现行土地制度批判论文

现行土地制度批判论文（共6篇）

篇1：现行土地制度批判论文

现行土地制度批判论文

摘要：本文通过对国家和集体土地所有制的比较，以及对两种土地权属的转移或流通法律制度的分析，认为：按照现行的土地法律制度，国家与农村集体的所有权是不平等的，由此导致农民的利益被严重侵犯；文章还附带提到房屋所有权的私有制与其上土地所有权的公有制之间不可调和的矛盾。土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用上，而不体现在土地权属的归属与变更上。作者认为，只要土地利用符合国家建设总体规划，农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分，农村集体所有的土地使用权也可以有偿出让。农村集体组织相互之间以及与国家之间的土地应当可以相互流通。土地所有权的公与私并不影响国家对土地利用的管理，在法律上禁止自然人拥有土地是站不住脚的。

关键词：土地权属、土地征用、土地利用

概 述

本文所指现行土地制度，是指我国现行的涉及土地权属法律制度以及土地权属流通的法律制度，还包括土地利用管制的法律制度。这里所说土地权属不仅指土地的所有权制度，还包括土地的使用权制度；相应地，土地权属的流通制度也包括土地所有权和土地使用权的流通制度。除此之外，为了合理利用土地，国家还制定了土地利用管制的法律制度。本文将分别从上述角度评判我国现行土地制度。

土地权属制度

土地权属制度，包括土地的所有权制度和土地的使用权制度。

1、土地所有权制度

就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。” 《中华人民共和国农业法》也有类似的规定。

显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的`。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。

2、土地使用权制度

我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。

《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。

3、土地所有权的公与私问题

公有制与私有制优劣的比较，是个非常大的课题，本文力不能及。一个显而易见的事实是，在国有企业中，越来越多的国有股已经或正在从这些企业中退出。原因何在？作者认为，是因为国有企业中的国有财产不仅不能很好地保值增值，反而以很快的速度流失。这种现象的根本原因又在于，财富的支配者与所有者身份的不一致。私营企业老板以个人的财产投资，如果不以认真负责的态度经营，亏损的只能是他自己，他只能以自己的财富对别人承担民事责任，而公有制的企业则另当别论。一个国有或集体企业的老板，无需为企业的亏损或破产承担任何实际意义上的责任。这是在同等条件下公有制企业无法与私营企业竞争的原因所在。

土地的公有制同样存在类似问题。集体土地被征用变为国有土地之后，政府如果未能很快将其使用权出让，接下来就是该幅土地的荒芜或者土地利用价值的降低（如水土流失或被固体或液体废

[1] [2] [3] [4] [5] [6]

篇2：现行土地制度批判论文

时间：2014-03-06浏览次数：108 次

6日下午，全国政协十二届二次会议在人民大会堂新闻发布厅举行记者会，邀请周伯华、厉以宁、陈锡文、杨凯生、李彦宏等就“深化改革推动经济持续健康发展”的相关问题回答记者提问。

新华社、新华网记者提问问中央财经领导小组办公室副主任陈锡文：去年十八届三中全会大家比较关注的是农村集体建设性土地可以和国有土地实行同等入市、同权同价。包括今年政府工作报告提到，要慎重稳妥推进农村土地改革试点。请问今年农村土地制度改革会如何推进？另外，我们还想知道这种改革的推进会对地方政府的土地财政依赖产生什么样的影响？如何看待去年深圳等地探索的农地入市的问题？

陈锡文：去年十八届三中全会的《决定》中涉及到土地制度改革的内容很多，由此可以看出来土地制度改革实际上是一个系统工程，涉及到方方面面。就你刚才提到的农村集体土地进入建设用地市场这个问题在《决定》中至少提出这样几个方面：一是改革我们的征地制度，逐步缩小整地范围，规范整地程序。二是逐步建立兼顾国家、集体、个人三者利益的对于土地增值收益的分配机制，适当的、合理的提高个人收益。再有就是你刚才直接提到的关于农村集体建设性用地进入市场的问题。按照三中全会的《决定》，大家都可以理解，不是所有农村土地都能进入到建设用地市场。第一，要符合规划。第二，要符合用途管制。第三，只有农村的集体经营性建设用地才可以入市。我们知道农村的集体建设用地实际上分为三类：一类最大的就是农民的宅基地。第二类就是农村的公益性和公共设施用地。第三类就是农村的经营性建设用地，实际指的就是乡镇企业用地。

倒过头来讲，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以进入这个市场，和国有土地同权同地同价。这件事情推进起码要有两方面的重大改革：一个是对现行的土地管理制度，涉及到一系列法律法规的问题要进行改革。比如说，农民的集体建设用地进入市场，这涉及到的法律据我了解，至少有三个大的方面。一是《宪法》。《宪法》规定城市的土地属于国家所有。

所以现在的城市建设用地都要从农民手里征过来变为国有土地才能建设，如果《宪法》这个规定不改，按理来说农村的建设用地就不能进入城市的建设用地市场。二是涉及到《土地管理法》。农民集体的土地使用权不能出让、出租和转让用于非农业建设。就是它要用，只能批准之后自有自用才可以，现在它要进入市场，这个法律也要修改。三是涉及到《物权法》、《担保法》等等。这里面都明确提出，农村集体土地使用权不得用于抵押和担保，土地开发商拿到这个地不能抵押和担保，那建设就没法搞。

所以第一需要对这些法律法规进行清理，清理之后觉得这件事要做触及到哪些法律法规应该立改废，到底能不能立改废，怎么进行立改废，那就要通过实践，这就要进行试点，通过试点获得经验之后再对现行的法律法规进行修改，这样才能成为一个普遍性的制度。第二，《决定》已经提出，要建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制。在这个过程中非常明确的提出，要适当、合理的提高个人的收益，就是对农民的补偿收益要合理提高。这个事情现在已经提出来了。大家知道，2月28号中央全面深化领导小组改革举行了第二次会议，第二次会议已经审查通过了今年的改革重点，其中也包括农村土地制度的改革内容。这个决定通过之后，各个专项改革领导小组、各个部门都在按照要点进行研究方案来确定哪些地方来搞试点，现在正在做这件事情，我想不久之后就会推出试点来进行。

剩下两个问题，一个是土地财政的依赖，一个是深圳的问题。土地财政大家对他的诟病很多，任何一个政府不可能通过卖地来获得收益进行发展，所要总要转到集约用地上来，这一系列土地制度改革，包括形成兼顾三者利益的土地分配机制，包括合理提高个人的收益等等，在相当程度上都是应该把政府从卖地中直接获得的收入逐步降低水平，只有降低了，土地才能在使用中更加得到重视，能够集约节约利用。所以土地制度改革会对目前的政府收入结构产生很大的变化。当然这种变化是朝着可持续的方向去发展的。

来源：中国广播网[关闭] [收藏] [打印]

篇3：现行土地制度批判论文

(一)引言

随着经济社会的发展,农村发展问题逐步成为人们关注的焦点之一,特别是在中央提出新农村建设和统筹城乡发展战略后,日益迫切的农村经济发展需要与低效的农村公共品供给之间的矛盾日益突出。然而,税费改革后,农村公共品供给出现了供给总量不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端,这与现行的土地制度密切相关,因此,在现行土地制度的背景下对农村公共品供给主体进行研究具有十分重要意义。文章首先通过分析农村公共品的主体变迁并对比不同供给主体得出村社组织在农村公共品供给中的优势作用。其次,分析了现行土地制度的特征,并指出这些特征对村社组织在地位以及经济实力上的削弱作用,并结合土地制度的变迁过程分析了这种削弱作用对农村公共品供给的影响,最后提出了相应的政策建议。

(二)文献综述

国外对于公共品供给主体的研究主要围绕政府与市场两个主题展开争论,即政府论和市场论,前者认为政府应该成为公共品供给的主体,而后者则认为应由市场进行公共品供给,也有部分学者强调公共品供给中的非政府作用,如布坎南(1988)的俱乐部理论,强调公共品需求者之间通过合作与协商建立契约可有效解决公共品供给困境[1]。除此之外,囚徒困境理论、哈丁的公地悲剧理论以及奥尔森的集体行动理论皆为国外学者分析公共品供给的重要理论。

目前,国内关于农村公共品供给与村社组织的研究涉及诸多方面。张术松(2008)认为,在现行体制下,村民自治组织是能够把农民组织起来的唯一有效的基本形式,也是实现村级范围公共品供给的最佳途径[2]。陈宇峰、胡晓群(2007)认为,人格化的社会网络使得人与人之间的信任、互惠、相互评价等能成为有效的社会治理手段,从而社群自主提供公共品能有效抑制搭便车行为[3]。

国家作为财政外援,村社组织连接了村民与国家,使其能更好表达偏好从而提高农村公共品供给效率,是关于农村公共品供给与村社组织的研究的另一个焦点。刘涛(2010)认为,分田到户加剧了乡村“去集体化”的程度,紧密的村庄联系在逐步减弱。因此,国家财政经费转移的目标对象应是村集体而非个人,村集体更有利于民意和需求的表达,从而集体决策,实现农村公共品的有效供给[4]。陈峰(2011)通过杨村修路的案例展现了如何激发农民集体合作的过程,并认为,实现农村公共品的有效供给主要在于将农民的国家认同转化为基层治理能力[5]。王金国(2012)认为,“后农业税时代”压缩了村社组织的财政来源,其只能依赖于上级的财政拨款,村社组织的经济基础被逐步削弱,这直接影响了其在农村公共品供给方面优势的发挥,因此,应当有一个具有行政强力的乡村组织介入乡村治理中 [6]。韩鹏云(2013)研究发现,税费改革使得村社组织在农村公共品供给中从“有权有责”变成“无权无责”,针对这种现状,应再造公共品供给的集体责权,积极引进国家治理的力量,实现公共品供给制度的创新[7]。

研究农村公共品供给的另一个视角就是结合农地制度来探讨其与公共品供给的关系。贺雪峰(2009)认为,当前解决我国农村公共品供给不足问题的方法有二:一是充分发扬农村的民主,完善村民自治,让村民有表达自己利益的充分条件;二是强化村社集体的实力[8]。刘燕舞(2011)认为农地产权过于模糊和清晰将造成两种局面的出现,第一是“公地悲剧”,另一个是“反公地悲剧”,为了实现“公地喜剧”,应将村庄内的血缘、姻缘、趣缘等资源以划片承包的形式嵌于农地制度的实践中[9]。

无论何时,研究农村公共品供给都无法回避乡村和农民这两个关键对象,村社组织作为农村自治的主体,在公共品供给方面有着固有的自身优势,但在现行的土地制度下特别是税费改革后,村社组织的“集体功能”实际上是被虚化了。因此,研究如何发挥村社组织的权威和凝聚作用,组织农民达成集体的行动,自主或协助政府更好地完成公共品的供给显得尤为重要。目前来说,我国关于农村公共品供给与村社组织的研究已比较丰富,但从土地制度角度来研究该问题还比较少见。介于此,本文将立足现有的土地制度,以村社组织为重点,对农村公共品供给进行研究。

二、农村公共品供给主体变迁与村社组织的优势

在人民公社时期,生产队和生产大队是承担村庄公共品的直接主体,其资金来源主要是集体农村税、集体提留和“一平二调”。家庭承包制时期,公共品的主要供给方式转变为“社区中的供给”。有形公共品的财力和人力资源主要来自按农村劳动力(或人口)分摊的“三提五统”和“两工”(劳动积累工、农村义务工),大部分村庄社区通过村民集资和缴费形式成为农村公共品的主要供给机构,而国家主要通过政策对公共品供给进行调控。而到了税费改革后,村庄社区失去了公共品供给的直接资金来源,政府成为了农村公共品提供的主体,农村公共品由制度外供给强行纳入到了制度内供给。图1为1988年至2011年农业综合开发资金中政府(包括中央财政和地方配套资金)投入所占的比重,可以明显地看出,从2000年税费改革试点开始,政府投入资金的比重显著增加。农业综合开发的投入资金,基本上都是投入在农村基础设施建设和农村相关公共品的供给治理中,所以,从政府投入占比的趋势图可以看出,政府在税费改革后成为了农村公共品的供给主体。

总的来说,我国现实中农村公共产品供给制度形成和发展其实只是对国家发展战略的一种被动性适应。不同的公共品供给主体具有不同的优势和特点,本文认为村社组织在供给公共品方面的优势最为突出。学者在研究不同的问题时对于村社组织的定义不尽相同,本文所研究的村社组织主要指的是村民委员会。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。20世纪70年代末80年代初的农村社会,很大程度上陷入了权力真空和无人管理的境况,公共物品的供给严重缺乏。村社组织为了维护社会治安和维护集体的公共财产、基础设施,一些村庄率先自发成立了村委会,并最终被正式制度认可而成为中国农村的基层组织。作为农村自治的基层组织,村委会在农村公共品供给中发挥着不可或缺的作用。首先,与农民生产生活关系密切的社区性公共品,比如村路、水利等,大部分与土地密切相关,而村社组织作为土地的所有者,在供给农村公共品的时候发挥着重要作用。其次,村社是一个熟人社会,农民很容易表达出其对公共品需求的偏好。再次,村社组织不但是一个行政组织还是一个合作经济组织,这就为作为合作经济组织的村社组织在供给农村公共品方面提供了机会。然而在现阶段,村组织在农村公共品的供给上并没有发挥出其自身优势,其权威和凝聚作用逐渐被淡化,无法组织村民进行集体行动和合作,也无法作为主体或国家的协助者提供农村所需的公共品,不可忽视地,这种局面的形成与现行土地制度有着密切的关系。

单位:%数据来源:历年《中国财政年鉴》。

三、现行土地制度、村社组织与公共品供给

(一)现行土地制度的特征

1. 所有权与使用权分离,产权主体模糊或缺位。现行的土地制度将土地经营权和所有权进行了分离,规定土地为集体所有,而农民则具有土地的使用权。但法律并没有对“集体”这个概念进行明确的界定。传统的农村所有制有三种形式,分别是公社所有、生产大队所有以及生产队所有,《宪法》所规定的“集体”到底指的是哪一级集体?这种规定的模糊性就导致了土地产权主体的不明晰。除此之外,现行的农地制度还出现了主体缺位的现象,具体表现在法律规定与实际事实的不一致。根据我国《村民委员会组织法》的规定,村民委员会是具有法律地位的主体,《土地管理法》中也规定,农民集体所有的土地由村民委员会经营和管理,然而在现实中,由于传统等原因,行使土地产权主体权利的往往是村民小组,根据农业部固定观察点调查表明,在实践过程中,现在土地以村民小组一级集体所有的约占50%以上。这种现象就导致了土地的产权主体缺位。

2. 承包关系相对稳定。为了适应较大范围内的人口变动,达到土地均分的目的,农民对土地的承包是有期限的,承包到期后,村社组织可以再次调整土地。然而对土地的频繁调整使得土地的规模越发细化,不利于土地的规模化经营。因此,从1997年开始,国家规定将土地的使用权期限变为30年不变。2002年通过的《农村土地承包法》和2007年通过的《物权法》,逐步将基本经营制度的长期不变,变成了具体承包关系不变。党的十七届三中全会进一步将基本经营制度“长期不变”变成具体承包关系的“长久不变”,由此形成了当前相对稳定的农村土地承包关系的局面,大多数村集体所具有的对土地的调整权也随之被削弱。

3. 集体统一经营虚置。在实行家庭承包责任制初期,虽然土地所有权与经营权分离了,集体经济组织不再组织农业生产,但其并没有因此而消失,而是被赋予了新的职能。这些职能包括,第一,为农户提供生产服务,如先进技术指导、优良种子的推介等;第二,土地管理,这里的管理包括土地的发包、调整、流转;第三,集体资产的保值增值;第四,资源开发,利用集体资源,开展农业和非农业领域的经营;第五,农村公共产品供给(基础设施和农村福利)。然而在现行的土地制度中,集体组织并没有按照原有的计划发挥其职能,很多农村集体经济组织只是进行土地承包管理,其他“服务”严重缺失。

(二)村社组织与农村公共品供给

村社组织的经济实力是村民自治和农村公共品供给的重要经济基础(贺雪峰,2009)[8]。现行土地制度的产权主体模糊或缺位、承包关系相对稳定和集体统一经营虚置等特点不但严重影响了村社集体的地位与影响力,而且随着土地承包权的调整,村社集体的经济实力也在逐渐削弱,其在农村公共品供给中的作用也被虚化了。

1. 现行土地制度对村社组织地位的影响。首先,产权模糊与缺位会削弱村社集体作为土地所有者的地位,从而使得村社组织难以利用其土地所有者的身份进行村级事务的治理。其次,承包关系的相对稳定意味着村社组织丧失了对土地承包的调整权,一方面,这种权利是村社组织权威的体现,在农村的民主治理中发挥着重要的威慑作用,另一方面,这种调整权也可以作为一种资源,在公共品供给等方面起到调节作用。最后,集体统一经营作用的虚置也使得村社组织无法为村民提供实质服务。村社组织作为土地的所有者对村集体资源具有经营管理等职能,然而据调查,很多农村集体经济组织只是进行土地承包管理,“服务”严重缺失。

2. 现行土地制度对村社组织经济实力的影响。现行土地制度存在的特点不仅影响村社组织在村级治理中的地位,最重要的是,其将影响村社组织的经济实力,从而影响公共品的供给。这种影响我们可以在土地承包权调整的过程中找到证据。表1是村社集体的收入情况,可以看出,从1990年到2011年,毫无收入的村集体个数从10.2%上升到了2011年的52.7%,有一半的村集体不能作为土地所有者获得经济收入。

数据来源:1990 年数据来源于农业部农村合作经济研究课题组:《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》,《农业经济问题》1993 年第 11 期。1996 年、2006 年的数字见农业部农村经济体制与经营管理司、农村合作经济经营管理总站资料(1996)、(2006)。2011 年数据来源于《中国农村统计年鉴 2012》。

在农业综合开发资金中,自筹资金是指农村集体、农民群众、项目建设单位筹集用于农业综合开发项目建设的现金,以物折资和农民折劳折资数。其在一定程度上能够反映村社组织在农村公共品供给中的经济实力。从图2可以看出,自2005年的税费改革全面实施后,农业综合开发资金中自筹资金的增速也在逐年下降,到了2011年,自筹资金的增速变为负数。这说明,在现行土地制度下,我国村社组织的经济实力极其有限。以上数据可以说明,土地制度的形式与村社组织经济实力的关系十分密切,这也可以从土地制度变迁的历史中找到证据。

数据来源:2005-2011 年《中国财政年鉴》。

三提五统、土地调整权并存时期。1983年1月,中共中央在《当前农村经济政策的若干问题》决议中正式确立了统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制,即土地由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营,实现农地所有权和使用权的分离,农户拥有土地的使用权,而农地的所有权则属于村社组织,而这种所有权就体现在农户对村社集体的“责任”上。在税费改革前,农户的责任包括上缴国家的税收以及承担乡村两级的三提五统任务。此外,为了适应较大范围内的人口变动,达到土地均分的目的,农民对土地的承包是有期限的,承包到期后,村社组织可以再次调整土地。在该时期,村社组织不仅可以从三提五统中获得经济收入,还拥有土地的调整权,从而奠定了早期村社组织及乡镇政府在农村公共品供给中的主体地位。

失去土地调整权,但保留三提五统的权利。为了避免承包地的频繁调整,防止耕地规模不断被细分,1987年贵州湄潭等9个地区率先进行了“增人不增地,减人不减地”的改革试点。1997年8月,由中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确指出土地承包期再延长30年。同时,村社组织必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内。因此,土地首次与人口脱离了关系,在这种“生不增,死不减”局面下,村社组织失去了对土地的调整权,也就是说,村社组织对土地的所有权没有了实质意义。此时,尽管村社组织的权利一定程度上被弱化了,但村社组织仍可通过农业税来获得经济收入,从而构成了其公共品供给的经济基础,并且,农业税的缴纳、三提五统义务的履行相当于农民承担了公共品供给的一部分成本,这可以抑制一定的搭便车行为的发生。

税费改革,失去税费收入。农业税在一定时期内保证了村社组织公共品供给的资金来源,然而其也逐渐成为了农民的一大负担,加大了城乡差距,增加农村社会的不稳定性,不利于农村经济的健康持续发展,因此,“十五”(2000—2005年)之初,中国开始了以减轻农民负担为中心,取消“三提五统”等税外收费,改革农业税收为主要内容的农村税费改革。同时,2002年通过的《农村土地承包法》和2007年通过的《物权法》,逐步将基本经营制度的长期不变,变成了具体承包关系不变。党的十七届三中全会进一步将基本经营制度“长期不变”变成具体承包关系的“长久不变”。自此,村社组织既失去了土地的调整权,又失去了税费来源,其地位变得很尴尬,在农村公共品供给方面似乎也显得无能为力。然而,如果村社组织拥有预留地或机动地,一方面,其可将机动地承包出去,收取一定的承包费,从而获得一定的经济收入,为公共品供给筹的部分费用;另一面,在提供对土地依赖程度较高的公共品时,如乡村水利或乡村公路,预留地可以发挥对被占地农户的补偿作用。2004年,贺雪峰(2009)等学者在陕西某村庄的调查就发现,一个村民小组的机动地越多,则该村民小组的治理状况就越好,类似村路、水利等公共品的供给亦更加完善;机动地少的村民小组则相反,村民都不愿竞选村民组长,村民小组内的公共事务也无法开展。2007年在河南某县的调查也发现,村集体的预留地与村庄治理有显著关系[8]。

当前一事一议制度的困境。农村税费改革取消了“三项提留”费用,这造成了村庄范围内公共产品供给资金的缺乏。在这背景下,“一事一议”作为农村公共品供给的一种筹资筹劳制度被确定下来。“一事一议”主要是指通过召开村民代表会议,村社组织可以向村民筹集资金并将其用于村庄公共事业的建设,如兴修农田水利、村道修建与维护等,前提是每年向每个人收取的费用不超过15元。然而,该制度在实践中普遍存在着事难议、议难决、决难行的问题。图3为广东省2004—2012年“一事一议”人均筹资数据,可以发现,除了2005年,其余年份的人均筹资额度是逐渐减少的。2004年,国家统计局农村经济调查总队对“一事一议”制度的实施情况进行了入户调查,调查发现,按人均计算,“一事一议”制度在2004年筹资数额为1.6元,只有10%左右的村庄真正意义上的实施了”一事一议“制度。其次,农村税费改革并未能促进“一事一议”筹资额度的增加,相比于前一年,2004年的人均筹资额度反而下降了0.2元。此次调查还访问了村民对“一事一议”制度的看法和意见,大约67%的村民认为“一事一议”制度无法真正实施和开展。从图3的广东省的“一事一议”筹资数据也可以看出,自实施该制度以来,其筹资的年人均资金约为0.1元,可见,“一事一议”制度的筹资力度是十分有限的。

数据来源:2005-2013 年《广东统计年鉴》。

由于筹资能力有限,一事一议制度在农村公共品供给方面并不能充分发挥其作用,达到其政策制定的初衷,而这与现行土地制度是分不开的。乡村公路与乡村水利是以地缘为基础的农村公共品,其供给依赖于土地,因此从水利与村道的供给状况我们可以获得一些证明村社组织地位与经济实力被削弱的一些佐证。图4为我国农村村道公路里程增速图,从图中可以看出,从2006年到2012年,村道公路里程的增速逐渐放缓。图5是2008年到2011年全国农村通汽车村数的统计数据,其总体呈下降趋势,不难猜想,公路里程增速的放缓与一事一议制度筹资不足有关,而通村公路个数的减少则可以反映出村社集体在养护村道方面作为不够,由于其资金缺乏,不具有维护村道的经济实力,再者,由于其作为土地所有者的地位被虚化,对村民的威慑作用不够也有可能导致村道被私人蚕食。

数据来源:2006-2012 年《第三产业统计年鉴》。

单位:个数据来源:2009-2012 年《中国农村统计年鉴》。

除了村道,在农田水利方面也存在类似问题。图6表明,近年来我国农村农田有效灌溉面积的减少呈现上升趋势,其中,由于水利工程老化、损毁导致的有效灌溉面积的减少也在逐年增加,这和村道的情况类似,其原因与现行土地制度下村社组织的经济实力和权威被削弱密切相关。

从以上分析可知,一事一议制度确实存在着“事难议”“议难决”“决难行”等问题,从而导致农村公共品供给出现了供给总量不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端,针对这些矛盾与问题,学者们从多个角度进行了探讨。李郁芳(2013)从公共选择的视角分析了一事一议问题形成的原因,认为“事难议”原因在于农户受益预期模糊,或者对方案的公平性存有疑虑,缺乏参与的积极性“;议难决”主要由现行“一事一议”制度规则集的外生性造成,该规则集涉及决策规则与财政选择特定规则;“决难行”则由于缺乏强制措施,所议事项的反对者常以种种借口拒绝出资,造成公共品供给资金筹集困难。在本研究看来,除了“一事一议”制度本身的原因外,土地制度也是一个不可忽视的因素。正如前文所述,在现有土地制度下,村社组织在失去了土地调整权和税费收入后,其经济实力大为削弱,在公共品供给方面,村级组织的权威和凝聚作用实际上是被淡化或虚化了,因而难以发挥出其在农村税费改革前所具有的组织农民达成集体行动、促进农民合作能力、自主或协助政府更好地完成公共品供给的作用。若一个村社组织拥有预留地或其他经济资源,村干部可以利用这些集体资源建立起一种奖惩机制,在决议某项公共品供给时,少数投反对票的村民就不得不考虑其在集体收益上可能受到的损失;再者,在决议形成后,若少数反对者仍不愿出资,村社集体就可以直接利用自身集体经济资源补充公共品供给资金缺口,从而解决“决难行”的问题,破除在农村公共品供给中的“少数决定多数”的困境。

数据来源:2001-2012 年《中国水利统计年鉴》。

四、重构村社组织在农村公共品供给中的地位

当前农村公共品供给不足的主要原因是村社组织权利和能力不足,加强和完善农村社区组织建设,可以有效增加农村公共品的供给能力。具体来说,首先要注意土地制度改革不能单纯地为了强调产权的完整和清晰而虚化了村社组织对农地的集体所有权;其次要充分发扬农村村民民主,让村民能够充分表达自己的利益偏好,提高农村公共品供给的效率;最后要与国家自上而下的转移支付对接,增强村社组织的经济实力,保证其提供农村公共品的能力。

(一)在土地制度改革过程中,防止村社组织的土地集体所有权虚化或弱化

在前面的分析中我们看到,村社集体在公共品需求偏好的表达和供给事项的决策和管理等方面具有得天独厚的优势,然而这种优势的发挥又依托于其作为集体土地所有者的身份及其所有者身份背后的一系列权力。因此,在现行的土地改革中要特别注意不能弱化或者虚化了其作为土地所有者的身份,目前,主张将土地私有化的呼声很高,然而,这种主张似乎忽略了村社组织在农村公共品供给中的重要作用,当村社组织不再具有土地所有者身份时,其在农村公共事务治理,在农村公共品供给方面的作用将无法发挥。因此,在进行土地制度改革中,要注意维护村社组织作为土地所有者的地位,防止由于其身份的弱化而导致其功能的虚化,从而不利于农村公共品的供给。

(二)发扬村民民主,让其充分表达自己的利益偏好

在农村公共品供给中,村社组织具有不可或缺的地位。村庄或者通过选举村民代表,以村民代表会议来决议事项,或者通过选举村干部,由村干部集中决议日常事务。有研究表明,村干部是否由村民代表选取出来这个事实对于农村公共品供给有着明显的影响,由村民代表通过选举方式产生的村干部往往在进行村务决策等方面更加能够得到村民的信服,因此在公共品供给方面也显得更为有效。

(三)与国家自上而下的转移支付对接,增强村社组织的经济实力

村社组织不再具备提供公共品的经济基础与政治基础。因此,在农村公共品供给上,村庄治理应与国家治理相结合,积极引入国家治理的力量,创新农村公共品的供给路径。如2008年全国部分省份试点开展的“一事一议’财政奖补制度。2011年财政奖补制度在全国所有省份开展。该制度通过国家参与的方式弥补了村社组织在农村公共品供给中的资金缺口,也提高了农民参与民主决策的热情。除此之外,国家近年来也逐渐加大了财政支农的力度,一种方式是自上而下的部门转移支付,另一种方式是以直补的形式转移到农民手中,这种政府与农民对村社组织的不信任直接导致村社组织在公共品供给中的优势无法得以发挥。所以,在充分发挥村民民主、增加村社组织的可信度后,还要让村社组织与国家自上而下的转移支付对接,增强村社组织的经济实力,以提高公共品供给的数量与质量。

摘要：税费改革后,农村公共产品供给出现了供给不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端,这与现行的土地制度密切相关。现行农村土地制度将削弱村社组织的地位和经济实力,对农村公共供给产生影响。改革农村土地制度,防止土地集体所有权虚化,发展村民民主,对接国家财政转移支付以提高农村公共品的供给数量和质量。

关键词：土地制度,农村公共品,村社组织

参考文献

[1]布坎南.自由、市场和国家[M].北京:北京经济学院出版社,1988.

[2]贺雪峰,罗兴佐,陈涛,王习明.乡村水利与农地制度创新——以荆门市“划片承包”调查为例[J].管理世界,2003,(9):76-88.

[3]陈宇峰,胡晓群.国家、社群与转型期中国农村公共产品的供给——一个交易成本政治学的研究视角[J].财贸经济,2007,(1):63-69.

[4]刘涛.农村公共品供给的制度设计困境与实践方向[J].湛江师范学院学报,2010,(1):45-48.

[5]陈锋.治理转型下的农民国家认同与基层治理——鄂东北杨村修路案例对于农村公共品供给机制的启示[J].中共福建省委党校学报,2011,(6):69-75.

[6]王金国.农村公共品供给主体的博弈研究——基于行为差异视角[J].农业经济,2012,(6):20-23.

[7]韩鹏云.农村公共品供给的变迁轨迹与路径指向——基于村庄治理的视角[J].长白学刊,2013,(4):72-77.

[8]贺雪峰.土地与农村公共品供给[J].江西社会科学,2009,(1):19-24.

篇4：地价高涨拷问现行土地制度

按照我国现行的土地制度，商品房的开发和建设，只能用国有土地，集体土地不能擅自改变土地用途，用于非农业建设。这在我国的《土地管理法》第六十三条中有明确规定，“宅基地属于农民集体所有，农民集体所有的土地使用权不得私自出让、转让或者出租用于非农业建设。农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护，即不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。”

只有政府有权改变土地用途。一块原本属于集体所有的土地，如果要改建商品房，先得经过政府征用，由集体用地转变成国有土地，作为开发用地进行储备。然后，由政府拍卖给开发商，才能建设商品房。

中国房地产开发集团总裁、有中国房地产界“大哥大”之称的孟晓苏博士表示:“现在我国城市化、城镇化的发展成为大势所趋，需要占用农村土地，而法律却规定发展城镇建设不让农民用这块地，非得政府收回去，再由政府卖出去才算‘合法’，政府不收回去任何人都不能投资建设。既然市场是单方的，收回的价格当然也是政府和用地单位说了算。”

在这个过程中，政府成了土地的唯一仲裁者，既是终极所有者，也是终极提供者。在以地价从农民手里征得土地之后，再以高价拍卖给开发商，这中间巨大的价格落差，让政府变成了最大的“土地寡头”。

《每日经济新闻》首席评论员叶檀在接受记者采访时表示:“当前的土地制度毫无疑问存在前所未有的问题。我国的土地是国家所有的，土地用途、规划和分配，都掌握在国家手里。其实现在就是几个大的开发商巨人寡头在与政府这个‘最大的寡头’在谈判。如果土地政策这样持续下去的话，那么房价是绝对不会下跌的。”

城市扩张与“土地财政”

据中国社科院世界经济与政治研究所时卫干博士给记者提供了一系列数据:1998年～2003年，中国城市化率从1998年的30.42%提高到2003年的40.5%，而城市化的主要表现就是政府主导的城市外延扩张。与高速城市扩张并进的是土地大面积“农转非”。据统计，1995年～2004年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，共有2138万亩耕地被占用。

可以说，近年来，城市“摊大饼”式的“年轮式”的扩张是以占用农村土地为代价的。而在这个过程中，农民却无法分享自己被征用土地在城市化中的增值利润，仅仅得到利益的二次分配，其收益已经大大萎缩。可以说，广东的宅基地私下交易，以及北京的小产权房大量浮现，都是农民对这种二次利益分配的合理而不合法的抗争。

在另一方面，政府却成了土地利益日益最大化的受益者，依靠拍卖土地，获得了城市建设、基础设施建设等大量的投放资金，养成了“土地财政”的行为惯性。去年，国务院发展研究中心与世界银行组建的“中国土地政策改革”课题组撰文写道:“国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村集体土地尽可能地转化为城市国有土地。”

孟晓苏深谙房地产市场的潜规则，他表示:“房价越高，政府在其中获取的份额就越大。比如，现在到处是土地拍卖陷阱，政府低价拿来农民的地，再高价去套开发商。再者，为什么各地都在争设开发区而且屡禁不止？因为这样做可以大面积地、名正言顺地将农村土地转到地方政府手里，再用这些廉价收来的土地进行招商引资、以地生财，用这种空手道进行资本积累。”

篇5：现行土地制度批判论文

2传统承发包模式的局限性

2.1建设周期问题

传统的项目管理在周期的问题上具有一定的局限性，因为传统工程项目通常是由几个环节构成的，首先是对土地的实际情况进行详细的勘察，在此基础上对工程进行设计，然后在开展施工的过程中实施监理工作，准备好必要的施工材料，最后再进行设备的招标，通过上述的施工程序，通常情况下需要较长的一个周期才能完成工程的施工，并且不能有效的保障投资效益得到最大化的发挥，如果众多的工程都按照这一顺序进行施工，那么项目的投资者就会面临逐渐减少的趋势。

2.2设计变更问题

篇6：现行土地制度批判论文

关键词：集体土地,存在问题,对策

1 现行集体土地管理制度立法存在的突出问题

1.1 在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失

《民法通则》第71条规定:"财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权利。"但从我国目前情况看, 集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。首先, 关于集体土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两个方面, 一是农用地的承包经营权, 二是建设用地的使用权。根据《农村土地承包法》第8条第l款规定:"农村土地承包应当遵守法律法规, 保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。"可见, 对于承包经营的农用地, 国家规定只能用于农业用途, 不能用于非农用途。《土地管理法》第63条规定:"农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。"从以上规定可见, 集体土地使用权是一种被限制的物权。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权, 集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能, 而对非农用地没有占有和收益的权利。其次, 集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》第2条第4款规定:"国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。"这里的土地当然包括集体土地。可见, 集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权, 也使本应由农民集体享有的收益流入国库, 导致集体土地所有权缺失处分权。

1.2 在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题

根据《土地管理法》第2条第4款规定:"国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿", 但问题是相关法律至今没有对所谓的"公共利益"进行明确界定, 导致凡是只要取得土地征收的批文, 无论其用来干什么, 似乎均符合"公共利益";尽管《土地管理法》及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿, 但问题是相关法律法规的补偿标准太低, 根本无法保障土地被征收农民的生活;根据《土地管理法实施条例》第25条第1款规定:"征用土地方案经批准后, 由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施"、第2款规定:"市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案, 会同有关部门拟定征地补偿、安置方案, 在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告, 听取被征用土地农民集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后, 由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的, 由县级人民政府协调;协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。"可见, 市、县人民政府既是土地征收者, 又是补偿标准的批准者, 更是争议的协调者, 集运动员、裁判员于一身, 法律赋予如此权力, 本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服, 相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。

2 现行集体土地管理制度执法存在的突出问题

2.1 尽管法律早已对土地利用应规划作出明确规定

但有些地方政府及其职能部门并没有依法行政。土地用途包括集体土地用途至今仍缺乏规划。《土地管理法》第4条第2款规定:"国家编制土地利用总体规划, 规定土地用途, 将土地分为农用地、建设用地和未利用地";第17条第1款规定:"各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设用地对土地的要求, 组织编制土地利用总体规划";第18条第1款规定:"下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制";第20条第1款规定:"县级土地利用总体规划应当划分土地利用区, 明确土地的用途", 第2款规定:"乡 (镇) 土地利用总体规划应当划分土地利用区, 根据土地使用的条件, 确定每一块土地的用途, 并予以公告"。国务院早在1993年6月29日颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第6条第3款规定:"乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作"、第14条第1款规定:"村庄、集镇总体规划和集镇规划, 须经乡级人民代表大会审查同意, 由乡级人民政府报县级人民政府批准", 第2款规定:"村庄建设规划, 须经村民会议讨论同意, 由乡级人民政府报县级人民政府批准"。我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而, 这些规定至今没有得到很好的贯彻施行, 导致集体土地的规划用途至今不清, 村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。

2.2 法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设

尽管国务院颁布的《土地管理法实施条例》第25条第2款规定:"对补偿标准有争议的, 由县级人民政府协调;协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决", 但在现实中, 县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构, 拥有批准征收土地权力的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。

3 现行集体土地管理制度带来的不良后果

3.1 一些地方政府滥用征收权

征占集体土地。据《新华网》2008年12月10日报道:"国土资源部今天在其官方网站全文刊登了国土资源部部长徐绍史12月1日在第八次卫片执法检查整改工作电视电话会议上的讲话。徐部长在讲话中说, 根据今年开展的全国第八次执法检查显示, 有15个城市的违规违法用地不降反升。"可见, 一些地方政府领导, 为了地方利益, 或为追求政绩, 或为其他原因, 打着"公共利益"的旗号, 置国家法律、国家长远利益于不顾, 肆无忌惮征收集体土地。导致耕地锐减, 大量农民失地;失地农民生活无着, 长远生计难于保障;由于相关土地征收救济途径缺失或不畅, 导致农民因土地征收引发的群体上访事件, 已占农民上访案件数的70%, 影响到社会稳定;滋生地方政府及其官员的腐败, 降低了政府及其官员在百姓中的威信。

3.2 克服我国目前集体土地管理制度存在问题的对策思考

3.2.1在立法方面, 国家相关立法机关应尽快修正《土地管理法》等有关集体土地法律中不合时宜的规定

首先, 在有关土地征收立法方面, 笔者认为, 应制定专门的《土地征收法》, 明确规定"公共利益"的判断标准及其判断机关;根据市场价格制定土地征收的补偿标准, 对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政i~-7k的权利;明确规定属于村的土地, 其所有权者就是村委会, 属于村民小组的土地, 其所有权者就是村民小组;明确规定凡国家建设需要征收属于村民小组集体土地, 应经村民小组集体讨论同意;对违法占用集体土地的行为, 赋予相关村民集体及其成员有直接提起诉讼的权利。

参考文献