大学去行政化语境下加强党对高校领导的机制研究

2023-02-28

大学去行政化、落实办学自主权是中国高等教育改革的方向。党对高校的领导是中国特色的高校管理体制, 只能不断加强, 不能被削弱。党委领导下的校长负责制是党对国家举办的高校领导的根本制度, 是高校坚持社会主义办学方向的重要保证。大学去行政化语境下加强党对高校领导的机制研究已成为当前党、政府和高校共同面临的一个重大现实问题。

一、大学去行政化语境和党对高校领导的机制发展历程

(一) 大学去行政化语境发展历程

1985年, 《中共中央关于教育体制改革的决定》要求扩大高校办学自主权。1993年, 《中国教育改革和发展纲要》要求明确高校权利和义务, 使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体。1998年, 《中华人民共和国高等教育法》规定高校应当面向社会, 依法自主办学, 实行民主管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》提出探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策, 克服行政化倾向, 取消实际存在的行政级别和行政化管理模式, 落实和扩大学校办学自主权。《国家中长期人才发展规划纲要 (2010-2020年) 》要求克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向, 取消学校等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式。2013年, 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化, 逐步取消学校等单位的行政级别。2014年, 《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》要求积极简政放权, 进一步落实和扩大高校办学自主权。

(二) 党对高校领导的机制发展历程

1956年, 党的八大通过的《中国共产党章程》规定在学校中的党的基层组织, 应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议。1958年, 《中共中央、国务院关于教育工作的指示》明确在一切高校中, 应当实行党委领导下的校务委员会负责制。1961年, 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例 (草案) 》规定高校的领导制度是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。1971年, 《全国教育工作会议纪要》指出要实行党的一元化领导。1978年, 《全国重点高等学校暂行工作条例 (试行草案) 》规定高校的领导体制是党委领导下的校长分工负责制。1989年, 党中央确定高校全面实行党委领导下的校长负责制。1990年, 《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》要求高校实现党委领导下的校长负责制。1996年, 《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定高校实行党委领导下的校长负责制。1998年, 《中华人民共和国高等教育法》规定国家举办的高校实行党委领导下的校长负责制。2010年, 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》指出公办高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。2014年, 《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出党委领导下的校长负责制是党对国家举办的高校领导的根本制度, 是高校坚持社会主义办学方向的重要保证, 必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。2017年, 《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》强调加强党对高校的领导, 高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。

二、大学去行政化语境下加强党对高校领导的机制需要解决的问题

(一) 处理好党对高校领导和依法治校的关系

《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》指出, 按照党委领导下的校长负责制, 高校党委发挥领导核心作用。坚持社会主义办学方向, 依法治校是高校党委主要职责之一。教育部《全面推进依法治校实施纲要》要求全面推进依法治校, 必须以中国特色社会主义理论为指导, 坚持社会主义办学方向, 弘扬和践行社会主义核心价值体系, 将坚持和改善学校党的领导与学校的依法治理紧密结合起来。党委领导下的校长负责制是党内法规和国家法律明确规定的高校领导体制。党委在高校中处于领导核心地位, 落实全面从严治党要求, 依照党章等规定履行各项职责, 统一领导高校的工作。依法治校是高校落实全面依法治国基本方略的必然要求, 也是全面依法治国在高校治理中的具体体现。党对高校的领导是推进依法治校的根本保证, 依法治校是加强党对高校领导的核心内容。党委领导下的校长负责制的高效运行建立在依法治校的基础上。必须把党对高校的领导落实到依法治校全过程, 为高校改革、发展、稳定提供强而有力的政治保证、思想保证、组织保证。

(二) 大学行政化倾向比较严重

大学行政化与其自身所具有的行政级别、传统的“官本位”思想密切相关。大学行政化, 是长期存在的“官本位”思想的一个具体表现。在高校外部, 政府把高校作为下属事业单位, 而不是独立自主的法人实体进行管理。副部级、正厅级、副厅级等高校行政级别直接反映了高校的社会地位、教育层次和影响力, 也相当程度上决定了政府对高校的资源配置。在高校内部, 普遍存在行政权集中并有日益强化的趋势, 行政权决定着学术资源的调配。过度的大学行政化造成高校学者和学术组织的研究地位和社会功能弱化, 也就脱离了高校作为学者共同体和学术共同体的组织属性。一些高校教授热衷于当领导, 而不是潜心于搞学术研究。因为当上了领导, 有了处长、院长或主任头衔, 远比只有教授头衔的教师更容易得项目、拿经费、评荣誉, 更容易在学术研究上“出人头地”, 名利双收。

(三) 高校内部治理结构还不完善

在高校内部, 存在政治权与行政权的关系需要进一步理顺、行政权与学术权需要进一步均衡、高校与院系两级权责需要进一步明晰等治理结构不完善的问题。一是政治权与行政权的关系需要进一步理顺。党委领导体现的是政治权, 校长负责体现的是行政权。党委作为高校领导核心, 总揽学校改革、发展、稳定的全局;校长作为高校法定代表人, 在党委的集体领导下依法行使职权。在实践中, 高校的政治权和行政权共存, 高校党员正副校长基本都是党委委员, 参与党委决策;党委正副书记都参加校长办公会议, 参与具体部署, 在运行中会产生冲突, 导致两者间的矛盾。二是行政权与学术权需要进一步均衡。高校存在行政权强化, 学术权弱化的倾向, 甚至出现行政权代替学术权的现象。有些高校学术委员会主任由分管副校长担任, 成员中还包括人事、教务、科研、院系等有关部门负责人。当然, 作为高校学术委员会成员的有关部门负责人在其专业领域肯定具有较高的造诣, 但由于他们还担任行政职务, 使得学术委员会俨然一个行政机构, 作出的决策难免会有行政色彩。三是高校与院系两级权责需要进一步明晰。在高校实行校和院系两级管理的背景下, 院系的人、财、物等重要权力大部分仍集中在代表高校履行管理职能的部门里, 高校的管理重心并没有实质性下移。高校职能部门管得过多过细, 权力大、责任小;院系的自主权得不到有效发挥, 权力小、责任大, 违背了权责对等的原则。

三、大学去行政化语境下党对高校领导的机制存在问题的原因

(一) 传统高校管理模式的制约

中国高校实行的是科层式管理模式。科层式管理模式的原意是官僚制, 是指象政府机关那样层次分明、制度严格、责权明确的组织模式。一是组织体系机构呈金字塔。高校分为高层、中层和基层, 高层是校领导, 中层是中层干部, 基层是广大师生员工。二是成员职责各有分工。高层、中层和基层都有明确的职责和任务, 各司其职、各负其责。三是以校规校纪来管理。校规校纪是高校所有成员必须遵循的行为准则, 以制度管事、以制度管人。四是人情关系淡化。高校对成员实行有效控制, 减少成员间的摩擦, 服从严格的纪律约束。五是职业定向。高校岗位分为管理、教学、教辅三大类, 定编定岗, 按岗用人, 实现人、岗、事三者之间的合理匹配。科层式管理模式在一定程度上促进了高校的发展, 为建立现代大学制度打下了坚实的基础。但是科层式管理强调层级管理和服从命令, 是高校官僚主义、形式主义、衙门作风、“官本位”思想、行政化倾向产生的根源。

(二) 政校紧密联系的制约

关于政府与高校的关系, 中国政法大学党委书记石亚军的观点比较有代表性。他认为, 政府和高校之间的关系, 总的来说是相辅相成的关系。从机构职能这个角度来考量, 它有三个维度:第一, 从机构职能的定位上来说, 是行政和学术之间的关系。政府是从事行政管理的, 大学是从事学术发展的。第二, 从机构职能的层级划分来说, 是宏观和微观的关系。政府管教育是一个宏观管理, 大学管教育是一个微观管理。第三, 从履行机构职能的方式上来说, 是管学和办学的关系。政府是管学的, 高校是办学的。政府集合了高校举办者和管理者的双重身份, 拥有对高校人事、财务、资产、教学、科研等各项事务进行管理的权力。高校要接受政府的行政和业务领导, 被赋予相应的行政级别, 本身就是一个行政化事业单位。高校的办学自主受制于政府的集权管理, 已不能适应当前经济社会发展的需要, 也不符合《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的要求。

(三) 高校内部治理结构的制约

当前, 高校内部治理结构还有待完善。一是落实党委领导下的校长负责制不够到位。一些高校对党委领导和校长负责的职权还区分不清。有的高校党委过多干预行政工作, 校长无法全面行使职权, 导致产生矛盾, 党委的领导不仅没有加强反而被削弱了;有的过分强调校长依法行使权力, 不能自觉接受党委领导, 一些重大问题没有经过党委会议集体讨论, 校长个人说了算。二是学术委员会不能完全独立地行使职权。一些高校学术委员会存在着运行不规范的问题, 职能相对弱化, 实践中往往存在职权不清晰、权责边界模糊、委员行政化、代表性不足、运行机制不完善等问题。三是校内民主管理和监督机制有待进一步完善。教职工代表大会、学生代表大会、群众团体的作用未能充分发挥。师生参与高校民主管理和监督的积极性和主动性不高, 缺乏主人翁意识。四是社会参与监督机制还不健全。高校信息公开不全面、不及时, 新闻发言人制度落实不到位, 教职工、学生、社会公众对高校重大事项、重要制度的知情权得不到有效保障。五是以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系有待进一步健全。政府教育主管部门大力推进高校章程建设, 实现“一校一章程”格局。章程就是高校的“母法”, 校规校纪就是高校的“子法”。一些高校不及时对校规校纪进行清理、修改和完善, 有的校规校纪甚至还与校章程产生冲突, 依法治校难以有效落实。

四、大学去行政化语境下加强党对高校领导的机制探索

(一) 坚持高校党委领导下的校长负责制, 实现党委领导和校长负责

大学去行政化, 必须始终坚持、全面贯彻高校党委领导下的校长负责制这个党对高校领导的根本制度。高校党委要认真贯彻落实《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》。一是坚持高校党委领导核心地位。高校党委要切实履行党章党规赋予的各项职责, 全面领导高校工作, 把握高校发展方向, 讨论决定高校“三重一大”事项, 监督检查重大决议执行, 大力支持校长依法独立行使职权, 做好人才培养和教育教学改革等各项工作, 切实履行全面从严治党、办学治校的主体责任。二是校长主持高校行政工作。作为高校法定代表人, 在高校党委领导下, 组织实施高校党委班子集体作出的决议, 履行高等教育法赋予的各项职权, 全面负责起高校教学、科研、行政管理工作。

(二) 建立大学章程, 实现政校分开和依法治校

大学去行政化, 必须建立健全大学章程。《高等学校章程制定暂行办法》明确章程是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。章程是高校的“基本法”, 是现代大学制度的载体, 是加强党对高校领导的重要抓手。一是推动政校分开。章程明确了举办者、管理者和高校三方的权与责, 理顺了举办者、管理者和高校三方的关系, 既规范了政府管理行为, 也规范了高校办学行为, 进一步固化党委领导下的校长负责制。二是坚持依法治校。章程规定了党委领导下的校长负责制的管理体制与组织机构, 细化了党委职责和校长职权, 明确了党委会议议事范围和校长办公会议议事范围, 确保党委领导下的校长负责制能够依法实施。

(三) 完善高校内部治理结构, 实现教授治学和民主管理

大学去行政化, 必须不断完善高校内部治理结构。《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中明确规定完善高校内部治理的主要措施有:加强党对高校的领导、加强制度建设、完善民主管理和学术治理、强化信息公开与社会监督。完善高校内部治理结构, 关键是加强党对高校的领导, 主要是做好以下两个方面工作。一是真正回归教授治学。降低高校领导干部在学术委员会中的比例, 从严控制领导干部进入学术委员会, 推动学术权去行政化, 将学术权回归到教授手中。保障学术委员会依法独立履行职权, 发挥其在学科建设、学术评价、学术发展、学风建设方面的重要作用。二是着力推进民主管理。严格落实高校党务、校务公开制度, 保障师生员工的知情权。切实发挥高校教职工代表大会、学生代表大会以及工会、妇女委员会、共青团、学生会等群团组织的作用, 发挥师生员工参与民主管理和监督的积极性和主动性, 保障师生员工的民主参与权、表达权和监督权。

五、结语

大学去行政化是中国高等教育领域全面深化改革的目标指向, 也是中国高等教育领域简政放权的重要体现。必须在大学去行政化中加强党对高校的领导, 必须在党的领导下稳步推进大学去行政化, 始终坚持党委领导下的校长负责制, 努力构建“党委领导、校长负责, 政校分开、依法治校, 教授治学、民主管理”的新时代中国特色现代大学制度。

摘要：认识大学去行政化语境和党对高校领导的机制发展历程, 查找大学去行政化语境下加强党对高校领导的机制需要解决的问题, 分析大学去行政化语境下党对高校领导的机制存在问题的原因, 探索大学去行政化语境下加强党对高校领导的有效机制, 努力构建新时代中国特色现代大学制度。

关键词：大学去行政化,党对高校领导,机制