行政公益诉讼问题

行政公益诉讼问题（共6篇）

篇1：行政公益诉讼问题

关于我国环境行政公益诉讼问题的文献综述

随着我国经济的快速发展，环境污染和破坏问题日益严峻。虽然法律赋予公民、法人和其他组织要求政府行政保护和司法救济的权利，但是，在“经济优先”思想的指引下，政府行为往往忽视了公民、法人和其他组织的环境权益。现实生活中屡屡发生行政机关的行政行为侵犯公众环境权益的情况，而我国目前的司法体制中却没有适当的救济机制，从而公众环境权益得不到有效的保障。针对这一问题，目前我国学术界逐渐重视起对环境行政公益诉讼进行法理分析，在对国外环境行政公益诉讼制度比较研究的基础上，提出完善我国环境行政公益诉讼制度的具体构想。

一、环境行政公益诉讼的定义及必要性：

对于环境行政诉讼的定义,目前理论界尚未达成统一的认识。有人认为环境行政诉讼是指环境行政相对人因不服环境行政主管部门的具体行政行为,而向法院提起的诉讼。该定义遵循了传统行政诉讼理论,将环境行政诉讼的原告和被告分别界定为环境行政相对人、环境行政主管部门,从而严格界定了环境行政诉讼的范围。这种定义未考虑到环境侵害的特殊性,无法为环境侵害的受害方提供有效的司法救济。也有人以为环境行政诉讼是指公民、法人或者其他组织,认为行政机关及其工作人员的与环境有关的行为侵犯了其合法权益,依法向法院提起的诉讼,以及法院依法进行审理和裁判的活动。较之前定义,其更具科学性。但其认为只有环境行政行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益时,他们方能提起环境行政诉讼,这种观点是否合理,值得商榷。该观点过于强调环境行政诉讼定纷止争的功能,而忽略了其在排除环境侵害方面应该发挥的作用。基于以上的分析,我个人趋向于认为：所谓环境行政诉讼是指公民、法人和其他组织认为行政机关的环境行政行为可能或已侵犯其合法权益,依法向法院提起诉讼,法院依照司法诉讼程序解决环境行政争议的活动。

环境行政诉讼的必要性在独立的司法审判的意义上并不完全取决于环境行政争议解决的效率需要,而植根于民主法治和行政法治的发展之所需。在环境行政争议中,作为一方当事人的国家行政机关,无论在客观力量上,还是在法律权限上,都可由行政机关解决环境行政争议。与环境行政诉讼相比较,这种环境争议方式无疑更有效率,能使争议得到较快的处理,减少争议解决的成本,且行政机关是环境行政行为的作出者,其最能预见到环境行政行为将产生的后果,在此基础上采取最有效的措施使环境行政纠纷得到妥善的解决。现实中,许多的环境行政争议都是由行政机关解决的。故从解决环境行政争议的效率角度而言,环境行政诉讼并非是不可或缺的。但从我国宪法规定的民主制度来看,公民、法人和其他组织可以根据自身利益的需要和对公平的追求和判断,来决定是否行使行政救济的请求权和选择行使该请求权的途径。特别是这些主体与行政机关相比,处于劣势地位,当行政机关不正确行使法定权限时,缺乏与行政机关进行抗争的足够力量,故我们不能过于强调环境行政纠纷由行政机关解决。为更好地维护这些弱势群体的合法权益,在法律上应为其提供更多的救济手段,扩大救济途径,为他们提供更充分和更公正的保护,故环境行政诉讼又是必不可少的。同时,依行政法治的理念,行政机关运用公权力限制人们的权利或加之以义务负担时,必须严格地依照法律的规定进行,环境行政活动也不例外。

二、我国面临的困境剖析：

我国的环境行政诉讼产生较晚,但发展速度很快。环境行政诉讼在推动我国的环境法制建设和促进环保领域依法行政方面发挥了很重要的作用,但在环境问题日益严重的今天,我国的环境行政诉讼制度已明显滞后于现实的发展,在实践中暴露出了诸多的弊端。

(一)被告多为“影子被告”

为了确定行政诉讼的被告,各国都确立了行政主体理论,我国也不例外。我国的行政主体理论强调每个行政机关的独立性,认为每一个行政机关都是一个独立的行政主体,需要独自承担行政行为的法律责任。但在实际中,这些环境行政主体之间的利益并不完全相同,特别是地方各级人民政府的环境保护行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间的利益冲突是非常明显的。加上环境行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间存在领导与被领导的关系,使得环境行政主管部门在执法过程中陷入了尴尬的境地。

(二)原告范围过窄

在我国,行政诉讼的原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益,以自己的名义提起诉讼从而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。依据行政诉讼法理论,具有起诉资格的人才能成为原告,才能以原告的身份提起行政诉讼。起诉资格是指个人或者团体所享有的在法庭上对他人,尤其是对政府行为提出控告或者以原告身份向法院起诉的法律权利。

根据《行政诉讼法》的有关规定,公民、法人或其他组织要取得行政诉讼的起诉资格,必须同时具备以下两个条件:第一,认为具体行政行为侵犯其自身合法权益;第二,与被诉的具体行政行为有着法律上的利害关系,即必须承担具体行政行为的法律后果。据此,只有具体行政行为所直接针对的相对人才具有起诉资格,才能以原告的身份提起行政诉讼。但是很多学者认为,在环境行政诉讼中如果严格依据上述条件确定起诉资格,必将导致原告严重缺位,使大量的违法环境行政行为因起诉受阻而得不到司法审查,从而使得公益妨害得以继续存在下去,受害人得不到法律救济。

(三)受案范围较窄

环境行政诉讼的受案范围是指对什么样的环境纠纷能提起行政诉讼。这是决定人民法院能否受理环境行政案件的一个关键因素。环境法律规范规定,公民、法人或其它组织只能对环境行政处罚决定和行政处理决定两类环境行政行为提起行政诉讼。《行政诉讼法》第11条对此作了补充,即规定对申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责而行政机关拒绝履行或者不予答复的环境行政行为可以提起诉讼。从上述规定可以看出,环境行政诉讼的受案范围以特定的行政作为义务领域为限,并不包括一般的行政作为义务领域,即相对人只能对环境行政主体不履行特定环境行政作为义务(行政主体承担的对特定相对人的行政作为义务)的行政行为起诉,而不能对环境行政主体不履行一般的环境行政作为义务(行政主体承担的对国家和社会而非特定个体的行政作为义务)的行政行为起诉。但随着时间的推移这一规定的不合理性逐渐显现了出来。

(四)被告举证困难

根据《行政诉讼法》的规定,行政诉讼中的举证责任由被告(被诉行政机关)承担。《行政诉讼法》之所以作出这样的规定,主要是考虑到:作为被告的行政机关在行政法律关系中居于主动、有利地位,其举证能力强于原告。但在环境行政诉讼中,情况并非完全如此。由于原告多为实施环境污染或者破坏行为的企业,它们拥有雄厚的技术和经济实力,特别是对自己所排放的污染物的属性和技术指标了如指掌，而作为被告行政机关却不具备上述能力。加上环境案件中的证据的技术含量比较高,又多具有潜伏性、流动性、交叉性等特征。因而对于被告行政机关来说,经常很难判断证据与待证事实之间是否存在因果联系。而《行政诉讼法》又规定,环境行政主管部门要对企业进行行政处罚,就必须取得证明排污行为与损害结果存在因果关系的证据。但实际上这些证据是很难取得的。正是因为取证困难,许多环境行政主管部门明知企业排放污染物或者明知危害结果是由企业的排污行为造成的,却不敢理直气壮地对其进行处罚,结果导致该处罚的没有罚,该重罚的轻罚,使“依法行政”变为“协商行政”,严重影响了环境行政执法的权威性。

三、立法构想：

既然清楚了问题所在，目前我们该做的就是完善的环境行政诉讼制度。通过查阅相关资料阅读相关论文，我了解到目前中国的该领域学者，围绕这一目标,立足于我国的实际,同时借鉴国外一些国家的有益做

法,重点从以下几个方面提出立法构想，来完善我国的环境行政诉讼制度:

(一)环境行政公益诉讼的受案范围

(二)环境行政公益诉讼的原告资格

(三)环境行政公益诉讼中的举证责任分配

(四)确立新的赔偿范围

(五)环境行政公益诉讼的诉讼费用分担以及激约机制

(六)环境行政公益诉讼中的诉讼时效

(七)环境行政公益诉讼中的起诉前置程序

(八)建立专门的环境法院

四、结语：

环境问题是全球性的问题，并有不断恶化的趋势。随着环境民主原则的深人，一种新的环境公共利益维护模式——环境行政公益诉讼随之建立起来。本文着重从我国环境公益诉讼存在的问题入手，通过研读目前法学界学者的研究著作，系统总结该领域的最新观点，提出自己的一些关于完善该立法体制的观点和看法，并最终希望我国能建立起完善的环境公益诉讼制度，使环境权能够得到司法的最终救济，为环境权的具体化提供程序上保障。

注：注释在论文后一并列出。

篇2：行政公益诉讼问题

行政公益诉讼中检察机关举证责任问题研究

周敏

摘 要 检察机关提起行政公益诉讼的试点工作于2015年7月开始，为了进一步规范该试点工作，2016年3月1日最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。本文将以该司法解释为依据，以检察机关提起行政公益诉讼时的举证责任分配问题为视角进行深入分析与研究，力图对现有举证责任分配制度的合理性进行论证，提出下一步举证责任分配的程序性设计方案。

关键词 行政公益诉讼 检察机关 举证责任

一、行政公益诉讼中检察机关承担举证责任的理论依据

（一）行政公益诉讼中检察机关承担举证责任的法律政策依据

行政公益诉讼指法律规定的有权提起行政公益诉讼的主体认为行政机关违法作为或者不作为的行政行为对国家和社会公共利益产生损害，或者有产生损害的危险时，依据法律的规定向法院提起的请求审查被诉行政行为合法性的一种行政诉讼。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，要探索建立“检察机关提起公益诉讼制度”，2016年3月1日，最高人民法院发布关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《人民检察院提起公益诉讼实施办法》）第四十四条和第四十五条对检察机关提起行政公益诉讼的条件资格以及举证责任分配方面进行了细致性的规定。

（二）举证责任分配制度在检察机关提起行政公益诉讼中运用基础

1.检察权的法律监督属性所决定。《宪法》明确规定检察机关是国家权力机关的监督机关，这使得检察权对行政权和立法权的监督有着坚不可摧的宪政基础。在行政公益诉讼领域，检察机关对行政机关的行政权行使着直接的监督，主要针对行政机关违法作为或怠于职守不作为严重损害了公共利益而无人起诉的情况下，检察机关承担着行政公益诉讼的起诉权，将此类违法的行政权纳入司法审查的轨道，对行政权实施必要的监督与管控。

2.行政公益诉讼的“公益”性质所决定。公益诉讼区别于传统诉讼的最大特征在于其公益性，行政公益诉讼的出发点必须以公共利益的实现为原则，作为国家权力机构组成部分的检察机关，应该以维护公共利益为主要任务，行政公益诉讼的公益性质与检察机关的法律性质是相互一致的，因此，“公益”的属性决定了检察机关作为国家最高监督机关在提起行政公益诉讼中坚实的事实前提。既然属于行政公益诉讼则推倒出适用行政诉讼中关于举证责任的分配原则问题。

二、从行政公益诉讼属性进一步考证举证责任分配的合理性

行政公益诉讼的目的是保障大多数行政相对人的合法权益，控制行政权以防止行政权滥用，另外一个目的是监督行政机关合法合理行使行政权，以最大化的实现公共利益。这一目的也体现在举证责任上，这就要求行政机关为其主张合法性承担举证责任，证明行政机关自身作出行政行为的合法性。根据《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的规定，人民检察院提起行政公益诉讼时应提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料，意味着由检察机关承担初步步举证责任，这样有利于体现在行政公益诉讼中举证责任分配的公平正义，因为检察机关作为国家的公权力机关有着和行政机关同等力量的权力。同时，它也是符合行政行为公定力的要求，行政行为的公定力、确定力、执行力体现着任何行政相对人和其他国家机关都要遵守和尊重行政行为公定力的法律要求。将初步举证责任赋予检察机关也有利于积极推动检察机关开展深入细致的调查研究，以确保公权力机关的权威性和严肃性。

三、完善检察机关提起行政公益诉讼的举证责任分配的标准

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举证责任是指原、被告之间就争议的主要事项应由谁负证明责任，如果负有证明责任的一方不能提出证据证明所主张的事实成立，则其就要承担败诉后果的诉讼制度。

我国《行政诉讼法》第三十四条规定，被告要证明作出行政行为是合法的情况时，应当将作出该行为所依据的规范性文件和作出行政行为时收集的证据一并交由法院。如果因被告原因造成的不提供或者没有正当理由逾期提供证据时，则可视为没有证据。

所以我国《行政诉讼法》规定的是举证责任倒置，由被告行政机关对所作出的行政行为的合法性提供证据进行证明。这主要是基于原被告之间的实际地位悬殊的考虑，是为了方便公民提起诉讼。

但是基于行政公益诉讼的特殊性以及检察机关在收集证据以及参加诉讼方面的优势，应对检察机关提起的行政公益诉讼的举证分配在不违背行政诉讼原则的基础上作出特殊的规定。

（一）检察机关承担初步的证明责任

《人民检察院提起公益诉讼实施办法》中将检察院提起行政公益诉讼时需要提交的材料作了明确而具体的规定。司法解释之所以会作出这样的规定是基于行政公益诉讼的特殊性考量，防止出现因为检察机关享有提起公益诉讼的权力就任意地干涉行政机关依法执行职务，对行政机关的行政权侵害的现象。根据《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的相关规定以及《行政诉讼法》的规定，检察机关在不同的行政公益诉讼案件中应承担程度不一的证明责任。

对此，可以作如下解释：

第一，公共利益受到行政行为侵害的事实或者有被侵害的危险的事实，具体来说，原告应当对被告的不作为或者滥用职权提供一定的证据或线索来证明。

第二，对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，由于受益人不可能主动提供相关证据，且其与违法行政主体存在恶意串通的可能，因而取证比较困难。因此，对此类案件，原告只需要提供证据证明损害事实的客观存在即可，从而推定被告的行政行为与该事实之间存在因果关系。

第三，检察机关如果首先向行政机关提出了检察建议，那么检察机关还要对事项提起行政公益诉讼，那么，检察机关就应当向法院提交其已经向行政机关提出了检查建议以及行政机关不履行检察建议的证明材料。

（二）由被告行政机关承担主要的证明责任和说服责任

检察机关提起的行政公益诉讼仍然属于行政诉讼的范畴，所以，在行政公益诉讼中的举证责任分配仍然实行举证责任倒置，由被告行政机关对其作出的行政行为的合法性负证明和说服的责任。

这是因为关于被诉行政行为合法性的大多数材料都由行政机关掌握，即便是同样作为国家机关的检察院也不能像行政机关那样有效地掌握，而且，如果让原告主体检察机关负担主要的证明和说服责任的话，那么会很大程度地减损检察机关提起行政公益诉讼的积极性，不利于保护社会公共利益，与行政公益诉讼的目的相违背。

被告行政机关应当对以下事项承担主要的证明责任：

第一，被告作出该行政行为时所依据的法律法规，如果是被授权实施的组织，应当提供能够证明该授权的相关证据材料。

第二，如果被诉行政行为是不作为的话，行政机关应当提供证据证明其已经作出了行政行为或者该事项不属于该行政机关的职权范围。

尤其强调的一点是，对于一些专业性、技术性、控制性较强的公害案件，检察机关只能负有诉讼的推进责任，也就是说，检察机关只要能够证明损害已经发生即可完成举证责任。至于该损害后果与行政机关怠于职守之间是否存在必然的因果关系的举证责任则要由行政中国论文榜--------论文发表论文榜第一的专业职称论文发表网 中国论文榜--------论文发表论文榜第一的专业职称论文发表网

机关来承担。

四、结语

检察机关提起行政公益诉讼作为一种新的诉讼制度，这次在法律层面被规定进去，而且随着行政权力的膨胀，行政机关侵害社会公共利益的现象也越来越多，所以要想通过行政公益诉讼的方式将行政机关违法侵害社会公共利益的行为纳入司法审查的范围，就必须对有关行政公益诉讼的相关法律问题要进行更为详细的规定，这样才能保证行政公益诉讼发挥出它应有的诉讼价值。

《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的出台，解决了检察机关提起行政公益诉讼的一系列问题，使得检察机关提起行政公益诉讼有了法律依据，而且该司法解释对相关程序性问题也都进行了规定，相对减少了行政公益诉讼在司法实践中实施的阻力，但是我们也应该认识到，行政公益诉讼要想在司法实践中真正发挥出它应有的价值，还需要对行政公益诉讼的相关问题进行更为细致的规定，如举证责任的分配问题，证据调取的问题等，防止出现因为检察机关因为没有法律规定而滥用职权的现象。

注释：

最高人民法院发布关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四十四条第二款规定：人民检察院提起行政公益诉讼时应提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。第四十五条规定：人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：

（一）证明起诉符合法定条件；

（二）人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；

（三）其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。参见人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法.检察日报.2016年1月7日.《行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为的合法性负举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者没有正当理由逾期提供的，视为没有证据。

《人民检察院提起公益诉讼实施办法》规定：人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：第一，行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本； 第二，被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；第三，人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。

周小梅.行政公益诉讼的理论与制度建构.苏州大学2004年硕士论文.参考文献：

篇3：行政公益诉讼的理论基础

一、行政公益诉讼的概念及渊源

行政公益诉讼, 通常而言, 是指当行政主体的违法作为或违法不作为对公共利益造成损害或有危害的危险时, 由法律规定的公民、法人或其他组织有权为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。 (1) 行政公益诉讼, 与传统的私益诉讼相比, 其作为一种公益诉讼, 具有显著而不同的特征:第一, 诉讼目的的公益性。被诉的行为必须是损害了社会公共利益或是已经具有危及公共利益的现实可能性, 即原告的诉讼请求必须以公共利益为直接目的;第二, 起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的诉讼主体不仅仅只是限制于具有法律上利害关系的行政相对人, 而是公民、检察机关以及其他社会组织均有权以公共利益受到侵害或有侵害的现实危险性为诉由向法院提起诉讼;第三, 公共利益损害的预防性。成立行政公益诉讼的前提, 不但可以是行政机关的违法行政作为或不作为对公共利益造成了现实的侵害, 而且, 也可以是虽未造成实际损害结果, 但已经有证据证明其存在实际紧迫的危险性;因此, 行政公益诉讼具有预防性。

公益诉讼最早可在古罗马的法律文本中找到源头。在古罗马的法律制度中, 诉讼程序分为两部分———私益诉讼和公益诉讼, 私益诉讼是仅利害关系人能够提出的, 其目的在于维护个人合法权益的诉讼;公益诉讼则是原告为维护社会公共利益为诉由和目的, 代表社会集体利益而起诉的诉讼, 市民皆能提起, 法律另有规定者除外。

尽管公益诉讼制度早已在古罗马时代产生, 可是直到20世纪才引起人们普遍的关注。随着西方列强的经济与科技得到迅速且高度的发展, 自由资本主义走向垄断资本主义, 社会生产和市民生活日益社会化, 各种前所未有的社会矛盾呈现, 为平衡各种尖锐的社会矛盾, 西方国家普遍实行了国家干预主义, 行政权渗透到社会的方方面面, 行政权力不断膨胀, 行政行为侵害公共利益的可能性也在增大, 公害问题日益凸显。在这种历史背景下, 世界上主要的法治国家出于保障社会公共利益的目的, 先后建立并完善了行政公益诉讼制度。作为行政公益诉讼发源地之一的美国, 在1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦电讯委员会案中正式确立了行政公益诉讼制度;1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案, 确立了“私人检查总长制度”, 即国会通过制定法律, 当公共利益受到行政违法行为的侵害时, 授予检察总长原告资格, 为维护公共利益而提起诉讼, 也可以由法律授权其他个人或者社会团体、组织, 以“私人检察总长”的身份, 针对行政机构的违法行政行为造成公共利益的损害而提起诉讼。此后, 美国的《反欺骗政府法》、《谢尔曼法》、《联邦政府采购法》等进一步规定和发展了行政公益诉讼制度。

二、行政公益诉讼的理论基础

行政公益诉讼的出现有着其深刻的思想、社会基础和深厚的法学理论基础, “行政公益诉讼制度的产生并非偶然, 它是当代社会根源和结构深刻变动、政治法律思想全面革新的必然产物” (2) 。现代行政的“公共性不仅有其实体性价值, 行政法就是宪法尊重人权、保障人权实体价值的具体化、技术化;而且有其程序性价值, 涉及监督政府、情报公开、公民参与程序等方面”。 (3) 现代的人民主权理论的核心思想就是强调国家权力源于人民, 人民是主权的唯一归属, 国家权力从属并服务于人民, 人民有权对国家权力进行有效的监督和控制, 这就使行政公益诉讼制度的出现和发展有了牢固的思想基础, 因此, 行政公益诉讼制度是在社会发展和民主进步中应运而生的必然产物, 有其深刻的理论根源。

(一) 思想基础:从权利本位到公益本位价值观的发展

传统的行政法是在权利本位的宪政观的影响下认为社会高于国家, 主张以个人为出发点, 强调个体的权利, 以个体权利为本位。宣传个体利益的至上性, 规范个体的自然权利并保障其不受非法侵害是国家的主要作用。这种权利本位的价值观在罗尔斯《正义论》中体现得淋漓尽致。以罗尔斯为代表的新自由主义的核心观点认为:在一个能够被称之为公正和正义的社会里, 宪法和法律必须优先和努力提供一种制度或者框架, 公民在这其中能够自由、公平地追求自己的价值、理想和目标, 并在此过程中不侵犯他人的权利和自由。总之, 在传统的以权利为本位的法律价值观里, 法律是以维护个体权利与自由为核心和价值取向的, 行政法的根本作用在于保障个体的权利与自由, 控制和规范国家权力。

但是伴随着宪政理念的更新与发展, 行政法理论得到进一步的推进与突破, 行政与行政法领域逐渐从以新自由主义所倡导的不干涉行政的理念, 向以社群主义理念主导的服务行政的方向转变, “服务与合作”成为行政法的核心和价值取向, 相应的, 法律价值观也开始由以权利为本位发展为以公益为本位。

以桑德尔为代表的新社群主义认为, 善优先于权利和正义原则, 即权利以及界定权利的正义原则必须建立在普遍的善之上。“社群主义所说的普遍的善在现实的社会生活中的物化形式便是公共利益, 于是, 善优先于权利的社群主义命题便引伸出第二个重要结论, 即公共利益优先于个人权利。” (4) 因此, 行政法作为规范执法, 保障相对人合法权益、维护社会秩序的规范, 必须优先考虑保障社会公共利益, 并且为其提供制度和包括宪法和普通法律两个层面的制度根据, 具体救济途径不仅包括行政方式, 更重要的是提起诉讼的方式。

(二) 法理基础:诉的利益理论

诉的利益是指经法律规定, 可以利用诉讼途径给予救助的受损权益。在法治国家, 无利益即无诉讼是诉讼的一项基本原则;没有法律的调整对象, 没有可诉的利益, 那么诉讼也将毫无意义, 因此, 可以说诉的利益是诉讼的前提。法律是多元利益主体在反复斗争博弈的过程中妥协、创造的产物, 而诉讼则是维护合法权益的法定形式, 因此诉讼的最高任务就是维护公平正义, 即对各方利益的平衡。

在传统的诉讼当中, 矛盾通常发生在平等主体之间, 有无法律规定的可诉的利益是比较容易判断的。然而, 社会不断在发展, 科技引领着时代的变化, 生活方式也随之改变, 自然而然会出现前所未见涉及公共利益的新型纠纷, 如涉及公共利益的消费纠纷、环境纠纷、社会和国家利益纠纷等等, 而由于法律的滞后性, 这些纠纷背后的事实和利益往往并没有在现行的法律法规中得到体现, 因此, 在这种情形下, 公益纠纷并不具有法律所规定的可诉利益, 公共利益也自然得不到司法的保护。可是, 这些涉及公共利益的新型纠纷已然涌现并迫在眉睫, 亟需得到解决, 这就须要我们重新思考、考量对诉的利益的认识。其实, 面对社会的快速发展和生活方式的改变, 我们应该得到警示:公民的利益在增多, 权利的范围在不断扩展, 诉的利益的范围必然呈现出扩大化的要求。时代的发展已经要求我们应当对诉的利益进行重新的、积极的思考, 而设立行政公益诉讼则是对时代要求的积极回应, 是扩大诉的利益范围的必然要求, 是法治进程中的必然产物。

回顾历史可以看到, 诉的利益的扩大化理论与服务行政理念下的行政法具有相同的价值追求。在西方列强先后过渡到帝国垄断时期, 市场———这只“看不见的手”, 已经不能维护市场经济和社会的秩序。于是, 旧的经济理论已不合时宜, 国家的管理理念也发生了很大的改变;相应地, 行政的功能也从规范国家权力、保障公民权利等消极方面, 逐渐扩大到积极整理环境、干预经济以及提供社会保障和公共服务与救济等积极方面。行政的理念更多地转变为服务, 这表明, 公民获得了更多的现代行政所提供的服务, 加强了对行政的依赖, 进而产生了新的权利形态, 诸如消费者权益保护、环境保护、劳资维权等, 均进入行政权作用的领域。

在行政法律关系中, 由于行政权的主要内容是组织和管理公共事务以及提供公共服务, 所以行政法不仅仅是调整行政主体与行政相对人之间的权利义务关系, 而且还直接或间接地表现为保护公共利益进而达到维护社会秩序, 保护公民的利益的目的。行政法的这种特征, 伴随着现代国家职能的扩大和行政作用方式的多元化, 愈发突出。“行政权的这种变化反映到行政诉讼领域, 就是要改变长期以来行政诉讼仅仅保护行政相对人主观权利的单一功能的局面, 而且还要能够纠正违法的行政行为, 确保行政法律法规的正确适用和法秩序的形成, 以及公共产品和公共服务的持续有效地供给。在此意义上, 以‘维护和监督行政机关依法行使职权’为目的的行政诉讼本身即已经具有了一定程度的公益诉讼性质。” (5) 正是借助于诉的利益的突破, 以维护公共利益为目的的行政公益诉讼在世界大多数法治国家已逐步确立。

(三) 宪政基础:行政公益诉讼是人民主权原则的应有之义

公共权力的起源可追溯到氏族社会, 马克思和恩格斯非常重视公共权力的问题, 曾经多次地探讨公共权力的起源, 并且不断阐述公共权力是社会公共利益和公共意志的体现。人民主权是现代民主的起源, 也是我们国家民主法治的核心和根本原则。人民主权应当是具体的存在, 并可通过维护公民的合法权益实现。相应地, 建立行政公益诉讼制度, 在法律层面确认公民以及其他有关社会主体对公共利益的诉讼权利和主体资格, 是人民主权原则在行政诉讼领域的具体体现, 也是法治建设中, 人民主权原则在司法实践中的重要落实。行政公益诉讼为人民真实而直接地行使管理国家和社会事务的权利提供了一个重要的途径, 也是人民关心和参与国家和社会公共事务的一项实际行动。可想而知, 如果有健全的、行之有效的行政公益诉讼制度, 大量的损害公共利益的事件能够得到最大限度的预防, 甚至不会发生, 因为人民可以通过法律的力量和法律的途径对违法的行政作为和不作为进行有效的防范和矫正。救济与权利相伴而生, 如何使公民能够通过司法诉讼的途径管理国家事务是我们国家目前法治进程中迫切需要解决的问题, 而行政公益诉讼, 正是使公民通过法定的途径, 真实而有效地行使参政、议政、管理和监督国家事务的权利。因此, 行政公益诉讼制度内在地体现了人民主权原则的内涵和要求, 反映了一个国家法治建设水平的高度。

建立行政公益诉讼也是司法制度自身的完善。目前我国的司法制度亟待完善, 构建行政公益诉讼是一个重要的方面。随着社会的发展, 与之不相适应的法律制度必将得到修正, 司法制度也是如此。现行的司法制度由于未设计完善的公益诉讼程序, 一些涉及到公共利益的案件, 出现了无从下手的尴尬局面。众所周知, 诉讼是公民维护自身合法权益的最后一道屏障, 离开救济来谈权利, 权利将成为无法实现的一纸空文, 而人民主权也将成为乌托邦式的幻想。因而构建完善的行政公益诉讼制度是对公民权利和公共利益的具体救济方式, 是对司法制度的完善, 是维护社会公正和贯彻人民主权原则的最佳印证。

参考文献

[1]蔡虹, 粱远.也论行政公益诉讼[J].法学评论, 2002 (3) :100-107.

[2]杨海坤, 黄学贤.行政诉讼基本原理与制度完善[M].北京:中国人事出版社, 2005:101.

[3]杨海坤.现代行政公共性理论初探[J].法学论坛, 2001 (2) :26-32.

[4]俞可平.权力政治与公益政治[M].北京:社会科学文献出版社, 2000:237-238.

篇4：科生行政公益诉讼热点问题再讨论

【关键词】 行政公益诉讼;公益指向;条件检查

【中图分类号】D925.3 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2015）15-000-02

引论：行政公益诉讼（或称公益行政诉讼）在中国行政法学及行政诉讼法学界并非新概念，相反近些年与其有关学术研究持续升温，一时间颇有洛阳纸贵之势。仅管丰富的研究成果呈现出强烈的学术关切，行政公益诉讼的未来却依旧不甚明朗。2015年2月26日，最高人民法院最新发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》（以下称《意见》）中明确提到在未来五年要“健全公益诉讼管辖制度”①，这一官方表述似乎再一次点燃了人们的希望。笔者不揣冒昧，粗浅思考以成此文，希冀对行政公益诉讼制度的构建有些许助益。

一、行政公益诉讼的公益指向

目前理论上和司法实践中已经达成共识的是作为典型私益诉讼的行政诉讼往往以和案件有一定利害关系的当事人为原告，最终的判决效果也往往约束该原告。但遗憾的是目前学界和实务界对于行政公益诉讼的“公益”内涵与外延认识并不统一，导致作为公益诉讼之一种的行政公益诉讼在哪些案件可以作为行政公益诉讼处理以及行政公益诉讼适格原告的范围的具体把握上存在显著分歧，以至于有学者感叹“公益之概念只能描述而无法定义”②。为了更好地说明公益的含义，笔者援引以下一个案例：某公众人物甲的孩子因为雾霾的原因不能接触屋外空气，只能长期处于与外界隔离状态。这让甲开始思考：环保部门的作用是否已经得到充分发挥？是否有不作为之嫌？基于此，他合理利用自身的职业优势选择了实地采访曝光的方式去唤醒公众意识。但甲同时宣称：他和环保部门之间是私人恩怨，这么做并无其他原因。在这一案例中，如果甲选择了到法院起诉有关环保部门，那么这个案件是否涉及行政公益诉讼？

以此案例为引子，笔者认为行政公益诉讼的公益指向存在两个维度：一个是来源指向的公益，一个是内容指向的公益。

1、来源指向下的公益划分。笔者认为根据公益的基础或者来源不同，可以把行政公益诉讼的公益概念划分为结果上的公益和目的上的公益。结果上的公益，顾名思义指的是行政公益诉讼判决的最终法律效果及于大众，产生了积极的社会效应。目的上的公益指的是行政公益诉讼的原告在起诉时就以取得公益实效为目的和出发点（当然这并不排除原告也因此受益），至于最后能否取得公益效果并不在考虑范围之内。如此比较看来，很多行政诉讼最后都可能产生了一定程度上的公益实效，所以笔者认为结果上的公益诉讼属于广义上的行政公益诉讼，包括部分形式上的行政诉讼和部分行政公益诉讼。目的上的行政公益诉讼，由于公益价值的审视程序被前置，因此在很大程度上收紧并实际限制了行政公益诉讼的受案范围。在以上案例中，甲宣称其与环保部门只是私人恩怨并不存在其他原因，但是其诉讼结果必然带来公益效果，可以定性为结果上的行政公益诉讼。如果其不仅仅是出于为自己孩子的健康考虑，或者纯粹是社会责任的自我主动承担，那么我们可以将其案件定性为目的上的行政公益诉讼。这种理论上的分类在司法实践中的价值便在于可以更好地指导各级法院在案件受理过程中合理判断案件的性质，梳理清楚行政诉讼与行政公益诉讼，推动完备合理的具有中国特色的公益诉讼体系的建立进程。

2、内容指向下的公益划分。根据行政公益诉讼的诉讼对象不同，结合目前理论与实践情况，可以大致把行政公益诉讼分为文化权利保护类、环境权益保护类、人身权益保护类等不同性质的种类。当前，与前述来源指向公益划分不同的是，内容指向下的公益划分的形式意义大于其实践价值。尽管如此，笔者依然认为对行政公益诉讼做出这种分类已然是可喜的进步，对今后的制度构建不无帮助。

对行政公益诉讼公益概念的正确理解是该制度建立不可逾越的一个步骤，尤其是在立法环节。笔者建议立法者对于第一个维度下的公益可以先采目的上的公益行政诉讼，根据实际效果循序渐进逐步放开。而对后一种划分，笔者则赞成列举加概括式的法律規定方式，从而更好地适应不断变化的社会实践。

二、行政公益诉讼制度建立条件考察

1、立法准备

笔者坚持认为立法上的尤其是《行政诉讼法》上的相应修改是行政公益诉讼制度建立最为关键的配合措施。众所周知，目前我国《行政诉讼法》对行政诉讼的构造即主观之诉和客观之诉的具体分类争议很大。尽管如此，学界基本赞同我国《行政诉讼法》对于主观之诉和客观之诉的不加明确区分的规定很大程度上导致了行政公益诉讼的法律空间被人为割减的观点③。笔者在此无意对主观之诉和客观之诉加以区分，甚至也没有必要。因为从目前的现状来看，司法实践中受理的行政公益诉讼的案件越来越多也许会起到倒逼《行政诉讼法》做出修改的效果④。

2、司法准备

这一环节包括各级人民法院和人民检察院的配合措施。对法院来说，应当采取的措施包括但不限于以下几个基本方面：《意见》中提到的健全公益诉讼管辖制度;建立并完善行政前置程序⑤;立案环节的人员培训;建立并完善行政公益诉讼案件的社会公示制度;加强行政公益诉讼案件的执行力度;公益案件鉴定机构的完善，等等。对检察院来说，最为重要的问题，也是目前理论争议颇大的一点就是其能否作为行政公益诉讼的原告参与其中。目前倾向认为检察院作为法律监督机关应当有资格作为原告。具体又有检察院“直接起诉说”和“间接起诉说”之分，但是不管哪一种观点，检察院的角色都被应当被重视。

3、社会准备

行政公益诉讼案件的最大特点在于其公益性质：即允许一个与自身并没有直接利害关系的原告去法院起诉行政部门，无疑需要消耗时间、精力和经济。因此笔者认为公民的公益意识和责任感可能更为重要。因为缺乏了主动承担的法律精神和法律文化，很难期待一个浸润法治精神的社会的存在。故笔者建议在国家层面可以适当宣传相关信息;社会层面，社会团体更多的承担起引导作用;个人层面，积极关注行政公益诉讼案件。

三、结语

围绕行政公益诉讼的理论性问题有很多，但是归结起来可以概括为建立的必要性和建立的具体设计两个层面的问题，质言之，是国外行政公益诉讼理论与中国具体国情的适应性的理论之争。这其中，行政公益诉讼的公益指向问题又是核心，它决定了诸如行政公益诉讼适格原告的范围以及受案范围等许多问题。所以在中国建立行政公益诉讼制度必须厘清其内涵。更进一步说，笔者相信在不远的将来行政公益诉讼制度终将从理论走向现实，所以将视野放到建立制度的准备阶段也是必不可少的。

注释

①该《意见》作为修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》的贯彻实施，虽未明确提到建立行政公益诉讼制度，但是笔者认为对于行政公益诉讼制度构建有一定的参考价值。

②参见蔡志方：《行政救济与行政法学》（三），学林文化事业有限公司1998年版，第526页。

③相关观点可参见：马立群：“主观诉讼与客观诉讼辨析—以法国、日本行政诉讼为中心的考察”，载《中山大学法律评论》第8卷第2辑;薛刚凌，杨欣：“论我国行政诉讼构造：‘主观诉讼’抑或‘客观诉讼’？”，载《行政法学研究》2013年第4期;马怀德：“完善《行政诉讼法》与行政诉讼类型化”，载《江苏社会科学》2010年第5期，等等。

④当然笔者并不否认理论上的探讨对于立法的重要引导作用。

⑤鉴于实践中很多原告并不知晓该程序的现实，笔者将其归类于司法环节，可能更有利于公益诉讼案件的解决.

参考文献

[1]马怀德，吴华.对我国行政诉讼类型的反思与重构[J].政法论坛，2001（5）：63-71.

[2]韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学，2013（1）：31-37.

[3]马怀德.完善《行政诉讼法》与行政诉讼类型化[J].江苏社会科学，2010（5）：110-116

篇5：行政公益诉讼

(一)公共利益界定

公益诉讼致力于保障社会公益，对于公共利益，是我们首先要进行明确和界定的概念。

公益指的是社会公共利益，在《辞源》这本书中对于公益一词进行了定义即“公共之利益，相对于一个人之私利、私益而言”。

根据词表面的意思来看，我们可以将其划分为公共和利益，然后进行分别理解，但是由于具体到社会生活实际，无论是对象还是案件类型上都具有差异性，而且不同的人由于主观看法的不同以及发生的不同时间地点，都会有着不一样的认识和理解。

我们无法概括性的对于一切情况下的公益作出定义，只能说对于公共利益，我们无法给出具体准确的归纳，放于客观生活中进行理性把握是判断是否为公益的重要准则。

(二)公益诉讼概念

对于公益诉讼定义。

法学界韩志红教授主张：由法院对于所有个人以及组织凭借法规提起的针对侵犯国家以及社会公益的做法，进行审判的诉讼活动。

苏家成则表达了这样一种观点：是指在所有参与人的参加条件下，人民法院查明和办理对于违反相关法规侵犯社会国家公益的行为诉讼，从而最终得出判决结果。

民法界的梁慧星教授则认为：是指诉讼本身针对的违法行为并没有直接侵害到原告的利益，诉讼只是对于造成社会公益损害的行为进行审理判决的活动。

无论对于哪种定义，其根本上具有一致性，即通过诉讼机制来维护受到损害的公共利益得到补偿和保护的活动。

需要强调的是，公益诉讼在很多层面区别于其他种类的诉讼模式，不管是在起诉资格、受案范围还是审理组织上，都有自己的一套独特体系，尤其在判决效力与执行上，更需要特别注意。

从公益诉讼定义中我们可以大致得出这样一个结论：法治国家中，解决一切矛盾与问题的最终途径总是诉至司法，这是作为维护公民合法权益最终保障的存在，公益诉讼就是这样一种可以有效、值得信赖的实现公民利益最妥善保障的诉讼模式。

(三)行政公益诉讼的定义

基于上述对于公益诉讼的定义分析，我们不难看出，它本身能够依照标的的不一样区分为不一样的种类，明确一些则有民事公益诉讼以及行政公益诉讼等。

在实际生活中，由于行政权能的优益性以及其本身对于社会公共利益的维护性，不管具体行政行为与否，他都最有可能构成社会公益的侵害，并且一旦造成相应的侵害其危害的程度也越高越危险。

因此有别于民公诉讼，行公诉讼是最重要也是最值得研究建立的一种制度，他对于整个社会的稳定和发展起着不可替代的作用。

行政公益诉讼概念，现今存在不同的观点看法。

其中之一是“救济对象广义说”，其认为只存在特别限定的个人和国家社会组织，凭借相关法规，交由法院对于损害公共利益的违法做法进行审查并要求其承担法律责任的诉讼。

二是“救济对象狭义说”，其认为所有的个人组织都可以凭借法规，请求法院审判相应损害公共利益的做法的诉讼。

但无论是哪种，最重要的核心是表现在没有造成直接的公益损害。

基于此，我们可以作以下定义：行政公益诉讼是指行政机关或者具有行政授权的相关组织违法作出了具体行政行为，侵害了或者有存在侵害社会公益的可能，虽然与公民本身并无直接的利害关系，但为了保护社会利益，由公民法人或相关组织机关向人民法院提起的行政诉讼。

本文正是基于其存在的价值和合理性来进行研究论述的`。

二.公益诉讼起源

谈及公益诉讼的起源，相关学说有太多太多，但是通说的看法是公益诉讼追本溯源，应当由古罗马的法律说起。

古罗马的法学家认为法分为公法和私法，同时与之相对应的诉讼也分为公诉和自诉。

古罗马法里，公诉当然是对于侵犯公共利益案件的诉讼，自诉当然是侵犯个人利益的诉讼。

因此我们可以得出这样一个结论，在古罗马社会中，凡是维持保障个体利益和权利并有受侵害人提出为私益诉讼，那么另外一种则是公益诉讼。

如今，行政主体替代国家来维护社会公益。

古罗马，因为行政主体不如先如今这样完善，把相应的诉讼权利交给市民，可以弥补行政权力带来的保障不充分。

依照罗马法的公私益划分标准，我们国家现存的三大诉讼法都可以划分为私益诉讼，除了刑事诉讼在由国家公诉机关即检察院提起的时候就应当属于公益诉讼，整体上说他们大都是保障民众个人权益而进行的，但与本文所讲的公益诉讼乃至古罗马法中的公益诉讼的标准是不一样的，不管是罗马法提到的还是我们当代社会所提及的公益诉讼都应属于保障社会公益而由特别限定的人作出的诉讼这个范畴。

三.行政公益诉讼的特征

我们把行政诉讼单独拿出来谈，其原因就表现在行政公益诉讼相对于普通的行政诉讼所表现出来的独特性。

该制度存在的意义是为了保障权益受到侵害的非限定的人们，通过作出诉讼请求，要求法院对于违法的具体行政行为作出审理查证，并申请撤销或变更行政主体做出的有损社会公益的行为。

他实际上是行政诉讼的一种，不过自身特点却十分确定。

首先，在政公益诉讼中，原告并不是受到具体行政行为直接侵害的人。

篇6：行政公益诉讼

摘要：随着我国经济的不断发展，社会生活的日益复杂，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件总有发生，行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责，侵害了公共利益的违法行政行为也屡见不鲜。公民或社会组织提起行政公益诉讼的案子很多，但是，他们最终会因为不具有法律上的原告资格而不被立案或驳回起诉。这对于公共利益的保护是极为不利的。因此，确认行政公益诉讼原告资格是建立行政公益诉讼制度的一项关键举措。

一、行政公益诉讼的定义和特点

行政公益诉讼是指以保护公共利益为目的，当行政机关的违法行为或可能的违法行为已经损害公共利益或将要损害公共利益时，即使该行为与自己没有直接的利害关系，也可以向法院起诉，请求法院按照司法程序对行政机关的行为进行司法审查的诉讼类型。

从行政公益诉讼的定义出发，我们可以归纳出行政公益诉讼的几个特点：

1、提起行政公益诉讼的前提，必须是行政行为侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且该行为没有直接侵害到原告的利益。传统的行政诉讼旨在对私益的保护，当私人利益遭受到侵害时，公民通常会积极主动地向法院寻求司法救济。相较于普通的行政诉讼，行政公益诉讼旨在对公益的保护，即使其中可能会涉及到个别特定人的利益，但与公益相比，还是微乎其微的。公

民提起行政公益诉讼时是出于“公心”而非“私心”。传统的行政诉讼大大限制了原告的起诉资格

2、公益损害的预防性。行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害(潜在的损害)，但有损害发生的可能性，这一点与任何一种诉讼类型都是不一样的。民事诉讼、行政自诉、刑事自诉均以客观的已发生的现实的损害为起诉前提，也就是既有违法行为又有违法行为造成的结果，否则法院不予受理。而行政公益诉讼则明显地具有预防性，不需要公共利益受到损害这种结果的现实发生，只需要根据情况能够合理地判断有发生损害的潜在可能性即可。这样做的优势是显而易见，最有效地保护了国家利益和社会公共利益免受不法行为的侵害，防范于未然，不至于产生无法挽回或者不可估量的损失。

3、行政公益诉讼主体具有广泛性。在私益诉讼中，法律规定必须是与具体行政行为有直接利害关系的人才可以提起诉讼。而在行政公益诉讼中，起诉人一般是与被诉行政行为没有直接的成立利害关系，他们只是通过法律的授权，按照司法程序，以自己的名义提起了诉讼。所以当行政行为侵害了国家、社会的利益时，使得社会不特定多数人的利益受损时，即使是与行政行为并无直接利害关系的检查机关、社会组织和公民都可以提起行政公益诉讼，来维护社会公共利益。

4、行政公益诉讼的效力并不仅惠及当事人。行政机关的行政行为往往是对社会不特定多数人都产生影响的，就会出现不特定的多数人都具有原告资格，但是最后提起行政公益诉讼的只有一部分人。所以，法院的判决不仅作用于直接参加诉讼的当事人，还可以惠及没有直接参加诉讼的其他当事人。

二、案例分析

随着我们国家的飞速发展，社会的不断变革，在我们的身边总是会发生一些行政机关侵犯公共利益的事情。大多数人是抱着一种围观的心态，多一事不如少一事，不愿意对行政机关提起诉讼。但是，我们同样会看到，还是会有那么一些充满正能量的公民、社会团体组织出于对公共利益的保护，以行政机关为被告，向法院提起了行政公益诉讼，控诉行政机关违法作为或不作为对公共利益的侵害，以此来维护社会不特定多数人的利益。

1、石家庄市民李贵欣因环境污染状告石家庄环保局

【案件简介】 2014年2月20日9时，石家庄空气质量指数337，严重污染，健康建议：老年人、病人应留在室内，减少体力消耗，一般人避免少户外活动。对于许多石家庄市民来说，面对300多的空气污染指数，大多已经麻木，毕竟空气报表的现象已不罕见。但是，石家庄市新华区的李贵欣却做出了不一样的举动，他拿着行政诉讼状到裕华区人民法院申请立案。诉状中的被告是石家庄市环保局，李贵欣的诉讼请求是不仅是要石家庄市环保局依法履行治理大气污染的职责，还要求石家庄市环保局对其因大气污染所造成的损失进行1万元的赔偿，并且诉讼费用由被告承担。

【案件结局】立案并不顺利。2月19日上午，李贵欣先后到省高院、石家庄市中院立案大厅，均未被受理。20日9时，裕华区人民法院接受了他的诉讼材料，之后进行初步审查，七个工作日以内答复是否受理。但是，在距离全国两会召开还有两天时，李贵欣主动撤诉了。“作为一个守法的公民，别给国家添堵了”。

2、北京市丰台区源头爱好者研究所诉福建省林业厅向归真堂“活熊取胆”违法颁发许可证案 【案件简介】北京市丰台区源头爱好者研究所通过信息公开途径获悉了福建省林业厅分别于2009年和2008年向归真堂颁发了《野生动物驯养繁殖许可证》和《野生动物经营加工许可证》，因为持有这两个许可证，归真堂得以合法经营。该所认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，违法了《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律的规定，遂

于2012年12月28号，以福建省林业厅为被申请人向国家林业局提起了行政复议申请，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物驯养繁殖许可证》。2013年2月份，该所又针对《经营加工许可证》直接向福州市中级法院提请行政诉讼，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物经营加工许可证》。

【案件结局】2013年4月8号，原告方律师臧云收到了国家林业局寄来的复议决定书（林复字【2013】3号），该决定认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，与申请人北京市丰台区源头爱好者研究所无利害关系，驳回行政复议申请人的复议申请。而针对《经营加工许可证》提起的行政诉讼，得到的答复是原告主体资格法律依据不足。

从以上两个案例，我们可以看到行政公益诉讼最终因为不具备原告资格而不被立案。在我国，行政诉讼的原告是指与行政机关的具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或社会组织。虽然上述的两个案例中提起行政诉讼的公民和社会组织与行政行为之间没有直接的利害关系，但是该行政行为侵犯的的确是公共利益，公共利益又确实是被社会不特定多数人所享有的，社会上的每一个公民都是公共利益的享有者。所以，当公民或社会组织认为行政行为侵犯了社会公共利益的时候，他们是可以提起行政诉讼的。因为我国行政诉讼法对原告资格的限制，所以，在法律实务上行政公益诉讼就变得非常棘手。因此，尽快地确认原告资格对于行政公益诉讼制度的建立是十分关键的。它山之石可以攻玉，域外一些国家的行政公益诉讼制度发展的比较先进，我们可以取其精华，去其糟粕，再结合我国实际国情与环境的基础上，有选择地吸收为我们所用。

三、域外经验

1、英美法系国家行政公益诉讼原告资格（1）美国的私人检察总长理论

在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼传统的国家，也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。作为现代公益诉讼的初始国和已形成健全的公益诉讼制度的国家，美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案中发展处私人检查总长制度，也就是行政公益诉讼，即当违法最为危害公共利益时，国会可以通过制定法律，授权私人或者团体针对行政主体及其公务员的非法作为与不作为行政性提起诉讼，也可以有一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，而受到授权的人即相当于私人检察总长。

“私人检察总长”是指当政府怠于保护公共利益时，通过法律授权提起诉讼的方式来保护公共利益的私人。Frank大法官：“既然国会可以授权检查总长代表公共利益，也可以通过立法的方式，授权任何非公共官员的个人，或者指定的团体来提起诉讼，即使唯一的目的是为了维护公共利益。这样的人，一旦获得授权，就是所谓的私人检察长。”

“私人检察总长”理论即为了保护公共利益，国会可以授权检察总长对行政行为申请司法审查，也有权以法律形式制定其他人作为“私人检察总长”，主张公共利益。就是说，对于行政机关及其工作人员做出的侵害公共利益的行政行为，公民都可以以检察总长的名义提起行政诉讼，而不管事实上或法律上公民与被侵害的客体有某种特殊关系存在。这是与传统的行政“诉讼理论”矛盾的，但为了维护社会公共利益，提起公益诉讼是符合社会发展潮流和能够体现法律精神的。

与美国同属于英美法系的英国也在公民提起行政公益诉讼领 域内规定了相类似的“检察长理论”。

2、大陆法系国家行政公益诉讼原告资格（1）法国的越权之诉

法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。所谓的越权之诉是向所有的行为相对人敞开的一种诉讼渠道，旨在撤销行政机关违法的行政行为，这是法国在公法领域最古老的诉讼类型。在漫长的历史发展过程中它不断地发展、完善。这种诉讼渠道是向所有的行政相对人。开放的，而且是不需要法律明文承认，没有法律条文规定谁有起诉资格，而是法院都需要受理。

越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。法国的越权之诉有着自己的制度特色。越权之诉有三个特点，一是公民通过起诉来反对行政机关的某个行政行为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的起诉，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对起诉人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的起诉人放弃起诉后还可重新提起诉讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。这种诉讼的出发点主要是维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督与制约，确保行政法得到客观和公正的适用。

（2）日本的民众诉讼

日本在不同时期受不同法系影响，在行政公益诉讼的理论与发展方面，更多地体现了大陆法系模式的特点，并且概念界定较为清晰，相关制度也较为成熟。日本在行政案件诉讼法第五条中将行政诉讼分为控告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和改正机关诉讼四种形式。民众诉讼实质上就是行政公益诉讼，它不限于救济起诉者的利益，而是日本公民以选举人的身份提起的请国家或求纠正公团机关违法的诉讼，作为行政救济案件的一种形式。东京地判1970年10月14日判决，关于过街桥设置可能权妨害道路通行证权、侵害环境权并损害健康，认可原告请求。特别值得注意的是，90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代中期，又发生了针对政府机关招待费、接待费的诉讼。

四、我国行政公益诉讼原告资格问题

1、公民在行政公益诉讼中的原告资格问题

因为我国没有行政公益诉讼制度，所以按照现有的行政诉讼法，与具体行政行为没有直接利害关系的人是不可以提起行政诉讼的。但是，我国宪法第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出维护、控告、或者检举的权利。并且公民在行政公益诉讼中的原告资格是维护公民实体权利的必然要求，虽然行政权力所侵害的公共利益不属于任何某个公民的个人私益，但毫无疑问的一点是，行政权利的违法行为已经侵害了公民的实体权益，公民已经具备了诉的理由。而且面对越来越多的政府侵害社会公共利益的行为，我们不可以在无动于衷。所以，扩大原告资格的范围至越来越多的利害关系人，是符合宪法的，也是符合社会发展的。

2、社会组织在行政公益诉讼中原告资格问题

首先，社会团体设立往往基于一个特定的宗旨，代表的是这个区域里多数人的共同利益。社会团体本身的公益性团体优势，使得其在行使诉权时，能够充分从国家和社会公共利益的角度出发，理论联系实际地考虑相关问题，而不至于产生一些偏激的想法。

其次，社会团体一般具有其自己特有的专业知识，对本团体内相关事务十分了解，这有助于推动诉讼的进行。在行政公益诉讼中，当要求证明被诉行政行为具有违法性以及其与所造成损失之间是否存在因果关系等一系列复杂性问题时，具备一些专业上的知识确实可以在证明过程中起到很大的帮助作用。

最后，社会团体作原告代表着多数人的利益，众多的利益受害者很难被全部收买，这可以阻止被告在行政公益诉讼程序启动后进行不正当的干扰。

3、检察机关在行政公益诉讼中原告资格问题

近年来关于检察机关可以作为原告提起行政公益诉讼的争论不断，笔者对此持认可态度。

首先，我国宪法第一百二十九条也明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，对行政机关的行为合法性的监督室其职责所在，是宪法赋予其的一项重要的权力和义务，任何人和组织都无权剥夺。而且检察机关的参与，还有利于防止和遏制审判中的枉法裁判。

其次，随着社会的发展，行政权力不断地扩张和膨胀并涉及和影响到社会生活的每一个角落，而不再仅仅是社会和国家的“守夜人”的角色。那么检察机关作为国家和社会公共利益的身份来提起行政公益诉讼行使监督权也就顺理成章了。这样可以有效地监督行政机关的行为，起到限制行政权的作用。

结论