难以掌握。从省内流动情况看，跨市流动人口为247.22万人，占流动人口的62%。西安、宝鸡、咸阳三市流动人口占全省的81%。从省际间人口流量看，全省流出到外省人口为151.27万人，主要流向广东、上海、北京、山西、内蒙等省市区。外省流入陕西的为75.38万人，流入较多的五个省是河南、四川、安徽、甘肃和山西。据抽样调查，流动人口平均年龄为25.9岁，男性占52.9%，女性占47.1%，农村居民占91.1%，在流入地连续居住三年以上占41.9%。

二是“80后”新生代农民工成为流动人口主体。据省公安厅统计，到2013年5月，1980年以后出生的流动人口为128.4万人，占总数的40.70%，其中1980—1989年出生的“80后”为85.85万人，占流动人口的27.21%。在“80后”流动人群中，出生在农村、生活在城市者80.54万人，占93.81%，出生、生活均在城市者5.31万人，占6.18%。80%的“第二代”农民工基本不会务农，已不是真正意义上的农民。调研中，“80后”反映的问题主要集中在“三难一偏低一不便”。“三难”是指，子女上学难，教育部门按照户籍所在地划分学籍招录学生，使流动人口在居住地享受义务教育难，期盼政府能出台政策使他们的子女可以就近享受教育;城市落户难，90%以上的流动人口愿意在目前生活的城市落户，但受进城落户政策限制意愿难以实现;享受公租房、廉租房难，91.30%的流动人口希望享受，但由于数量有限，在实际中很难实现。“一偏低”是指工资福利待遇偏低，88.5%的流动人口反映其目前的工资待遇不高，劳动强度较大，希望提高工资福利待遇。“一不便”是指农村合作医疗与城镇医疗保险存在接转不便，81.92%的流动人口希望和城市居民享受同样的医疗保障。

三是流动人口融入社会困难。流动人口因户籍等诸多障碍，在住房、就业、子女就学、社会保障等方面与城市居民反差很大，缺乏认同感和归属感。调查显示，流动人口中，参与社区卫生、教育活动者占34.9%，社会公益活动的占33.1%，计划生育协会活动的占28%，社区文体活动的占21.4%，仅有9.2%的人参加过选举活动，79%的人租住城乡结合部及城中村，80%的人就业主要集中在批发零售、住宿餐饮、社会服务、建筑、制造五大行业，平均每月收入2146元，平均每周工作6.50天，每天工作9.72小时。特殊人群生活困难多，就业难度大，特别是无家可归、无亲可投、无业可就的“三无人员”，易形成强烈反社会倾向和报复心理。

四是农民工市民化步伐加快。从2010年开始，我省实施有条件农村居民进城落户，到2012年，全省公安机关共办理进城落户219万人，其中2010年办理23万人，2011年办理92万人，2012年办理104万人。2012年，我省户籍人口为3926.22万人，其中城镇居民1456.17万人、农村居民2470.04万人，户籍登记城镇化率达到37.09%。虽然我省城镇化率低于全国平均水平2.58个百分点，但户籍登记城镇化率高出全国2.09个百分点。

二、流动人口服务管理的工作成效和存在问题

我省高度重视流动人口服务管理工作，为了引导人口合理流动，促进经济社会繁荣稳定发展，做了大量富有成效的工作，主要是建全了组织领导机构，制定了一批政策措施，基层的基础建设得到了加强。莲湖区成立了区委、区政府主要领导任组长的试点工作领导小组，搭建了区、街、社区三级工作网络，推行了“以证管人、以业管人、以房管人、以卡管人”工作机制，探索了房屋出租税收征管机制，成立了政府部门、社区流动人口、出租屋服务工作站。雁塔区全面强化基层单元化管理机制，建立基层人口管理组织体系和工作机制，建立实有人口和房屋基础信息库，逐步建立“以房找人”、“查人知住”的人房一致、双向互联的动态管控机制，实现了流动人口管理科学化、规范化和常态化。渭滨区在8个镇街建立了流动人口管理所，在121个社区、村建立了管理站，招聘专职协管员294人，专业信息员359人，形成了覆盖全区、分布均匀的站点网格化服务管理，搭建了三个信息平台，建立了集居住、治安、计划生育等管理功能于一体的“一家采集，多家使用”的信息采集合作机制，实现了“底数清、情况明、信息准、服务好”的流动人口综合管理目标。

目前工作中存在的突出问题：

1、政策体系有待进一步完善。我省关于《进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》提出，实行一元化户籍制度改革，但与户籍挂钩的社会福利、社保等公共服务方面的37项制度并没有进行相应的改革和剥离，造成流动人口与城市户籍人口之间政治、经济和社会地位差距明显。《陕西省流动人口服务管理办法》规定，我省实行流动人口居住证制度，但调研发现，目前除宝鸡、莲湖外，其他市区的居住证均未发放，《办法》规定的持居住证可依法参加居住地社会保险、可与当地居民享受同等计生服务等政策难以落实。《办法》规定流动人口享受政府保障性住房，但实际上连户籍居民都在等待排队，对流动人口来说更是画饼充饥。在免费就业培训上，绝大多数从业者未接受职业培训，接受培训流动人口中，普遍反映培训效果不明显。《陕西省计划生育条例》明确规定，流动人口计划生育实行双向管理，以流入地管理为主，但由于各地服务管理标准不一，往往是“流出地管不着，流入地管不了”，致使流动人口计划生育成为“盲区”，为部分流动人口超生造成可乘之机。

2、管理体制运行不畅。流动人口的管理是一项综合性、社会性工作，虽然省政府专门成立了农民工工作领导小组以及与之配套的联席会议制度，但从现实情况看，流动人口服务管理仍侧重于文件的上传下达，基本处于各自为政、单打独斗的状态，造成了职能和权限分散，职责界定不清、多头管理，步调不一，有限资源难以发挥整体效应。一些县城、重点镇产业规模不大，吸纳劳动力就地转移能力有限，就业、住房、培训等方面服务得不到保障，导致中小城镇对流动人口缺乏吸引力。

3、共享联动的信息服务管理平台尚未建成。长期以来，作为公共资源的人口信息基本上由各职能部门独自管理。目前，除宝鸡外，全省其他市区还没有做到信息资源共享，公安、民政、劳动、卫生、计划生育等部门均建有各自的流动人口信息库，由于行政管理体制和管理权限不同，有相当一部分信息(特别是基础性信息)是相互交叉的，造成流动人口管理服务的设施资源和信息资源的巨大浪费。在有限的采集费用和建设成本条件下，各部门信息的丰裕度不能保证，使得人口信息既不充分，也未共享。由于缺乏有效沟通、协调与合作，各部门技术优势和资源优势未能得到充分发挥。

4、社会组织发育滞后。香港、深圳社区用人机制多采用向社会组织购买服务，而我省采用的都是增加机构、增加编制的办法，这样不利于社会组织发展。以莲湖区青年路街道办为例，目前共有13个社区，但取得资质的社会工作者仅有1名。虽然我省已面向社会公开招聘社区工作人员，仍难以满足社区工作需求。

5、经费难以保障。按照流动人口以流入地管理为主的原则，流入地要实现对流动人口公共服务均等化，就需要加大财政投入。但由于流动人口底数不清，服务管理经费按照户籍人口基数进行预算，未纳入正常的财政预算支出的范围，加上缺乏制度性规定，各地对流动人口管理的投入主要靠挤占户籍人口经费运作，事权和财权很不对等。一些社区租用办公场所，因为租金原因，需要经常更换地方，造成工作不便。有的社区组织由于经费限制，已难以有效开展工作。

三、外省市服务管理的主要做法和经验

上海、广东、浙江、山东、海南等外来人口数量大的省市，对流动人口服务管理工作做了积极的探索，并形成了一些行之有效的管理办法，值得我们学习和借鉴。

1、健全和创新流动人口服务管理体制机制

山东省设立了省、市、县三级党委、政府流动人口服务管理领导小组，在乡镇(街道)设立了管理中心，在社区、村设立了管理站(点)，形成了分工合作、运转高效的服务管理体系。广东省将特大镇升为“镇级市”，不改变行政级别，赋予这些特大镇市级管理权限和发展条件，建成小型城市，提升集聚能力和辐射带动功能，从而提升吸纳流动人口的能力。海南省琼山区通过强化社区工作站建设，把社区划分为若干个管理网格，由社区工作人员、社区民警、计生协管员等执行分片包干制度，深入各自网格辖区开展服务管理工作，形成了“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的良好局面。上海市按每500名流动人口配备1名协管员的比例，组建了专职的服务管理队伍，制定和完善了工作机制，强化了基层队伍建设。

2、建立信息化综合服务管理平台

广东省通过开发政府外网流动人口管理信息系统与公安内网警综系统数据交换平台，实现了外网受理、内网制证，一次录入、两网共享;研发了居住证密钥管理系统和居住证相片管理系统，实现了居住证统一管理、制证相片全省共享。江西省通过建立省内流动人口信息交换平台，初步实现了省内流动育龄妇女婚育信息的异地查询和实时交换，并通过国家PADIS流动人口子系统交换平台实现了与外省及省内各部门及时收发交换信息，为进一步做好流动人口计生工作提供了信息保障。深圳市通过建立“1+3+N”信息化应用系统，把流动人口的就业登记、居住证申办、居住登记三个信息采集入口合为一体，使流动人口信息与劳动就业和房屋租赁信息挂钩，实现了服务管理工作动态化和精细化。

3、构筑以人为本的服务管理新理念

上海市将职业培训与技能鉴定等服务向农民工等外来人员开放，可以在公共就业服务机构和劳动保障服务网免费获取培训信息，自主选择参加国家职业资格培训和鉴定，合格后可获得国家职业资格证书，为流动人口就业创造了良好环境。宁波市推出了符合企业实际情况和外来务工人员特点，全覆盖、低费率、可选择、能衔接的“五险合一”的外来务工人员社会保险政策，规定用人单位按月缴纳178元，外来务工人员不花钱就可以享受工伤、大病医疗、养老、失业、生育保险等社保政策。浙江省海曙区流动人口子女就读率在2009年就达到了100%，他们同当地孩子一样在公办学校学习，确保了子女就学，享受“同质”教育。青岛市在流动人口聚集的区域设立便民维权服务点，提供免费的人口计生法律法规、优生优育、生殖保健等方面的咨询服务。

4、积极推行居住证制度

上海、浙江、广东等地积极推行居住证制度，把流动人口子女入学、社会保险、考驾照、办理住房手续等功能纳入其中。浙江省通过出台子女就学借读费减免、享受公共医疗、主动上门免费服务等多项居住证优惠政策，引导流动人口及时办理证件。广东省通过新闻媒体、网络、条幅、宣传栏等各种形式进行宣传，同步举办了推行居住证制度主题宣传日活动和居住证首发式，摄制了专题公益广告在电视滚动播出，有效推动了居住证的受理发放。上海市实行居住证积分管理制度，外来人员可申领的居住证分为三类，临时居住证、就业居住证、人才居住证，持有就业居住证和人才居住证的外来人员，可以申办上海市常住户口。

四、加强流动人口服务管理的对策措施

流动人口服务管理必须贯彻一个理念，即“以人为本”理念，坚持三个原则，即农村转移人口有序流动和就地转移相结合的原则，流入地和流出地协作配合以流入地管理为主的原则，服务管理相结合以服务为主的原则，通过采取推行居住证管理制度、创新管理体制、健全参与式管理机制等六项措施，建立以社区为依托，政府与社会共同管理的新模式，为人们自由迁徙、安居乐业创造必要条件和良好环境。

1、加快推行居住证管理制度 彻底改革现行户籍制度，取消非农和农业户口的划分，实行户籍制度一元化，弱化户籍制度，强化居住证管理制度，把户籍与公共服务彻底脱钩。建议今年出台《陕西省居住证管理办法》，大力宣传、统一制作、统一管理，推广使用居住证。拓展居住证的社会应用功能，逐步实现公交服务、社会保障、小额消费、医疗服务、门禁应用等“一证通”，使流动人口尽可能融入所在城市，同等享受市民待遇，增强流动人口的归属感。推进有条件农村居民进城落户，解决好农业转移人口市民化中存在的政策性、体制性问题，重点解决好在城市出生并生活3年以上农村户籍青少年，在城市务工的进城农民，农村籍退伍军人等群体进城落户，带动更多农民安居乐业。

2、创新流动人口服务管理体制

加强流动人口服务管理机构建设，建议统一建立省、市、县区三级政府流动人口服务管理领导小组，明确公安部门牵头，相关部门配合，街道办设立服务管理中心，社区设立服务站。加大人力、物力、财力的投入力度，将流动人口服务管理经费纳入各级财政预算。

构建流动人口社区化服务管理体系，充分发挥社区群众自治组织、其他社会组织和社区公众的作用，形成社区服务管理网络，协助有关部门为包括流动人口在内的社区居民做好各项服务管理工作。学习香港和深圳经验，政府向社会组织购买服务，社会组织聘用社工，一个社区至少配备一名社工人员，每500名流动人口至少配备1名专职协管员。整合基层各种协管力量，组建一支专兼职协管人员、社工和义工相结合的社区工作队伍，实施网格化、精细化服务管理，把社区建成流动人口之家。

计划生育服务管理要统筹城乡发展，工作重心要由过去的农村转向城镇，将流动人口计划生育工作作为稳定低生育水平的关键，加强对流动人口居住地管理，严格控制超生和非法生育行为。

党团组织应当为流动人口提供服务和管理，倾听民意、解决民难，做好群众思想工作，密切党和群众的联系，促进社会管理。

3、引导健全流动人口参与式管理机制

政府应根据流动人口的现状、特征和发展趋势，在充分考虑流动人口各项权益的基础上，制定出相应的政策法规，对具体内容、方式、途径都要有明确规定，从而使流动人口参与式管理走向法制化、制度化轨道。另一方面，引导流动人口组织进行自我管理、自我教育、自我服务，有效弥补政府服务管理的不足，更好保障其合法权益。

4、构建流动人口综合信息服务管理系统

按照“数字陕西·智慧城市”建设计划，依托政府信息平台，打造覆盖全省的信息化、智能化流动人口服务管理平台。建议整合资源，高标准建立具有信息采集、整理传递、分析预测、定期发布等多功能综合服务管理平台。开发居住证密钥管理系统和相片管理系统，实现居住证统一管理、制证相片全省共享。规范街路巷、门楼牌名称，夯实房屋信息码，建立动态流动人口个人信息档案，“流入一个，登记一个，流出一个，取消一个”。强化流动人口信息网络建设，建成省、市、县区到社区，相关部门联动，互联互通、动态管理、信息共享的流动人口综合信息服务管理系统。

5、增强县城和重点镇吸纳流动人口的能力 全方位、立体式发展县域经济，以重点县城建设为主要抓手，以重点镇建设为主战场，进一步扩大重点示范镇范围，推动农民就近就地转移，推进一批县改市，扩大一批镇级市试点，强力推进农业产业化，做实做强工业园区，着力发展

二、三产业，提升服务业水平，增强扩大吸纳农村转移人口的功能。加快完善县城、重点镇基础设施和服务功能，吸纳更多流动人口在县城和重点镇创业就业、落户定居。

6、推动流动人口公共服务上台阶上水平

认真落实省政府关于流动人口服务管理的相关法规政策。提高流动人口就业创业能力，大力开展流动人口职业技能培训、引导性培训和创业培训。加大监管力度，依法推进全员劳动合同签定，合理调整最低工资标准，建立正常的工资增长机制，进一步规范企业工资支付制度，推广农民工工资银行卡按月支付制度，杜绝工资拖欠。

将流动人口住房纳入城镇住房保障体系。推广流动人口居住公寓化管理模式;鼓励有条件的用工单位建立配套设施完善的流动人口集体宿舍;结合城中村改造，集中建设一批公租房、廉租房供流动人口居住，改善流动人口居住条件。

完善流动人口子女教育制度。挖掘教育资源，满足流动人口子女流入地义务教育需求，通过义务教育制度和财政拨付的机制改革，推行教育机会均等化，改革高考制度，使高考资格与户籍脱钩，体现教育机会的均等和公平。

继续推进流动人口的社会保障工作。以建筑、采矿等高风险行业和商贸、住宿、餐饮等服务业为重点，推进流动人口参加工伤、医疗保险。健全创业就业、住房保障、社会保障、子女教育、医疗生育、困难救助等六大服务体系，使流动人口个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，让流动人口平等分享改革发展和现代化的成果。

课题组顾问：钱远刚 孙守平

课题组组长：屈志勇

成 员：张玉民 田民孝 宋元梁

石 冰 李靖宇 杨 霖

第四篇：我国城镇化发展过程中土地流转问题研究

摘 要：城镇化是中国未来发展的新动力，城镇化要让农民享受红利，关键在于让土地流转起来。本文基于目前我国农村土地流转的实际情况，对城镇化进程中如何加快推进农村土地市场化流转提出思路和对策。

关键词：城镇化，土地流转，劳动力转移

(注：湖北省中小企业2011年重点项目《湖北中小企业新生代农民工社会保障系列问题研究》(WH2011001)阶段性成果;武汉科技大学2013年青年科技骨干培育项目《土地流转背景下的农村社会保障制度建设》阶段性成果。)

胡锦涛同志在十八大报告中提出，“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”

城镇化的发展离不开土地和农民问题。城镇化的发展需要从土地改革打开空间，城镇化要保护农民的权益，让农民享受到红利，农村土地经营使用权流转具有十分关键的桥梁和纽带作用。推进农村土地流转，不但是顺应农村生产力发展的需要，也是转变农业经营方式、推进农村改革、加快农业现代化步伐的客观要求，更是贯彻落实十八大精神的具体行动。

一、城镇化与土地流转的关系

城镇化是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。它是指社会生产力和农村人口向城镇转移集聚的过程，体现出非农人口在社会总人口中的比重，城镇化率越高，说明其工业化、信息化程度、现代化程度越高。当前，世界城镇化水平已超过50%，许多发达国家城镇化率高达80%以上，有的甚至超过90%。

目前，我国的城镇化率已从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，但与发达国家相比还有很大差距。

城镇化的进展伴随着农村人口、农村土地等要素的调整。一方面表现为农村劳动力的转移和就业的城镇化过程。另一方面，农村劳动力的转移在一定程度上使得农民与土地之间的关系开始发生变化。因此，为了有效解决农村劳动力转移带来的土地资源利用低效率以及土地撂荒造成的问题，就必须完善土地流转市场，从而提高土地利用效率。所谓土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营使用权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地使用权流转制度的建立，改变了农民“亦工亦农、亦商亦农”的两难状态，劳动力和土地通过土地流转实现了分离，解除了土地对农民的束缚，两大生产要素可以得到更合理的配置，促进了农村劳动力向城镇集聚，进而推动了城镇化的进程。

二、我国城镇化进程中土地流转的现状与存在的问题

近十年来，我国农村土地流转发展迅速，城镇化率每年大约提高1个百分点。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2259万份;累计有800多个县(市)、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。总体来看，目前我国农村土地流转的势头强劲，但也存在着流转市场体系不完善、流转程序不规范等诸多问题。

1、农民的“恋土情结”阻碍了土地流转进程。目前土地对于农民而言仍然是其家庭生产资料和生活保障的依靠，很多农民认为土地是“命根子”，因而不愿轻易转让土地使用权;加之有的农民认为现在取消了农业税，国家又相继出台了诸多惠农政策，对土地还存在增值预期。而一些近郊区和经济发达的地区，因为土地被征用时农户能够从中获取相当可观的货币补偿，土地的升值空间很大，导致一部分农民为了等待土地被征占，宁愿将土地撂荒也不愿意将土地实行流转。因此，土地流转大多集中在村内流转，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模，更有碍城镇化的进展。

2、土地产权关系不明晰。长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。

3、土地流转行为不规范。目前农村的土地流转大多属于农民自发行为，尤以亲友间的转包及委托代耕最为普遍，签订合同随意性很强，多以短期无偿的口头约定为主，极少签订书面合同。即使有的签订了书面合同，也存在合同内容过于简单、条款不完备等问题;并且由于缺少相关服务监督机构，很多合同未经管理机构审查或公证机关公证，如果遇到产权等问题纠纷，当事人双方难以解决。

4、缺乏健全完备的土地流转配套机制。由于尚未建立起规范的土地流转市场交易运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅，土地流转的供求信息不能及时反馈，经常出现转出方找不到转入方、买家找不到卖家、卖家联系不上买家的现象，供给和需求严重脱节，一方面限制了土地流转的范围，另一方面影响了土地效益的发挥。加之土地流转监管机构不健全、权责不明、服务管理体制不到位，既无法对土地流转合同的签订进行指导和管理，也没有相关的评估机构来对土地价格进行专业的估算和评定。

5、参与土地流转的主体少，档次不高。由于农村土地流转大多是农民自发的，积极性不高，流转也只是在村内进行，大多是散户流转，缺少农业大户的参与，采取的方式也主要是以短期转包为主，规模小、科技含量不高、抵制市场风险的能力差，缺乏规模带动效应;即使有规模较大的经营大户和种植大户加入，但由于流转期限短，也容易产生短期行为，致使承包户不愿在土地上投入过多的成本，难以挖掘土地的最大效益。

6、土地流转进展水平参差不齐。由于各地区自然环境、经济发展水平差异较大，土地流转进程不平衡。经济发达的地区明显高于经济较落后地区，近城郊的地区要好于偏远乡村。以特色农业作为经营优势产业的地区所产生的经济效益高于生产传统粮食作物的地区，这些地区的农户土地流转收益一般相对较高。

三、解决城镇化进程中土地流转问题的对策

土地流转使农业规模化经营方式可能实现，既提高了农业劳动生产力，又释放出广大农村劳动力。未来城镇化发展的一个重要基础，就在于农民能否实现顺利转化。解决城镇化进程中的土地流转问题，可以从以下几个方面入手。

1、加快城镇化步伐，为土地流转创造良好的外部环境。土地的流转必将带来人口的流动，通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份的转换，只有当农民主动融入城市生活，才能真正实现城镇化，用城镇化这个平台带动农业，实现农业现代化、市场化发展。在城镇化快速发展的同时，要注重从“关注发展速度”转向“关注发展质量”;从“要素城市化”转向“人力资源城市化”;从“空间城镇化”转向“人口城镇化”。

2、提高认识，营造流转良好氛围。让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。一是要加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律的宣传，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性。二是政府要转变工作思路。乡镇和涉农部门要树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓，推动土地流转工作健康发展。要研究各种惠农政策与土地规模经营的对接问题，发挥好政府引导作用，加大对土地规模经营的政策支持力度。

3、创新土地流转机制，丰富土地流转形式。一是鼓励农民建立土地股份合作社，实现土地集中规模经营。土地股份合作制是指农户以其土地的使用权、经营权作价为股份，联合经营，兴办规模化的农业区，按股分红，农民以股东身份与其他投资者共享收益，共担风险，以实现规模化和专业化生产。二是加快推进农村集体土地产权制度改革和确权登记发证工作。重点突破农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约，从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包权;确保农户对于土地在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承的权利，并给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，并允许上市交易和抵押。

4、扶持产业大户和龙头企业，为推进土地流转寻找依托。高效优质产业的丰厚回报是刺激和驱使业主流转土地的内在动因，没有高效优质产业作依托，农村土地流转就没有生命力。因此，必须大力培育扶持产业大户和龙头企业，使其发展壮大，只有各具特色的农业产业化主体成长起来，才能通过它们集聚产业，集约土地，推动规模化经营。

5、加强立法建设，为土地流转创造良好的法制环境。政府部门要尽快出台有关农村土地流转的相关法律、法规，特别是关于土地流转合同书的规范格式，制定出关于土地流转申报、审批、登记的一系列配套程序，以及对于合同纠纷的调解办法，为依法有序推进土地流转，创造有序、明确、统一的法律政策依据。

6、建立机构，加强服务。政府相关职能部门应积极培育成立土地流转服务中心，成立土地流转中介服务机构，对流转信息进行统一收集与发布，对农户和业主进行咨询与指导;建立农村土地流转价格评估、纠纷调处仲裁等机构，着力解决土地纠纷工作，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。为土地流转的顺利推进保驾护航，促进农村经济发展和农村社会稳定。

7、完善农村社会保障改革，拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一方面，要加快农村社会保障制度改革，加大农业保险力度，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民土地流转的后顾之忧，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民安心，进而为土地流转创造良好的条件。另一方面，要突破城乡户籍束缚，消除农民进城就业等壁垒。既要给他们提供一个公平的环境，为他们提供更多的就业岗位，也要加强对农民工的知识技能培训，提高其自身素质，完善就业能力，让他们能更快融入城市，只有通过合理的引导使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，才能为农村土地流转创造更多有效空间。

总之，通过土地流转实现农业规模化经营是推进城镇化进程的关键，推进农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿原则，依法、规范、有序的推进，只有这样才能促进城镇化和农业现代化相互协调。

【参考文献】

[1]郑景骥：中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].西南财经大学出版社，2006.

[2]蒋省

三、刘守英、李青：中国土地制度改革：政策演进与地方实施[M].上海三联书店，2010.

[3]“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组：城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择和政策思路[J].中国农村经济，2011(6).

[4]国务院发展研究中心课题组：农民工市民化对扩大内需与经济增长的影响[J].经济研究，2010(6).

[5]黄顺江：推进以人为本的城镇化[N].人民日报，2011-11-21.

作者： 武汉科技大学 刘珺

第五篇：中国特色的新型城镇化道路研究

[摘要]新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。建设新型城镇化是全面建设小康社会的需要，是转变经济发展方式的需要。在城镇化进程中，要坚持“四化”协调发展，推进城乡发展一体化，科学推进城市群的规模和格局，加快户籍制度改革。但在城镇化进程中，也要注意保障粮食安全，要因地制宜，不能搞“一刀切”等。

[关键词]新型城镇化;“四化”协调发展;城乡发展一体化;户籍制度改革;保障粮食安全

[中图分类号]F291 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2014)02-0096-04

“城镇化是现代化的应有之义和基本之策”，随着城镇化的不断推进，城镇化的战略地位越发突出。中共十八大报告强调，城镇化是全面建成小康社会的载体之一;2012年底的中央经济工作会议进一步指出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。新型城镇化建设是新一届政府的重大施政举措，是当前中国经济发展的着力点，积极稳妥推进城镇化进程，走新型城镇化道路，对于全面建成小康社会和实现社会主义现代化具有重大战略意义。

一、新型城镇化及其特征

(一)何谓新型城镇化

现在，我们提出中国特色的新型城镇化建设，并不是说要否定城镇化道路，而是为了提升城镇化的质量。什么是新型城镇化?作为对应，需要先知道什么是旧城镇化。“旧的城镇化有三种模式：一是以市场经济为背景的开放及要素自由流动式，大致上说，这是欧美日本等发达国家城镇化的路径;二是以计划经济为背景的封闭及要素行政配置式，这以苏联东欧和中国改革开放前的时期城镇化发展的模式为代表;三是市场化进程中无序拓展式，这以改革开放后我国沿海长三角、珠三角等地区的城镇化模式为代表”。对比旧城镇化，我们可以把新型城镇化界定为：新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互相促进的城镇化。

(二)新型城镇化的特征

新型城镇化“新”在哪里?也就是其特征是什么?从关于新型城镇化的概念中我们就可以总结出其若干特征。

1.坚持以人为本。李克强明确指出：“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。”中国有2.6亿农民工在城市还没有享受到与当地城镇居民同等的公共福利，原来制约中国发展的城乡“二元结构”变成了“三元结构”，这加大了我国城镇化的难度。因此，新型城镇化是以人为本的城镇化，要解决好新居民的社会保障问题、公共服务问题，要让农民进得来，留得住。

2.坚持城乡统筹。从生产要素一体化、城乡产业一体化、城乡市场一体化、公共资源配置一体化等方面人手，找准城乡统筹发展的着力点，加快形成经济社会发展一体化的新格局。在中国的发展过程中，城乡是一体的，城市问题解决了，农村问题也要解决，这样中国才能更和谐、更健康地发展。

3.坚持生态宜居、和谐发展。中共十八大报告在描述“美丽中国”时指出，“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”随后召开的中央经济工作会议提出，“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”促进生态文明建设，在经济建设大发展的同时加大生态系统和环境保护力度，无疑已成全社会的共识。

4.坚持走集约之路。新型城镇化“新”的另一个特点就是“集约”。所谓“集约”就是让单位面积承担更多的人口和资本。“集约”的一个重要标准是城镇用地的产出率。目前，我国一般大城市土地产值每平方公里数亿美元不等，而美国、日本约为50亿美元以上。同时，我国城镇化发展中土地使用集中程度不高。要实行集约型城镇化，首先要在土地的集约使用上做文章。在有限的土地空间，利用产业集群的优势促进生产发展和城镇化。据统计，建立产业集聚区，发展特色产业集群，可以节约土地30%，提高能源利用效率40%，节约行政管理费用20%以上。

二、走新型城镇化道路的必要性

(一)实现经济社会健康发展的必然要求

就当前来说，推进新型城镇化建设，就是为了解决经济社会发展到现阶段所面临的各种问题。第一，为了应对自2008年全球金融危机以来中国经济持续下行的压力，为新阶段经济增长寻求新的动力，保持经济持续稳定增长，确保跨越中等收入陷阱。第二，为了缓解劳动力供给短缺的压力，为工业发展注入动力和活力。平稳的经济增长将对劳动力产生稳定的需求，同时，“总体劳动力供给在‘十二五’期间，尤其是2013年将产生转折性变化，我国将迎来总劳动人口和人口红利的拐点”，未来新增劳动年龄人口将保持稳步下滑态势。第三，新型城镇化建设为农业现代化创造了条件。进城的农民多了，从事农业生产的人口才会减少，那么耕地规模就会相应增大，这就为农业现代化创造了条件。第四，这也是为了增加农民收入，提高农民的生活水平和生活质量。要想彻底解决“三农”问题，只有走城镇化这条道路，让农民转变为市民，享受到和市民一样的福利待遇。

(二)全面建设小康社会的必然要求

城镇化建设是人类社会发展的必然趋势，在我国推进新型城镇化，是全面建成小康社会的重要载体。在我国绝大多数群众稳定地解决温饱进入小康以后，到2020年，我国经济社会发展的主要任务是全面建成小康社会。完成这一伟大的历史性任务，重点难点都在农村。我国城市和农村发展差距较大，农民人均纯收入增长远远落后于城市居民人均可支配收入的增长，农村文化、科技、教育、卫生、体育等现代文明远远落后于城市。因此，让更多的人生活在城镇，不但可以让更多的人享受城镇文明，尽快过上小康生活，也有助于减轻农村建成小康社会的压力。经过城镇化建设，让更多的农民转化为城镇居民。农村人口大幅度减少了，全面建成小康社会的难度也就降低了。

(三)加快转变经济发展方式的必然要求

在全面建成小康社会的过程中，深化改革开放，加快转变经济发展方式已经成为全党和全社会的基本共识。中共十八大报告指出：“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择”。消费、投资和出口是经济增长的“三驾马车”。最理想的状况是“三驾马车”都能平稳行使，共同推动经济发展。改革开放30多年来，我国一直处于高投资状态。连续多年的高投资，形成了巨大的生产能力，这导致了现实生产活动中对能源、资源的巨大消耗以及潜在的资源能源需求，这种发展模式受到国内能源、矿产资源、土地、水和环境的严重制约，从而引发了对外部能源和资源的高依赖。同时，这些年来，外贸在中国经济中也扮演着举足轻重的角色。但是，随着2008年国际金融危机的蔓延，中国的外贸也受到了比较大的挫折。作为“三驾马车”之一的消费在中国始终处于疲软状态，只占GDP的30%左右，这远远低于西方发达国家消费在GDP中的比重。因此，在中国，三大动力机制失衡，扩大内需、刺激消费就成为一种必然。从政府到社会都呼吁扩大内需，把拉动内需作为转变经济发展方式的一条重要举措。所以，李克强提出，城镇化是我国最大内需潜力之所在。

三、如何走新型城镇化道路

(一)推动城乡发展一体化

中共十八大报告指出：“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”统筹城乡发展、推进城乡一体，不仅事关农村改革和发展，而且事关经济社会发展全局。统筹城乡发展，是要通过工业反哺农业、城市支持农村，改变我国农业基础薄弱、农村发展滞后，农民增收困难的局面，建立起新型工农、城乡关系，实现工业化、城镇化和农业现代化的协调发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局。推动城乡一体，就是要加快新型城镇化与建设社会主义新农结合起来，统筹城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会管理、促进城乡经济协调发展和基本公共服务均等化。切实解决进城农民的就业、户籍、住房、社会保障、子女人学等问题，逐步使符合条件进城落户的农民真正转为城镇居民，享有平等权益。

(二)科学规划城市群规模和格局

中共十八大报告指出：“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”这就要求我国构建合理的现代城镇体系，促进各级城市和新农村社区协调发展。城镇体系是指一个国家或一个地域范围内，由一系列规模不等、职能各异的城镇所组成，通过促进城镇功能的发育和完善，形成结构清晰、功能互补、协调发展的空间体系和职能结构，形成群体的集合效应，从而带动区域发展。各个地方又根据自己的特殊情况，构建符合本地区的城镇化体系。河南省政府在《河南省加快城镇基础设施和载体建设专项工作方案》中就提出_了本省的五级现代城镇体系建设：加快国家区域性中心城市郑州的发展;提升地区性中心城市就业吸纳能力;壮大县域中心城市发展实力;促进中心镇集聚式发展;推进新型农村社区建设。

(三)加快户籍制度改革

户籍制度是城镇化健康发展的障碍，因此，新型城镇化建设需要有序地推动户籍制度改革。虽然改革开放已经30多年，但是大部分城市依然是过度追求经济发展，城市服务偏向于户籍城镇居民，对外来人口关注不够，从而带来安全感的缺失，使社会信任度和凝聚度下降。因此，农民工和城镇间流动人口能否成为决策的出发点，将会成为决定城镇化发展转型是否成功的关键。李克强说：“把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务。……科学制定农民工落户条件，实行差别化户籍政策，需要做进一步研究探索。”在2013年的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

四、新型城镇化进程中要深入研究的问题

推进城镇化，面临的重点难点问题很多，不少问题没有现成答案，各地情况又有较大差异，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，走出一条符合中国实际的发展道路。

(一)必须守住耕地红线，保障粮食安全

保障粮食安全是城镇化发展的基础。“作为一个人口大国，任何时候都要立足自己解决粮食问题，始终绷紧粮食安全这根弦，这是治国安邦的头等大事……没有农业的发展、农村的繁荣、农民的富裕，就不可能有城镇的繁荣与发展。”从理论上讲，城镇化建设可以节省大量建设用地。因为农民进城之后，可以把宅基地这种建设用地给节省出来。现在不少省份都在探索新型农村社区——“既不离土也不离乡”的新型城镇化之路。所谓新型农村社区，就是指打破原有农村的地域限制，把两个或多个自然行政村搬迁合并，按照城市社区的标准要求，统一建设住房与配套服务设施，统一规划和调整产业布局，从而组建新的农民生产生活共同体。这种新的城镇化方式，打破了以往靠宅基地规划的旧有村落建设格局，有效地改变了农村建房点多、面广、分散的状况，实现了集中居住，科学规划;节约了大量的土地，通过盘活、增值，实现了利益兑现，找到了发展机遇，改变了农村发展受土地制约的状况;通过居住环境的改善，使农村的文明程度也相应地得到改善。由此可见，通过新型农村社区建设，一方面，可以让农村居民过上城市人的生活;另一方面，又可以节约大量土地，从而确保中国耕地的红线，确保粮食安全。

(二)必须坚持因地制宜，不能搞“一刀切”

李克强指出：“城镇化也不能靠摊大饼，还是要大、巾、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。”因此，我国发展城镇化，绝不能“一刀切”，一定要从实际出发，根据不同地区、不同经济发展水平，甚至不同地域、不同地理环境，分别制定城镇化的发展路径。未来，中国新型城镇化建设将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

(三)必须坚持以人为本，尊重基本规律

城镇化建设是一个系统工程，涉及农村改革的方方面面，它的核心是“人”的城镇化，而不是简单的“住房”城镇化。农民固然要进城，但是怎么样进城，进城干什么，能不能像城里人一样生存，能不能在城里永久居留?所有这些，才是城镇化建设的本质，才是要着力解决的重要问题。这就要求我们的各个省市区政府，必须从实际出发，按照规律办事，把城镇化建设和农民的脱贫致富紧紧结合起来，把T作的重点放到进城农民的就业和增加收入上。没有农民的富裕，就不会有真正的城镇化。没有收入保障，就无法解除进城农民的后顾之忧。没有产业发展和城镇建设的融合，农民就不会真正地融入城镇。没有可持续的产业保证，进城的农民就无法持久地在城镇生活，他们迟早会离开城镇，回到农村。另外，城镇化进程中部分地方“跑马圈地”，一些城市，建设大广场、大马路、大办公楼，浪费了大量入地。正如国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成所说：“城镇化发展必须有产业支撑。否则农民进了城无所事事，城市也留不住他们。新城没有产业发展，就成了‘睡城’和‘空城’。”

走新型城镇化道路，是中国共产党人在社会主义建设理论上的重大创新和发展。中国共产党从革命党转变为执政党，在进行社会主义的建设中进行了艰辛的探索，新型城镇化道路也是中国共产党人艰辛探索的成果。一方面，中国特色的新型城镇化道路既要避免西方城市化进程中出现的“城市病”、“贫民窟”等问题，又要防止中国过去城镇化进程中所造成的城乡二元体制的矛盾。可以说，这是共产党人在吸取了国内外的经验教训的基础上提出的符合中国国情的科学发展之路，是对马克思主义理论社会主义建设思想宝库的丰富与发展。同时，新型城镇化道路有利于逐步解决“三农”问题，有利于扩大内需，促进经济持续发展，有利于经济结构的调整、优化升级，促使中国加速转变经济发展方式，有利于协调人口、资源、环境、社会之间的关系，实现可持续发展。