国有企业资本监管模式国外经验借鉴

2022-09-10

1 背景介绍

作为历次经济体制改革的核心内容, 国有企业在运行机制、社会定位以及市场竞争力等方面都实现了不同程度的优化。然而, 国有企业改革仍面临既得利益的阻碍与陈旧意识束缚资产管理体制、垄断企业改革、如何分类监管以及提升创新能力等诸多问题。由于历史原因, 国有企业的责权利界定并不清晰。国有企业运行效率低、包袱重等历史遗留问题影响了国有企业的竞争力。中国的国有企业与非国有企业一样, 都存在信息不对称、责任不对等以及激励不相容等委托代理问题, 而且还背负非国有企业不存在的政策性负担。中国国有企业公司治理面临的委托代理问题与西方国家相同, 而西方国家在外部治理及内部治理机制方面, 已存在一些先进经验。解决委托代理问题的治理机制, 既包括针对信息不对称的外部治理机制, 又包括针对责任不对等与激励不相容的内部治理机制。其中外部治理机制是由竞争性股票市场、竞争性经理市场以及竞争性产品和要素市场构成的。内部治理则是按照外部市场竞争提供的充分信息, 提高决策的正确性以及实施有效地激励计划等。西方国家国有企业产生的途径包括一是国家直接投资建立国有企业, 如私人不愿投资的投资额大, 资本周转时间长, 风险大利润低以及具有战略意义与经济意义的高科技企业。二是对私人企业实行国有化改造的企业, 恢复经济需要兴办的公共工程以及私人经营亏损企业。国外典型国家的资本运营大致分为以英美为代表的财政部主导国有资本运营管理模式, 各国的国有资产监管特征以财务监控为重点, 同时进行业务指导和人事指导, 地方监管服从中央监管, 重视国资监管法制化。综合其他国家对国有企业的管理模式, 它们的共同优点主要包括实施分类监管、重视信息披露、国家出资人职能明确以及公司治理机制完善等方面。根据国际货币基金组织的分类, 发达国家的国有企业分为国营企业、国办企业与国控企业。监管模式主要包括法律监管模式如英国议会监管、专门部门监管模式如意大利的国家参与部、双重委员会监管模式如德国董事会与监事会、审计监管模式如美国审计署以及计划合同模式如法国的国家与企业签订计划合同、项目合同等。比较典型的国家有英国、意大利、美国、法国以及新加坡等。

2 对比分析

英国的国有企业分为三类, 不具独立法人地位的国营企业、不以营利为目的的公共服务企业, 国家与私人共同建立的国有控股公司。英国国有企业监管模由议会为监管核心, 通过财政部及行业主管部门对国有企业实行直接监管。监管方式除涉及国家重大利益之外都是通过控制董事会成员来进行, 而不是直接干预企业的经营。意大利国有资本实行国家参与制, 由行业部门对基础行业的国有资本进行管理, 对于其他领域国有资本管理采用政府、控股公司与企业的三层次模式。美国的国有企业数量较少, 按照资本所有权可以分为国有企业和国有混合公司两类, 其管理核心是国会, 美国的国有企业中85%是国家投资的公益性国营企业, 这类企业可以申请预算补贴, 其余为政府通过合同契约管理监督的政府与私人合营的竞争性企业。国有企业的内部监管通过董事会实现, 而董事会的组成也可由政府官员、政府官员与企业管理者、非政府官员三类。公共资金的透明度是社会媒体关注的焦点, 社会监督也形成公民监督、舆论监督以及民间审计监督等方面。相对于其他国家, 法国的国有经济占比较高, 法国的国有企业分为从事工商业经济活动的行政性公共事业机构、工商业性质的公共事业机构及国有化企业以及混合公司三类。法国国有资本由财政部门统一管理, 经营国有资本的微观主体由相应的主管部门进行管理。法国是国有经济占比较高的西方国家, 2003年成立国家参股局负责管理国家参与出资企业的活动, 向国家控股企业派出代表组成代理处, 出席股东大会, 每年向议会财政委员会述职。议会设立最高委员会通过政府各行业部门通过人事监督、掌握收入分配以及计划合同制的形式对国有企业划分垄断性行业与竞争性行业实行分类监管。政府与国有企业签订合同, 国有企业在合同的制约下实行自主决策权。同时由政府各部门、审计院和议会同时对国有企业的资本运营进行监督。除此之外, 新加坡也较为典型。1974年成立淡马锡控股公司, 代表政府持有国有企业股份, 接受财政部监管, 实现国有资产保值增值, 履行出资人职责。新加坡国有企业分布的行业较为广泛, 制造、房地产、旅游、交通运输、贸易等。新加坡政府部门、法定机构与政府控股公司、国联公司构成了三层国有资本运营制度模式。对于公益性及垄断性国有企业, 通过议会直接管理, 而对于竞争领域的国有企业, 则是通过设立政府控股公司来进行管理, 政府通过董事会成员委派制来对政府控股公司来进行监管, 政府控股公司本身只进行股本运作, 不直接参与国有企业的经营。国联公司是实现国有资本保值增值的微观基础, 涉足国民经济重要行业, 以实现国有资本企业层次利润最大化为目标。新加坡三层国有资本运营制度模式其对政企与政资关系的清晰界定对国有资本运营的效率性与收益性起到了有效的监督与促进作用。实现了政府部门与法定机构、控股公司的分离, 部分股权管理、营造市场环境等管理职能由法定机构、控股公司承担, 政府则主要负责监督激励、战略规划与政策制定。此外, 新加坡也有良好的社会监督体系, 任何机构及个人都可通过公开申请的方式查阅任何国有企业的资料, 信息透明度较高, 高效的董事会制度与良好的外部环境是国有资本高效运营的保障。

3 结语

西方国有资产主要作为用于纠正市场失灵的宏观经济政策工具, 且由于国家制度不同, 对国有资产监管研究也存在较大差异。中国对于国资监管的研究主要集中在国有资产监管以及国有企业改革方面, 在国有资产管理体制、国有资产监管模式、国有资产监管机构、国资委职能等方面等。国有资产管理体制建立方面, 国有资产管理体制改革是增强国有经济竞争力, 深化国有企业改革的重要方面 (张卓元, 2002) 。国家所有, 分级管理 (陈清泰, 1999, 李铁映, 1999) 国有资产为国家同一所有, 政府分级监管, 企业自主经营国有资产监督管理体系。分级所有, 分级管理。地方政府由于缺乏国有资产所有权而导致交易中较高社会成本的产生 (魏杰, 2002) 。中国实行分级财政制与分税制, 在此基础上, 国有资产也应实行分级所有 (张卓元, 1999) 此外还有“人大集中管理, 职能分权代理”模式 (何加明, 2006) 国有资产监管模式方面。三层监管模式 (刘纪鹏, 2003) 国有资产管理制度应形成国资委、资本运作公司、国有企业的三层模式。两层模式。国有资产运营效率提高, 国有企业重组更适合采用国资委及国有企业的两层监管模式。此外其他如社保基金运营模式, 通过国有资本经营公司股权多元化降低企业组织费用和政府行政管理费用。国有资产监管职能方面, 乔其兴 (2003) 认为国资委的职能主要是落实委托代理关系。吴敬琏 (2003) 国资委职能主要集中在国有企业公司化改制及改制后法人治理结构有效发挥作用, 推进国有经济布局调整上。郭复初 (2008) 国资委主要职能从事国有资产经营, 而对于国有资产管理规章的制定、监督执行等职能应逐步剥离。国有资产监管法律问题方面。田茂永 (2003) 宪法中尚未对中央国资委与地方国资委财产权利划分做出明确规定。刘仪舜 (2003) 国有资产立法需要遵循国有资产占国民经济主导地位, 国家所有、分级管理以及管人、管事、管资产统一等原则。中国企业的技术创新投资尚显不足。虽然新技术能够使企业形成独特的技术能力, 在一定时期内建立针对竞争对手的技术垄断, 从而形成市场竞争优势, 促进企业目标的实现, 但其投入金额大、投资周期长、跨期收益和成功率和转化率均低的特性往往使得企业同时面临财务风险和技术风险。因此, 企业不得不在进行技术创新决策时慎之又慎。而且, 由于技术研发的周期较长, 更新换代的速度却较快, 企业无法保证其产出成果的价值性和市场认可度, 因而技术创新也面临较高的市场风险。此外, 根据现行的技术创新鼓励政策, 中国政府往往更倾向于企业的技术创新取得成功后才进行税收优惠、政府补贴等资金支持, 这种“唯结果论”的财税激励措施可能使得面临融资约束的企业不得不放弃其潜在的技术投资计划。所以, 尽管技术创新能够为企业创造更高的边际收益并提升其市场竞争优势, 但其投资仍然不足。另一方面, 中国新兴加转轨的特殊经济发展阶段使得中国的要素资本市场和企业治理机制发展不够健全。国有企业信息公开披露是分类监管的基础, 也是社会监督有效实行的前提。例如, 新加坡的国有企业资料, 公众只需付出较低的成本便可以通过注册查阅的形式获取。法国的国家审计院也定期向公众公布国有企业的财务信息。国家出资人的职能范围应该明确, 公司治理机制需要完善。国外政府监管国有企业的重要工具包括董事会及监事会, 大多国有企业采取董事会领导下经理负责制, 董事会也具有广泛的代表性, 当然, 各国有不同的国情, 人们在借鉴的同时还需要结合实际国情, 构建适合国有企业尤其是国有企业的监管体系。国资委出资人监管职责与行政监管职责在理论基础、权力来源、主体地位、行权方式等方面都存在明显差异, 行政性监管的核心是公平, 出发点和目标是公众利益, 出资人监管核心是效率, 出发点和目标是国有资产保值增值。国资功能的定位, 实现社会保障, 履行战略规划, 带动共同发展。按照竞争与垄断, 利润导向与公益导向, 国有企业分为提供公共服务与公共产品的公益性国有企业评价标准是社会公共绩效, 重点应是公共服务与公共产品提高质量的高低。自然垄断性国有企业, 该类企业采用平均成本定价法通过收支平衡, 实现社会福利最大化, 评价标准应公共绩效为主, 成本控制绩效为辅。稀缺资源垄断性国有企业, 防止资源过度消耗, 市场定价同时国家财政收取高额资源税回馈公众。竞争性国有企业国有资本存在功能调控经济及优化产业结构, 评价重点财务绩效为主, 社会责任为辅, 国有资本运营公司应较多地建立在此类企业中。

摘要：在实践方面, 西方国家对国有资产的监管也已有三百多年的历史, 不同国家的监管模式也因国有资产所占比重、政治体制等有所差异, 但都具备国有资产总量少, 主要集中在政府职能领域等特征, 也为人们提供了许多有价值的借鉴。

关键词：国有企业,监管模式,经验借鉴