城市公共行政论文

以下是小编精心整理的《城市公共行政论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：话语制度主义是新制度主义理论丛林中的最新流派，它以观念和话语为核心分析要素，为理解制度和制度变迁提供了内生性的动态视角，弥补了新制度主义其他流派倾向于静态的、均衡性制度分析的不足，并为公共行政提供了理论和实践层面的诸多借鉴。

第一篇：城市公共行政论文

浅谈从新公共行政到新公共服务的行政价值变迁

摘 要：在西方行政发展史中，始终存在着行政价值的争议，概括起来，主要是“效率”与“公正”之争。西方公共行政的价值变迁经历了从“效率至上”到“公平主导”，再到“3E”和质量取向，现正走向效率、公平与责任并重的阶段，体现了从重视工具理性到工具理性与价值理性互相融合的趋势。本文将对工具理性与价值理性的基本含义进行简单阐释、对公共行政价值变迁的历史脉络和总体规律进行简单梳理，在此基础上对从新公共行政到新公共服务的价值变迁进行较为详细的梳理，以期能对公共行政学这一阶段的价值变迁有更好的理解。

关键词：新公共行政 新公共管理 新公共服务 价值变迁

一、 工具理性与价值理性

工具理性强调手段—目的的合理性，通过缜密的逻辑思维和精细的科学计算来实现效率或效用的最大化；而价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。在公共行政得价值特性领域谈论目的性价值和工具性价值或者工具理性和价值理性，两者是相辅相成的、缺一不可的。工具理性往往以“效率至上”为追崇点，而价值理性则往往偏重于“公平主导”，在公共行政发展的历程当中，由于价值理性与工具理性的地位不同而致使“效率”与“公平”的关系问题成为公共行政永恒的话题。

二、公共行政价值变迁的总体规律

1.新公共行政--“公平主导”。20世纪60年代末70年代初，西方各国出现了比较频繁而剧烈的社会动荡，促使人们反思公共行政的不足。以弗雷德里克森和沃尔多等为代表的学者们发起了“新公共行政”运动，并建立了“新公共行政学”，突出社会公平，提出公共行政是一种“民主行政”，应当注重其“公共性”。此后形成了社会公平、民主、政治互动、回应性、公民参与和社会责任感等最显著的价值理念。强调所有公民平等的政治和社会参与机会，公共行政应当对公民负责而不是对公共机构负责公共机构应当增强公众的代表性鼓励公民广泛地参与公共行政，重视公众呼声和以顾客为中心。“新公共运动”还对政府官员的社会责任感提出更高的要求，强调公共管理者的道德意识，公务员在履行誓言和责任时，应当以公众利益为准绳，并通过公共服务的道德和责任体现出社会责任感。

2.新公共管理--全方位的“3E”价值诉求。70年代以来，西方福利国家模式弊端开始暴露，如政府部门规模庞大、机构臃肿、行动迟缓和效益不佳，政府的灵活性、回应性和政府能力受到质疑，导致普遍性的福利危机、管理危机和信任危机。在这些困境下应运而生的“新公共管理运动”，主张在公共服务中，打破官僚制政府的这一唯一供给模式，引进市场机制和私营部门的技术手段与激励机制。其核心价值在于“3E”，即经济（economy）、效率（efficiency）与效能（effeteness）。新公共管理更加重视投人、产出和结果，重视公民的要求和满意度，即重视公共服务的质量，而不是单纯的效率，把效率原则扩展为包括经济、效率和效能在内的全方位的价值诉求，是一种“绩效式管理”。

3.社会治理模式--工具理性和价值理性并重。相对于新公共管理对“3E”的高度强调和对“管理主义”的弘扬，以政府与公民合作治理、协商民主等为特征的社会治理模式在行政价值上呈现出工具理性和价值理性并重的倾向。社会治理模式不仅强调对经济、效率、效能和工具理性的追求，更关注贯穿于政策、制度制订与执行全过程及其结果中的公平、责任等价值取向的实现。反对把过多的资源消耗在维持社会治理的工具理性方面，而忽略甚至牺牲社会治理的根本价值和目的本身，导致公共精神和公共利益的缺失。在这一阶段出现了新公共服务理论以及正在兴起的公共价值管理理论。这一阶段的公共行政理论，在本文接下来的论述中将只讨论新公共服务理论。

4.总体规律。

4.1社会生态环境变化决定行政价值变迁与行政改革走向。行政价值的变迁始终与不同时期的经济背景、社会需求密切相关。例如在古典公共行政时期，由于机构规模扩大导致的效率低下，以及由于“政党分肥制”行政运作混乱无序，因而“效率至上”就成为公共行政的核心价值理念，而如何提高效率也就成为行政改革的迫切要求。由于当时的企业改革运用了科学管理方法，这自然就成为行政组织模仿和学习的对象。

4.2单一价值向多维价值的变迁与融合。尽管公共行政发展史上每一次价值的选择侧重点都不相同，但是从其历史脉络看，公共行政价值的变迁经历了从重视单一价值到多维价值并重且相融合的过程。从“效率至上”到“公平主导”，再到“3E”和质量取向，现正趋向于效率、公平与责任等多种价值交叉，彼此渗透，反映了现代公共行政试图在多维价值的选择中达到一种较合理的平衡。

4.3工具理性与价值理性的动态发展与完善。从公共行政的价值特性来看，多维的公共行政价值总体上可以分为工具理性和价值理性两大类。工具理性主要包括效率，价值理性主要包括公平、民主、责任等。过于单一强调工具理性或价值理性，都容易导致行政价值的扭曲。事实上，工具理性和价值理性虽然存在效率与公平、效率与公正、民主与效率等相冲突的层面，但是二者不是截然对立的，而是可以调适与融合的。工具理性曾在全社会得到大力张扬和扩张，在公共行政领域也曾一度达到绝对的优势地位。然而，社会发展的最终目的是人的全面发展，是人与自然、人与社会的协调和可持续发展。从这个意义来说，价值理性应当是核心和基础，工具理性应当服务于价值理性，在价值理性提供的目标和前提下发挥作用。

三、从新公共行政到新公共服务的价值变迁

1.新公共行政--社会公平价值。

1.1新公共行政对传统公共行政“效率至上”观的反思和批判。传统公共行政学把效率和经济作为公共行政的两个基本原则，所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务，而所谓经济则是指花费更少的资金保持和提高服务水平。新公共行政学派认为传统公共行政学研究视野过于狭窄，把公共行政问题局限于纯管理和纯技术的范围事实上就忽视了公共行政的价值问题与规范问题，忽视了处于弱势地位的穷人的利益与价值要求，并实际上将追求不平等的政府体制永久化。新公共行政对传统公共行政“效率至上”原则的批判主要是从理论和实践两个方面进行的：一是理论方面，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活得各个方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。与传统公共行政学不同，新公共行政学强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政管理工作的最终目标。二是实践方面，新公共行政学认为传统公共行政学“效率至上”原则主要存在以下三方面的不足：首先，公共行政的最重要的目的在于促进人类幸福，然而传统公共行政学无法担负起社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，自然也就谈不上能够有效地改善人民群众的生活水平；其次，传统公共行政学的效率观也促使一些行政学研究者以机械性效率（指可以用具体数字表示俄投入与产出之比率，它强调的是以最少的投入取得最大的产出。）为标准来评估公共服务的绩效；最后，传统公共行政学理论过分迷信效率，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了更多问题。

1.2新公共行政的社会公平价值。新公共行政学强调公共行政的核心在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。新公共行政学者所理解和倡导的“社会公平”价值观，旨在通过理论的应用、制度的设计以及政策的执行来促使人们能够心悦诚服地生活，从而达到美好的境界。弗雷德里克森认为“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱”。新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。它强调公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。可见，新公共行政不是对效率的摈弃，而是主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值相结合。简言之，新公共行政追求的是社会性效率而非投入和产出之比的机械性效率。新公共行政学发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主張将传统公共行政学的“效率至上论”转为新公共行政学的“公平至上论”，强调回应性、公民与顾客对决策的参与、社会公平、市民选择以及对项目有效性所担负的行政责任等价值。社会公平被定义为“包括这样一些活动，这些活动旨在提高（处于不利条件的）少数民族政治权力和经济状况”。公共行政的社会公平就是政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和。诚如新公共行政学者戴维.K.哈特所说的那样，“公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，既明确了官员及组织的行为应以保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为更少受惠者获得公共服务所进行的各种努力”。

2.新公共管理--公平前提下的效率改进。从二十世纪七八十年代始，西方各国政府遇到了前所未有的挑战，一方面，西方各国在第二次世界大战后普遍采用了凯恩斯主义，对社会经济生活实行了全面干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的﹏滞胀﹏现象的出现；另一方面，政府管理自身也危机四伏，机构臃肿、效益低下、政策失效等问题屡被诟病。在此情况下，英、美等国都对开始了大规模的政府改革，启动了一场追求“三E”的“新公共管理运动”，政府角色从传统重视主权、合法性与正当性的保守形象，转变为强调顾客导向、运作弹性化的超级市场国家。新公共管理是20世纪80年代以来兴起于英国、美国、新西兰等西方国家的一种新的理论思潮，也是近年来深刻影响其他发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一。到目前为止，新公共管理并不是一个严格界定的概念或统一明确的范式，在宽泛的意义上，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。传统行政学采取“效率至上主义”，新公共行政学提出了公平问题，对于公共管理来说，则是通过对传统模式的突破和制度的创新，以实现公平前提下的效率改进。新公共管理“不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革。”新公共管理通过把商业部门的全面质量管理技术引入公共部门，以其顾客导向的行政风格大大改善了传统的政府与公众之间的关系。同时也改变了政府官员的行为，使他们摆脱了官僚机构的日常例行公事，转而注重公民需要。新公共管理的价值取向主要包括以下几方面：一是，主张市场导向。由于新公共管理运动市场导向思想的影响，新公共管理运动主张顾客导向，主张政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。同时新公共管理运动也引入竞争这一市场手段，注重政府活动的产出结果；二是，主张管理主义。新公共管理运动强调政府需要专业化的管理，政府应广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验，在公共部门的管理中强调私营部门管理的理论、方法、技术及模式，并加以运用。除实施明确绩效目标控制外，还强调重视人力资源管理，强调成本—效率分析、全面质量管理，主张全面的货币化激励。三是，主张文官非中立。新公共管理运动认为应正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间的相互影响是不可避免的且存在着密切的互动和渗透关系。主张通过正视执行机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，更能使他们以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更好地发挥其社会功能。同时主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理最典型的表现形式是奥斯本的企业家政府理论。20世纪90年代初，奥斯本提出企业家政府理论的宗旨是试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源、注重投入产出，提高行政效率，来达到重新塑造政府形象的目的。奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应当遵循以下十项原则：（1）掌舵而不是划桨；（2）重妥善授权而非事必躬亲；（3）注重引入竞争机制；（4）注重目标使命而非繁文缛节；（5）重产出而非投入；（6）具备“顾客意识”；（7）有收益而不浪费；（8）重预防而不是治疗；（9）重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；（10）重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

3.新公共服务--重视民主、公民权和公共利益。新公共服务理论强调以公民为中心，是一种对公仆自身，以及公民资格的协力治理关系抱持的新态度、新参与和新公共行动。登哈特夫妇在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从以下7个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵：（1）政府的职能是服务而不是掌舵。现今政府的作用是与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决的办法，其角色从控制转变为日程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。政府角色需要的不是管理控制，而是中介、协商以及化解冲突的新技巧；（2）公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享的利益和共同责任；（3）在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任的实现；（4）为公民服务而不是为顾客服务。公共行政人员不是要对顾客的要求做出回应，而是要集中精力与公民建立信任与合作关系；（5）责任并不简单。公共行政人员不应只关注市场，还应关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；（6）重视人而不只是生产率。强调通过人来进行管理！的重要性，要求公共行政人员善待公民，而公共行政人员本身必须受到公共管理机构的善待，倡导分享领导权和更高层次的价值观念；（7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且必须将其在治理过程中的角色重新定位于负责任的参与者，而不是企业家。从新公共行政到新公共管理再到新公共服务理论的行政价值变迁，总的来讲，三者都反思和批判了传统公共行政单一的“效率至上”的行政价值理念，都提倡效率与公平的结合，并随着公共行政的发展力图找到效率与公平的平衡。新公共行政提出了公共行政思想史上革命性的理念，即公平才是公共行政的核心价值理念。新公共管理富有极强的实践核问题导向性思维，强调公平基础上的效率改进，立足于公平的价值理念，对行政组织的效率问题进行改进，在实践操作上更专一于效率的提高。而新公共服务理论，在效率与公平并重的基础上提出了“公民中心”的概念，历史性的突出了“人本”的理念，将公共行政的价值理念往前推进了一大步。纵观公共行政的价值变迁，可以发现，“效率”与“公平”问题将会是公共行政价值永恒的话题，两者之中孰轻孰重将会根据当时的社会大环境以及行政组织出现的新问题来决定。而在此基础上，人的问题也必将会是公共行政无法回避的话题，并且与人相关的一系列价值理念，如参与、回应等，在公共行政的价值地位也只能是愈来愈重。

参考文献：

[1]黄海林.新公共行政社会公平观的现代价值--基于规范行政自由裁量权的视角[J].探索2009（6）.

[2]蔡丽沙.新公共管理运动价值取向之反思[J].中小企业管理与科技（上旬刊）[J]，2009（9）.

[3]黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2005，P46.

[4]丁煌，《西方行政学说史》[M]，武汉大学出版社，2004，P306-308.

作者：邵颖春

第二篇：话语与公共行政：话语制度主义及其公共行政价值评析

摘 要：话语制度主义是新制度主义理论丛林中的最新流派，它以观念和话语为核心分析要素，为理解制度和制度变迁提供了内生性的动态视角，弥补了新制度主义其他流派倾向于静态的、均衡性制度分析的不足，并为公共行政提供了理论和实践层面的诸多借鉴。然而，话语制度主义自身在解释力、理论适用性、理论身份独立性等方面尚存在不足，多学科与学说间的交流和互补对完善话语制度主义分析框架十分重要。

关键词：话语制度主义;公共行政;新制度主义;观念;话语

作为独立学科的公共行政学虽然距今不过百余年历史，但自国家诞生伊始，公共行政行为便开始出现，并与国家政权相伴相生。从古希腊城邦时期，柏拉图、亚里士多德等对城邦政体的探讨，到洛克、孟德斯鸠对民主和分权制衡的讨论，再到近现代民族国家行政体制的建立和改革，制度始终是行政学的重要研究对象和研究内容。作为当时政治学的重要组成部分，行政学早期的制度研究始终聚焦在组织层面，以制度设计为焦点，更多关注的是对国家法律和政体等宏观、静态意义上的制度的研究，例如，国家宪法、选举制度、央地关系、政党制度等。这种带着价值判断，以寻求“好制度”为目标分析行政现象的传统制度研究取向从20世纪三四十年代开始遭到了行为主义的猛烈批判，后者在自然科学的影响下，试图秉持价值中立原则，使社会科学能成为可量化、可验证的“真正的科学”。对于传统制度研究规范、静态、描述性的逻辑推演型的研究取向来说，行为主义可称得上是一场反动，尤其是行为主义强调要重视传统制度研究所忽视的个体在制度中的重要作用，通过对人的心理和行为的研究去动态地分析制度，为传统制度研究提供了方法论上的启示。然而，行为主义并没有真正进行理论上的建构，从20世纪70年代末期开始，针对行为主义过分强调方法论、排斥价值属性等弊端的批判大举来袭，学界呼唤制度主义的再度回归，制度研究在20世纪80年代重新成为行政学的热门研究领域。

1984年，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森在《美国政治科学评论》杂志上发表了《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文，批判了传统政治研究背景论、化约论、功利主义、功能主义和工具主义的研究倾向，并提出要建立一种“以制度为核心”的政治理论[1]，新制度主义研究路径由此拉开序幕。作为对行为主义的反动，新制度主义批判性地继承了传统制度研究法律主义、结构主义、整体主义、历史主义与规范分析的研究特点[2]，以“制度”为研究核心，在政治学、行政学、社会学、经济学等多个学科产生了重大影响，以至于有学者感叹“现在我们都是制度主义者了”[3]。基于不同研究路径，新制度主义形成了不同流派，不同学者依据不同标准对新制度主义作了流派划分，例如，彼得斯的七分法[4]、西蒙·雷奇的四分法[5]、克拉克的二分法[6]等。其中，豪尔与泰勒的三分法(即将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三大流派)[7]得到了学界的普遍认可。近年来，话语制度主义(discursive institutionalism)逐渐兴起，大有成为新制度主义第四大流派之势。

一、话语制度主义的提出与发展

新制度主义的三大流派从不同角度对制度展开分析，极大丰富了行政学、政治学的制度研究。但随着研究的推进和深入，近年来，也有学者质疑，现有的新制度主义虽然有助于解释制度存续的机制，但却陷入了“过于沉溺于制度本身”研究的牢笼之中，都将制度理解为既定的、静态的和约束性的[8]，而且忽视了文化、理念、价值观等“非物质因素”对行动者感知、行为和制度选择的影响(尽管这种影响是非常巨大的)，因此无法很好地解释制度变化的动态性[9]。

例如，理性选择制度主义采用理性选择理论的分析方法，以古典经济学中“经济人”假设为基础认为，行动者的偏好是既定的，会采取策略性的算计手段实现自身利益的最大化，制度之所以会发生变迁是因为新制度能够有助于增加收益、降低成本，因此，制度实际上是用于预测和保障行动者偏好和行为的确定性的一种激励结构。历史制度主义则以宏大的历史视角，将社会制度视为既定的，认为制度意味着一种规则属性，制度的路径依赖性推动着历史沿着稳定的道路前行，这种带有结构决定论意味的研究取向使得历史制度主义在一定程度上缺乏对制度起源和变迁的解释能力。社会学制度主义强调文化规范之于制度的重要性，强调行动者的行为并非个人偏好，而是会受到既定的社会文化结构(社会制度)的制约，因此制度的合法性与适宜性是其研究的重点。换言之，这三种新制度主义事实上都遵循一种静态的研究路径——行动者的自利偏好是既定的、制度会遵循路径依赖性而自我强化、影响行动者行为的社会文化结构也是既定的，那么制度就只不过是一种静态的、被决定的、稳定的均衡。然而，客观现实却是制度具有高度的复杂性与动态性，制度并非处在难以改变的均衡状态。三大新制度主义流派都没能很好地为制度变迁机制提供解释。出于对既有理论的反思与对理论修正的追求，一部分新制度主义者开始注意到观念、话语等非物质成分对制度的影响作用，话语制度主义开始登上制度研究的舞台。

部分经济学、政治学、社会学者注意到了非物质性的“观念”(idea)对政策制定、制度变迁的重要影响，并进行了长期探索。例如，著名制度经济学家诺斯通过对经济制度变迁的研究，发现了信念、认知、心智构念和意向性在人类社会制度变迁中的推动作用[10]。比较政治经济学学者坎贝尔比较了理性选择制度主义和组织学制度主义(也即社会学制度主义)对政策制定中“观念的作用”这一议题的不同看法，明确指出，观念作为一种政策程序、范式、感知力和框架，会给政策制定带来重要影响[11]，而“观念”正是话语制度主義的核心要素。坎贝尔和皮德森在《新自由主义与制度分析的兴起》一书中明确提出了“话语制度主义”(discursive institutionalism)的概念。在此之前，学者们普遍忽视了制度中的话语因素。坎贝尔等人将话语制度主义与理性选择制度主义、历史制度主义和组织学制度主义一道用于考察新自由主义的兴起过程，他们将那些受到话语理论和话语分析影响而强调话语之于制度重要性的研究取向统称为“话语制度主义”。他们指出，话语制度主义者的主要关注点在于制度如何在新旧话语的碰撞中得以形成、塑造和变迁[12]。一言蔽之，话语制度主义之于制度研究的新贡献就在于转变实证研究焦点、重构象征和实践关系议题、再度引入社会语境这三个方面[13]。

美国政治学者维维恩·施密特是第一个对制度生活中的话语和观念进行了系统研究，并将话语制度主义称为继理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义之后的新制度主义的第四大流派的学者[14]。她反对只注重观念的实质性内容，将观念单纯地作为一种解释变量引入制度研究中的做法，強调必须认真考虑话语的对话性与交互性，这是话语制度主义区别于其他新制度主义的基本前提，就话语而论话语的研究路径并不是真正意义上的话语制度主义。施密特并不否认三种新制度主义内部均有部分学者对话语和观念表现出的关心，例如，理性选择制度主义内部的话语制度主义者主张对“利益”这一核心概念的解释必须结合其产生的相应的“意义语境”，“主观利益”应替代“客观利益”成为理性选择制度主义讨论的核心概念;受历史制度主义影响的话语制度主义者认同路径依赖、关键节点之类的语言，但他们主张行动者的观念(尤其是在关键时刻的观念)有助于理解制度变迁和存续的制度机制，这为结构性的历史制度主义注入了能动性因素;社会学制度主义本身就十分关注文化实践，与话语制度主义的界限较为模糊，其内部的话语主义者将话语视为一种能动性因素而非特定文化决定的结构性因素，以此动态地观察文化实践中的观念和话语[15]。但在她看来，这些研究只是一种知识积累，还没有达到形成全新流派的程度。

施密特通过对欧洲资本主义发展和经济政策调整的分析指出，三大新制度主义秉持的算计逻辑(理性选择制度主义)、路径依赖逻辑(历史制度主义)和适宜逻辑(社会学制度主义)并不能全面地揭示欧洲政治经济的变化情况，她认为观念和话语能够帮助我们重新认识利益并能重塑制度和文化。话语制度主义的基本任务就是要对观念和话语作全面考查分析[16]。

作为新兴的新制度主义流派，国外的话语制度主义研究目前在女性权利、教育政策、经济和福利政策等领域有越来越多的应用。国内的话语制度主义研究并不多见，马雪松译介了施密特的重要论文[17][18];肖晞[19]、沈燕培[20]等学者对话语制度主义作了评介性研究;吕佩安[21]从政策分析的角度考察了话语制度主义，认为其对我国政策科学研究大有裨益。也有一些学者以话语制度主义为分析工具，研究了我国宏观上的教育政策[22]、高考体育加分政策[23]、高校自主招生政策[24]、我国市场经济转型经验[25]、地方政府回应公众意见的逻辑与对策[26]、人类命运共同体视角下的全球治理[27]等具体的政策和问题，或是将话语制度主义视为一种治理哲学[28]。总体而言，国内的话语制度主义研究尚处于起步阶段。

上文已对话语制度主义提出的背景与发展过程作了介绍，下文将在对话语制度主义的主要观点与研究特点进行分析的基础上，从整体宏观层面进一步探究其对我国公共行政的重要价值。

二、话语制度主义的主要观点

作为一种新的理论视角和方法论工具，在与其他三种新制度主义的比较中分析话语制度主义的主要观点和研究特点，有助于更好地理解新制度主义的发展脉络和不同流派间的争鸣与融合。具体来看，话语制度主义主要在以下几个方面实现了自身的理论建构与身份自觉(见表1)。

(一)起点：研究切入点、问题意识、论证逻辑与解释范围

和其他三种新制度主义一样，话语制度主义也以制度作为自己的核心研究对象，但与之不同的是，话语制度主义将长期被制度主义者所忽略的话语和观念等“非物质性因素”作为自己研究制度的基本切入点和载体。话语制度主义语境下，“观念”是话语中所蕴含的实质性内容，包括政策性观念、程式性观念和哲学性观念三种基本类型。其中，政策性观念体现在具体的政策和实施方案之中;程式性观念则为基础性的程式，可以巩固和强化政策性观念;哲学性观念则涉及宏大的世界观的范畴，是更为深层次、更为稳定的观念，一般不会轻易发生转变。对观念的认知性与规范性的不同侧重，导致了这三种不同层面观念类型的区分。认知性观念更多涉及观念的政策和程序层面，指涉的是“是什么、做什么”的事实判断的问题;规范性观念则关心“好或坏、应不应该”的价值判断的问题，关注政策、程序和哲学三个层面的融合性和一致性，强调将价值观嵌入政治行为中并影响政策的合法化[29]。“话语”是话语制度主义的核心概念，有着丰富的意涵，它既是观念的表达，也是观念传递的互动过程;既是观念或“文本”(说了什么)，同时也是语境(说的地点、时间、方式和原因);既指涉结构(在何地点以何方式说了什么)，也指涉能动性(谁向谁说了什么)[30]。话语制度主义对观念和话语的理解使其与其他三种新制度主义区分开来，后者虽有部分研究者也注意到了观念、话语对制度变迁的作用，但却将其视为外生因素。而话语制度主义将观念和话语嵌入制度研究中，视其为制度变迁的内生因素，因此得以在观念、话语与制度之间架起连接桥梁，进而从观念与话语的角度去解释制度的存续与变迁。

制度变化是新制度主义共同关心的问题。理性选择制度主义从经济人假设出发，认识到在自利动机下集体物品存在供给难题，在利益算计逻辑下，相信制度是降低交易成本的有效机制;历史制度主义关心制度在路径依赖逻辑下如何促进历史的形成;社会学制度主义则极为强调文化规范对社会建构的规则框架性意义，关注制度如何获得合法性与合理性，遵循的是一种“恰当”的或说“适宜”的逻辑。在利益偏好既定、历史路径具有强大惯性、社会文化规范既定的语境下，这三种新制度主义都跳脱不了静态研究的泥淖，解释范围也只能拘泥于制度较为稳定的情况。话语制度主义以更加动态的方式看待制度变迁，关注制度如何通过话语得以形成、框架化和转变。在话语制度主义者看来，话语是一个过程，最重要的特点就在于互动性和交互性。观念、价值等主观因素与既存制度环境之间的互动结构具有重要影响，行动者之间的对话就是传递彼此所持观念的互动过程。对话包括政策行动者之间的协作性对话(coordinative discourse)以及政治行动者与公众之间的沟通性对话(communicative discourse)。前者发生在政策领域，是政策行动者为其政策性和程式性观念辩护以期取得广泛共识从而形成新政策的过程;后者则是政治行动者向外界提出其政治观念(更多涉及的是哲学性观念)供各方一起讨论并最终得以合法化的过程[31]。观念能否被其他行动者所接受从而成为共同话语，并最终实现制度化，就取决于对话过程的互动。这种沟通逻辑体现的是一种非均衡的动态性，这就使话语制度主义在关注文本、语言等静态、既定载体的同时，为制度变迁注入了动态的能动性活力，制度分析的解释范围也得以从以“制度存续”为主转变为“制度存续”与“制度变迁”并重。

(二)核心：制度与制度变迁

话语制度主义将制度视为内在于行动者的结构和建造物。一方面，制度是“给定”的，作为行动者思考、言说和行动的背景，约束着行动者;另一方面，制度又是“被建构的”，是行动者思考、言说和行动的结果。话语制度主义反对将制度看作是一旦存在便会“理所当然”地外加于行动者的完全既定的、约束性的因素，而是将其视为既定性与建构性、内在性与外生性的统一。话语制度主义者主张制度是行动者运用背景性观念能力(background ideational abilities)去创设和维持制度，或运用前景性观念能力(foreground ideational abilities)去改变和维持制度的过程。背景性观念能力指涉在路径依赖下制度的存续和变迁过程，有感知的行动者会凭借这种能力在制度已有的、最初的意义框架内向其他行动者说明自己的观点。换言之，背景性观念能力为新制度的创立和旧制度的存续提供了背景观念知识，并使制度趋于稳定。行动者的前景性观念能力则可以超越路径依赖、文化规范等既定的制度框架，使其在制度之外进行思考、沟通和对话，在这个过程中，行动者充分说明自己对新制度的看法，并为新制度进行辩护，说服其他行动者改变或是维持制度[32]。行动者正是凭借将这两种观念能力相结合，将观念转化为话语，为制度的存续和变迁提供了内在与外生的动力。

三种新制度主义将制度视为给定的，制度只不过是外在于行动者的“背景”。无论是利益算计逻辑、路径依赖逻辑还是适宜逻辑，实际上都倾向于“遵守规则”，这就导致三种新制度主义在制度变迁方面的解释力不足。话语制度主义认为，制度的变化离不开行动者之间的互动，有感知、有思想的行动者的偏好和动机并非预先给定的，而是会随着行动者对所处场景(语境)的理解的变化而发生变化。因此，理性选择制度主义对“利益”的解释就受到了来自话语制度主义的挑战，后者认为客观利益与观念并不能完全分开，所有利益都是观念，而观念构成了利益，利益具有主观性，既然如此，利益驱动下的制度变迁就不能离开行动者自身的观念而单独分析。历史制度主义将重大事件的外部冲击视作制度变迁的关键节点，然而，历史制度主义却无法解释观念和话语在关键时刻的变化情况。社会学制度主义认为文化和规范的变化将导致制度变迁，这在一定程度上与话语制度主义重视“观念变化”有相通之处，但社会学制度主义却将观念理解为外在的静态的结构而非话语制度主义理解的动态的建构物。因之，三种新制度主义的制度变迁观实则都是从外生的角度去理解制度变迁。

话语制度主义从制度内部去探求制度变迁的动力。话语制度主义认为，制度变迁是一个由理念转变为话语，再由话语转变为制度的过程[33]。前一个环节是行动者对观念的阐述、沟通的过程;后一个环节则是通过一定的社会权威和公众认可将经过充分沟通和对话所形成的话语制度化的过程。话语制度主义认为，制度的变迁源自观念危机的产生，这种观念危机之所以会产生，是因为行动者认为现行的主流话语已经不能解决变化了的制度环境中的问题，既然存在争议，就需要另一套话语加以替代。观念危机的具体表现就是行动者不再认同现行制度所蕴含的观念，提出替代性话语与主流话语对话甚至是辩论，在这一过程中阐述新话语的观念的合理性，说服更多行动者(包括权威机构)认同和接受替代话语，从而实现话语的转变并最终实现制度变迁。因此，在话语制度主义看来，在特定制度环境中，至少存有两类以上(包括现存主流话语)分庭抗礼且可相互替代的话语，对于催化制度变迁来说必不可少[34]，而这就必然带来话语及其反映的观念的竞争。当然，对观念危机的理解不能脱离其产生和扩散的具体语境，如果说对替代性话语的阐述是行动者的前景性观念能力的运用，那么观念危机的具体语境就和行动者的背景性观念能力高度相关，将会对行动者如何理解和认知观念危机产生重要影响。在话语制度主义看来，观念危机和替代性话语的出现为制度变迁提供了基本条件，旧制度转变为新制度离不开新旧话语的创新性结合和转化，这一过程就是行动者通过对话，在背景性观念的影响和作用下，运用前景性观念能力充分沟通彼此的观念，解决新旧话语之间的意义冲突问题，将现行话语转化为各方都能接受的替代性话语的过程。在此条件下，通过话语联盟、话语拼装等机制最终实现了制度的变迁[35]。

(三)源头：理论渊源与研究方法

话语制度主义的理论渊源可以追溯到詮释学、语言学、结构主义人类学、社会批判理论等理论学说。具体来看，话语理论和话语分析为话语制度主义提供了重要的理论养分和方法工具。话语理论反对理性选择主义将行动者的利益视为既定的观点，反对将社会建构的意义和对其的解释进行粗略的分离，而且并不过于坚持实证主义和自然科学的方法路径，认为正是通过社会实践表达和辩论的话语建构了社会实在，话语是主体和客体具有统一性的意义系统，这种“意义”取决于意义规则的社会建构体系，必须在特定的语境下才能存在，行动者有能力对“意义”作出自己的诠释。制度环境即是行动者意义感知的场域[36]。话语理论对话语建构作用的强调就与话语制度主义的主要观点高度契合。

话语分析的主要理论基础是符号学、言语行为理论等，主要哲学基础是建构主义认识论[37]，诠释性分析和批判性分析是目前政策话语分析的主要研究取向。进行话语分析的重要目的就是基于对语言结构的相互作用(这种相互作用集中体现了话语的解释和分析功能)的分析，联系广阔的社会背景，从而揭示并解释话语表达的社会意义。费尔克拉夫所提出的三维话语分析模型[38]也反映出话语具有强大的能动性和交互性。与理性选择制度主义和社会学制度主义崇尚实证研究方法不同，话语制度主义坚持的从观念入手、以话语为分析单位的话语分析方法体现的是后实证主义的研究取向，而后实证主义对研究者的观念、价值观等非定量因素有着天然的亲切感，就这一点而言，话语分析方法为话语制度主义提供了方法论工具。当然，话语制度主义并不是只简单地停留于“将话语分析加上制度因素”的层面，而是将观念、话语与制度置于话语语境和制度环境同时进行分析，从而让研究者能借助话语分析在观念、话语与制度的意义框架下考察包括观念危机、对话、话语替代等在内的话语与制度过程。此外，需要指出的是，话语制度主义并不痴迷于追求建立一般性理论或通则，而是借助对承载了行动者话语的文本等具体载体的诠释和分析，归纳概括出广阔历史(制度)的存续和变迁面貌。

三、话语制度主义的公共行政价值

(一)为公共行政制度研究提供了新视角与新主张

1.开拓了制度研究的话语视野

虽然在话语制度主义提出之前就有一部分制度研究者意识到了观念、语言等因素对制度的影响，但囿于物质主义和现实主义取向的长期约束，观念和话语强大的解释力始终没能被充分认识和挖掘，直到话语制度主义出现以后，话语才被当作制度研究的基本分析要素，并占据了制度分析的核心地位。话语制度主义主张有感知的行动者从观念和话语中获得了制度性力量的同时，也给予话语以自身的建构性解释力量[39]，即观念和话语在建构行动者行为的同时也被行动者所建构。话语制度主义一方面在制度分析框架中引入以语言学为基础的话语分析，并通过“观念”这一重要概念，在话语和制度之间架起了一座桥梁，这为行政学的制度分析提供了一种全新的分析视角和方法论。另一方面，话语制度主义开始跳脱出旧有的实证主义、经验主义和物质性框架束缚，研究目光注意到了非物质因素范畴，实现了研究切入点由实在性到实在性与观念性相结合的转变，从而为制度研究注入了观念和话语这一“软性”解释力量。

2.为制度分析提供了动态视角

动态性是制度的天然属性之一，行政环境复杂多变，动态考察行政制度是行政学研究的基本要求。不同于其他三派新制度主义偏向以静态均衡的眼光看待制度，话语制度主义以更加动态的视角考察制度存续和变迁。话语制度主义的动态研究取向主要集中体现在以下三个方面：首先，从宏观上看，话语制度主义认为，制度作为一种建构物，并非始终处于静态均衡状态，制度并不是一经创设和给定就会固定不变，通过内部和外部动力机制的作用，制度会发生变迁，尽管制度变化所需的时间和变化的程度可能中和制度变化的表现力，但这种变化是确实存在的。其次，就中观而言，话语制度主义认为，行动者通过将背景性观念能力和前景性观念能力相结合，实现了从观念到话语的建构性转变，这一转变内在地蕴含着行动者对自己所处的既定的制度环境的动态性理解以及为了新制度而通过话语阐释自己观念，并争取使话语占据主流地位，进而合法化为制度的过程。这就为制度的结构性变革提供了动态性解释框架，行动者的能动性得到充分彰显。最后，话语制度主义将其微观核心分析单位——“话语”理解为交互性的互动过程。在话语制度主义看来，如果只将话语理解为静态的文本，那将无法理解观念与话语的强大解释力。话语是在有感知的行动者的交往和互动中形成的，这种互动主要通过其对不同观念的阐释甚至是竞争体现出来。不难看出，话语制度主义从微观概念、中观逻辑和宏观框架上都彰显了动态研究制度的显著特点，这也是其较之早前制度分析路径的重大进步。

3.将内生分析嵌入制度研究

制度对于行动者来说就是内生于行动之中的[40]，纯粹的外部取向研究路径显然已经无法胜任对复杂社会现象的解释工作。在其他三派新制度主义中，理性选择制度主义以理性选择理论作为其理论基础，然而，后者的功利主义和功能主义的外生倾向却为制度变迁的内生视角设下了障碍[41];历史制度主义对关键节点的强调使其不可避免地沉溺于外部重大事件对制度变化的诱致性，这也使其在一定程度上具有偶发主义和决定论的色彩;社会学制度主义将制度置于宏观的社会文化规范中加以考察，这种外部取向的单向度分析使其忽视了制度本身和其内在构成会对社会文化带来影响。当然，话语制度主义没有全然否定“外在因素”对制度变迁的推动作用，但其通过详尽考察制度领域各要素的角色和作用(包括制度本身、制度环境、行动者、观念和话语等)，主张内生因素是制度得以存续和变迁的基本动力，尤其是内生性的行动者观念形成及话语互动过程是制度变迁的基本成因，制度变迁出自政治过程中的观念表达及话语互动[42]。通过对行动者不同层次和不同类型的观念和观念能力、不同行动者之间的话语互动等的分析，话语制度主义从内生角度解释了行动者实现制度变化的原因和方式，也揭示了行动者在常规状态下真实的偏好和行动策略的变化[43]，从而实现了制度分析的“内外结合”。

(二)为公共行政实践提供了方法借鉴

1.重视话语与对话，发展协商民主

话语制度主义认为，话语反映观念，观念塑造身份，身份决定政策[44]。因之可以说，观念与话语是制度与政策的逻辑起点。在话语制度主义看来，公共行政实际上就是各个行动者围绕制度确立和调整而不断进行对话的过程，民主协商是这一过程的核心内容。在制度环境复杂多变、行动者利益多元的背景下，发挥政府、市场组织、社会组织、公民个人等多元主体的共同力量去趋向公共行政目标、实现公共行政价值，是公共行政的必然选择，这就需要发挥“共有观念”的作用，在共同主体之间形成共有利益和共有身份，最终形成“具有相似观点的共同体”[45]。而塑造“共有观念”就需要多元主体之间畅通、反复的对话协商，各主体在对话协商中将自己的观念充分阐释告知给其他主体，在“你来我往式的开诚布公”的对话中虽然可能存在争论，但各相关主体的观点和态度得以充分表达，不同主体的利益和价值也得以建構和重构。通过多轮反复协商，一套能基本反映各主体观念的叙述通过话语的形式呈现出来并用以指导公共行政实践。协商民主是我国社会主义民主行政的特有形式和独特优势，在公共行政的过程中进行富有成效的民主协商，能够集思广益、减少争执、产生共识，并最终推动公共行政的低成本、高效率运行。与此同时，公共行政与民主真实性、更好的公共理性以及公共政策的合法性等非效率性价值[46]之间的距离也将被拉近，公共行政也得以在民主协商中建立更牢固的合法性基础。协商民主强调理性和参与，要进一步优化协商体系，丰富协商渠道，健全协商程序，完善协商成果落实机制，推动富有我国特色的“商量”型的协商民主的制度化实践[47]。

2.重视行动者能力的重要性

话语制度主义对行动者能力十分看重，因为观念和话语毕竟是“非物质性因素”，必须通过实在表现出来，无论是文本还是语言等可以探究话语和制度的载体，都是由有感知能力的行动者去承载的，行动者拥有通过观念和话语创设、诠释制度和意义体系以及推动制度变迁的能力，行动者的这种能动性使得制度会不断接受行动者凭借其观念与行动进行的创建、变造及重构[48]。话语制度主义对行动者的定义并不囿于简单的“个体行动者”，有着共同观念和共同目标、分享共同意义体系的行动者为了自身话语的合法性会组建话语联盟(discursive coalition)，论证自己的理念、主张，与对手联盟展开意义竞争，试图取代过往对政策议题的理解，将自身话语成功制度化，建立新的制度安排[49]。也就是说，行动者会借助组织化的形式扩大自己的力量，争取自身观念和话语在社会意义体系中的有利地位。在不同制度环境下，不同的利益诉求和不同的意义理解会导致行动者观念和话语的不同，公共行政应该注意到这个现象，重视公共行政行动者尤其是行政行为利益相关者的观念差异，引导行动者通过合理合法的渠道表达自己的理念和主张，并将其吸收纳入包括制度设计在内的公共行政决策和执行考虑范畴之内。由此，既发挥了多元行动者的积极主动性，彰显了其参与价值，也能够提升公共行政的科学性和民主性。当然，公共行政的核心面向——“公共性”要求“话语联盟”等多行动者主体与“利益集团”之间的界限必须明晰，乐见话语辩论并不意味着支持强势话语联盟对弱势话语主体利益的打压。

3.构建中国特色新型行政话语

行政话语是公共行政的重要载体和工具，必须高度重视对行政话语的建构。具体来看，话语制度主义为中国特色新型行政话语提供了以下几个重要的建构方向。首先，构建民主型行政话语。话语本身具有权力属性，二者相互依存，话语是权力的话语，权力也是话语的权力[50]。行使公权力的公共行政天然地带有权力色彩。施密特也认为观念本身就意味着能力[51]，而观念性能力与权力密不可分。但话语制度主义强调观念作为话语交往产物的非等级结构的特点，不同行动者之间并非等级不同的隶属关系，而是围绕观念和话语进行合作和竞争关系，无论制度环境中行动者的话语是否最终能够成为主导性话语，行动者表达自身观念的权利应该被尊重。这种民主型行政话语关注行动者的表达权利，符合公共行政的民主化趋势。其次，构建交互型行政话语。行政话语存在的自说自话、无法理解、不被信任、缺位、伤害民众等现象归根到底来源于政府在权力本位下的“独白式”话语选择[52]，从“独白”走向“对话”的关键就在于交互型话语的构建。话语制度主义将话语视为行动者观念的交互作用过程，多元行动者在彼此坦诚的对话过程中阐述自己所持观点和理解他人观点，在此基础上形成的话语自然就成为行动者们的“最大公约数”，从而能被参与互动对话的行动者基本接受。于公共行政而言，公共行政话语的政府独白式表达应该被摒弃，并以政府、民众、社会和市场组织等多元主体的交互性话语取而代之。最后，构建服务型行政话语。话语制度主义对行动者参与、民主协商的重视，在逻辑上就必然引出了构建服务型话语的命题，因为通过多元参与、民主协商方式产生的为广大行动者所接受的“共同的话语”合法化为制度后，从广义上来说便会对行动者带来结构性的约束，公共行政发展到今天，这种“约束”已不能是传统公共行政结构主义下官僚制结构带来的束缚性硬约束，而应该是一种服务性软约束，亦即在服务型话语中实现制度的规范性作用。

四、讨论与结语

话语制度主义作为新制度主义的最新流派，为公共行政等学科理论和实践层面的制度分析提供了新鲜养分。然而，这并不意味着话语制度主义的理论上的“全然自洽”和实践指导的“毫无偏差”。作为一种新兴理论，它还需要更加全面和深入的理论和实践检验。就目前而言，话语制度主义至少还存在以下几个方面需要加以克服的局限。

一是对制度的解释力局限。一方面，话语制度主义虽然通过观念和话语拓展了制度研究的空间，尤其是以内生动态性的视角审视制度变迁，可在制度成形、制度变迁、制度合法化等方面提供较强的解释力，但并不擅长解释制度执行、制度监督、制度效果评估等方面的情况。另一方面，话语制度主义似乎很容易陷入过于强调观念、话语等非物质因素的桎梏之中。事实上，利益算计、路径依赖、关键事件、文化规范等逻辑和概念对制度分析仍有助益，制度的静态分析也很必要。诸如话语制度主义主张的民主协商本身并不能确保一种更加“民主的”结果，在这个问题上，权力及地位的作用可能更为重要[53]。然而，出于对理论身份的“自觉保护”，在某些情况下，话语制度主义似乎对这些重要解释因素有所忽略。

二是理论适用性问题。一方面，话语制度主义的核心分析单位——观念和话语其实也具有路径依赖性，早期制度环境下行动者的观念和话语模式的影响并不会轻易消失，如何区分和衡量旧制度对当前制度的影响是一个不小的挑战。另一方面，观念是复杂多变的，表达观念的文本和话语很难全面搜集，有时甚至很难捕捉到，在这种情况下，话语制度主义的分析基础将受到打击。此外，话语制度主义本质上坚持行动者本位和主观主义取向，这就不可避免地会面临主观性与客观性的两难选择。因此，在分析要素存在路径依赖且复杂多变、主客观世界不能割裂的情况下，话语制度主义的适用性就需要研究者加以更加充分的论证。

三是理论身份独立性问题。新制度主义是一片茂密的“理论丛林”，除上文提及的被普遍公认的三大流派外，诸如观念制度主义、修辞制度主义等在学界亦不乏追随者。这些不同的新制度主义学说互相之间的关系纷繁复杂，例如，不少新制度主义政治学者甚至认为建构制度主义与话语制度主义可以相互替代，两者名称上的差别仅反映了对于社会本体性和研究方法的不同侧重而已。与话语制度主义类似，观念制度主义、修辞制度主义亦十分强调观念、语言分析的重要性[54]，前文也提到理性选择、历史和社会学制度主义中都有部分学者重视对观念和话语的研究。那么，话语制度主义到底如何区别于其他新制度主义学说，确立自身的理论疆域，就是一个亟须解决的现实问题。此外，如何避免将外生因素内部化的研究弊端、克服“话语寡占”[55]等问题，也是话语制度主义需要面对的课题和挑战。

吸收不同学科学说的有益成分，是完善话语制度主义的必然选择。例如，理性选择制度主义对利益和行为偏好的研究能极大丰富话语制度主义对行动者利益观念的认知，而利益观念对行动者的行为方式具有举足轻重的影响;历史制度主义与话语制度主义相结合，就有助于理解在路径依赖下话语、观念和制度的变化逻辑;社会学制度主义对文化规范的研究积累也可以帮助话语制度主义更好地对制度环境文化规范层面进行分析。后结构主义话语理论亦可对话语主义提供制度分析上的理论滋养[56]。关键就在于不要做出非此即彼的研究取向选择，而是要综合各理论的研究长处，建立一个更加科学、完善的分析框架。

值得一提的是，话语制度主义似乎对同样重视话语研究的后现代理论持拒斥态度，但实则它们二者都重視话语的建构能力，因此，从某种意义上说，二者都是建构主义取向。而建构主义持相对主义的哲学立场，它拒绝“实在”独立于人类的知识和认识之外的看法，是一种后现代主义思潮[57]。因此，话语制度主义公共行政观实际上与后现代公共行政并不存在完全意义上的悖反。后现代公共行政主张话语的对话功能，法默尔基于想象、解构、非地域化、他在性的“反行政话语”[58]冲击了固执的现代官僚制行政话语;麦克斯怀特的合法性话语理论虽然激进，但其合法性过程和机制、合法性的历史性等观点[59]为话语制度主义重新理解“话语”提供了有益启发;福克斯和米勒提出的“公共能量场”概念[60]是可供借鉴的民主对话平台;哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论对话语制度主义所主张的“对话”也有启发意义[61]。可见，话语制度主义不必全然排斥后现代理论的滋养，但需要注意的是，应在共同的建构主义取向下厘清后现代理论的解构主义取向对自身理论的影响。

总而言之，话语制度主义围绕观念和话语、有感知的行动者以及制度这三个层次建立起了自己的分析框架，为公共行政学、政治学、社会学等多个学科提供了丰富的理论和实践指导。当然，作为身处起步阶段的新兴理论，话语制度主义不可避免地存在一些问题，但这并不影响话语制度主义在制度分析方面的巨大贡献。话语制度主义值得我们继续关注，其内在研究局限也需要公共行政等学科的研究者共同努力加以克服。

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(責任编辑 王 玉)

作者：丁煌 梁健

第三篇：发掘公共行政中的“公共”内涵

摘要：“二战”之后，公共行政研究进入了理论检讨与反思的阶段，一大批拥有战时美国联邦政府就职经历的学者成长为公共行政学术研究的主力军，并根据其实践经验而在公共行政研究中作出了新的理论发现。首先，作为许多战时政策与政治活动的实际参与者发现了公共行政是与政治不可分割的，并因此而对政治——行政二分原则产生怀疑甚至作出否定;其次，他们在认识到了公共行政的政治属性之后而对公共行政的“价值无涉”观点提出否定，要求公共行政以明确的价值追求为宗旨;最后，无论是公共行政的实践还是研究，都表现出了开放性的特征，在实践上，由于越来越多地卷入到了政治过程而更多地面向研究者开放，在研究中则与其他学科开展越来越多的互动，从而使公共行政的发展进入一个公共性与开放性同步增长的时代。

关键词：政治—行政;行政价值;行政生态;公共关系

在公共行政的发展史上，“新政”是一个转折点，美国“总统行政管理委员会”的建立不仅标志着政府广泛地介入到了社会生活的方方面面，而且也标志着公共行政的学术研究与政府的行动密切联系在了一起。也就是说，由于政府出于“新政”实施的需要而向公共行政的学术研究敞开了胸怀，改变了公共行政研究者的学术环境。我们知道，在市政研究运动初期，城市政府对公共行政研究是采取排斥和拒绝的态度的，而“新政”则使学术研究登堂入室，成为政府所倚重的科学探讨活动。在回顾公共行政研究的历史时，许多学者都指出了这一点，那就是，由于学术环境、学科认同等原因，早期的公共行政研究缺乏一种国家意识，因而，沉迷于技术与效率等管理主义的主题之中，而“新政”则把学者们吸引到了政府过程之中来，使早期以城市为对象的研究结论变得不再适用。所以，“新政”促使公共行政研究发生了明显的转型，随着研究对象从城市转向国家和政府活动，学者们发现了行政过程的更为完整的特征，并由此而对政治与行政、目的与手段、价值与事实等因素之间的关系作出了新的思考。正是由于这些新的思考，构成了对公共行政概念的新的理解——“新公共行政”的提法在这一时期的文献中也开始出现。其实，20世纪60年代末期出现的“新公共行政运动”的许多主张在“新政”以后的理论反思中已经开始得到孕育。虽然同样使用公共行政的概念，但是，研究取向上开始从对“行政”的重视而转向了对“公共”内涵的发掘。如果说对“行政”问题的重视会导向技术关注的话，那么，对“公共”(public)问题的探讨则必然会提出认识价值的要求。技术是要在边界清晰的系统中去加以研究的，而价值的问题则必须面向公众去加以确认。所以，此时的公共行政无论是在实践上还是在研究上都获得了一定的开放性，即面向公众和把公众作为思考行政问题的一个必要向度。

一、政治—行政二分原则受到质疑

市政研究时期的公共行政研究禀持着政治—行政二分的原则，一方面，是因为人们对市政研究运动涉入政治抱着怀疑的态度;另一方面，市政研究运动本身也认为只有把行政与政治分开才能真正进行科学的研究。然而，“新政”打破了公共行政研究的这一传统，罗斯福政府出于应对危机和集权的需要而采取开放的姿态欢迎公共行政的研究者直接地介入到政府的决策过程中来，特别是“总统行政管理委员会”的成立，使政府自身拥有了一批公共行政的研究专家，而且，一些专家甚至进入高级联邦机构担任职务。费斯纳(James W.Fesler)就指出，“对于那些在二战中就职于华盛顿的知名公共行政学者，我轻易就能举出30个人的名字，所以其总数必定还要多得多。”同时，作为战后第一本公共行政学的教科书——Fritz Morstein Marx主编的《The Elements of Public Administration》——之所以被公共行政学界奉为经典之一，也是因为其14位撰稿人全部具有二战期间的联邦政府经历。在经济不景气的情况下，独立于政府之外的研究活动很难获取社会上的资金资助，从而使到政府中去任职对于一些专家来说具有一定的吸引力，因而，公共行政的研究者们乐意于作出这种替代性选择。当这些公共行政的研究者独立于政府之外的时候，要求政治—行政二分既是研究的需要也是对政府的批判性意见，即希望政府不凭借着行政力量去干预政治。然而，当这些专家进入政府之后，其立场也就发生了改变，不仅抛弃了政治—行政二分的主张，反而被卷入到政策博弈的过程中，甚至表现出了参与政治斗争的积极性。所以，1933年，“新政”刚一出台，古利克便撰文对政治—行政二分展开批评，从而揭开了要求发现公共行政政治属性的序幕。到了40年代，随着社会治理实践中政治与行政关系的日益密切，也因为行政过程的进一步公开化，越来越多的学者加入到了这一行列中来，极力要证明公共行政是政治过程的一部分。

莱维坦(David M.Levitan)在分析公共行政研究如何处理政治—行政二分原则的问题时指出，20世纪前期的公共行政研究是对技术与手段的研究，“事实上，公共行政领域在20世纪的显著发展体现为公共政策之执行——不同于政策制定之职能——的独立学科的演化。行政研究已经变成了一种对于技术的研究，一种对于‘手段’而不是‘目的’的研究——怀特巧妙地将其总结为‘行政是一个过程’的观念。”他认为，公共行政的研究不应满足于此，因为，“对于一种政治意识形态的推行来说，行政程序以及机制远不是一种工具。行政程序和机制对于每一种政治意识形态而言，都是一个必不可少的部分——它是政府制度的一个部分。”“任何政府制度都是由它的政治和哲学原则以及出于实施它们的目的而建立起来的行政程序以及机制的总和构成的。”如果说莱维坦指出行政是政府制度的一个部分还是一种较为谨慎的表述的话，那么，考德威尔(Lynton K.Caldwell)显然要更为激进一些。根据考德威尔的看法，“公共行政……的确是政治的一个分支，因此，如果不涉及他们的政治目标、情感动机以及对他们价值的衡量，关于伟大的公共行政官员的行政理论是无法得到理解的。”同样，弗里茨·马克斯(Fritz Morstein Marx)也强调，“我们永远不能忘记，公共行政，不可避免地被拖入了政治过程，必须将它对道德指南的追寻基于它所运行其中的环境之中。”塞尔(Wallace S.Sayre)甚至说，“公共行政是主要的政治过程之一。行使裁量权力，作出价值选择，这是行政官员与官僚的一种特征与日益重要的职能，他们因此重要地参与到了政治之中。”

我们知道，政治—行政二分原则虽然是由威尔逊所提出，但真正作为公共行政的研究原则而加以奉行的则是市政研究运动，特别是在“市政经理制”的推广过程中，政治—行政二分原则为市政经理们提供了职业上的庇护，而且，他们也确实通过自己的施政活动而为这一原则提供了实践上的证明。可以想见，如果市政经理一直坚守这一原则并严格地限定自己的活动范围，那么，政治—行政二分就会成为一种实践模式，即便是学者们对这一原则提出了怀疑和批评，也不会使之动摇。然而，当联邦机构呈现出了日益浓厚的政治特征时，城市政府与市政经理制也发生了相应的变化。在市政经理制迅速扩张的过程中，“作为一个知道答案的专业人士，市政经理已经登堂入室并同时接管了政策与行政。”于是，“就在经理关于其责任的认识发生变化的同时，学者们关于所有政府层级上行政官员政治角色的观察也发生了变化。二战前，公共行政往往被视作一个与政治截然分离开来的，被认为是一个单纯的和秩序井然的世界，而在战后的著作中，公共行政却被视为政治过程的一个基本部分，这种定义上的改变促使所有行政机构及其人员都参与到了政治之中。……而且，‘政治’一词在战后已经不再具有其曾经被迫承担的邪恶含义。当现代政治科学家强调行政是政治过程的一部分并要求行政机构参与到了政治之中的时候，他们所指的是，行政官员及其下属无可回避地参与到包含政策制定在内的整个政府过程，而不是仅仅将活动限于政府过程的一部分。对于市政经理而言，这一新的定义是如此明显，而且使相反的论点显得毫无根据。”随着市政经理越来越多地涉足于政治，也就打破了政治与行政的界限，使政治—行政二分原则在现实中失去了意义。

当然，公共行政研究以及实践所实现的这种取向上的变化并不是在30年代完成的，这是因为，虽然经济危机以及世界大战的威胁使学者们意识到了公共行政理论上存在的不足，却没有能够对其基本原则作出集体性的否定，只是到了“二战”结束后，当学者们开始对政府以及公共行政理论进行反思的时候，才开始出现了对早期公共行政研究传统的否定。迪莫克在其影响广泛的《公共行政》教科书里就这样写道：“对政治的理解成了理解公共行政的关键。就在不久之前，这样一种认识还会引起人们的侧目，但现在看来，由于19世纪末20世纪初的抗击分肥者的运动所造成的偏见，政治在那时被看成是一个与行政分开的世界。……这种认识现在必须根据实际情况而得到改写：行政制定政策、创制立法、阐释法律、代表压力集团、自身就作为一个压力集团而活动，并在许多方面卷入了两大政党间的拔河之中。……承认行政是以政治为基础的一种复合物无损于分权原则的重要性，也无损于文官制度改革运动。”事实上，“行政并不具有对政治的免疫力，即使政治—行政的分离是诱人的。政府的一切都是政治性的，因为政党、压力集团与个体都在争夺对于政府的影响和争夺政府所提供的服务。没有任何一个行政官员可以冷静地置身事外，更不可能在这场你争我夺的表演中仅仅做个旁观者。”可见，在政治与行政的关系问题上，在“战后”公共行政的反思运动中出现了根本性的转变，原先在公共行政的研究和实践中得到奉行的“金律”，现在受到了抛弃甚至攻讦。

如果把公共行政看作是政治的一个部分，那么，如何认识行政官员的角色呢?他们是否需要与政治官员一样承担政治职能和政治责任呢?对此，阿普尔比认为，“职业官员通常倾向于避免与任何被称为‘政治’的东西扯上关系。……但从两个方面来看，公共行政恰恰是政治性的——绝非党派意义上的政治性，而是实质意义上政治性。我们已经指出了第一个方面，即行政必须从属于政治政策，行政必须符合当时的一般政治环境与政策环境;除此之外，这还意味着技术必须服从整体与政治，意味着对政治效率与操作效率给予同等的关注。……第二个方面，公共行政在本质上是政治性的，这是由其自身内部的条件所决定的。这涉及到必须根据公众批评、态度与需要而调节行政的过程，这是一个每一天、每一分钟和在每一个层面上都应当在法律与公平交易的限度内进行调整的过程;涉及到行政的方式、技术与精神，它们使公共行政能够为民主社会的现实做出贡献;涉及到广阔的哲学背景，它们赋予了行动以意义和重要性;涉及到社会的理解、支持与对每位公民个体性的尊重。”根据这种理解，虽然“我们有时会被要求‘在政治领域之外’谈论公共行政，但在大多数情况下，我们想说的其实是‘在党派领域之外’。有效的公共行政需要考虑专门的和特定的意见与需要，并需要它们之间更好的平衡，除此之外，它更需要将这些意见与需要混合或综合成一种‘公共’需要。”这样一来，结论就是，对于行政官员而言，“当他在开始阶段帮助形成立法的时候——而今天的多数全国性立法都是这样形成的，公共行政官员是政治性的;当他与总是试图影响他——既在起草立法的过程，也在执行它的过程中——的压力集团打交道的时候，他是政治性的;当他在执行公共政策的过程中和与其他公共机构发生关系时，他也是政治性的。事实上，公共行政是如此具有政治性，公共行政官员对于人民的责任完全超过了私人管理中的行政人员，以至于一位民选官员——总统——已经被人民自己赋予了——也要对他们负责——掌管政府行政分支之运行的职责。”也就是说，从行政部门被交由一位民选官员负责的事实来看，公共行政与行政官员的政治责任是毋庸置疑的。显然，阿普尔比的这一论述无可争辩地证明了公共行政的政治性质，可以说是从行政官员的角色这一角度对“行政是政治的一部分”的判断提供了具有说服力的论证。

迪莫克也表达了相同的意见，他认为，公务人员具有政治属性，行政官员必须具备一种“政治感”。他说，“政治感——在这样一种政治背景中的有效行动能力——是所有公共行政官员都需要具备的一种品质，有了这种品质，他就能对与之打交道的人的反对策略保持警惕，就能对有损于其机构的行动作出迅速反应，就能充分意识到他的项目中的那些出于公共利益的考虑必须得到维护却又如此容易在复杂的政府环境中失落的价值和目标。”另一方面，公共行政官员所应具备的政治感又是与政治官员不一样的，政治官员是存在于代表制结构之中的，他的政治感是对他所代表的特定利益的敏感。行政官员的政治感却具有公共性的内涵，所体现的是一种对公共利益的敏感。“公共行政官员处在一个能够对政策施加重要影响的位置上。那么，应当通过什么标准来指导其决策，评价其行动?显然需要具备的是对那些构成了公共利益的事物保持一种自觉欣赏的态度。有人可能会认为公共利益是一个模糊不定的和可以作出多重解读的观念，并以此为理由而反对我的这一观点。事实的确如此。但是，在一个自由民主的制度中，还能找到任何可以起到同样作用的替代性标准吗?”肯定是找不到的，所以，“‘行政的政治语境’的本质在于，必须有一项基本的公共政策，它定义了这场比赛的广泛目标与规则，从而使个案有例可循。……否则，所有都将是政治，而行政则是不可能的。公共行政的任务远不只是在具体案例中迎合集团需要，而是争取保障集团之间对于既定公共政策与计划的共同接受。”唯有不屈从于任何集团利益，才是公共行政与行政官员应有的政治属性。

在战后对公共行政的反思中，关于公共行政政治属性的探讨不断深入，不断有新的发现，以至于高斯感叹道：“我无法想象，在我们的时代，如果没有这样一些第一手的观察资料，即谦逊地而向行动中的政府去认识人们是怎样通过这一政府而集体行使职能的，是如何把政府塑造成一种最佳的组织的，以及在整个共同体中的各种行动之间政府是如何处理它们的相互关系的，那么，我们就不可能在对政治生活的合理解释上取得任何进步。在我们的时代，一种公共行政理论同样也意味着一种政治理论。”在这段话中，我们看到，高斯所关注的是政府政治职能，他把政府看作为能够在各种各样政治力量之间发挥协作作用的基本力量。既然政府必须在各种各样的政治力量之间发挥协调作用，就必然具有政治属性，即用一种“公共的”政治属性去调整和抑制每一个利益集团的个体的政治属性。由于“公共”一词在“战后”公共行政的反思运动中成了专门指称政府政治属性的概念，从而赋予了20世纪早期市政研究运动建构起来的“公共行政”概念以完全不同的内涵。不过，需要指出的是，尽管这一概念在理论上已经得到了许多学者的反复确认，但在实践中却并没能取代形成于市政研究运动之中的公共行政概念，也正是由于这个原因，才会在70年代产生了“新公共行政运动”，大张旗鼓地宣扬公共行政的政治内涵。

二、肩负价值追求的公共行政

在公共行政的研究史上，第二次世界大战后，围绕着公共行政的概念及其内涵展开了热烈的争论，许多在市政研究时期被视为理所当然的观点与主张都成了学者们激烈争辩的主题，除了政治与行政的关系问题，事实与价值的关系问题也成了学者们争辩的中心议题。对于市政研究运动而言，‘由于信奉政治—行政二分的原则，在面对事实与价值的关系问题时，也认为可以将事实与价值分开来认识，而且认为，公共行政既然可以独立于政治，也就同样无需受到价值问题的困扰。在纽约市政研究所等机构的纲领或宗旨里，我们都能看到市政研究者对于事实以及客观性的不厌其烦的强调，甚至到了40年代，西蒙依然顽固地坚持这一传统。在《行政行为》以及发表于《公共行政评论》上的一系列论文中，西蒙在当时学术界普遍抛弃了政治—行政二分原则的背景下却从决策分析人手捍卫了市政研究运动的传统，而且，西蒙也确实通过了极为严密的逻辑推理去证明“公共行政科学”关注事实的使命。

其实，在《行政行为》中，西蒙并没有对公共行政的“公共”方面予以特别关注，而是更多地把讨论的重心放在了公共行政的“行政”方面，所研究的是一般意义上的行政，即作为行为的行政。虽然西蒙在书中一再地强调要建立“公共行政科学”，事实上，《行政行为》出版后却受到了企业管理者的欢迎，并在70年代获得了诺贝尔经济学奖，而在当时的公共行政学界，反映却是极其冷漠的。应当说，此时的公共行政研究正着力于去发掘公共行政的“公共”性质，而西蒙恰在这个时候出版了他的《行政行为》，试图在行政的问题上去模糊“公共”与“私人”的概念，显然是不合时宜的，公共行政学界回应以冷漠也就是自然的事了。不过，西蒙的贡献可能恰恰是从反面证明了公共行政学也应把解决事实与价值之间的关系问题放在一个突出的位置上。也就是说，公共行政的研究必须在公共行政与私人行政的区别方面形成共识性的意见，只有在公共行政与私人行政之间划定了边界，才能使公共行政成为一门不同于私人行政或不被私人行政所同化的科学。因为，西蒙给予行政学界的正是公共行政将被私人行政所同化的危险信号。

就市政研究运动而言，公共行政相对于政治的边界是明确的，那就是“政治中立”;相对于私人行政，则没有划定边界，虽然市政研究者们无处不使用公共行政的概念，但是，由于同时也把“价值无涉”作为公共行政研究的前提，事实上是无法真正把公共行政与私人行政区分开来的。在公共行政的反思运动中，通过对公共行政的“公共”内涵的发掘，确认了公共行政的政治属性，即废除了“政治中立”原则。相应地，公共行政与私人行政之间的边界则得到了厘定，那就是，与私人行政不同，公共行政是有着公共价值追求的。在今天的公共行政研究中，一谈到价值的问题，人们立即就会想到60年代末期的“新公共行政运动”。这是因为，新公共行政运动通过引入社会公平的概念而把公共行政变成了一种具有价值追求的实践。其实，早在三四十年代，公共行政的研究者们就已经认识到了公共行政拥有维护社会公平的基本责任。比如，1936年，芬纳已经指出，“就我在企业与公共行政中的个人经验来看，后者在精神上通常是准司法的，前者则是专断的;就主导动机而言，公共行政所拥有的是一种公平的标准(standard of equity)和不同于竞争性市场中私人企业之急切需要的目的。”

1947年，随着“二战”的结束以及两大意识形态在国际上的并存，使公共行政的价值问题凸显了出来。阿普尔比看到，“善良的人们在社会主义或共产主义中所能发现的最具吸引力的地方在于这些制度对于公平(equity)的明显关注。无疑，我们应当比其他任何群体都更加清楚，没有任何经济观念或秩序本身能够提供公平。我们知道，在任何制度下，公平都是复杂的、脆弱的和不断演化的，它最终取决于行政的精神和技术。我们知道，任何适当的公平观念都应包含对人的创造能力的尊重，这种能力不仅将生活从暴行中解脱出来，而且，这种能力在人们所希望自我形塑的形象中将走向发现和创造上帝的运动。公共行政必须深切关注它。公平的实现大多取决于它，我们不要过于关注统计表、工作测量与分类问题，以至于我们无法抬起头来看看我们工作的地方，它的真正性质，它的机会，以及它的责任。”在这段话中，阿普尔比在社会主义的参照系中对资本主义国家的公共行政表达了批判意见，认为这种公共行政由于过多地“关注统计表、工作测量与分类问题”而丧失了提供公平的能力，所以，他要求公共行政把关注的重点放在公平的问题上。

“冷战”时期，在两极对立的背景下，如果说公平是社会主义的基本特征的话，那么，自由则是资本主义的核心要素，因而，作为资本主义国家的美国公共行政也就应当符合“自由社会”的相应要求了。这就是米利特(John D.Millett)所说的，“美国公共行政建立在这一主张之上：政府的工作必须以一种与自由社会的要求相适应的方式而得到完成。没有任何社会——无论自由与否——可以在没有政府的条件下存在。但在自由社会中，政府的某些独特特征是必不可少的。与自由社会中的其他机构一样，政府必须对个体的价值给予完整的承认。政府的目的在于，使特定的社会获得凝聚力和使社会利益要求得到满足，以达到促进人的自由之目的。自由社会中的政府承认其能力的局限，遵循明确的程序，并同等对待所有人。”根据近代以来的西方观念，除了自由之外，资本主义的另一大特征就是民主，因而，自由社会中的公共行政也必须与民主制度相适应。“在一个民主制度中，公共行政必须以一种能增强民主社会之过程与完整的方式而服务公众。检验公务人员的标准之一就是，他是否坚定地认识到了——如Gordon R.Clapp所说的——让‘人民替他们自己决定公共机构应当拥有什么政策和目标’的‘极端重要性’。……因此，政府必须建立在尊重与明智理解民主环境的健全之上。”从这一观点来看，“‘公共行政’的概念有着比通常归之于它的多得多的内容。它不仅仅是一般被当作一个技术范畴的‘管理’，或一般仅具有略为宽泛含义的‘行政’。它是对公共事务的公共领导，对执行行动的直接负责。在民主制度中，它所涉及的是尊重并助益于公民尊严、价值与潜能的领导和执行行动。”

1951年，在一篇回顾40年代公共行政研究倾向的文章中，塞尔(Wallace S.Sayre)指出，“在这十年中，对公共行政中的价值重要性的认知得到了显著增强，而且呈现出越来越重视的趋势。如果说许多精力被用在了寻求一门价值中立的行政科学上的说法是正确的话，那么，同样正确的是在这种寻求之初激起的争端最终导向了对公共行政的价值角色的重新重视。”具体来说，“对民主社会中公共行政诸价值的核心关注导向了行政机构对它们的政策与行动计划的责任与义务的安排。由于公共行政的研究者和行政官员在寻求这一根本问题上有了这种新的视角，他们变得越来越意识到了公共行政这一连续及其分殊的细微差异。这意味着，行政研究的基本追求更多是一种政府理论，而不是一门行政科学。”也就是说，由于公共行政无法回避价值问题，从而使所有关于公共行政科学的设想都显得不切实际，即使是西蒙所精心构造出来的决策理论，也只不过是一种科学的谵妄。所以，达尔在与西蒙的论战过程中就表达了这样的看法：“公共行政的研究者不能回避对目的问题的关注。他们所应当避免的是无法将构成其学说根基的目的或价值阐释清楚的状况。如果目的和规范性的考虑始终能够得到清晰明确的表述，那么，公共行政科学就会取得真正的收获。相反，如果拒绝承认公共行政研究应该建立在对目的的某种明确阐述的基础之上，那就会在道德目的的领域中长期存在着科学的官样文章。”

在20世纪50年代兴起的比较行政运动中，关于公共行政与价值问题的联系再次得到了确认。因为，在比较行政的研究中发现，在一个民族、一个国家中存在着的某种科学管理运动所说的公共行政最佳途径(one best way)被移植到了其他具有完全不同文化背景与价值偏好的社会中之后，则需要根据具体情况而作出相应的调整与变革，否则就会出现“水土不服”的情况。这就证明了公共行政绝不可能是一种事实的累积，而是具有价值内涵的。联合国从事公共行政技术援助的学者们明确地指出了这一点：“公共服务体系应当在真正的意义上属于它所服务的社会，分享它的文化，它的价值，它的问题与它的抱负。即便是在可以获得和能够接受外部建议和援助的时候，它们也必须被赋予一种土生土长的特性，因为公共行政是一个国家制度中的基本部分。这意味着，本研究所描述的公共行政的要素应当被看作一种梗概性的框架，每个国家都可以通过最适合于其自身社会的方式而赋予其生命。关于公共行政的一个不言自明的真理是，几乎不存在一种‘唯一途径’(only way)或‘最佳方法’(one best way)。任何一个已经建成了好的和现代的行政体系并引以为傲的国家，都会经常发现，与它同样追求进步的邻居通过完全不同的方式也获得了好的结果。”

应当看到，尽管比较行政运动确认了价值问题之于公共行政的重要性，却没有对更为重要的“价值多样性”的问题予以足够的重视。这是因为，比较行政运动的落脚点是发展(development)的主题，即把发展的问题视为公共行政的最高价值，因而突出强调那些有利于发展的行政设置，表现出了对那些导致发展中(developing)国家发展滞后的本土价值加以贬低的倾向。所以，比较行政运动虽然也倡导行政价值，但它所提倡的则是作为发达(devel—oped)国家的西方价值，试图向发展中国家推广的是西方公共行政的价值：“如果一个发展中的社会希望实现迅速的经济与社会变革，它的公共行政将不得不扔掉过时的态度与程序。这将带来深远的改变，其精确的形式与时机必须考虑到民族特性与公务人员吸纳新方法的能力。但进步是必须实现的，一种动态的国家发展要求一种可行的公共行政。否则，过于强调墨守成规，就可能变成拖延所有迫切需要的创新的一个借口，并倾向于保留过时的实践。”因而，“一个国家的公共行政是基于这些原则的：服务普遍利益，应用法治，执行与一致同意的过程相符合的决定。对这些原则的强调将因时因地而不同，且没有一个国家曾经完美地将其付诸实施。在从依赖与政治不成熟到完全的自主和对自治艺术的精通的漫长演进过程中，必须对过渡性的形式与实践予以某种宽容。除非一个民族国家致力于建立一种可以服务于这些目的的公共行政，否则，许多随之而来的结论都将是不适用的。”也就是说，比较行政运动承认公共行政的价值，但是，它要求发展中国家放弃自己的价值，并以发达国家的价值取代之。

总之，在“二战”后的一段时期内，关于公共行政的价值问题成为公共行政研究者们共同关注的问题，学者们在对市政研究运动以来的公共行政研究传统进行反思的过程中，努力发掘公共行政的价值内涵。这个过程是与对公共行政的政治属性的承认相一致的。在肯定了公共行政的政治属性时，学者们把公共行政的政治属性与党派的和利益集团的政治属性相区别;在承认公共行政的价值属性时，则把公共行政与私人行政区分开来。在严格的意义上，正是到了此时，公共行政学作为一门完整的和独立的科学才被建立起来，有了既不同于政治学也不同于企业管理等学科的科学面貌。在公共行政学其后的发展中，主题自然地转向了如何面向社会开放的问题了。

三、走向开放的公共行政学

回顾公共行政学的百年历史，市政研究时期的公共行政研究文献的同质性很强，学者们在与公共行政有关的几乎所有问题上都有着广泛的共识。但是，这种共识的获得是由于市政研究者强行把视线聚焦在城市行政这个层面上获得的，实际上，这种做法是对复杂的公共行政问题的一种回避。在这一时期，尽管市政研究运动宣称只注重客观事实而不涉及政治以及价值的问题，但是，由于回避了政治以及价值的问题，反而使研究成果无法反映公共行政的事实情况。随着国家逐渐进入了公共行政研究者的视野，此前在城市行政的意义上所取得的许多共识都逐渐地被学者们所抛弃。这样一来，也造成了另一种结果，那就是，直到今天，公共行政研究总是处于难以形成共识的局面中。不过，正是这种难以形成共识的状况，证明了公共行政学不是一门封闭性的科学。因为，如果一门学科是封闭的，它就在一切问题上都非常容易达成共识，反之，如果一门学科具有开放性，那么，就会在所有的问题上都难以取得共识。就公共行政研究难以达成共识而言，恰恰证明它是一门拥有开放性的学科。这种开放性正是公共行政学所具有的独特品质，它无法达成共识的特点并未影响它在公共行政实践中的作用，反而为实践提供了多元化的理论和思想，使公共行政实践可以在面对一切新的问题时都能够非常方便地找到指导变革的新思想。其实，从市政研究运动建立起公共行政学科开始，公共行政研究就呈现出了开放性的特征，或者说，在市政研究运动后期，当公共行政研究者的视野扩大到市政经理之外的时候，就赋予了这门学科以开放性。“二战”后，公共行政的反思运动进一步厘定了学科边界，并转向了对政府与社会间关系的关注，从而使公共行政研究获得了面向社会的开放性。

公共行政研究是与公共行政的实践密切联系在一起的，实践中的一切新的变动都会及时地反映到公共行政的研究中来。这就是公共行政这门科学开放性的源泉。我们看到，出于应对“大萧条”和世界大战的需要，罗斯福政府努力推动行政集权。就罗斯福总统的行政集权而言，由于是出于应对危机的需要，应当说是具有合理性的，而且，也确实起到了很好的实践效果。但是，在美国这样一个有着民主信念和实行三权分立的国家中，罗斯福政府的行政集权不可避免地要与国会、最高法院以及信奉不干预主义的保守势力等产生冲突。在这种情况下，作为民选总统的罗斯福要巩固自己的地位，最好的办法就是求助于民众，挟民意以制衡反对行政集权的力量。罗斯福总统正是采取这一措施去与国会和最高法院相抗衡的。其具体的做法就是大力推广公共关系，试图通过营造超高的民意支持率来维护自己的权力和地位。虽然罗斯福政府所推行的这种公共关系具有很强的政治谋略色彩，却也无可否认地密切了政府与社会之间的关系。在一定程度上，增强了政府对于社会的责任;反过来，也促进了公众对行政过程的参与。由于政府公共关系具有诸多功效，“二战”之后，公共关系与作为公共关系另一面的公民参与，都成了世界各国政府极为重视的公共行政策略。

弗里茨·马克斯在谈到政府公共关系问题时指出，“类似的趋势在公共行政的外部——政府机构与个体之间的接触领域——是引人注目的。最明显的例证之一就是行政过程中公民参与的增长。今天，没有一个机敏的部门会在不与许多有组织的利益集团进行大量非正式商议的情况下就发起行动。这些集团回应部门计划的方式，通常也是官员需要严肃对待的一个问题。”同时，“与对行政过程的公众参与紧密相关的是，政府活动在公共关系领域中得到扩张。甚至那些相对独立自主的部门，也变得对公众相当敏感。显然，报界和广播中的不利反应很容易拉低一个部门的地位，因而，官员需要细查这些反应，以确定其政策在多大程度上得到了公众的支持。这也许能够解释，为什么行政官员要比立法者更加关注民意调查的结果。”政府公共关系与来自于社会的公众参与相映生辉，“在形塑公共行政方面所发挥的影响是显而易见的。政府机构不再能够被视为某种独立的或独立于社会诉求的东西。政府机构中的工作人员通过与共同体主要利益的工作接触，已经成功地增强了他们自己所体会到的公民同意，了解了公民同意的大多本质。经过非正式协商，对于公众的态度以及集团支持的担保，官员都有了更为准确的预期，从而赋予了许多部门项目以一种更为强大的基础，也相应地减少了宣示权威的需要。这些项目越是在一般观念中被视为公众之必需，他们就越不会与公众中具有影响力的部分产生冲突。这给予了公共行政以强大的力量，为公共行政注入了一种深切的正当感。”也就是说，公共关系增强了公共行政的合法性。

由于公共关系的发展，政府不得不与外界建立起了越来越多的联系，也越来越多地受到了外界因素的影响。在某种意义上，公共行政的外围已经形成了一种独特的生态，于是，关于行政生态学的设想也就应运而生了。1945年，在阿拉巴马大学所做的系列演说中，高斯率先提出了公共行政研究的生态学路径。他认为，“仅仅将政府看作分肥——无论是某一经济阶级、政党或派系——的工具是不够的，尽管它可能在任何时候任何地点服务于这一目的。还可能存在一些如此广泛的环境变化，它们对一种公共而非私人的回应提出了要求。……因此，公共行政研究必须包括其生态。”具体而言，“公共行政的生态学路径可以理解为是照字面意义自下往上建立起来的：从一个地方的元素——如土壤、气候、方位——到居处于此的人——他们的数量、年龄、知识、以及他们在当地同其他人的关系中由以求生的采用物理与社会技术的方式。正是在这一背景下，他们作为公共管家婆(public housekeeping)的实践以及采用的方法都应当得到研究，以使他们更好地理解他们所从事之事，也是为了合理地评价他们做得如何。这样一种路径对于我们这些寻求合作的研究者具有特殊的吸引力，因为它需要——事实上有赖于——在政府职能的根源、公民的态度和操作等问题上处于彼此不同的环境中的人们去仔细观察的。”高斯还进一步指出了行政生态学必须关注的几大要素，“它们是：人、地点、物理技术、社会技术、愿望与观点、灾难以及人格。”

当然，我们不能说高斯通过这样一场系列演说建立起了一门行政生态学，但从“行政生态学”这样一个概念的提出来看，表明公共行政研究不仅不能再停留在市政行政的层面，而且也无法继续满足于对国家行政本身的考量了。从城市到国家，虽然研究的范围有所扩大，但焦点依然集中在狭隘的研究对象之上，而从国家到行政生态，则表明公共行政研究需要从其对象扩展到围绕对象的环境上去。这样一来，研究范围的扩大使各要素之间的关系也变得复杂化了，也就很难形成确定性的结论，学者们也就无法轻易地达成共识了。由于缺乏共识，关于公共行政学的一些基本概念以及这门学科所应包含的内容，都存在着很大的分歧，甚至让一些学者开始对公共行政研究能否构成一门学科而产生了怀疑，这就是著名的“赫尼报告”(Honey Report)的执笔者赫尼(John C.Honey)所说的，“在这些术语的传统学术含义上，公共行政不是一个领域或学科。的确，我们有公共行政学院和公共行政课程。但今天，只有最缺乏想像力与思想狭隘的人才会认为这样一门复杂的实践艺术可以被包含进诸如人事行政、预算、组织与方法、采购等传统的公共行政课程之中。这些都只是职业学校的课程，有助于在职培训的目的，可以作为那些希望提高其技能的在职人员的业余课程，也可以作为常规学术项目中对公共行政过程某些方面的演示课程。”事实上，当时的公共行政研究与教学已经包括了几乎所有主流的社会科学门类，“简单地说，学术上我们称之为现代公共行政的综合体拥有七大来源：行政法、科学管理、实际政治、社会学、制度经济学、社会心理学和社会人类学。”所以，直到今天，人们还是习惯于把公共行政学视作为一门交叉学科。

就公共行政必须在处理复杂的社会事务方面广泛介入而言，它覆盖了整个社会的每一个方面，有着诸多无法归类的内容，甚至这些内容是无法被抽象为某项原理的。的确，“公共行政的一个现状在于它不是一项职业，至少在这个词语的通常含义上，除了在如预算和人事等这门艺术的有限方面上拥有为数不多的行政专家，或一个更小的没有任何主要职能兴趣领域的通才群体以外。大多数参与公共事务的人在职业上将他们自己认同于教育、医药、土地管理、企业经济学或地质勘探等专业。他们倾向于，尤其如果敏锐到了紧随新发展的需要的话，跟随他们所选定专业领域的研究文献和观念。在这方面，他们受到了职业协会、学术期刊、专业出版物以及拥有广泛的功能导向的研究兴趣和责任的公共与私人机构的帮助”。但是，这决不意味着一门完整的公共行政学无法确立，而是表明这门学科有着不同于其他学科的特征，那就是它比任何一门学科都有着更为浓厚的开放性特征。当赫尼在20世纪50年代表达了——在“明诺布鲁克会议”的前夜，他还将作出更激烈的表达——对公共行政学科的上述怀疑时，恰恰是这门学科出现了新的一轮转向的时候，正在从根本上告别市政研究时期所建立起来的那门相对封闭的公共行政学科，转而成为一门充分开放的学科。在20世纪的科学丛林中，由于公共行政学有着不同于其他学科的这样一种开放性，使人们对它能否构成为一门学科而产生怀疑，也是可以理解的。但是，从这门学科20世纪后期的发展来看，其开放性不断地把学者们引向新的领域，所研究的内容却是其他学科所无法替代的。

公共行政学的开放性根源于公共行政的公共性，如果说政治学的目标所指向的是合法性的话，那么，公共行政学则必然要围绕着公共性这一基本价值去开展研究工作。当然，公共行政学会要求花费更大精力去探讨方法和技术层面的问题，事实上，现代社会科学的每一个门类都需要给予方法和技术层面的问题以极大的关注，但是，如果把方法和技术层面的问题与特定的主体联系起来，就可以看到不同学科的不同性质了。迪莫克对公共行政学研究内容的描述就说明了这一点：“公共行政是政府过程的一个主要构成部分。政府过程可以被描述为国家出于满足政治——即拥有权力与影响的——社会之需要而使用的所有方法。作为政府过程的一个分支，行政过程则关注那些只能通过行政手段——即通过执行的细节——而得到实现的人类诉求。……我个人认为，行政过程包含三个主要部分。第一是对目标的决定，它包含计划的过程、政治的形成、合法权威的供给、以及在形成方案、计划与政策过程中的政治与压力集团所扮演的角色。第二大部分包含的是行政的工具，它们由组织、财政行政与人事行政构成。公共行政的第三个也是最后一个部分——它也许占据了这一过程的一大半——关注的是实际操作的官员在实现其目标的过程中所使用的方法。尽管这一实务领域是行政的核心，但在大多数国家以及直到最近的美国，却受到了学者们的严重忽视。这第三个领域所涉及的是领导、作出指挥、责任委托、总部——实地关系、保障协作、项目内各组织构成的协调、雇员监督、雇员培训与激励、控制内部行政以确保其一致有效、运行项目中所使用的各种方法、使用激励与奖赏以激发雇员的最大努力、以及利用公共关系项目以确保在所有者(选民与立法者)、管理方、工人、消费者和利益集团之间就项目的所得形成一种公平的分配。”相应的，“公共行政学是一种关于国家的项目——比如那些与公共工程、农业、国际事务等相关的——是如何通过对制度、人力与行政资源的计划好的利用而得以推动与产生效果的研究，它在整体上包含计划、决策与用来保障以实现既定目标为目的的协作的管理技术。我将是第一个承认这不是一个简洁的定义的人，但是，如果我们考虑到正在进入公共行政之中的所有因素，则我们将很难提出一个不那么广泛的定义。”可见，公共行政包含着极为复杂的内容，在公共性的价值基点上，它需要不断地把各种各样的社会因素都纳入到其发挥作用的范围中来，并需要在发挥有效和正确作用的意义上去不断地探求新的方法和技术，但是，公共行政在发挥其作用每一个项目上，都会贯穿着同样的目的，那就是实现可以被归入到公共性中去的所有价值。所以，以公共行政为研究对象的科学，也就必须保持自身的开放性品质。

[责任编辑 陈萍]

作者：张康之　张乾友