流域管理

流域管理（精选6篇）

篇1：流域管理

法国的流域管理

2007世界水日

世界各国的流域管理模式不尽相同，一般是根据本国的具体情况或历史沿革的不同而形成或选择较为适合本国条件的管理模式。但近年来越来越多的国家趋向于对流域内的自然资源实行综合管理的模式。法国现行的流域水资源管理是世界公认的较为成功的模式之一。

一、流域水管理模式及机构设

置法国水管理的成功之处主要在于他们遵循自然流域（大水文单元）规律设置流域水管理机构的模式。历史上，法国曾实行以省为基础的水资源管理。随着工业的快速发展和城市化进程的推进使水需求迅速增长，同时伴随着污染的加剧。针对这种情况，法国在１９６４年颁布了新水法，对水资源管理体制进行了改革。在从法律上强化全社会对水污染的治理，确定了治污目标的同时，建立了以流域为基础的解决水问题的机制。将全国按水系划分为六大流域，在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局（又称水管局），以期统一规划和管理水资源，在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。

１．流域委员会协商与制定方针的机构流域委员会相当于流域范围的“水议会”，是流域水利问题的立法和咨询机构。委员会组成成员为：用水户、社会团体的有关人士，特别是水利科技方面的专家学者的代表；不同行政区的地方官员代表；中央政府部门的代表。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。流域委员会为非常设机构，每年召开１～２次会议，通过一些决议。其作用是增强水资源开发利用决策中的民主性，对流域长期规划和开发利用方针、收费计划提出权威性咨询意见。

２．流域水管局技术和水融资机构法国的流域水管局类似于我国的七大流域机构，是具有管理职能、法人资格和财务独立的事业单位。水管局局长由国家环境部委派，水管局领导层成员中地方代表及用水户代表（所占比例约为２／３）从流域委员会成员中选举产生，组成流域水管局的董事会，董事会对水管局进行管理。董事会的组成成员为：用水户和专业协会的代表；地方官员代表；国家政府有关部门（环境部、渔业部等）的代表，此外还有一名董事来自水管局的职工代表，总体比例基本上是各占１／３。董事长按国家法令提名，任期３年。董事会的职责是负责制定流域水政策和规划、制定水资源开发与水污染治理的五年计划、为公益性水资源工程筹措资金、对公有和私营污染治理工程给予补贴和贷款等。水管局作为董事会的执行机构，主要职能为：征收用水及排污费，制定流域水资源开发利用总体规划，对流域内水资源的开发利用及保护治理单位给予财政支持，资助水利研究项目，收集与发布水信息，提供技术咨询。从图看出，流域委员会与流域水管局的关系是咨询制约的关系。水资源工程和水管局的财务计划，如不能取得流域委员会的批准，将不能付诸实施。流域委员会对水管局水政策及流域规划提出咨询意见，水管局董事会将该意见和决定通过水管局，由水管局局长负责实施。框图还显示出，在流域级之上，还有国家一级的水管理与监督。在国家层次上，国家国土规划与环境部是负责水和环境管理工作的主要政府部门，主要职责是制定全国性的水管理政策及法规，制定与水有关的国家标准；审核流域机构水政策、监督水法规的执行情况。在国家一级还设立了国家水委员会（ＮａｔｉｏｎａｌＷａｔｅｒＣｏｍｍｉｔｔｅｅ）负责引导国家水政策的发展走向，起草法规及规章等。在流域机构之下，还有地方层次上的水管理机构。地方政府按照法律法规，在流域水资源开发管理规划的框架下，提出本区域的水资源开发管理规划，负责生活供水及污水处理等。

二、流域水资源管理特点法国在１９６４年颁布的水法是法国采取流域管理模式的法律基础。在此基础上经不断修改、补充好范文，全国文秘工作者的114与完善，目前采用的是１９９２年颁布的《水法》。《水法》中的四项原则，明确指出了“实行以自然水文流域为单元的流域管理模式”。在法规的指导下，法国实行以水文流域为单元进行水资源综合管理的设想成为现实，并日臻完善，逐渐显现出其卓越和有效性，这种管理模式的特点可归纳如下：

１．注重水质水量的综合管理将水资源的水量、水质、水工程、水处理等进行综合管理，是法国流域水资源管理的特点与成功的标志。不仅管理地表水，也管理地下水，既从数量上管，又从质量上管，充分考虑生态系统的平衡，体现了对流域水资源的可持续利用和区域社会经济可持续发展的思想。流域委员会通过协调，制定水开发与管理的总体规划。规划确定流域经协调后的水质与水量目标，以及为达到这些目标应采取的措施。流域机构注重从经济、社会、水环境效益上强化水资源的综合管理，重视与强调水质与污染控制管理力度，通过政策、法规、经济手段等方面的措施，减少污染，促进节水。在水资源的管理中，流域采取了“以水养水”即“谁用水，谁付费；谁污染水，谁交钱治理”的政策。这样，通过政策与法律手段，确保了流域委员

会稳定和充足的资金来源，使流域委员会有财力对流域进行全面规划、统筹兼顾、综合治理。流域委员会制定的规划可操作性强，每５年制定一次，规划有战略目标、有建设重点、有实现目标的具体项目和投资估算，有保证项目有序实施的财政政策。在具体实施上，还辅以经济手段，使流域的综合治理能取得实效。因此，能够真正起到指导流域水资源有效且可持续利用、流域

社会经济可持续发展的重要作用。法国的罗纳河公司由国家法律授权进行流域水电和航运资源的开发与管理，带动了整个流域的总体开发治理及水资源的综合利用，将罗纳河流域治理成了世界上少有的美丽的富饶之地，是世界公认的流域综合开发与管理的成功范例。法国这种以流域为单元的综合管理，有效地促进了法国水资源的合理利用。

２．注重依法规范水资源管理法国是个依法管水的国家，水的法律法规比较健全。《水法》体现出必须以流域为单位进行综合管理的政策原则，明确规定流域水资源开发管理规划必须由流域委员会来制定。流域水资源开发管理规划一经批准，即成为各地方政府从事水资源开发利用保护的重要的水政策和纲领性文件。依据这些详细的法律条文，流域的水资源管理是依法有序的管理，一切水事活动均需依法办事，且社会各界都能严格遵守。在水的管理上，法律明确规定了国家、流域委员会、地方省区乡镇分级管理的责任、权利和义务，同时把参与水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正或处罚。

３．以经济手段促进水资源的有效管理法国按流域进行的水资源统一管理属于以政府行为为主的资源管理，是以法律的、行政的管理手段为主〔如制定流域规划、水资源的配置、确定水权、收取水资源税（费）、发放取水和排放污水许可证、检测和控制河流水质标准、保护生态系统等〕，以经济手段为辅。流域水管局作为国家的公共部门，具体实施流域委员会所制定的收费政策，向所有水资源的使用者收缴两种费用：用水费，作为从数量上管理水源的资金；污染费，根据排放的污染量来计算，用来改善水源的质量。这些费用均记在水网用户的账单上，依据账单进行收费。收集到的资金用于工程建设和管理运行，以满足流域委员会制定的要求；监测和进行有关水的研究。各供水工程的收费率由水管局与流域委员会商议后决定，要求与计划中各工程的优先好范文，全国文秘工作者的114次序相一致，由流域委员会按工程的优先次序和供水质量目标经过与地区协商确定。“以水养水”措施的实施已取得了较大的成效，它不仅为流域治理水源计划提供了资金，而且增强了企业及个人节约用水和保护水资源的意识，经济手段可促使人们小心、节约地利用水资源，体现了经济杠杆在流域水资源管理中所起的重要作用，是一种行之有效的方法。

４．注重流域水资源管理的科学性与民主化法国《水法》体现的水资源管理的原则之一是“水政策的成功实施要求各个层次的有关用户共同协商和积极参与。”即“协商对话”的原则。这种对话机制是建立在国家级、流域级、地方级３个层次上的。就流域的水管理来说，流域水管局董事会的全体成员、用户和国家行政代表进行深入细致的协商对话，制定流域发展规划，协调用水户与开发商之间的冲突。流域委员会针对某一个水源的使用，在各个层次的各用水单位之间开展讨论与协商工作，制定水的规划和管理总纲，确定水的平衡管理方针，协调水的各种用途并调和各地之间可能产生的冲突。对于一些重大的水事活动，流域机构首先向社会各界公布，广泛听取相关水问题的决策意见，决策可以较充分地代表各方的意见和利益，体现出了流域水管理中决策的民主化和科学性。将水资源管理从狭窄的政府组织框架扩大到更广泛的让利益相关者参与中，是流域水机构对水资源进行民主化管理的做法之一。流域水机构非常重视联合所有用水户共同参与水资源的管理，通常水政策的制定要经由地方政府、各类用水户等有关各方共同协商确定。流域委员会及水管局机构成员中均有约１／３是用水户代表。目前法国的用水户组织已成为用水改革的主要力量。法国１９９０～２０００年间的前几年水价以１０％的年增长率增长，后几年以５％的年增长率增长，水机构认为，如果没有主要用水户组织的广泛支持就不会有如此快的增长速度。水价的确定也并不是独裁定价后强制执行，而是采取谨慎又民主的对话方式及水价听证会制度，通过召集供水单位及用水户代表，三方共同协商后灵活而又合理地定价。近年来，为满足欧共体提出的供水水质标准，以及回收新上工程投资的需要，对水价进行过多次调整，但每次调整都充分听取用户的意见。供水单位的经济运行、财务收支状况，包括投资利润、运营盈亏等情况，每年除要向主管部门上报外，还要向社会用户公布。向用户收取水费的账单非常详细明了，内容包括每一项收费细目的用途，以及扩大投资（如购置设备、管道维修、更新、改造等）的计划和说明，便于用户了解和监督。公司和政府部门都非常重视用水户协会的意见，对于用户提出的对服务和收费等有关问题的投诉能及时作出反馈并拿出解决问题的方案。法国流域水管理体制的独特之处，在于注重从经济、社会、水环境效益上强化流域水资源的综合管理；注重流域水环境与国民经济发展的相互关系，既考虑提高和扩大水环境容量以促进自身及社会经济的发展，又考虑经济发展不超越或冲击水环境自然容量的整体保护；重视水资源综合规划、机构设置及体制改革，实行政、企、事职能分工合作。流域委员会是议事决策层，流域水管局是管理执行层，两者职能明确，互相监督制约，运转协调。法国流域管理已产生的成效，对我国进行的水机构改革与综合有效地进行水资源管理有启迪作用。

篇2：流域管理

新《水法》强调国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制，而大型水库管理是水资源管理的重要组织部分，以下就新时期水资源利用，流域水资源管理与大型水库管理进行探讨。

1、新时期对水资源可持续利用保障经济社会可持续发展要求

新《水法》的颁布，将全面推进我国的水利事业从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，加快建设节水型社会，支持经济社会可持续发展。

新《水法》以水资源可持续利用为主线，以新体制、新机制为发展理念，归纳起来有“六新”，即新形势、新问题、新目标、新层次、新体制、新机制，标志着我国将进入水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约和有效保护的历史新阶段。

新世纪：21世纪是我国进入现代化水利发展的新时代，21世纪被称为水的世纪，21世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。

新问题：随着经济的发展、社会的进步，水多（洪水）、水少（干旱）、水脏（污染）的问题越来越严重，对国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失。

新目标：可持续发展已成为各国经济社会与环境协调发展的共同准则。

新层次：一是水资源规划，强调流域内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。二是强调水资源配置和节约使用。

新体制：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。与此相一致，中编委批复的流域机构“三定”方案已首次明确流域机构是具有行政职能的事业单位，统一管理流域的水资源。

新机制：在水资源开发、利用、节约和保护等各个领域有相应的约束和奖惩机制。如明确国家对用水实行总量控制与定额管理相结合的制度。

2、我国几个大型水库管理实例

多年来，由于种种原因，我国大型水库管理，主要是对枢纽工程进行管理，枢纽工程以外的水库主要是由地方政府有关部门管理。以下对几个水库管理主要特点进行分析。

（1）密云水库

密云水库于1958年兴建，1960年投入运用。水库库容43.75亿m3，水面面积188km2，水库的主要任务是防洪和为北京市供水。工程安全管理与水环境保护已成为密云水库管理中的主要工作任务，水库位于北京市内，由北京市人大常委会通过“密云水库及引水渠管理条例”（已三次修改），水库上游为河北等省，要求发展经济时考虑水资源保护，不得造成污染。水库管理单位亦负责枢纽及水库的管理，由地方人大立法授权。他们认为水库管理主要要搞好工程安全管理，制定工程检查、监测管理规程，水库上游的环境保护要常抓不懈，加强执法，监控水库水质，控制污染源，搞好库区消落区管理与就地后靠移民管理。

（2）隔河岩水库

隔河岩水电站于1987年动工兴建，1994年全部机组并网发电，1995年竣工。隔河岩水库全长93.7km，库岸线周长560km，水库库容34亿m3。水库区面积10.8万亩，全部在湖北省长阳县境内。枢纽工程由建设单位管理，水库由长阳县有关部门管理。水库主要管理特点：一是有一个科学合理的长期发展规划并付诸实施；二是有一套移民后期扶持措施；三是有一支稳定的移民干部队伍；四是有较健全的库区管理法规作保障，县人大通过，省人大批准了《长阳土家族自治县清江库区管理条例》，对库区的范围、责任划分、管理机构、保护和治理、开发和利用、资金的统筹、管理与使用、罚则在条例上予以明确。

（3）丹江口水库

丹江口水利枢纽于1958年开工，1968年第一台机组发电，1973年初期工程全部完建。初期规模坝顶高程162m，正常蓄水位157m，相应库容174.5亿m3，回水里程77~177km，水库面积750km2。库区主要位于湖北、河南省。丹江口水利枢纽管理由汉江集团水利水电有限责任公司（丹江口水利枢纽管理局）负责。他们的主要作法：一是搞好枢纽工程管理与水库调度；二是开始探索进行库区水政水资源管理；三是过坝航运管理。目前遇到的管理问题主要有：水库水政水资源的统一管理问题、水库水资源保护与水土保持问题、水库消落区土地管理问题。

3、关于三峡水库管理

三峡水利枢纽规模宏大，工程任务以防洪为主，包括发电、航运等，具有巨大的综合经济效益和社会效益。工程于1993年开始施工准备，将于2003年6月初期蓄水通航，2009年完建。

3.1 三峡水库管理的有关问题及建议的对策措施。

（1）防洪调度

三峡工程2003年6月至2007年9月为围堰挡水发电期，运行水位135m；2007年汛后蓄水至156m水位，工程达到初期运用规模；到2009年汛后，工程具备按最终规模（正常蓄水位175m）运行的条件。围堰发电期和初期运用规模阶段处于工程建设期。三峡工程建成后水库有防洪库容221.5亿m3，可调节上游洪水，提高荆江堤防防洪标准，可使荆江河段达到100年一遇的防洪标准；遇超过100年一遇至1000年一遇洪水，包括类似历史上最大的1870年洪水，可控制枝城泄量不超过80000 m3/s，在荆江分洪区和其它分蓄洪区的配合下，可防止荆江地区发生干堤溃决的毁灭性灾害。

建设期防洪调度问题主要有：防洪与发电、航运等综合利用的协调，防洪调度管理措施的落实，实时调度方案的制定及实施保证，洪水预报及调度效果出现偏差时采取的措施等。

建议采取的应对措施：①建立科学的调度管理体制和机制。要明确调度权限，三峡水利枢纽的防洪调度应由国家防汛抗旱总指挥部（或国家防总授权长江防汛总指挥部）负责统一指挥、统一调度。要建立实时调度中信息通报以及调度命令下达、执行、反馈机制。②制定三峡水利枢纽调度规程。③研究制定三峡工程建成后的长江防洪调度方案。④建立和完善三峡工程水情自动测报系统。⑤建立和完善三峡工程洪水预报系统。⑥协调好防洪与发电、航运等综合利用的关系。⑦加强与防洪调度相关的专题研究。⑧水情、泥沙实时监测。⑨加强三峡库区河道管理。

（2）水资源保护和利用

这方面的主要问题有：①对库区水质及饮用水源安全的影响问题。三峡水库蓄水后，水流减缓引起扩散能力减弱，库周近岸水域及库湾水环境承载能力下降较明显，对重庆主城区、长寿、涪陵、万州库段近岸水域及小江、香溪等库湾水域的影响也较大。②“白色污染”问题。“白色污染”主要是指生活垃圾和工业固体废弃物、农作物等被暴雨、洪水冲刷入库形成的漂浮物。目前在葛洲坝前的年堆积量达2.2万m3，以后主要变为对三峡大坝的影响。③面源污染的影响问题。据调查，三峡水库的污染负荷70%～80%来自于面源，面源污染物主要是汛期随地表径流进入水库。

建议采取的对策与措施：①确立三峡水库水资源保护管理体制。依据新《水法》的规定，三峡水库水资源保护应当实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。②尽快组织编制三峡库区环境保护实施计划。③做好水库建设运行期的保护工作。④进一步加大三峡水库水资源保护基础研究。⑤三峡水库水产养殖和水质保护关系研究。⑥强化库区水资源保护监督管理。⑦加强库区水环境及生态环境监测。⑧建立完善的信息反馈体系。

（3）水土保持

三峡工程建设期可能出现的水土保持问题：①工程建设过程的水土流失。②大坝主体工程土石料场、弃渣场水土流失。③坝区附属工程建设人为水土流失。④移民迁建工程水土保持工作滞后。⑤专项改建工程?亮魇А?br>需采取的对策措施：①加强三峡工程建设水土保持工作。②加大宣传力度，提高各级领导、各部门水土保持意识和法制观念。③全面编报、补报水土保持方案。④开展三峡工程建设及库区水土保持重点防治工程。⑤加大水土保持监督执法力度。⑥开展长江流域坡面泥沙输移特征研究。

（4）移民后期扶持、库区开发方面

这方面可能遇到的问题：①水库消落区的利用管理问题。2007年汛后至2009年汛前，汛期水位135m，枯季水位156m，坝前水位变幅为21m，水库消落出露的耕园地为6.6万亩，历时为100天左右，可以种植生长期较短的粮食、豆类、蔬菜或青饲料作物，但应加强管理，还有工业、商业、水运、旅游等行业在消落区的管理问题。②水域利用及生态环境问题。③库区土地开发利用问题。④移民后期扶持问题。⑤库区超蓄问题。

建议的对策措施：①加强水库消落区管理。②制定水域利用管理办法。③加强对土地开发利用的管理。④研究制定三峡水库后期扶持政策及管理办法。⑤研究建立三峡水库移民后期扶持的监督管理体制。

（4）地质灾害防治

可能遇到的问题有：①水库塌岸可能影响高程175m以上所产生的问题。②库边农村居民点和居民自建房的地质条件方面的问题。③地质条件复杂的新建城镇的监测问题。

建议的对策措施：①领导重视，采取措施，加强地质工作及监测工作。②按有关规程工作，切实重视地质工作，并制定相应规定。③进行岸坡失稳机理及治理研究。

3.2 三峡水库管理体制三峡水库库区跨湖北、重庆两省市，涉及众多市、县级行政区域；三峡工程是长江防洪的控制性工程，兼有发电、航运等多种功能，涉及诸多部门。鉴于三峡工程涉及多地区、多部门，管理的范围广、内容多等特点，研究三峡水库管理工作应首先研究其管理体制、管理主体及管理目标。要按新的《中华人民共和国水法》及国务院批复的《水利工程管理体制改革实施意见》的规定，制定“三峡水库管理条例”，拟定三峡水库管理的总体目标，并具体明确各项管理职责的责任主体。流域管理机构代表国家对长江（包括三峡水库）水资源实行统一管理和监督职责。即流域管理机构继续负责三峡水库防洪调度、水行政、水资源保护、水土保持等管理与监督工作。工程及水库管理单位负责枢纽工程安全管理、库区维护、移民后期扶持（地方政府参加）等工作。

4、结语

篇3：流域管理

1 黑河流域法规体系框架构建的必要性

1. 1 战略需求

1. 1. 1 战略地位重要

黑河是我国第二大内陆河,跨青海、甘肃、内蒙古三省区,流域面积约14. 30 万km2。黑河中游的张掖地区,地处古丝绸之路和今欧亚大陆桥之要地,下游的额济纳旗与蒙古国形成了507 km边境线,黑河流域还有我国重要的国防和军事科研基地。同时黑河流域又是一个以农牧业为主的汉、蒙、回、藏、裕固族等多民族聚居地区,战略地位十分重要。

1. 1. 2 水事矛盾突出

黑河流域气候干燥,降水稀少、集中且蒸发量大,为典型的资源缺水型流域,流域水资源难以满足区域经济发展和生态平衡的需要,水事矛盾相当突出。随着经济社会的快速发展,近年来流域水资源供需矛盾更趋凸显,加上涉及的利益主体众多且跨区域,协调管理难度大。

1. 1. 3 生态危机严峻

作为西北地区灌溉农业开发最早的流域,急剧恶化的水环境明显影响黑河流域的可持续发展,水循环过程的微小波动往往对该流域生态系统造成强烈影响。特别是近50 年来,随着人类活动持续增强,中下游地区严重荒漠化,居延海干枯,黑河流域已经成为我国两大生态危急区之一和沙尘暴的主要策源地之一。

1. 2 实践需求

1. 2. 1 理顺流域管理体制的需要

黑河流域管理局作为黄河水利委员会的派出机构,是在黑河流域依法行使水行政管理职责的具有行政职能的事业单位。而黄河水利委员会又是水利部的派出机构,相关权限依托于水利部授权,这就在一定程度上限制了黑河流域管理局议事及综合协调能力的发挥,削弱了流域管理机构的权威性。为了贯彻实施《中华人民共和国水法》等法律法规,更好地处理与现行法律、法规,尤其是与地方性法规和政府规章的关系,亟须加强以流域为单元的生态系统管理,通过流域立法划分流域管理机构和相关各级政府、水行政主管部门、环境保护行政部门及其他配合主体的管理职责和权限,在区域管理服从流域统一管理的原则下对黑河流域实行统一管理。

1. 2. 2 加强流域管理手段的需要

实现流域统一管理、协调行政区域管理和行业管理,是流域管理机构的主要职责,其中涉及大量行政许可、监督和必要的处罚行为,需要依法具备相应的行政资格和能力。目前,黑河水量调度仅仅依靠单纯的行政手段实施“全线闭口、集中下泄”,正义峡断面下泄指标的完成和流域水资源的配置主要取决于上游天然来水过程。国家改革和发展委员会于2013 年批复了《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建议书》,旨在对天然来水过程进行有效调控,保证正义峡断面下泄指标并科学配置水资源,但还没有相应的制度保障。由于现有的法律保障不足,流域管理机构在协调部门利益和区域利益上调控手段不足,力不从心。

1. 2. 3 流域与区域统一管理的需要

黑河流域管理局通过协调地方政府及地方水务部门、用水单位及用水户行使其水资源管理和调度职能,但现行法律法规在管理职责和权限方面没有明确的法律界定,造成在具体实践中流域利益和区域利益容易产生冲突。2012 年4 月黑河调水期间对黑河上、中、下游部分地区进行实地调研,发现中下游的用水矛盾十分突出,黑河流域管理局协调处理难度较大。2013 年11 月再次对黑河中游张掖市的甘州区、高台县和临泽县的部分地区进行实地调研,通过机构访谈以及入户访谈,发现黑河流域管理局和地方水务部门的联系主要发生在调水事务上,且具有阶段性,和其他部门诸如法制、环境保护、农牧等的联系较少。在张掖,灌溉与调水的矛盾十分突出,但由于缺乏相应的补偿机制,其区域利益与流域利益必然在一定程度上不协调。因此,寻找“流域与区域相结合的流域水资源统一管理”模式的结合点显得尤为重要和紧迫[2]。

1. 2. 4 流域管理制度体系建设不断完善的需要

国家层面的立法还不足以支持流域的统一管理[3]。由于缺乏上位法的支撑,现行流域管理制度的有些规定过于笼统和原则[4]。而且,黑河流域实务工作中常用的法规制度大多是水利部的规章和国务院、水利部及黄河水利委员会出台的规范性文件,层级较低,约束力有限,多为应急立法,这种分散性、不完整的立法,已不适应新形势下流域管理实践[5]。同时,现行法规制度大多是实体性规定而缺少相应的程序性规定,导致实体法所规定的目标难以实现。流域所经省区的相关地方性法规、省政府规章和规范性文件大都是围绕国家立法制定的实施性立法和规范性文件,有效期短,延续性差。由于缺乏一部真正意义上的流域法,同位层级的流域管理立法( 甚至是低层级的) 无法协调水资源保护、水污染防治、水土保持、防洪等一系列问题。流域管理制度与地方性法规和政府规章、法律冲突较为突出,如取水许可权的冲突。

2 国内外流域法制化管理的启示

2. 1 国际启示

通过梳理主要发达国家和国家联盟,包括英国、美国、澳大利亚和欧盟对泰晤士河、田纳西河、墨累- 达令河、莱茵河以及欧盟水框架指令治理的经验,其流域法制化管理的启示如下。

2. 1. 1 重视制定和完善相应的法律法规体系

各国往往都以一部基本法为基础,具体制定并实施相关系列立法,不断细化和增加规范范围,通过区域立法与流域立法的有机结合、尝试区际立法等保障流域的可持续发展[6]。

2. 1. 2 注重流域机构能力建设

大多数国家都建立了完善而有力的流域管理机构,赋予流域管理机构一定的自主权,如英国的泰晤士河水管理局,美国的田纳西河流域管理局( TVA) 。同时注重协商机制,建立和完善州内、国内乃至国际水资源管理机构的协商机制,有力推动流域管理制度的顺利实施,最大限度地减少执行阻力[7,8,9]。

2. 1. 3 综合规划先行

各国普遍注重流域管理开发的整体规划,规划涉及面广,纲领性强,有一定的前瞻性,对流域内包括水资源在内的各类资源进行保护和可持续利用,以使流域内各项与自然资源有关的活动相互协调。

2.1.4注重行政、法制、经济、科技手段等方法的综合运用

各国大都利用水权、水价的杠杆作用,注重市场机制,以及工程和非工程手段的运用。同时重视水资源数据和情报的利用与分享,致力于建立完备的水资源数据库及先进的预警和监测系统[10,11]。

2. 1. 5 强调公众参与机制

流域管理中许多问题的有效解决都离不开公众的参与,各国大都注重公众参与且制定相应的参与机制,包括环境教育等内容,依法保障其权益的实现[9,10]。

2. 1. 6 流域管理制度要有重点、分阶段地落实

流域管理内容涉及面广,所流经区域的人口、经济和社会等背景各不相同,各区域的履行能力也各不相同。因此流域管理在总时间表可控的情况下,要分步骤、分阶段、有重点地逐步落实[12]。

2. 2 国内启示

目前我国在国家层面、流域层面和省区层面均制定有相关制度并设立相关机构。通过对《中华人民共和国水法》等国家立法以及《黄河水量调度条例》、《太湖流域管理条例》、《新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理条例》和《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》等重要流域的水资源管理法规制度进行梳理、归纳和总结,其制度建设的启示如下。

2. 2. 1 强调流域统一管理,树立流域机构的权威性

在《中华人民共和国水法》“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”规定的基础上,流域法规制度进一步明确“行政区域管理应当服从流域管理”,更加符合流域水资源统一管理的实际需要。

2. 2. 2 水量与水质管理并重

强调水资源保护,加强水功能区监测和治理,完善水量的统一分配、调度管理及用水管理规定,做好流域水量分配方案,加强城乡生活污水的收集处理等制度。同时,重视地下水和地下水环境的保护,规范地下水开发的管理,禁止擅自开采承压地下水。

2. 2. 3 常规管理和应急管理相结合

严格改建或者扩大排污口的审查制度,完善工程建设项目的立项、审批及项目资金管理等日常管理。同时,制定流域突发污染事件的应急预案和旱情紧急情况下的水量调度预案等,建立应急水量调度的处置制度。

2. 2. 4 注重生态用水保护,建立生态补偿机制

各流域一般都要求推进经济结构、种植结构调整,干流禁止开荒,防止生态用水被挤占,促进流域生态恢复。同时,建立区域间的生态补偿机制,明确上、下游在排污超限,水质不达标方面的相互补偿标准,对减排企业和转产农民,由政府通过财政补贴等方式予以扶持。

2. 2. 5 围绕流域管理立法,制定配套措施

根据国家立法,结合流域实际,制定流域管理立法的系列配套制度或措施,使整个管理工作利于操作和执行。

2. 2. 6 强化法律责任,增大处罚力度

明确管理部门及其工作人员的法律责任,做到权责一致。同时,加大对违法行为的处罚力度,对违反禁止性规定的行为,规定较为全面的流域管理责任条款。

3 黑河流域法规体系框架设计

通过法规体系建设,旨在通过公平协商,建立一套既能实现资源共享,各方互相让步,又留有充分的发展余地,并有共同遵守愿望的一系列法规制度。本文提出黑河流域法规体系框架设计的三套方案,即“一大一小一中”的立法规划体系思路。

3. 1 方案一: 大方案———应然法体系

大方案是按照法理和流域管理实际中存在的问题设计的一种应然法体系,即从黑河流域生态系统管理的角度提出黑河流域法规体系框架。该方案重点考虑以下问题: 需要超越黑河流域管理局及其上级主管部门( 水利部、黄河水利委员会) 现有职能和上位法的部分规定; 管理主体不仅以黑河流域管理局为主,还应包括国家水行政主管部门、环境保护部门及其他相关部门、黄河水利委员会、流域所在三省区县级以上人民政府和相关部门等。通过列举式规定和原则性规定相结合的方式明确赋予这些管理主体以相应的职责; 制定一部黑河流域管理的综合性和基础性立法,即《黑河流域管理条例》。《黑河流域管理条例》需要对流域管理涉及的内容做出原则性的规定,对流域机构的地位、管理职责及法律责任做出明确规定,使流域管理机构的地位更加明确,权威性及协调能力增强。《黑河流域管理条例》也能为流域管理相关配套法规制度,流域内地方性法规和政府规章及规范性文件的制定、修订和废除提供依据和指导,这样才能从根本上促进黑河流域管理更趋科学合理和综合高效。综合考虑黑河流域的地位和影响力以及国内其他流域立法的先例,该条例定位为国务院制定的行政法规较为科学合理。

3. 2 方案二: 小方案———实然法体系

小方案则是按照国家三定方案规定的黑河流域管理局职责,在现行流域管理体制下,按照《中华人民共和国水法》相关规定,结合流域实际设计的一种实然法体系,即管理主体包括黄河水利委员会、黑河流域管理局、流域所在三省区县级以上水行政主管部门,管理主体按照现行的法律规定,履行好水行政管理的相应职责。该方案重在流域管理法规体系的梳理、拓展、补充和提升,重点考虑以下问题: 将《黑河干流水量调度管理办法》拓展提升为《黑河流域水资源管理条例》,增加除水量调度之外的其他相关内容,形成流域统一管理的基础性制度,并争取将其上升为国务院行政法规; 完善现有制度体系,争取把有条件和成熟的制度上升层级,把职责范围内还没有制定的制度尽快开展调研以促进制定出台;做好两个沟通,一方面积极与水利部和黄河水利委员会沟通,争取拓展黑河流域管理机构的有关业务,即在水利部和黄河水利委员会的职权范围内拓宽授权,不仅涉及水量调度,还应加入水质管理、地下水管理、水土流失管理、水利工程管理以及水行政管理等内容,另一方面积极加强与各省区立法部门和政府部门的沟通与协调,做到地方法规体系建设和黑河流域法规体系建设能够有机衔接。

3. 3 方案三———折中方案

折中方案主要考虑以下问题: 根据现行水资源管理上位法( 《中华人民共和国水法》等) ,在黑河流域管理局上级主管部门( 水利部、黄河水利委员会)职能范围内给黑河流域管理局拓展授权; 在管理主体上不仅包括黑河流域管理局,还包括国家水行政主管部门及其他相关部门、黄河水利委员会、流域所在三省区县级以上人民政府和相关部门等; 以水利部为主,环境保护部配合,协调多部门和地方政府共同拟定《黑河流域管理条例》,仍然定位为国务院行政法规,以《黑河流域管理条例》制定为核心,以相关配套制度体系建设和机构建设为补充。

4 推荐方案及其主要内容

大方案涉及内容和范围较广,小方案只属于改良方案。考虑到操作难度和可行性、流域管理实际和效果需求,本文推荐方案三即折中方案。该框架体系的设计按照流域生态系统管理的要求,尽可能体现其思想,但又必须兼顾流域管理实际需求和现实操作性。流域生态系统管理是基于流域综合管理模式,应用生态系统方法,通过具体的行动、过程和实践,促进和实现流域的可持续发展[13]。折中方案涉及的主要内容有:

a. 充实流域管理内容。以流域为单元,以流域的生态系统健康和可持续发展为目标,在已有的流域规划、水文监测、水量分配与调度、取水许可、工程管理、水事纠纷协调与处理等基础上,争取水利部、黄河水利委员会扩大授权,增加排污许可和水质监测、地下水管理、水资源保护和综合开发利用管理、河道管理、防洪管理、水土保持管理、水利工程管理、监督处罚及相关法律责任等内容。明确建立流域内的生态补偿机制,通过设立国家生态补偿基金对资源调出区给予相应经济补偿以促进流域治理目标的实现和巩固治理成果。明确调水的生态目标,确保中游节约的水用于下游的生态治理而不是生产建设。加快黑河流域综合规划的制定工作。

b. 明确各级责任主体及部门间协作机制。根据各主体本身管理权限和在流域管理活动中可能发挥的最大实际效益,明确各主体责任,形成以水利部、黄河水利委员会为领导责任主体,黑河流域管理局为协调责任主体,流域所在三省区县级以上人民政府及水行政主管部门和其他相关配合部门、流域内的国防军工部门等为执行责任主体的流域管理主体格局。实行最严格的水资源管理制度,明确水资源管理用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”目标,建立黑河流域管理行政首长责任制,确保流域目标在区域内得到支持。

c. 加强流域机构能力建设,强化社会公众监督。明确或成立地方的流域管理机构和人员配备,加强机构管理能力建设,开辟社会公众监督渠道,形成综合化、层次化、专业化、责任化、社会化的流域管理体制。给农民用水者协会一定的经费支持,以鼓励其有效参与流域节水,提高用水效率以及其自治水平和能力。

d. 稳妥推进流域立法工作。各层面依据轻重缓急,有计划、分步骤,通过完善已有立法,协调相关立法,争取新立法,制定流域和地方政府的配套制度等措施,逐步构建法规体系设计的框架和内容,制定或修订不同层级的法规制度,形成以《黑河流域管理条例》为基础的黑河流域法规体系框架。

篇4：流域管理研讨会

会议期间，一位老挝原住民发言时向大家展示的幻灯片中，有一幅画面是中国一家公司的掏金船把从河里挖出来的石头随便就堆在了河道上，人家的渔船人从那里过时，有些工人竟故意拉起一根绳子，当船公稍一不留意船翻了时，接下去的就是一片笑声。那拉老挝的原住民讲到这时，我们在场的几个中国人真的是有些坐不住了。

我虽然没有研究过我们中国人和东南亚人友好交往的历史，但是这些年来我在东南亚的一些国家中看到过很多妈祖庙，看到过郑和下西洋的博物馆。当年我们国家的外交部长陈毅更是有诗云：“我住江之头，君住江之尾”。在东南亚，无论是妈祖庙还是博物馆，我去时前去朝拜，去参观的都不仅仅是华人。这些都是我们的祖先和老一辈革命家和当地人友好交往的见证。我想，中国人和东南亚人礼尚往来和广交朋友的故事，到底有多少，应该是数也数不过来的。可是今天，我们的一些公司，为了牟取利益怎么就能于这些都不顾了呢？

一个人的行为常常能代表一个国家。像白求恩，在我们中国差不多有两三代人只要说到他，马上想到的就是加拿大。“他不远万里来到中国今天，像这样的友好使者每个民族，每个国家都不鲜见。今天，我们国家的很多公司，很多人在支援海外发展中，在非洲，在南美为当地的和平及经济发展都做出了很多杰出的贡献，与当地的民众结下了浓厚了友谊。在我的记忆中，一直是以此为骄傲的。

可是近些年来，我们却不时地听到中国的一些公司，某些个人在其他国家开发时的所作所为，不单单是破坏了当地的自然环境及河流的生态系统，甚至影响到了人家的传统文化和生计。

2005年3月在香港举办的一次国际研讨会上，其中播放的两个电视短片中说， 2003年据中国海关统计，从俄罗斯进口的原木已经达到1400万立方米,而1996年只有30万立方米，增长了近46倍。与此同时，俄罗斯出现了大量的对人迹罕至的原始森林的非法采伐，一些地区在集材和运材过程中大量丢失原木，造成大量的浪费，采伐后的永久冻土地带出现不可弥补的生态系统退化。印度尼西亚也存在同样的问题。有统计显示，在印度尼西亚，实际采伐量高出其林业部允许采伐的75%，有国际组织调查，绝大部分未申报的出口木材是在没有监督或不符合可持续采伐水平或违反森林保护区、河岸保护区和陡坡禁止采伐的情况下进行的非法采伐。还有一个数字表明，2002年，印度尼西亚有大约260万立方米等同原木的林产品在印度尼西亚未申报而出口到中国。此外还有大量产品在海关文件上误定为其他产品。

据世界自然基金会中国分会林业项目主任朱春全研究员考察，在印尼，木材经销商向中国进行非法贸易，只要10美元就可以买到1立方米的原木，再花40美元就可以买到合法的木材出口手续后出口到中国。在这些过程中，非法来源的木材就转变成具有合法手续的木材出口到了中国，成了“合法”的贸易。朱春全博士说：2003年向中国供应木材大于80万立方米的国家包括新西兰、加蓬、德国、巴布亚新几内亚、泰国、美国、加拿大和缅甸。贸易统计数据和各种报告表明，中国是非法采伐木材贸易的主要集散地。

国际主义不是一句口号，其丰富的内涵包括和平，也包括友谊。东南亚海啸，巴基斯坦大地震，我们中国医疗队中的每一个成员，我们中国小学校里的一个个捐款箱，融入的是我们对世界人民的关爱和我们对自然灾害的反思。

和平、友谊、关爱、互助，我认为这是世界公民的基本素质。我们中国已经加入了WTO，这意味着我们在国际间的经济交往中，应该遵守相应的“游戏规则”。 胡锦涛主席2005年9月15日在联合国成立60周年首脑会议演讲中说“努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界”。其实，这也是我们中国对外交往中的一贯态度。

提倡构建和谐世界，是因为当前的世界并不和谐，和平与发展这两大问题都没有解决。“和谐”的含义是指一种“配合得适当而匀称”的关系。国家之间如果能够形成适当而匀称的互动，发展和平与合作的关系，和谐世界才能形成。

篇5：流域管理机构水资源管理主动性

---农业水价改革

马光明

（甘肃省水利厅讨赖河水资源管理局，甘肃 酒泉 7350000）

【摘要】阐述讨赖河流域农业灌溉水价现状，分析水价改革后灌区运行情况，以嘉峪关文殊镇灌溉水价征收情况为例，对水价改革后灌区运行情况以及农民对水价改革的承受能力进行研究；对农业水价改革有关供水成本的确定、农民承受能力、补偿办法提出了建议；完善基础设施建设，促进水价改革，确定供水的合理成本，充分考虑农民对水价的接受能力，确立明确的水价补偿办法。

【关键字】 农业水价；改革；农民；承受能力；灌溉

【中文图号】

【文件标志码】

【文章编号】

我省是一个农业占大比分的多民族、贫穷地区，灌溉对于保障我省粮食安全，巩固农业基础地位极为重要。灌溉用水量占水资源总量的 70%。在本流域灌区内用水逐年紧张的情况下，提高灌溉水利用率，节约用水成了解决水危机必须面临的问题之一。同时，农业水价长期以来严重偏离供水成本，供水单位难以运行。因此，研究农业水价改革理论，探讨农民水价改革承受能力和改革措施，对于实现水费的合理征收，实现水资源的合理开发利用，增强水资源流域管理机构的主动性、协调性，改进农民负担等，具有十分重要的理论意义和实用价值。流域水价现状

长期以来，灌区供水工程实行的是公益性无偿供水和政策性低价供水。我国出台了一系列政策，关于水价制定及征收办法进行了多次改革。1985年, 国务院颁布了《水利工程水费核定、计收和管理办法》, 第一次把供水定为有偿服务, 并提出按照供水成本核定水费标准。2003 年,国家发展和改革委员会和水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》。按照文件的总体要求, 地方应大力推进农业水价改革, 积极推行终端水价制, 最终达到建立合理的水价形成机制的目标,合理确定各供水环节的水价, 实现供水服务计量到户, 避免原来定时不定量供水办法，建立克服乱加价、乱收费、收不到费等一系列问题的水费计收新体制。

水利工程供水水价改革的实施, 取消了很多不合理的因素, 规范了农业水费的征收管理, 使农业水费在计费方式、计征手段和方式上取得了较大进步。近年来, 针对农业用水终端水价秩序混乱的现状, 许多地方积极推行末级渠系水价管理改革。常见的做法有: 【1】实行定价到户;实行最高限价;让农民用水者协会参与定价。成立了农民用水者协会的地方, 末级渠系的供水价格大多由农民参与协商定价。这些做法, 明确了末级渠系水价管理权限,规范了定价原则。在水费的征收上采取直接收费到户的方式, 简化了收费程序, 避免了中间环节的加价和水费截留, 有效地减轻了农民的负担, 收到了很好的效果。过去多数灌区在向农民收取水费时, 通常实行水费按单位面积均摊的方式, 在这种计费方式下, 农民缺乏节水积极性, 造成了大量水资源的浪费。

1997 年以来, 许多灌区改变了水费计量的方式, 实行了按量收费、分时段水价、超定额累进加价制度等新的计费方式。这些新的计费方式有效地提高了农户节水意识, 减少了水资源的浪费。但是, 目前流域内灌区的农业水价依然存在很多的问题, 水价改革在许多地方仍未能达到预期的目标 [2]。一方面, 流域内灌溉水利工程农业供水价格仍然低于成本, 普遍偏低, 亏本运行;另一方面, 相当一部分地区农民实际负担水费却居高不下。究其原因是由于目前相关单位机构在水费征收过程中, 常常出现中间加价、搭车收费等不合理现象, 扰乱了水价秩序, 严重损害了农民的利益, 也很容易使农民乃至社会产生误解, 认为水价改革将加重农民负担的, 不支持或者甚至反对农业水价革[3] 农民对农业水价的承受能力研究

2.1 农业水价改革和农民承受能力调查本文主要针对我国中西部产粮区, 包括山西、河南、陕西、河北、内蒙、新疆等省、区近年来的农业水价改革、灌区水费收支和农民的年均收支现状、特点 与存在的主要问题进行系统的调查和研究 [4]。2.1.1 典型灌区基本情况调查

调查的内容包括自然地理和水文气象条件, 水资源开发情况, 灌区的基础设施情况, 灌区管理和生产运行状况, 管理人员数量和配置,近年来的灌溉用水情况和灌溉面积。2.1.2 灌区农业水价改革调查

调查的内容包括灌区农业改革的进展, 农业水价改革的步骤, 水价改革前后水费征收情况、征收的标准和办法, 水价改革前后灌区财政收支状况, 水价改革前后农户收支情况, 水价改革前后种植成本, 水 价改革前后农户水费支出情况 [5]。2.2 水价改革后灌区运行情况分析

调查结果显示, 多数灌区现行水价只有供水成本的 30%~ 60% , 有些水利工程甚至无偿供水, 大多数供水部门亏损严重。近几年农业水价经过几次调整, 一些灌区的水费收入有一定的提高, 但是总体水平仍然偏低, 绝大多数地区水价远没有达到供水成本水平, 灌区仍然难以维持良性运行状态。

例如, 山西省临汾市神刘扬水灌区位于临汾市城南汾河东岸, 以汾河为水源提水灌溉, 设计灌溉面积2380hm 2 , 有效灌溉面积2000hm 2。该灌区为3 级提水, 3 级水价。该灌区自 1996 年开始几次提高农业水价。但仍未达到临汾市物价局批复的 3级成本水价[ 0118/ 0123/ 0128(元/ m 3)]。神刘扬水灌区水价改革及前后执行情况见表 1。

表1 神刘扬水灌区水价改革及前后执行情况(3 级水价)元/m 3 水价改革前(1995年)执行标准水价改革后执行标准1996 年1997~ 1999年 春浇1999年冬浇2000 年 以后0109/ 0 111 / 0 115 0112/0115 / 0119 0 115/ 0123 / 0 128 01165/ 01205 / 01245 01175/ 01215 /01255 该灌区在水价改革前的 1995 年收支平衡后亏损 6 万元, 1996 年第一次调高水价后, 收支平衡,1997 年第二次调价后, 收支平衡后略有盈余。经过1999 年、2000 年的 2 次调高水价, 至 2001 年收支平衡后盈余6 万元, 逐渐弥补了水价改革的亏损, 这期间该灌区得到了比较好的发展, 这在一定程度上得益于水价改革。但是简单的提高水价并不能解决一切问题。从 1998 年后, 由于小麦价格不断下降, 自 2001 年开始, 3 级灌区只能春浇一次, 只浇保命水,2、3 级灌区冬浇面积下降, 用水量减少, 灌区水费收入由五六十万元下降到三四十万元。职工的工资难以保证, 灌区不能按照要求提取工程维修费, 无法维持良好运行。2.3 农民承受能力研究 2.3.1 农业水费和农业生产成本

和其他生产要素相比, 水费占农业生产成本的比例并不高。调查结果显示, 一般北方灌区水费占生产成本的 10% ~ 20% , 虽然近几年水价有所提高, 但是通过节水和减少不合理的支出等措施, 一些地区农民的水费支出并没有增加。农业在我国现阶段仍然需要国家大力扶持, 农业用水被定位为一种特殊商品, 明确规定在核定农业水价时不计税收和利润, 只按全部供水成本、费用核定水价, 比过去价格水平略高。农业用水应当实行统一价格, 水价改革必须考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况。1980~ 1990 年间, 国家大幅度提高粮食收购价,粮食税后净受益持续增长。直到 1995 年, 粮食供求关系发生了根本的变化, 结束了粮食供给不足的状况, 这时的粮食价格也基本与国际市场持平, 不可能再全面上涨, 而粮食的生产成本却不断上涨, 导致了粮食单位种植面积平均净收益全面下降, 灌溉成本占粮食生产总成本的比例也在不断增长。尤其是1995 年后, 粮食生产成本的增长很大程度上是由于灌溉成本的提高引起的。根据 2001年统计资料, 在北方小麦主产区河南、河北、山东等省份, 种植小麦的税后平均每公顷收益仅在 750~ 1800 元之间, 种植小麦的灌溉成本占总成本的比例分别为 815%,18%, 13%。以河南省人民胜利渠灌区为例, 该灌区农民种粮单位面积投入情况见表 2。表 2 河南省人民胜利渠灌区 2003 年 农民种粮单位面积投入调查(旱作区)元 项目 投

入 高 中 低

种子 525 390 330 化肥 2025 1800 1530 农药 450 375 300 税费 975 840 750 农机 945 870 750 水费 630 630 630 劳工 2250 1950 1500 注: 粮食作物为玉米和小麦。# 32 # 2.3.2 水价改革和农民承受能力

在北方的小麦生产区, 农业对灌溉有高度的依赖性。目前灌区的灌溉水价还未达到供水成本, 如果根据新的补偿供水成本的原则提高水价, 过高的水费支出将使农业生产成本进一步提高, 北方许多地区的小麦等粮食作物生产会出现负收益局面, 若不采取有效的措施, 灌溉水价改革对我国的粮食生产和灌区发展将会带来不小的负面影响。人民胜利渠位于河南省新乡市, 是我国建国初期在黄河下游兴建的第一个大型引黄灌溉工程, 灌区有效灌溉面积 4133 万 hm 2 , 2003 年实际灌溉面积4 万 hm 2。人民胜利渠从开灌初期就开始征收水费,当时的水费很低, 而灌溉大大地提高了粮、棉的产量, 灌区农民缴费的自觉性很高。进入 20 世纪 80年代后, 灌区进行了多次水价调整。在这一期间, 农民种粮收入呈上升趋势, 虽然水价连年上涨, 但农民依然积极缴费, 没有拒交、拖欠现象。为了促进节水, 扭转水管单位连年亏损、管理经费紧张的不利局面, 河南省在 1997 年出台了新的水价政策。新水价的出台, 引起了灌区农民的强烈反应, 加上灌区在水费征收体制上存在一些问题, 导致灌区水费实际收取率在40% ~ 70%之间, 维修费和管理经费严重短缺, 灌区运行存在很大困难。

上述问题的产生主要有 2 个原因: ¹ 水价上涨幅度很大, 农民心理上难以承受。水价改革前的1996年执行的标准是: 按灌溉面积计算, 旱作区 240元/ hm 2 , 水稻区 390 元/ hm 2。尽管这时的水价比 1981年有了很大的增加, 但还是远远低于成本(相当于当时灌区核算的供水成本的 1/ 3左右)。1997 年水价改革后核定的新水价标准为: 旱作区 525 元/ hm 2 , 水稻区825 元/ hm 2。º 1997 年以来, 我国市场粮价逐年下降, 农民种粮实际收入也呈明显下降趋势, 在这种环境下大幅度增加水价, 群众的反应可想而知。因此, 虽然 1997 年灌区水费收入较上 1a 有很大增长,但水费到位率很低。此后, 粮价进一步下跌, 农民种粮收入也逐年下降, 部分群众对水费征收产生了抵触情绪, 水费征收成了灌区管理的老大难问题。从农业水费的实际收入来看, 水价改革前的2a 水费收取率都在 90%以上, 1997年水价改革后, 连续 2a 的水费到位率在 55% 左右, 1999 年稍高, 约为 70%。从2000 年至 2004年, 水费收入呈现逐年下降趋势,总收入略高于 1996 年。由于没有充分考虑农民的承受能力, 因此 1997年的那次不成功的水价调整对灌区造成了深远的负面影响。由此可见, 水价过高不利于农业水价改革的进行, 合理的水价一方面要使农民可以承受, 提高农民的种粮积极性, 另外, 要使农户有主动节水的意识, 提高水的利用效率, 尽可能地发挥水资源的效益。农业水费比例和农民承受能力调查见表 3。

表3 农业水费比例和农民承受能力调查水费占单位面积投入比例/ %农户对水价所持的态度 农户对灌区水的反应 4 水价很低, 乐意接受按面积缴费的用水户浪费严重 8 水价不高, 乐意交纳 正常用水 水价合理, 可以接受用水正常, 按量缴费的有节约意识 13 水价较高, 勉强接受按量缴费的用户出现滞后用水, 节水意识强 15 水价过高, 难以接受 退出灌区, 拒绝用水 3 对农业水价改革的几点建议

3.1 完善基础设施建设, 促进水价改革完善的农业供水、节水设施是提高水资源利用率、准确计量水费的前提条件, 灌溉系统的配套与改造是水费改革的必要条件, 只有具备了这些条件, 才能公平合理地对农业用水进行计收, 才能实现节约用水, 高效用水, 农业水价改革的目的才能达到。3.2 确定供水的合理成本

5水利工程供水价格管理办法6规定了对合理成本的补偿。目前, 许多供水单位机构臃肿, 效率低下, 导致了供水成本的扭曲。因此, 合理成本如何确定必须有章可循, 不能随意确定。正确划分供水成 本范围、合理分摊各种费用、强化财务管理、规范会计核算、精简机构和提高效率是确定合理成本的前提条件。3.3 充分考虑农民对水价的承受能力

农民对水价的承受能力与当地的作物种类、产量、耕作水平、水土条件等都有一定的关系。从目前调查的情况来看, 在对灌溉依赖性较强的地区, 将每公顷平均水费维持在占每公顷投入的 10% ~ 12% 左右, 占每公顷产值的 5% ~ 7% 左右, 农民比较容易接受, 一般来说, 经济越发达的地区, 该比例应该越低。3.4 确定合理的农业水价补偿办法

根据灌区目前所核算出来的成本水价来看, 如果马上按照成本水价加合理利润对灌区农户征收水费, 农民将很难承受, 以至于挫伤农民的种粮积极性, 不利于灌区农业发展。因此, 首先应在核定水价 并确定农户用水的水价后, 确定两者之间的差额(即亏损额), 在农业用水未能实现按成本收费之前, 该亏损额需要由国家给予补偿, 否则灌区难以实现良性循环。补偿的数额可以根据实际灌溉面积来确 定, 建议将补偿款直接补给农民, 而不是补给灌区。这样做的结果是: 灌区可以逐步提高水价直至按照 # 33 # 成本水价收取水费, 同时让农民意识到真实的水价,提高农民的节水意识, 而农民承担的实际水费仍然在可以承受的范围之内。[ 参考文献] [ 1] 姜文来.WTO 条件下农业水价调整研究[ J].海河水利, 2002(4): 7~ 8.[ 2] 王国柱, 宗学才, 李洁.东营市引黄灌区的水价改革探讨 [J].中国农村水利水电, 2003(7): 30~ 31.[3] 廖永松.农村水价改革的问题与出路[J].中国农村水利 水电, 2004(3): 74~ 76.[4] 王凤翔, 刘晓明.陕西省农业用水价格管理基本做法 [J].中国农村水利水电, 2003(7): 36~ 38.[5] 李曦, 雷海章.西北农业水价改革的现状与对策[J].水 利发展研究, 2002(3): 23~ 26.(收稿日期: 2004O12O01 编辑: 梁志建)(上接第 13页)入滩、滞洪、沉沙, 对群众因此而造成 的生产损失应由政府有关部门给予补偿。3.4 高滩区的开发利用

高滩区属于土地综合利用率较高的安全地带。主要开发内容应为/ 合理开发, 集中建镇0, 结合黄河 综合治理规划要求, 可以积极开发一些建设用地、休 闲区和旅游区等。

高滩区利用的关键在于滩区安全建设, 一般采

取村庄外迁、就地避洪、临时撤离 3种措施。1989~ 1997年, 国家投入资金开展了 3 期滩区水利建设, 扶持滩区发展农田灌溉、修建生产道路、进行低洼地 土地改良和滩区排水工程建设。但是, 滩区安全建 设状况还严重滞后, 为搞好滩区土地利用, 必须加大 工程建设投入力度, 按有关标准修筑生产堤、控导护 滩工程、避水台、村台工程、撤退道路工程、桥梁工 程、村庄外迁工程以及其他附属工程等。工程的位 置、规格、形式和数量等, 都要根据实际需要进行确 定, 以确保滩区群众生命和财产的安全以及高滩区 内正常的工农业生产。3.5 引洪放淤, 刷槽改土

黄河泥沙含量大一直是黄河治理的主要问题。减小河道主槽的淤积抬升速度及维持河道排洪能力是治河的关键。黄河的滩区面积较大, 可供沉沙的地方也就较大。洪水期间, 挟沙水流漫滩后, 流速降低, 水流挟沙能力减小, 大量泥沙将沉于滩区, 越往下游, 水流含沙量就越来越少。大水流漫滩、沉沙、落淤后, / 清水0沿河进入河槽, 从而稀释水流, 使河槽少淤或减少冲刷, 在滩槽水沙交换的过程中进行/淤滩0。对于来沙系数大的洪水, 河槽可能不冲刷,但漫滩落淤的/ 清水0归槽后, 会减少河槽的淤积量,这对维持一定的滩槽高差, 保持河槽的过洪能力都大有好处。因此, 利用洪水淤滩, 具有/ 刷槽0和加大河槽过洪能力的重要作用。此外,/ 引洪放淤0可以利用洪水泥沙淤滩、淤堤沟和低洼地等, 起到平整土地和淤滩改土等多种作用。为了保证有目的、有计划地引洪淤滩, 来改土、淤堤沟和低洼地, 需采取相应的工程措施。首先, 应对滞洪沉沙区引洪放淤进行统一规划, 保证引洪放淤通道的畅通;然后, 在引洪的入口和出口应修建必要的控制工程, 防止洪水改道及大量泥沙进入滩区。3.6 调整产业结构, 发展特色农业

目前滩区经济主要以农业为主, 农作物有小麦、玉米、大豆、花生等, 结构比较单一, 经济效益一直较低。因此, 应结合滩区特点进行产业结构调整, 种植业、养殖业、加工业等相结合, 注重发展绿色产业, 加大投资力度, 并不断提高科技含量, 扩大建设规模,强化基础设施管理, 在滩区逐渐形成林、粮、果、菜、经济林等种植、养殖全面发展的局面。滩区土地利用必须以科技为先导, 积极推广先进的科学技术, 用现代化科学方法管理农业, 加大科技投入, 提高产品的科技含量, 把滩区农业改造成布局较为合理、技术先进、管理科学的特色农业。4 结

语

篇6：完善我国水资源流域管理制度

宋海鸥 朴光洙 马品懿

人类生活总是在一定的流域区间进行的，历史上几大文明古国也无是不在流域中产生的：长江黄河流域的中华文明，幼发拉底河和底格里斯河形成的美素不达美亚平原的古巴比伦文明，尼罗河的古埃及文明等等。可以说，自然赐予人类的不仅是秀美的山川，还有人类生存之源――水。

水作为一种重要的自然资源和环境因素与其他种类的自然资源的区别在于其流动性和可再生性，水是唯一可以再生的自然资源。人类对水多种利用方式多种多样，如灌溉、发电、航运、供水、渔业等等，上述方式也是相互联系的。因此只有在对水资源按照流域进行行统一规划，才能更好地发挥水资源地综合效益。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中也提出，水资源应按照流域进行综合管理。

流域管理通常指通过流域的统一规划与目标，流域、部门按其职责对有限的水资源分别进行管理。[1]也有学者从水土保持角度出发认为流域管理是指为了充分发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益，以流域为单元，在全面规划的基础上合理安排农、林、牧、副各业用地，因地制宜地布设综合治理措施，在防治自然灾害的同时，对水土资源进行保护、改良与利用。[2]

一、中外有关水资源管理制度的比较

（一）国外水资源管理的制度

1、美国的田纳西河流域管理制度

田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，流域面积10.5万平方公里，涉及美国7个州，但是流域淤沙沉积，大多数有价值的矿产资源被盲目掠夺，土地严重荒漠化和风化，经常发生洪涝灾害，造成了相当大的生态问题。[3]1933年美国颁布了《田纳西河流域管理局法》，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局”（TVA）。该法规定流域管理局是个政府机构，负责田纳西河流域防洪、航运、灌溉等综合开发和治理。同时，法律授予该流域管理机构很大的行政管理权力并明确与其他机构的关系，使管理局能有效、顺利的行使职责。由于有法律的专门授权，使得田纳西河流域管理局能够根据本流域的资源状况、充分考虑开发工程所必须适应的长期发展要求，制定包括防洪、发电、航运、灌溉、农业生产、环境保护等内容的综合性的长期开发方案，同时，协调产业经济与环境保护之间的关系，取得了巨大的成就。

2、法国的流域管理委员会制度

法国于1964年颁布了水法，建立起高效率的水资源管理系统。这个系统被誉为世界上比较好的水资源管理系统之一，其显著特点是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域管理委员会。首先将水当作水的汇集系统的整体进行管理，以河流域为单位，按照流域面而不是按行政区进行管理。由于运用了这个系统，法国河流的生态状况有了显著的改善，甚至在人口特别密集的巴黎地区，饮用水源的质量也能满足现代的要求。

3、英国的泰唔士河水务局

英国于1974年成立的泰唔士河水务局是一个综合性流域管理机构。依照1973年英国颁布的水法，它负责流域统一治理和水资源统一管理，包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水、下水道、污水处理、防洪、水产、水上娱乐等河流管理所有方面的内容，并有权确定流域水质标准，颁发取水和排水(污)许可证，制定流域管理规章制度，是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体。[4]

（二）我国有关水资源管理的制度法学毕业论文

1、1988年颁布的《水法》当中规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。”因此，此时确立的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的水资源管理制度，实质上仍是以区域为单元的水资源管理制度。

2、新修订的`《水法》规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”因此，此时确立的是流域管理和行政区域相结合的水资源管理体制。

二、我国现行水资源管理体制的弊端

根据我国现行的《水法》，我国的水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域与行政管理相结合的结果仍然是水资源流域管理服从于行政管理，依然不能解决日益严重的水危机问题。

首先，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，必然会导致“以地方行政区域管理为中心”的分割管理状态的出现。因为，经济学当中的公共选择理论认为，各级政府在市场上也是一个“经济人”，也要追求利益最大化。在市场经济的条件下，由于经济利益的驱动，流域的各地方政府为了各自的利益，势必会对流域自然资源、自然环境的开发、利用和保护方面的统一管理产生不同程度的抵触，势必会“充分”地利用其在流域行政区域管理方面的权力，大力开发和利用其行政区域内的流域自然资源和自然环境，为本地方社会经济的发展谋取利益，而不会自觉地、主动地从全流域的利益、从流域可持续发展的角度来开发、利用本行政区域内的自然资源和自然环境。