关于规范地方政府投融资平台的几点建议

关于规范地方政府投融资平台的几点建议（精选6篇）

篇1：关于规范地方政府投融资平台的几点建议

关于规范地方政府投融资平台的几点建议

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。

一、新型地方政府投融资平台的运作

（一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。

（二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础 设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。

二、新型地方政府投融资平台的效应评估

新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时 2 就处于一种软约束机制下，且财务信息不透明，随着债务规模的不断扩大及还债高峰期的临近，其债务风险堪忧。

（一）政府性融资面临着现实的法律风险。目前新平台项目贷款的担保模式主要有两种：一是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式，“打捆贷款”最具代表性。从法律规定上分析，“打捆贷款”的财政承诺方式实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国《担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，很显然，“打捆贷款”不属于国家机关可以成为保证人的范围，其以财政承诺的方式还款有违反法律的强制性规定之嫌，银行很难拿着协议上法院打官司。二是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是其中的主要方式。平台公司拟质押的土地转让收益权，虽然可以认为是一种债权，具有财产性和可转让性，但并不具有确定性，也就是说该质押标的没有特定化，仅是一种未来的可能的债权，而且这种未来的可能的债权的形成也将是分批次的，不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，而且还不能申请法院强制执行来保障贷款的收回。

（二）原有平台公司的遗留债务可能成为“悬案”。由于新融资平台不仅是在通过对原有平台进行重组的基础上建立起来的，同时还把所有行政事业单位的存量国有资产清理打捆，并入平台公司作为重新向银行融资的抵押担保物，这种资产组合上的 重新洗牌，使得曾经以这些平台公司和行政事业单位作为借款人、并以其所属资产作为抵押物、至今尚未归还的银行贷款旧帐更加变得扑朔迷离。而且对于这样一种操作，银行方面却并不知情。所以，从某种意义上说，政府急于建立新型融资平台，不排除在一定程度上想甩掉历史债务的嫌疑。

（三）对负债规模缺乏总体控制下的银行信贷风险积聚。地方政府组建新型融资平台的出发点就是扩大平台公司的融资能力，为基础设施和重点项目建设筹措尽可能多的投资资金，在目前融资渠道主要依靠银行贷款、银行也同时青睐政府性项目的情况下，往往是只要银行方面肯放，平台公司就敢于借，地方政府甚至出台一些奖励政策，积极鼓励银行加大对平台公司的信贷投入，而作为投资出资人，对于平台公司的总体负债规模控制在一个什么样的水平，地方政府并没有进行系统全面的安排。另一方面，目前地方投融资平台的融资状况很不透明，对于地方政府及其融资平台的资本金、信贷资金的运用、总体负债状况和偿还能力并不完全清楚，银行处于相对弱势地位，这使得银行对流入平台公司的信贷资金难以实施有效的风险监控。

（四）政府的长效偿债机制与平台公司的市场退出机制缺失。目前一届政府的任期是5年，而以政府为背景的平台公司向银行的融资贷款都是中长期贷款，期限均在3年以上，这部分贷款的还本付息压力往往不由本届政府承担，在建立长期有效的偿债机制上，本届政府因为没有压力而缺乏动力，在没有法定的政 府负债额度的约束下，财政承诺式的偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”。另外，对于这些平台公司完成投融资的历史使命后或者经营出现困难时，如何处置贷款抵押担保物，如何兑现对银行债权的承诺，地方政府也很少从长远考虑去建立相应的市场退出机制。

三、对进一步规范新型地方政府投融资平台的建议

（一）深化地方政府投融资体系改革。从地方政府投融资的现状看，首要的任务是进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。第三，加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

（二）建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。一是适度发行地方政府债券，由上级政府和中介机构对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应信用保证，将政府性债务控制在地方财力可 承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，可将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可处置的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。

（三）妥善处理政府性项目贷款遗留问题。要从树立新型地方政府融资平台新信用形象的角度出发，切实处理原有平台公司拖欠银行贷款的问题，把“借新账”建立在“还旧账”的基础之上。一是要全面清理政府性债务。积极开展对政府性债务的清理工作，全面核实债权债务关系、时间、数额及用途、期限、利率、偿还情况等，从新确认债权债务关系，落实债权债务主体。二是明确旧债处置的相关政策。本着“谁举债、谁负责”和“谁受益，谁偿还”的原则，进行旧债处置。三是安排财政专项还贷资金，制定遗留问题贷款本息还款计划，逐步偿还不良贷款本息。四是完善相关贷款手续，做到抵押、担保合法有效，切实保障银行债权，增强金融机构信贷投入信心。

（四）积极探索尝试多种直接融资方式。要稳步推进政府性投资项目融资方式实现多样化，有效缓解银行信贷投放的压力。包括发行债券融资，如市政债券、企业债券等；尝试资产证券化 融资，引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的直接融资能力；推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。

（五）银行要积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险。银行既不能因为把贷款投向政府融资平台能提高银行的经营利润，而降低现有的严格的贷款审查标准，也不能因惧怕风险望而却步。要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性，充分参与到项目评审当中去，在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次的理论剖析，有效规避贷款风险。同时，要求平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保，以确保对该账户项下的资金有优先受偿权；其次，要建立银行监管账户，确保贷款资金能做到“专款专用”，防止被挪作他用；第三，要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁措施。

篇2：关于规范地方政府投融资平台的几点建议

今年年初，我们对市某融资平台公司近两年来投融资情况进行了审计。审计结果表明：融资平台公司通过举债融资，为岳阳的经济和社会发展筹集资金发挥了积极作用，特别是为城市基础设施和重大民生工程等公益性项目的顺利实施提供了资金支持。但也存在一些不可忽视的问题。主要是土地等资产不实，质量不高，偿债能力不强；回购城建项目资金未到位，企业的收入和利润存在有虚假成份；部分政策性较强的融资资全，改变了资金的用途，没有做到专款专用；未建立完善投融资债务偿还机制，地方政府注入的资金和资源少，安排的偿债资金严重不足，再加上企业自主开展的经营性项目少，收入微薄，盈利能力差，根本无力偿还融资本金，形成以借还贷的格局等等。为加强和改进融资平台公司的管理，笔者提出以下几点建议：

一、加快整合政府投融资平台公司

近年来，我市投融资平台公司发展较快，目前已有十余家。在融资环境日渐严峻的情况下，各平台公司纷纷争抢资源和融资渠道，有的被迫选用成本较高的融资产品，有的为融进资金，在承担正常利息之外还高额支付融资费用。这些融资行为，其规模和结构难以控制，势必造成信贷风险和财政风险不断加大。建议有关部门按照国家的有关规定，并借鉴外地经验，整合市级投融资平台公司。围绕“整合资源、整合项目、整合公司”这三大内容展开，同时加大对经营性项目的转化，并建立规范的信用评级制度和贷款评估制度，控制和防范投融资风险。

二、建立完善投融资债务偿还机制

历年来，我市融资平台公司主要承担中心城区城市基础设施等公益性项目的建设任务，融资资金也主要用在城市公益性项目上。所产生的政府性债务，市财政未统一安排偿债资金。建议按照国务院和省有关文件规定，建立和完善投融资债务偿还机制，打破以借还贷的格局。属于政府性债务的融资和市政府安排的城建项目，请求市财政将偿债资金纳入财政预算，每年安排一定数额的偿债资金，实现“借、用、还”相统一。同时，扩大经营性项目，增加企业经营收入，增强还本付息的能力。

三、严格执行保障性住房建设的有关政策

根据国家发改委有关文件精神，加快建设保障性住房是我国“十二五”时期改善民生的重点工程，也是当前和今后一个时期各级政府工作的一项重要任务。各地按照国务院有关文件进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行的企业债券，募集的资金应优先用于各地保障性住房建设。建议融资公司申请发行的保障性住房建设企业债券资金应当按照审批机关批转的用途使用，做到专款专用，严格执行有关政策规定。

四、要依法取得土地的使用权和支配权

按照有关规定，单位和个人因建设需要国家的土地资源，必须依法取得，必须按照国土资源主管部门通过招标、拍卖和挂牌程序，向政府交纳土地出让金以后取得。以划拨方式注入的土地，也必须经过有关部门依法批准并严格用于指定的用途。

五、加强对公司资产的清理

篇3：关于规范地方政府投融资平台的几点建议

一直以来, 我国地方政府融资平台由于其政府背景, 受到许多学者的质疑。但从地方政府投融资平台起源及发展历程看, 创建地方政府投融资平台对于解决地方政府资金不足、提高财政资金运作效率、创新财政管理体制等多个方面有其存在发展的现实必要性。

(一) 在现行的财政体制下, 地方政府经常性收入不足, 无法弥补资本性投资的需要, 政府有巨大的融资需求

一方面, 随着我国经济高速发展, 城镇化加速推进, 地方政府资本性投入支出需求越来越大。特别是在我国高速城镇化进程中, 地方政府肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任, 面临着严峻的发展压力。改革开放30年来, 我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%, 30年提高了27.8个百分点, 平均每年提高0.93个百分点, 特别是1996~2008年, 城市化率从30.5%提高到45.7%, 提高了15.2个百分点, 年均提高1.27个百分点。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市, 形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求, 这都要求地方政府对城市建设的巨资投入。

另一方面, 在现行的财政体制下, 特别是1994年分税制改革后, 中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移和财权重心上移。特别是基层地方政府的收入组成中既缺乏主体税种, 又没有独立税权, 而财政支出又要受到上级财政的制约, 其可用财力十分有限。尽管地方政府收入中除税收外, 以基金、各类收费组成的非税收入也占据了相当大的比重, 但这些非税收入一般都有固定的支出途径, 很难为地方政府所用, 因此地方政府真正能调动的财力十分有限。而且根据《预算法》规定, 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。在财权和事权改革没有同步的情况下, 地方政府可支配财力远远无法满足资金需求, 特别是一些资本性的支出, 城市建设, 公共事业支出等。这就需要地方政府另谋出路, 自建融资平台成为一个现实选择。

(二) 在现行的制度环境中, 地方政府掌握大量资源, 为其进行融资提供便利

在现行的制度环境中, 我国地方政府掌握了大量的资源财富, 许多政府部门掌握着大量的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等, 而在工业化发展的过程中, 这些资源得到很大升值。此外, 地方政府还有一些隐形财富也不容忽视, 尤其是在城市化进程中, 政府掌握的城市资产大量升值。特别是在现行的土地制度下, 城市土地升值已经成为地方政府的重要财富, 而这些并没有反映在政府收入中。地方政府完全有条件和能力利用这些资源进行融资, 在不能发城市债的情况下, 组建政府投融资平台成为很好的选择。投资平台的出现, 使得地方政府能对其掌握的各种资源进行综合运用, 也为其吸纳商业银行贷款搭建一个重要的媒介。此外, 地方政府将其掌握的隐形资源注入投融资平台, 让这些财富公开化、市场化, 也能起到预防腐败, 防止国有资产流失的作用。

二、地方政府投融资平台管理存在的问题与风险

(一) 投融资平台设置混乱, 管理很不规范

从投融资平台设立情况看, 许多地方政府投融资平台设置比较混乱, 从法律性质上看, 有的是企业法人, 有的则是事业法人和机关法人。许多地方政府投融资机构仓促上马, 成立时间较短, 有很多就是原财政、国资人员调过来临时组建, 治理结构存在很大的问题。特别是一些区县级投融资平台, 缺乏严格的管理规范, 许多平台的高管人员, 大多是由原政府官员担任, 许多人员配置仍是事业编制和行政编制, 缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范常识, 因此在投融资的过程中往往容易发生重大的决策失误。

(二) 投融资平台定位模糊, 投资效率低下

投融资平台公司作为地方政府融资的重要手段, 必须要有成熟的市场运营模式, 稳定的收益来源以保证融资的可持续性。但是现行很多基层政府投融资平台大多缺乏市场运营的总体规划, 平台多是以解决地方政府投资缺口, 特别是解决地方配套资金不足, 并没有考虑其经营定位问题, 市场运作很不规范。一方面, 很多平台根本没有偿债能力, 一些投融资公司没有经营性资源, 只是按照政府要求实施项目投融资, 存在举债主体与资金使用主体相互分离的问题。另一方面, 对融资资金所投项目有时缺乏严格、科学的项目论证, 容易造成资金使用上的严重浪费, 导致平台的经济效益低下, 投入产出效率过低。

(三) 融资行为不规范, 蕴含相当大的财政金融风险

1. 一些政府投融资平台规模偏小、负债率高, 融资能力较差。

以山东省为例, 绝大部分市、县级都成立了政府投融资平台, 而且许多地方政府投融资平台按照业务领域的不同又分为城市建设、公共交通、道路桥梁等多家投融资平台, 甚至针对某些融资规模大的项目成立具体的项目公司, 这些平台或公司通常独立运作, 往往资产规模小, 资金内部运作能力较差, 银行信用水平也低。例如济宁市2010年6月组建3家市级融资平台, 实收资本为12.3亿元, 而其负债达到92亿元, 资产负债率达88.2%, 自身负债率过高, 整体实力不强, 属于典型的“小马拉大车”。而一些投融资平台中还存在着资本金不足或资金不实以及抽逃资本金的现象, 一些地方政府甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”, 投融资平台再融资能力较弱, 面临很大的经营风险。

2. 融资结构不合理, 透明度较差。

一方面, 从山东省情况看, 银行信贷在融资结构中占有绝对的比重, 融资平台的结构性风险比较突出。另一方面, 投融资平台往往需要从多家银行分别借款, 然后将借来的资金放入一个统一的“资金池”里, 再根据工程进度的需要随时提取。这样做虽然方便了平台的资金使用, 但却给贷款银行带来很大风险, 又由于政府融资项目的透明度较差, 使银行无法对贷款资金的使用进行有效监控, 更无法防范信贷资金被违规挪用的风险。

3. 平台公司融资受地方政府庇护, 对土地收益过分依赖, 系统性风险大。

重庆模式的成功, 很大程度上依赖于现行土地政策下, 地方政府对城市土地的经营收益。但在经济总量较小、市场规模有限的县区级政府, 对土地的过分依赖就会面临较大的系统性风险。由于市场规模有限, 许多基层地方政府融资平台在融资过程中, 常常需要依靠地方政府出具变相担保或由当地人大出具“安慰函”才能够从银行获得贷款, 而这些变相担保或“安慰函”又大多是建立在土地价格上涨预期基础之上的。如果地价上涨, 土地顺利出让且价格较高, 那么地方政府就可以获得丰厚的土地出让金, 从而顺利偿还贷款;一旦宏观经济走势发生重大变化 (尤其是房价、土地价格下跌) , 那么投融资平台和商业银行所面临的风险就会暴露出来。

三、规范地方政府投融资平台的建议

鉴于地方政府投融资平台发挥的积极作用, 国家明确表示不会采用“一刀切”的方式“停掉政府投融资平台”, 因此, 如何通过完善现行体制和法规来规范政府投融资平台, 提高市场化、透明度水平, 规避财政与金融风险, 使其更好地为地方经济建设服务, 将是急需重点解决的问题。

(一) 理顺平台公司管理机制, 提高地方政府投融资平台的规范性建设

1. 摸清家底, 对地方政府 (特别是县区) 投融资平台公司进行整合。

对一些投融资平台设置混乱, 各部门分别建立平台公司, 市场运作不规范的市、县, 建议由市、县政府授权, 财政部门牵头, 联合各平台公司主管部门对当地涉及到政府担保的融资平台进行彻底清查整合, 摸清各平台公司资产负债情况, 对一些没有项目资质的进行清除, 对职能重叠的进行重组整合。部分融资平台资产规模小, 资本金到位不足或虚置有必要按照项目统一整合不同类别融资平台, 壮大资本实力、统一管理、分项目运作。对于财力较弱的区县原则上只保留一家投融资平台, 市直融资平台也要适当集中, 保持总量控制。

2. 要完善平台公司的治理结构。

改变以往加块牌子就营业的情况, 要明确企业性质, 对于机关事业单位属性的投融资平台要进行注销, 组建专门的投融资公司。投融资公司作为独立运作的法人主体, 要按照管办分离、政企分开、政资分开的原则, 依法自主经营, 自负盈亏, 自担风险。要健全公司法人治理结构。有条件的或者经营规范的要按照《公司法》要求, 设置董事会、经理层、监事会, 制定相关议事规范, 明确各方工作职责, 建立科学、民主、高效的决策、执行和监督机制。未设立董事会的投融资公司, 公司经理办公会代理行使董事会的职权。

3. 要转变经营理念, 遵循市场化的原则安排投资方向。

由政府导向型的投资刺激带动的高峰期在2009年上半年已基本结束, 政府投融资平台新增贷款所占余额比重正逐渐下降。从2009年第四季度开始, 政府投资的重心将面临从规模扩张向结构调整的转变。因此, 下一阶段的投融资平台贷款投向, 要顺应优化投资结构、提高投资效益、充分发挥投资对“调结构”作用的趋势, 要符合资源配置最优化原则。这一方面需要适当收拢政府投融资平台的投资范围, 能交给市场的交给市场运营, 另一方面, 要运用市场化的手段来引导政府投融资平台新增的信贷资源, 兼顾盈利性和公益性。

(二) 发挥商业银行约束监督机制, 强化市场对政府投资的引导

银行作为地方政府投融资平台资金的主要来源, 其与投融资平台、地方政府之间既属于利益共同体, 又应是制约平台公司行为的重要手段。地方政府要和银行密切配合, 规避金融风险。

1. 改进金融机构对政府投融资平台贷款的管理。

大力推进银团贷款, 增强银行间的信息沟通, 建立利益共享、风险公担的分摊机制, 改变银行之间缺乏沟通, 对企业状况了解不全面的状况, 共同防范政府投融资平台授信和业务风险。监管部门要积极发挥监管和协调职能, 引导金融机构加强沟通联系, 实现信息共享, 提高银行整体话语权, 实现信贷可持续性。加强对地方投融资平台贷款使用的监管。商业银行对地方投融资平台的贷款应当做到专款专用, 应防止地方投融资平台将所贷资金在项目之间甚至平台之间任意挪用。

2. 加强平台公司信息披露。

应当增加地方投融资平台贷款使用的透明度, 要明确披露信息的范围, 包括平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露来强化投资者以及放贷银行对平台的监督, 完善对地方投融资平台的风险控制机制。

3. 融资渠道多样化。

要积极研究降低政府投融资平台中信贷融资的比重, 调整融资结构、分散融资风险、降低融资成本, 应积极拓展融资渠道, 探索项目融资、民间融资、股权融资、债权融资等方式, 在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上, 鼓励信用较高, 资产规模较大的政府投融资平台通过银行间市场发行短期融资券、中期票据、企业债等方式市场化募集资金。

(三) 加强债务监管, 严控负债规模, 增加社会监督

1. 要建立健全地方政府债务管理体制。

其一, 各级地方政府要对投融资平台统筹规划, 量力负债。地方政府应该明确一个主管部门进行监测, 建议由国资部门或财政部门负责, 调度当地投融资平台贷款的情况, 要结合当地GDP和财政收入状况合理评估财政承受能力, 切实做到贷款总量控制, 均衡市场融资。其二, 加强地方政府对平台债务的集中统一管理, 克服目前地方投融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。要将平台债务统一纳入财政监管体制下, 严控财政风险。同时, 探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府统一管理。科学地综合运用债务负担率 (债务余额与GDP的比率) 、债务依存度 (当年债务增加额与总支出的比率) 、偿债率 (当年债务偿还率与当年可支配收入的比率) 等指标, 从政府应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力。

2. 建立一个地方政府投融资责任机制。

要制约政府过度负债、盲目投资的冲动, 让投融资平台成为一个受约束的平台。可以考虑建立政府投融资平台的考评制度, 设立债务率与地方政府绩效相挂钩的控制机制, 在严重资不抵债、不能有效清偿的情况下, 追究领导责任和影响政绩考评, 以起到制约缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用的效果。要规范地方政府通过投融资平台的贷款行为, 地方政府的债务规模必须与财力相匹配。

3. 引入外部监控机制。

各地国资部门、财政部门 (或履行同等职责的部门) 应依法对投融资公司履行出资人职责, 按照“权利、义务、责任相统一, 管资产、管人、管事相结合”原则, 加强监管, 依法享有资产收益, 参与重大决策和选择管理者等出资人权利。投融资公司还要自觉接受财政、监察、审计等部门的监督检查。

(四) 加强地方政府投融资管理的制度建设

一是要加强省级对投融资平台的统筹管理, 收缩市场环境较差县、市的地方政府投资权限, 限制地方政府投融资平台的盲目发展、扩张。二是省级政府尝试建立地方政府投融资平台风险预警机制。适时建立省级政府投融资平台偿债基金, 并制订地方投融资平台债务偿还管理办法, 规定相应的偿债程序。对面临债务危机的政府投融资平台, 要限制其再贷款行为, 在地方投融资平台经过种种努力仍然无法偿还债务的情况下, 应由地方政府动用偿债基金进行兜底、清算, 防止风险扩散。三是要完善地方政府投融资管理的政策规范。由省政府出台政策或管理办法, 明确地方政府投融资平台管理的基本规范, 完善政府投融资规章, 逐渐使地方政府投融资的发展制度化、法制化。

摘要：本文对地方政府投融资平台在发展过程中存在的问题进行分析, 并结合山东的实际情况, 提出进一步规范地方政府投融资平台的政策建议。

关键词：地方政府,投融资平台,规范,完善

参考文献

〔1〕马海涛, 邓鸿志, 任文.后金融危机时期我国地方政府投融资管理机制问题研究〔J〕.经济研究参考, 2010 (10) .

〔2〕林文顺.地方政府投融资平台:风险及规范建议〔J〕.金融与经济, 2010 (2) .

〔3〕冯俏彬.再认识我国地方政府投融资平台公司的巨额负债〔J〕.西部论丛, 2010 (3) .

〔4〕封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究〔J〕.金融与经济, 2010 (2) .

篇4：关于规范地方政府投融资平台的几点建议

【关键词】民间融资；健全法规体系；金融改革与创新；规范

民间融资是指直接发生在自然人之间、自然人和非金融机构之间的金融交易行为。近年来，我国民间资本迅速积累，特别是在经济发达地区和资源富集地区，民间融资活动异常活跃，一方面为中小企业等资金需求者提供了可选的资金融通渠道，但也容易诱发非法集资等危害经济金融秩序的问题。而通过深化金融改革，促进民间融资的规范化运作，已成为学术界和相关管理决策部门的共识。根据近期对民间融资活动及风险状况的实地调查，笔者认为，应坚持疏堵结合、以疏为主的原则，多方着力，加快民间融资阳光化和规范化进程。

一、健全与民间融资活动相关的法律法规体系

关于民间融资，我国已有相应的法律规范，在《民法通则》《合同法》和相关的司法解释中都有涉及，但是比较缺乏系统性，没有针对性的规定，使得司法实践中面临许多具体问题。考虑到民间融资既有共性，又有典型区域特征，应在国家和地方两个层面进一步完善相应的法律法规，对其进行引导和规范。

在国家层面，应结合新情况，对现有的法律条文进行修订，出台专门的法律法规，对一些核心问题进行界定，比如：（1）民间融资的定义和形式；（2）民间融资中合法、非法行为的区分；（3）不允许作为民间融资主体的特定人群和机构有哪些；（4）超过额度或符合特定条件的民间融资是否强制备案；（5）大额民间融资的合同规范；（6）民间融资的用途、利率、收益纳税等问题；（7）贷款利率完全市场化后，如何重定高利贷标准；（8）监测和管理民间融资的责任主体等。

在国家对民间融资原则性问题统一规定的基础上，由各地区结合当地实际，进一步细化民间融资管理实施办法、意见（如利率区间、备案金额起点、管理部门等），使民间融资参与者约束自身行为，降低道德风险，避免诱发群体性事件的现象反复发生。

二、完善民间融资登记服务平台功能

阳光化是规范化的前提，规范化是阳光化的目的。只有引导民间融资活动主动浮出水面，才谈得上对其的规范和管理。在温州成立民间借贷登记服务中心后，全国许多地区也先后成立了类似的服务平台，试图这样将民间融资纳入监管体系。但从目前情况看，主动进行登记备案的民间融资的占比都还比较有限。

要发挥好民间融资登记服务平台的功能，除了完善立法保障正常民间融资活动参与者的权益外，需要解决好以下问题：（1）民间融资本身具有隐蔽性，参与者担心一旦去登记，容易“露富”、“显穷”，给自己带来麻烦，因此应重视登记服务平台所获信息的安全，采取严格保密措施，在进行成交时，对双方的详细信息采取一定的技术处理。（2）对主动登记的，应予激励，比如若产生法律纠纷，法院优先受理、受偿。（3）平台除了登记备案外，应尽可能整合提供“一条龙”式的增值服务，如担保、公证、律师、评估乃至代理催收等，对相关费用，在发展初期可考虑通过政府补贴中介机构、中介机构对进行登记的参与者减免的方法，降低融资成本，吸引更多民间融资者前来。（4）平台应采用政府规划、市场主导、企业化运作的方式，只作为中介服务，收取统一的服务费，不承担民间融资可能产生的风险。但在自愿的前提下，也可以出资建立风险补偿基金，对可能的风险予以一定补偿，以吸引更多民间资金入场。

三、拓展民间资本投资实业和金融领域的渠道

从各地民间融资风险集中爆发的原因分析，主要还是在于民间资金集中在煤炭、房地产等少数暴利行业反复自我循环，没有分散投资，遇到国家政策调整和经济形势、资源价格出现重大变化，很容易导致集体性的资金链断裂问题。

因此，引导民间资本多渠道投向实体经济，是民间融资阳光化和规范化的重要途径。由于各种原因，民间资本仍面临着各种投资障碍，如对铁路、电信等关键领域，一直难有重大突破。应彻底拆除民间资本投资的藩篱，营造公平的市场环境，一者为民间资本找到更多的投资领域；再者也为支持实体经济提供更加充裕的资金。地方政府可通过创业投资引导基金、股权投资中心等，服务和引导民间资本通过股权、债权等形式，进入国家产业政策鼓励发展的行业，或通过设立民营投资集团，聚集民间资本参与重大项目投资。

金融业一直是对民间资本具有高度吸引力的投资领域。也正因金融业的“正门”没有打开，许多民间资本纷纷通过准金融机构乃至地下钱庄形式，从事影子银行活动，由于脱离于金融监管体系之外，风险较大。如今，监管部门对设立民营银行等做出了明确安排，这无疑有利于引导民间资本有序进入金融业，使地下金融走上阳光化、规范化轨道。但是，银行作为吸收公众存款的特殊机构，短期内出于审慎考虑不可能大幅放开准入，更有可能以试点方式逐步推进，因此除了民营银行外，监管部门还应逐步放开并引导民间资本参与组建各种金融公司等多元化机构，促进民间资本在金融领域的均衡布局。

小贷公司作为民间资本试水准金融业务的重要载体，下一步的发展重点是：相关部门应针对其发展中存在的体制性问题，明确其身份定位，拓展外源融资渠道等，降低转制为村镇银行门槛，增加小贷公司的牌照含金量。同时，对违规经营机构严格执行市场退出惩戒，促使其规范经营和可持续发展。

四、通过金融改革与创新规范民间融资行为

一是强化对准金融机构的监管。目前，小贷、担保公司、典当行等具有融资性功能的组织，分别由地方金融办、工商、公安等不同部门进行管理，由于监管不足，导致其经营行为很难得到有效监督，超范围经营、变相吸存较为普遍，有的甚至异化为“合法”的地下钱庄。对此，在国家层面确立一致性监管规则和牵头协调机构的前提下，授权地方政府整合资源，增加人员，设立单一部门统一监管，形成责权利相统一、问责主体明确的格局。 二是发挥金融创新在引导民间融资活动中的作用。金融机构特别是中小金融机构正好可以依托自身优势和客户资源，提供各种中介服务，还可衍生新的业务。在这些业务中，金融机构仅承担类似在委托贷款业务中的中介角色，并不承担潜在的信用风险，但由于金融机构可以帮助资金的融出者在事前事中评估、甄别和降低风险，因此客观上有利于引导民间融资业务办理过程的规范化和理性化。此外，应充分发挥正规金融机构与涉足互联网金融活动的企业各自具有的资金优势、信息优势和技术优势，促进二者之间合作方式创新，使民间资金在安全性和收益性之间找到更多平衡点。

三是加快利率市场化的推进。正规金融市场上资金价格不能完全反映供求关系，是民间融资活跃的重要原因。通过逐步提高金融机构存款利率上浮幅度乃至最终完全放开存款利率，使金融机构能够紧贴市场需求，提供更多种类丰富、收益率更高的金融产品，吸引偏稳健的资金拆出者重新回到正规金融市场。同时，利率市场化的推进，将迫使金融机构改变客户和业务同质化的现状，寻找新的业务增长点，主动提高小微客户服务覆盖面，缓解这一群体原来主要依靠民间市场融资的局面。民间融资参与度的下降，将拉低融资利率水平，避免收益水平高涨时期容易产生的“旁氏骗局”，规范民间融资市场秩序。

五、创造有利于民间融资阳光化、规范化的条件与环境

一是严厉打击借民间融资之名的违法活动。只有对非法集资、高利转贷等行为及时查处、处置，才能对潜在的民间融资参与者形成正确的预期和引导，避免更多原本合法的民间融资行为，演化为违法活动。

二是充分发挥征信系统的作用。可探索一定额度的民间融资必须由金融机构见证的制度，在个人或企业的征信报告中予以记录，并努力实现金融、司法、税务等相关信用信息的跨行业共享，为融资活动中的利益主体提供更加全面的决策参考。

三是切实加强公众金融风险教育。应建立面向社会公众的金融风险教育长效机制，同时，对一些为非法融资活动推波助澜的媒体广告进行清理规范，避免对公众的误导。

参考文献

[1]李赛敏.论对私募基金的法律规制[J].法律科学（西北政法大学学报），2008，（5）.

[2]彭冰.非法集资活动规制研究[J].中国法学，2008，（4）.

[3]刘琪.互联网金融模式下我国小微企业融资新思考[J].中国商贸，2015，（3）.

篇5：关于规范地方政府投融资平台的几点建议

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国家发展改革委办公厅

关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有

关问题的通知 发改办财金[2010]2881号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为了贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）精神，进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展，现就进一步规范投融资平台公司发行企业债券有关问题要求如下：

一、继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资

地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。近年来，投融资平台公司通过发行企业债券筹集资金，一方面按照募集资金投向，推动了地方基础设施建设和运营体制改革，改善了城镇生产、生活条件，促进了地方经济发展；另一方面按照规范、公开、透明的要求，改善了公司治理结构，为提高企业直接融资比重、降低融资风险、促进债券市场发展，做出了积极贡献。今后，要在有效防范风险，加强规范管理，合理引导投向的基础上，继续支持符合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）文件规定、符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重。

二、防范投融资平台公司债券融资风险

为了有效防范投融资平台公司债券风险以及连带的地方政府债务风险，投融资平台公司应不断增强公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力。凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70％以上（含70％）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发[2010]19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30％的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息（政府债务余额和综合财力的统计口径见附表），作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100％，其发行企业债券的申请将不予受理。

三、规范融资担保行为

根据《担保法》和国发[2010]19号文件有关规定，为了进一步规范对投融资平台公司的融资担保行为，有效隔离投融资平台公司债务与地方政府债务风险的关系，除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。

四、确保公司资产真实有效

申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。

五、强化募集资金用途监管

投融资平台公司发行企业债券所募资金，应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。所投项目必须符合国家产业政策和宏观调控要求，符合固定资产投资管理有关规定。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他国家产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。发行人应按照核准的投向使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。各级发展改革部门要加强对本地企业债券募集资金使用的监督检查，防止发行人随意改变并挪用发债所募资金。

六、认真履行中介机构职责

债券承销机构、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等债券市场中介服务机构应认真履行各自职责，提供公正、客观、准确的相关文件，不得弄虚作假，以错误信息和文件误导投资人和核准机构。信用评级机构在对投融资平台公司进行信用评级时，应参考公司所在地政府债务余额和综合财力等指标进行综合评价，并给出合理的评级结果。会计师事务所、律师事务所应按照有关要求对投融资平台公司资产构成、收入构成、偿债资金来源构成等出具专业意见。债券承销机构应协调其他中介机构，做好投融资平台公司发债申报材料编制工作，确保申报材料完整合规。

七、完善还本付息监督与管理

债券发行人应加强内部管理，制定偿债资金计划，并在银行建立“偿债资金专户”，在债券存续期过半后各，提前安排必要的还本资金，保证按时还本付息。债券承销机构对于所承销债券，应该在债券存续期内督促债券发行人按时还本付息，以及债券回售安排的履约。地方政府及有关部门应切实履行出资人职责，加强对投融资平台公司还本付息工作的指导和协调。

八、加强发债企业信息披露

投融资平台公司发行企业债券，应加强信息披露，确保相关信息的真实、准确、完整。在债券存续期间，发行人除应按照交易场所的规定，及时披露财务报告和企业的重大事项外，还应按时披露偿债资金专户的资金筹集情况。债券承销机构也应加强对所承销债券的后端管理，提醒并督促债券发行人按照有关规定和要求，及时披露企业经营等方面的相关信息。

自本通知下发之日起，投融资平台公司申请发行企业债券，均按本通知各项规定执行。

附表：地方政府债务余额及综合财力统计表

国家发展改革委办公厅

二〇一〇年十一月二十日

主题词：融资平台

发行

债券

篇6：关于地方产业集群研究的几点建议

关于地方产业集群研究的几点建议

王缉慈 1

（北京大学城市与区域规划系，北京 100871）

摘要：地方产业集群对于提高国家竞争力和应对全球化越来越重要。但是，我国关于产业集群方面的研究仍然不足。面对国内读者，本文旨在四个方面对我国集群研究提出建议（1）研究集群理论的来龙去脉；（2）发达国家关于集群理论的讨论；（3）了解国际会议的研究议题；（4）分析我国研究集群的做法。根据作者的理解，本文简要综述了国际上对集群研究的反思的一些相关文献。

关键词：地方产业集群 全球价值链建议 多学科分工合作

大量经验表明，地方产业集群1（local industrial clusters）或地方企业集群（local clusters of enterprises）（以下简称集群）正在推动着世界各地的经济增长。全球经济中，一国欲获得竞争优势，不能只靠本国的全球性大企业，更重要的是那些在扎根于国土上的中小企业集群。在竞争日趋激烈的全球经济中，企业需要建立密切的伙伴关系。通过伙伴关系的建立，促进信息流动和创造性思维的传递，使企业获得竞争优势。由客商、供应商、竞争者，以及诸如大学、专业学校、顾问团、政府等支持性机构所构成的集群会降低成本和促进创新。集群这一主题在国际学术界已经进行了十几年广泛而深入的讨论。

对集群（cluster）战略的关注也是世界性的。公共政策领域最新的关注表明，营造地方产业集群是提高国家竞争力以应对全球化挑战的一种重要政策措施。90年代中期以来，很多国家的地方政府在总结国际经验的基础上，都把公共政策重点转向了促进地方产业集群的培育、发展和升级，其核心是通过区域治理，使增强本地生产系统的内力和利用国际资源相结合。联合国工业发展组织（UNIDO）、经济合作与发展组织（OECD）、世界银行等国际机构力图推动产业集群战略和政策在第三世界地方公共政策中的实践。

从上个世纪90年代开始，我国的一些学者对国际上集群研究一直在进行跟踪，1999年仇保兴《小企业集群》著作的出版[1]，2001年我们撰写的《创新的空间》一书问世[2]，以及2002年底中国软科学协会“产业集群（簇群）与区域创新发展”宁波会议，都对我国的集群研究起到了促进繁荣的作用。据初步估计，参与集群研究的以及对集群研究有极大兴趣的研究者遍布全国十几个城市。他们在国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家科技部软科学基金、中国经济体制改革发展基金等纵向课题以及地方横向课题的支持下，集群研究方面的著作和论文与日俱增，到目前为止，据初步了解，北京大学、南开大学、中国地质大学等大学已经完成、正在写作和即将开题的博士生和硕士生论文至少有七部之多，涉及到的学科有经济地理学、经济学、管理学、社会学等领域。

根据最近我所读到的国内外集群著作和论文，我产生一些看法，对集群研究的深入进行提出以下建议，供大家参考。

一、研究集群理论的来龙去脉

国际上产业集群的经验非常值得我国各个地区借鉴，因此认真学习和跟踪国际上产业集群理论是第一位的。如果不是这样，我国产业集群的研究就会脱离国际研究的轨道。因此我建议，我国研究集群的学者要尽可能多地认真读原著和文献。国际上有关集群理论的文献十分丰富，包括学术论文和政府文献，涵盖意大利的（新）产业区理论、波特的集群理论、地方创新系统理论、学习型区域理论以及案例研究等，在我国，大部分集群研1 “集群”（cluster）一词最初见于波特著作《国家竞争优势》1990年英文版。这一词汇在汉语翻译时有分歧。王缉慈在2001年《创新的空间》一书的副标题中用“企业集群”，王缉慈在近年的论文中，又一直用“产业集群”，之所以认作“产业集群”，因其有特定产业内涵，又是跨产业部门的一群商务企业和非商业组织；之所以认作“企业集群”，因其有企业群集特征。随着波特著作《国家竞争优势》中文版的出版，台湾关于“产业集群”的称谓迅速在大陆传播，为适应大部分研究者的目前习惯，现将集群概念改为“产业集群”。

究者都是以学习波特1990年《国家竞争优势》[3]作为出发点，但是波特的理论有一些缺点，目前国际上有很多新的讨论，需要全面了解和进行深入分析，不能盲目崇拜，人云亦云。

目前我国已经有不少学者从事集群研究，后来者“站在前人的肩膀上”是很重要的，因此需要了解国内已有的研究的观点和问题，填补理论空白，切忌“拍脑袋”式，或重复别人的工作。从具体的一篇学位论文或刊物文章来说，没有必要把别人已经研究过的内容进行大篇幅的重复，而是作摘要的引用，并著名出处，以便自己或他人进一步地研究。在这方面，最重要的是把文献篇目和页码记下来，进行文献回顾，把每篇文章的主要内容搞清楚，研究理论的来龙去脉，从而在研究的基础上进行独立分析，探索新问题和新方法。

二、了解发达国家关于集群理论的讨论

当代集群理论主要关注区域竞争力、在区域层面的创新过程中的产业组织和企业间联系，以及创新的起源和发展。越来越多的研究把对集群问题的分析从经济方面转到社会方面。大部分研究者以发达的集聚区域的成功经验作为其它区域发展政策的借鉴，解释这些区域的形成，并在区域发展理论和政策上作贡献。对“集群”这一个在80年代中期萌芽、90年代初期建立的理论进行反思的讨论是多方面的，以下仅概括其中的四个方面：

1、对波特集群理论的讨论

 竞争力概念应用过于宽泛：“企业－产业－区域－国家”

美国哈佛商学院战略管理学家波特将集群嵌入到一个更为广泛的动态竞争理论中去，这一竞争理论包含了成本战略、差异战略、静态的效率以及动态的升级和创新；同时也承认了世界是全球要素和产品市场组成的。从本质上看，波特将集群看作是一个自我增强的系统，这一系统刺激集群内企业的竞争战略，同时也刺激集群本身的竞争力。他认为这些过程部分地依赖于人际关系、面对面的交流、社会网络、社会资本等，所以集群理论将网络理论与竞争联系起来[4]。他甚至进一步指出：“集群提供了一种新理论方法去探讨网络、社会资本和市民参与影响竞争的机制[5]（227页）。”在波特的著作中，有各种范围的“竞争力（competitiveness）”概念：企业、产业、本地企业集群或区域，以及国家。在波特看来，企业竞争就是集群竞争，就是国家竞争[6]。

 竞争力概念在企业、国家和区域间的类推

一些学者在批评波特理论时认为，由于波特交错使用“竞争优势（competitive advantage）”、“竞争力（competitiveness）”和“生产力（productivity）”，使得问题复杂化了。实际上，国家间和区域间的竞争方式与企业间竞争方式是不同的，这种在企业、国家和区域间的类推是错误的[7]。

但是，波特的竞争方法和竞争战略，在企业经济学、产业组织学和管理学等研究领域，并没有成为普遍的共识。很多学者批评波特提出的关于产品和服务的差异化、成本领先和专一化这三种竞争战略2过于一般化，相互交叉重叠并难以测度，而不象波特所说的那样简单而有普遍的适用性。巴克雷、帕斯和普热斯科特1988年曾经指出，竞争力这个概念相当复杂，并随着它应用的经济规模尺度不同而不同[8]。还有些经济学家以非常怀疑的目光来看待“竞争力”这一概念。他们认为，当这概念用在企业层面上还有些意义，但是将它提高到经济集聚的层面时就很成问题了[9][10][11]。

 把竞争力简化为生产力

1990年波特提出，“国家竞争力这个词本身没有什么意义，国家经济目标是提高人民生活水平，而要达到这个目标，不是靠竞争力，而是靠生产率（生产力），生产率又是每单位劳动与资金的产出价值，并由产品的质量、特性和生产效率来决定。”[12]（第6页）他又明确说明，“在国家层面上，竞争力的唯一意义就是国家生产力”[13]（第6页）。关于竞争力和生产力的概念时频繁交错使用的，例如“当产业的生产率提升导致国家生产率提高时，该国的出口成长就等于国民生活水平的提升；换言之，如果这类生产因为缺乏国际竞争力，导2 在这一理论中集群的作用是，通过“竞争钻石”中要素间的互动，三种战略都可以得到提高。

致出口下降，则是该国的警讯”[14]（第8页）。最近他将区域竞争力等同于区域生产力[15]。

生产力是区域和本地经济绩效的关键性指标，测度和决定区域生产力是经济调查中重要的课题。如果将竞争力与生产力等同起来，会引起混淆，以为区域的生产力水平高，就是更富有竞争力，或区域竞争力强，就是生产力水平高。将区域竞争力简化为生产力的观点掩盖了竞争力复杂的本质。

 集群理论的过于简单化和一般化

波特的理论试图用来解释所有集群，但各类集群的起源、结构、组织动力和发展轨迹等都大不相同，试图用高度一般化的特性去涵盖所有可能的事情。他还将大相径庭的两个观点——聚集理论和社会网络理论——整合到了一个集群模式中，这两个理论有互为补充的一面，但是也有相抵触的一面。结果，对于不同的分析者来说，不得不各自选择不同的要素去适合不同类型的集群，用不同的方式来对集群和集聚进行经验性观察。

 集群概念的抽象和孤立性

波特的集群理论的根本性的局限是它从其他经济现象中抽象出了集群，集群往往以孤离的、自我封闭的实体出现[16]。集群理论似乎将集群看作是经济体系中的孤岛，忽视了在区域经济和地方经济中其它形式的发展和增长。换句话说就它没能整体考虑区域系统之间的动态、集群内特有的企业演进轨迹和互相依赖性，以及集群

3外企业的演进轨迹和互相依赖性。尽管波特提及过集群可能衰弱的问题，但是并没有详细地论述。实际上集群往往是在产业和创新的动态中不断演进的。

2、集聚的负效应和对老工业区的研究

尽管大部分理论研究集中于产业集群对竞争力产生的正效应，但是正如西欧的很多钢铁、煤炭、造船、纺织等老工业区那样，地理靠近的集群可能变成孤立的、内向的系统。因此，集聚也可能正是造成国家或区域竞争力降低的原因。近十年来很少有理论研究集中在这样的老工业区。最近，对北美、东欧和西欧的老工业区的经验研究 开始增多，但是对亚洲老工业区的研究不多。随着产业活动从北美和欧洲转向亚洲，问题也随之转移到亚洲。因此需要加强对老工业区的研究，也就是研究老工业区的衰退和区域经济的演进，其中“锁定”（lock-in）概念和路径依赖（path dependence）是重要的概念。

关于地方化的产业集群失去活力的效应称为锁定效应，格拉伯赫[17]把它分为

 功能性锁定(functional lock-ins): 锁定到本地企业间的关系

 认知锁定（cognitive lock-ins）：认为将会有周期性低迷的长期倾向

 政治锁定（political lock-ins）：保留原有传统产业结构的很强的制度组织，影响到本地的内生潜力和创造力的发挥。路径依赖和这三种锁定之一种或三种同时存在，将阻碍产业结构重组。

环境的变化比产业变化要慢得多，当内部的产业结构已经消失的时候，僵化的环境可能还会存在。

3、发达国家“知识创造的集群理论”强调全球性知识流通渠道的重要性

分别来自德国、瑞典和丹麦的经济地理学教授贝谢尔特（Harald Bathelt）、马尔伯格（Harald Bathelt）、马斯科尔（Peter Maskell）合作发表文章，从知识创造的角度研究了集群，他们认为，过去大量文献过分片面地强调了本地互动学习的重要性。实际上，无论是隐含经验类知识还是编码化知识的交流，都是既可以在地方上，也可以在全球远距离进行的。一方面，学习过程的出现可以根植于本地的行为主体中，仅仅是因为它们处在那个社区里，而社区里有“自播”（local buzz）的氛围；另一方面，由于企业与该环境之外的知识供应者建立交流的渠道而获得知识，这种渠道并不是自发出现的，而是需要进行专门的投入才能建立起来的。因此，知识的创造不仅需要本地企业之间、人与人之间面对面的知识交流，而且需要建立全球的交流渠道（global pipeline）。他们批驳了“隐含经验类知识=本地”-“编码化知识=全球”模式[18]。3 Pouder and St John(1996)在整个产业发展背景对比下，勾勒出了集群形成、增长和衰弱理论。Pouder, R.and

梅拉特（Maillat）也提到，在一个地方环境中的行为主体应该和外界信息资源建立系统的联系，以保证

[19]外部的重要的市场和新技术信息流如该环境内，否则，该环境会有淤塞的危险。布热斯那翰(Bresnahan)、加姆巴德拉（Gambardella）和萨克森妮(Saxenian)关于世界很多地方的集群的一项研究进一步发现，建立一个新集群背后的理由和支持一个已有集群的增长是不同的。在他们对信息和通讯技术集群的比较研究中发现，在集群的最初发展阶段，外部效应、集聚因素和结网协同并没有很大的影响。而显著的企业家活动、它们对承担风险并建立新企业的愿望、它们进入现有技术和市场新领域的能力，对于这些集群的产生是决定性的。在集群发展的最初阶段，企业家努力的成功主要取决于企业进入集群外部市场的能力。而且，这些集群能够从区域外部吸引专业化的技能。因此，集群关系的开放性和积极寻找大型外部市场是了解成功的集群产生的关键[20]。之所以要强调非本地联系，是因为太靠近的、太排外的、太僵化的本地联系是危险的。这种社会关系将对单个企业或集群企业的竞争力造成威胁。建立和保持外部联系需要大量的努力和充分的时间，因此需要特殊的投入。

虽然外部联系能支持区域增长过程，但是当外部渠道太强的时候，也可能威胁集群的长期存在。强的外部联系可能控制本地区的环境。因此，本地交流少，结果本地自播就销声匿迹，企业留在本地的理由就不存在了。这种“空洞集群（hollow clusters）”的危险是现实的，企业转移到另外的地方，集群就不能生存了[21]。

4、联合国对发展中国家的政策建议强调本地集群在全球价值链上向上攀登

从技术发展的观点来看，发展中国家内部不再是铁板一块，一些地方是创造新技术的源泉，另一些地方则是应用其它地方创造的技术。在技术的创造和吸收方面，制度和政策的作用。联合国工业发展组织提出，发展中国家关键是如何发展本地产业集群，并在全球价值链上创新和学习，不断向上攀登[22]。

全球价值链（Global Value Chain），或遍及全球的片断化价值链（fragmented value chain）、全球商品链（Global Commodity Chain）是指为实现商品价值而连接生产和销售等过程的全球性跨企业网络组织，涉及到从原料采集和运输、半成品和成品的生产和分销，直至最终消费者的整个过程，包括所有生产者和生产活动的组织及其利润分配。当前，散布于全球的、处于全球价值链上的企业进行着从设计、产品开发、生产制造、营销、出售、消费、售后服务、最后循环利用等各种增值活动[23]。

全球价值链的组织中，跨国公司的特别优势主要来源于技术创新，包括生产技术和管理技术的创新。由于国家创新的体制在技术变化和产品创新日趋频繁、市场竞争越来越残酷的情况下逐渐表现出不足，技术创新的国际网络变得日益重要。一些地方中小企业之所以能够应对技术和产品创新日趋频繁、市场竞争越来越残酷的挑战，往往是因为它们参与生产者主导或客户主导的跨国生产和流通活动，与国际大公司联系，构筑起有能力创新和适应残酷竞争的网络组织。加入全球生产体系，依靠特定商品的出口竞争力赢得地区在国际劳动分工体系中的位置。

地方企业技术学习能力和创新能力的提升，并不只是企业个体的行为，而通常是在本地企业集体所构成的创新网络环境中，通过它们所建立的跨国生产联系而得到实现的。特定产业的空间集聚有助于加强产业的本地化联系，获得外部经济和集体效率，降低成本和提高创新能力，帮助企业从低成本竞争的陷阱中走出来，进入以创新、质量和市场应变能力等“高级优势”为基础的高端竞争轨道。

三、了解国际会议的研究议题

在过去的几十年中，柔性生产系统的发展、信息和通讯技术的扩散，以及世界贸易自由化，深刻地改变着企业产品和服务的生产和分配方式。全球化改变了大企业的组织方式，价值链进行垂直分离，部分分散在发达国家里，另一部分布局到发展中国家中去。全球化也改变着中小企业互动、与市场联系，以及与较大企业或机构联系的方式，同时改变着它们获得国际竞争优势的决定因素。人们认识到世界经济中典型的经济和社会现象－企业的地理集聚或产业集群直接与国家竞争优势有关。遗憾的是，迄今为止，全球化对它们的影响还没有完全被人们所认识。

根据互联网搜索到的信息，2003年9月，在意大利和荷兰各有一个最新的关于集群研究的国际会议，分别由

4,5意大利摩德那大学和联合国大学召开，综合上述两个会议的议题，可以看出，未来研究的议题主要集中在集

群的绩效和竞争潜力，这对于整个经济区域来说是关键性的。

（1）集群的国际专业化和变化格局；在全球经济中集群的形成、动态和竞争优势。需要回答的问题有：在开放的国际市场中和高速的交通通讯时代，区位还重要吗？当大型全球化企业在世界各地生产各种产品的时候，产业区和中小企业起什么作用？地方劳动力市场如何变化？什么因素决定地方产业集群的竞争优势？这些国际竞争优势如何增强？

（2）集群的转化及其倾向。需要就各个集群如何应对全球化挑战进行个案研究，例如地方系统的结构，等

级（科层）的结构，还是企业之间有劳动分工的分散化的结构，合作行为还是竞争行为，如何进行跨越产业、跨越机构和国际价值链的联系，如何开发新产品和发展新工艺，提高质量，应用新技术？

（3）集群内的企业的新结构和战略。集群内部的网络、生产格局和专业化如何变化？集群内的企业如何变

化？中小企业如何改变其生产战略和组织结构？如何变化其营销战略？无形资产是否更加重要？集群内的全球和跨国企业对于地方生产系统的变化起什么作用？

（4）在集群发展历史中，银行等金融机构和新的融资方式在支持产业集群发展中所起的作用。

（5）发展集群的政策措施。包括其中的教育、信息和技术支持、专业化培训和服务如何应对全球化？发展

中国家和发达国家的这些政策是否相同？

四、分析我国研究集群的做法

我国对集群的研究与国际上基本上是同步的，但是深度还远远不够，集群研究需要多学科的参与。

（1）集群研究内容。吸收发展中国家的经验，把在全球化价值链中创新和学习作为研究的重点。现阶段研究的具体内容可以包括以下方面：

 集群的概念和发展机制

 我国发展地方集群的意义

 我国地方集群产生的条件（包括各省市不同的制度文化因素等影响）

 我国地方集群的类型及其发展阶段

 全球价值链及其与地方集群的关系

 集群的知识创造和企业创新过程

 我国地方集群的治理结构

 政府和非政府组织在地方集群发展中的作用

 我国地方集群统计和实例分析方法

 国内外集群的地理分布

 我国地方集群战略和政策

 我国地方集群的实例研究

 集群的生态化和可持续发展

（2）实例分析。我认为对于每一个实例，要真正解释集群的现象，至少需要从以下方面着手：

 这个集群的结构：企业所有制结构（国有、民营、外资）、企业规模结构（企业的职工人数、年生产能力或产量）等，以及相关机构（贸易组织、企业商会、同业公会、律师事务所、会计师事务所、税务机构等）。

 对集群内行为主体（企业）之间的联系，以及集群内外行为主体之间联系的分析。如何反映集群的企业之间的联系。

4 这个集群有没有协会等中介组织（这是集群形成的重要因素），有没有组织的活动（例如展览会、各种论坛）以及非正式的交流？

 地方政府对如此多的相关企业有没有进行过共同商讨未来战略或市场开拓、解决共性技术的活动？

 本地是否有与特色产业技术的专业学校？如何发展职业培训？

 有没有相关的公共网站？政府有没有在为企业提供市场信息方面的服务？

 本地劳动分工的现状如何？有没有与特色产业相关的专业化的市场营销企业、工业设计企业、运输企业、软件企业等？

 国际上该产业（或集群）的发展概况，主要竞争对手？

 最好举出国外企业、本地外资企业与本地企业的技术合作－在技术转移或技术溢出方面的实例。 在分析集群力量的基础上提出集群战略。

（3）集群研究的区域和产业。过去研究较多的80年代以来自发形成的产业集群之外，还需结合工业园区和高新技术产业开发区等区域的发展、纺织服装以及电子信息等产业部门的发展、传统重化工业和机械工业区的改造等现实问题，进行产业集群的研究。可以拓宽集群研究的产业部门。集群研究不但局限在制造业、重化工业，甚至采掘业等工业部门，而且可以拓展到农业、建筑业、运输业、文化业、旅游业、服务业等。尤其是所谓“创意型产业（creative industry）”的集群形态、发展趋势和对策，在发达国家已经成为集群研究的重点之一，它在我国大城市和特大城市的发展也十分值得我们去深入探讨。

（4）对于欠发达地区的研究。对于欠发达地区，除工业以外，可以应用集群理论，结合农业、旅游、会展等产业的发展，进行发展集群的探讨。在这类研究中，布热斯那翰、加姆巴德拉和萨克森妮关于建立一个新集群的研究[24]很有参考价值。在集群的最初发展阶段，外部效应、集聚因素和结网协同并没有很大的影响，而显著的企业家活动、它们对承担风险并建立新企业的愿望、它们进入现有技术和市场新领域的能力，对于这些集群的产生是决定性的。因此对于欠发达地区，企业家问题、企业进入集群外部市场的能力、对区域外部技术的吸引力、教育和培训等是集群形成和发展的关键。

（5）多学科分工和合作。我国目前参与集群研究的学者越来越多，因此多学科分工和合作已经提到议事日程上来，建议不同学科的学者加强交流，通过互联网和学术讨论会，加强讨论，在充分讨论的基础上联合申请国家重点课题，或国际研究基金，对集群研究深入发展都是很好的途径。我国的地方产业集群研究网的开通（），无疑会大大促进这一进程。