每周政策--如何完善听证会制度

每周政策--如何完善听证会制度（精选6篇）

篇1：每周政策--如何完善听证会制度

如何完善价格听证会制度

一、事件回放

1、价格听证会成了涨价交响曲

2004年12月，北京市发改委就北京地区6个世界文化遗产游览参观点申请调整门票价格一事举行听证，这次事关全国游客利益的价格听证，参会21名代表竟以北京市民为主，会上代表一致同意调价方案。这次听证遭到舆论普遍质疑，被媒体称为北京人涨价，外地人埋单、地方利益集团对公共利益的剥夺。另外，黄山等风景区门票调价听证会也都出现类似局面。一边倒地同意涨价，成为当前价格决策听证会的主基调。

2、一些听证会程序合法性遭到质疑

重庆中国三峡博物馆门票价格听证会;邀请25名听证代表，按规定必须有17名代表到场会议才能举行，实际只到场14名代表，但组织者仍完成了听证程序，事后门票定价正是申请方申请的价格。2004年9月天津物价局组织的供热调价听证会还未召开时，由物价局提供的;多数代表认为可以适当提高供热价格;的新闻通稿就已出炉。

3、听证制度遭遇;公共信任危机;

2004年7月，广州市物价局为举行油制管道气价格调整听证会向社会征集20名市民听证代表，一周过后仅有两人报名。媒体调查发现，市民对听证会作用和可信度都心存疑虑，认为听证会;作用不大;和;没有作用;的比例达30.3%，市民将原因归结为听证会;代表性不广;、;走形式;和;信息不真实;三个方面。

二、政府措施

《政府价格决策听证办法》出台以来，全国各地已举行了数千次的各类价格听证会，热闹之余，问题也纷至沓来。针对目前一些地方的听证会存在的问题，国家发改委表示正在着手完善价格听证会制度，修改《政府价格决策听证办法》。

三、政策分析者述评

评论一：听证背后利益博弈的不均衡。公共选择理论假定人是理性的自利者，经营者与消费者出于各自的理性行为，前者希望提价，后者希望降价。听证，事实上是相关利益主体的迭演博弈过程，是以政府为;裁判;的公众与垄断集团之间的利益博弈。听证会的重要意义在于，它将政府公共决策调整的受益者、承受者等利益相关人员同时引入决策程序，从而使价格决策透明化、民主化、科学化和法制化。然而现实中，这一博弈过程往往是不均衡的，公共政策调整有违背;公共性;原则的倾向。表现之一是政府立场不公。我国虽已初步建立现代企业制度，但那些关涉听证的行业多半与政府有着千丝万缕的联系，听证的价格或收费，直接关系到政府的财政投入或支出，如水电价、医疗服务价格、道路桥梁收费等，一些听证会前政府实际已确定了意见方案，听证不过是使决策合法化的例行程序而已。再者，依据西方的管制俘虏理论，由于外部性的存在，广大消费者没有动机;收买;管理者，而经营者由于其收买;行为所带来的收益没有外部性，则倾向于去;收买;管制者。这种非正常的、不合法的;场外交易;使原本均衡的博弈态势被打破，一些政府为预设的;租金;所收买，成为相关利益集团的;合谋人。表现之二是博弈双方地位不平等。我国处于垄断地位的行业或部门在听证制度上具备绝对强势地位，虽然《听证办法》规定经营者、政府主管部门和消费者等三类主体都可以要求举办听证会，但实际上，集体行动由于存在;搭便车;问题，单个消费者很少有足够动力去提出请求，于是垄断行业和部门事实成为价格听证提出和启动的唯一渠道。另外，信息不对称又带来了话语权的不平等。目前听证会绝大部分是由被听证企业提供成本、盈亏等资料，消费者受认知能力和时间所限，难以掌握真实情况，信息上的不对称使双方话语权沦为事实上的不平等，谈判地位呈现非对称状况，甚至出现消费者;虚位;现象。

评论二：民主制度中的;技术缺陷。价格听证制度是公共政策维持公共性的民主路径。自1998年《中华人民共和国价格法》和2002年《政府价格决策听证办法》实施以来，从政府关起

门定价、一纸通知执行到举行听证会、让公众知情参政，应该说我国在引进民主议政机制、推进民主法制建设上跨出了重要一步，这是经济民主和政治文明的重大发展。但我国听证制度尚处于起步阶段，实践中还存在很多;技术缺陷;：

1、代表选择不科学，非利益关系代表有被优惠政策;收买;的可能。主要表现在旅游风景区门票价格听证代表的选择上。风景区的消费群体多数不是当地人，但价格部门所选的听证代表几乎都是当地人，这些本地代表在可以享受风景区月票年卡等实惠的同时，当然难以讲出外地游客的意见。

2、听证会采信的资料缺乏客观性和公开性。听证会上的拟调价格指标是根据经营部门所提供的各种资料制定的，而这些资料很少经第三方客观机构认证，客观性大打折扣。而资料公开的不充分，使代表没有充足时间研究探讨，从而便利了政府;事先定调;、企业;暗度陈仓。

3、听证结果对政策形成缺乏制约。目前我国的价格听证会没有价格决策权，听证的最终结果对政府决策并没有法定约束力。这种听证会热闹激烈、会后决策静悄悄，直接加深了听证结果效用的信任危机。

四、政策献言

1.必须保证政府作为决策者和监管者的公正立场。价格听证是公众与垄断集团利益博弈、维护自身权利的;公器。政府作为公共利益的代表者和维护者，应该站在公正的立场，而不能有所偏袒。政府必须以一种开放、不带预设偏向的态度去倾听不同的声音，克服对意见的;选择性听取;；要保证听证程序公正，努力缩小不同利益主体在掌握信息方面的差距，让代表能更客观充分地提出意见；要提高决策监督的公开性和透明性，把听证方案提前交给代表的同时，有必要通过媒体把听证方案公之于众，以此提高公众的认同度和参与度，降低公共政策执行成本，防止因权力使用不当而出现决策失误。

2.明确代表结构和代表权力，走专业化道路。《听证办法》中对于听证代表的确定、代表组成结构和代表权等问题都规定的较为原则，操作性不强。如，听证代表一般由;经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。其实，政府作为决策者和监管者是不应派代表的；而既然将相关专家学者定位为消费者代表、经营者代表之外的中性代表，就应明确他们只能从经济、技术、法律等方面公正客观地阐述专业知识以及与价格的关系、影响，而不能代表其他消费者意见。必须在确定代表结构和人数时，明确规定各类代表人数的底线，防止出现利益直接相关消费者的缺位，以致发生代表;一边倒;的类似事件。最重要的是，要真正改变消费者的弱势地位，摆脱;集体行动;的困境，必须把单个的消费者组织起来，建立专业性的协会，以对行业进行长期的专业性的监督。

3.制定严格的听证程序，加强对听证过程的监督。用严格程序对听证的每一步进行规范，比如要将各种依据提前送达代表手中，要允许和欢迎代表到企业和消费者中调查、取证。所有的听证过程都要公开，允许公民旁听和电视直播、转播。对听证程序的监督，可采取由上一级价格部门监督、本级政府法制部门监督和引入国家公证制度等多种方式。另外，应将听证会结果的效用问题纳为听证会后续程序，在新《办法》中对政府决策如何合理采纳听证结果做出明确规定。建立会后意见反馈机制，把最后决策结果的理由和不认同一些代表意见的原因，通过书面形式向全社会公布。只有这样，才能使听证会和决策形成这两个过程得以有效结合，才能使意见不再只是可有可无的停留在纸面上的;符号。

4.明确中介机构的材料审计为必经程序。建议国家修订《办法》时应明确，申请人提供的资料必须经有资质的中介机构审计，在不影响商业秘密的前提下，可预先向社会公示，广泛吸收社会参与，以提高听证材料的真实度和成本核查质量。对于中介机构的资质、评审依据、核算方法以及价格主管部门初审意见、价格主管部门成本审核之间的关系，应下发文件或在《政府价格决策听证办法实施细则》中明确规定。价格成本核算必须是依据社会平均成本，按照《价格成本核算办法》开展工作，对违反规定的中介机构要有处罚措施。

5.国家财政保障组织听证所需费用。《办法》中虽规定;听证经费可纳入同级财政预算;，但由于没有财政部门的明确规定和法律的支持，实际执行要靠价格主管部门协调和争取，而这种协调和争取是不确定的。实际工作中往往由申请人支付听证所需费用，这无疑阻碍了消费者提出和启动听证，也使价格主管部门的公正性受到质疑。建议进一步明确听证组织费用应由国家财政拨款，以保障听证会公正有效地开展，并由国家相关部门制定出台《价格听证会经费管理办法》，就价格听证会经费的来源、使用、支出、管理等进行规范，从而确保价格听证会经费来源有保证、支出有依据、使用有制度。

篇2：每周政策--如何完善听证会制度

摘要：1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序-听证程序，并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验，特别是美国发达的听证制度经验的结果。听证主持人的主要问题是与政府地位相伴而生的中立性问题，因此，最简单也最根本的办法是另择中立的第三方作为主持人。虽然美国在这个问题上已经走得很远，但作一些介绍和分析评价，对于我国听证制度的发展也许不无稗益。中国不必照搬美国模式，但其将听证主持人与听证各方脱钩，独立的思路值得借鉴。

关键词：行政听证主持人、行政法官、独立性、禁止单方接触

一、行政听证与行政法官

行政听证，是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。在行政听证程序中，听证主持人是听证的核心与灵魂，他担负着重要的程序职能，切实保障听证的顺利进行，确保当事人实现权利，使听证制度发挥积极有效的作用。听证主持人的来源与选拔、职责与权限、性质与地位等方面，对行政听证能否有效地发挥应有的作用，有着关键的直接影响。

行政听证是借鉴司法审判的模式确立，天然具有一种准司法的性质。在行政听证过程中，行政听证主持人是一个中立于听证双方当事人的公证人。相对于诉讼程序中控、辩、审三方对立结构。听证主持人在双方当事人陈述和争辩基础上，根据查明的案件事实，依照许可事项和有关的法律法规提出自己初步处理意见。整个听证程序要遵循严格的规范，其自由裁量的余地很小。因此，听证主持人具有类似法官的独立性质，负责指挥举证和质证。这就要求听证主持人由调查人员或审查人员以外的其他工作人员担任，以保证其独立地位，不受所在行政机关的影响和干涉。但听证主持人独立和中立的地位又有其自身特点，毕竟行政听证是整个行政过程的一部分，是做出行政裁决前提和基础。这是体现在行政听证主持人不能作出最后的决断，而且其来源又大多数是行政机关的工作人员。因此，要求行政听证主持人完全脱离行政机关，是不现实的。从大多数国家的实践来看，听证主持人是处于一种相对独立的地位，并在听证过程中发挥积极的主导作用。

美国行政法官不是司法系统组成人员。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证，又叫作正式程序的听证，即法律规定必须举行的听证，听证要遵循法定的程序，听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官，美国还有其它非正式程序听证人员，但不象行政法官属于正式听证的正常情况。

1946年美国通过了《联邦行政程序法》，该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施。使得行政法官虽然在编制上是行政机关的人员，但其任免、待遇、升降职都由文官委员会控制，独立于所在行政机关，有利于行政法官保持中立的立场。从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。所谓不相容的活动，主要是指调查追诉活动，因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决，必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据，而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权，并作出初步决定，很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见，具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来，并且随着听证公正性要求的日益提高，独立性日益分明，进而形成了行政法官这支特殊的队伍。目前，在美国一些州适用行政法官集中使用制度，由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官，这些行政法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理，他们不属于听证所在机关的职员，也不只为一个行政机关服务，而是根据行政机关的请求去主持听证。同时也是为了提高行政法官的专业化水平、减少开支、合理安排工作量、实现行政法官的集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律等等。上述这些州在适用行政法官集中使用制时各有各的特定，有的甚至不能称之为完整的集中使用制。比如有些州行政法官统一听证机构与某个已经存在的行政机关合并在一起办公，但从事独立的工作，统一听证机构能从这一行政机关中得到政治上或实际工作上的帮助，在财政紧缺时作为该机关的一部分而得到相应的支援；还有些州虽有统一机构的名称，但并不是为所有行政机关提供听证服务，而只负责某些领域内的听证。但无论采取哪种类型的集中使用方法，这些州都意在为行政法官创造一个独立听证的环境，排除听证所在行政机关的干扰。行政法官集中使用制还附带来一些别的收获，如制定全州统一的听证程序规则，适用于凡使用统一组织分派的行政法官的行政机关；制定行政法官统一的行为规范。

联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理，但被分派到特定的行政机关任职，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务，所以往往与行政机关有比较密切的关系。但无论名称怎样变化，无非两种类型：一种由行政法官自己领导自己，即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作；另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作，非行政法官由行政机关任命产生，不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制，后者叫作非行政法官负责制。

在首席行政法官负责制中，首席行政法官身兼两职，首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量权，不但可以决定听证程序的进展，还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释；其次，作为行政管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中，负责人更多地主持日常行政事务，他们被要求尊重行政法官的独立性，但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论，但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点：（1）行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴，认为他更能理解行政法官所遇到的问题，并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系；（2）公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到，而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感；（3）大多数非行政法官由政治任命产生，不具有行政法官的独立地位，所以容易受行政机关长官意志的左右，而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多；（4）首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导，并可以组织有关这些问题的研讨，非行政法官的指导则往往注重形式，不够深入；（5）首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪，非行政法官因为顾忌有干涉之嫌，对行政法官行为的监督不够得力。当然，非行政法官负责制也有自己的长处，由于非行政法官专门从事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有独立地位由政治任命产生，所以通常工作较认真，而行政法官，由于地位独立，缺乏对其的监控手段，更易发生滥用职权行为；再者，行政法官分散在各地区，不需要集中办公时，一个非行政法官的设置更切实际。

二、行政听证主持人的完善与建议

1.完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位 调查人员和主持人员职能分离的原则，蕴含了程序公正的价值判断。我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。

2.完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位。

关于回避制度，我国诉讼法中关于审判人员已有一些相关规定，分为申请回避和主动回避两种情况。行政机关制定的关于听证的规则，也应对回避有明确的规定如：听证主持人有下列情形之第一时应当回避：（1）是案件的当事人或当事人的近亲属；（2）与案件有利害关系；（3）与案件当事人有其他关系，可能影响案件的公正听证。若当事人认为听证主持人有应该回避事由的，有权以口头或书面形式申请其回避。当事人提出回避申请的，听证主持人应当于当日报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避。

回避制度能够切实有效地从人的个体性上保障听证主持人的独立性法律地位。美国《联邦行政程序法》规定“应当充分注意遵守，防止偏见错误的原则”“防止偏见原则”，这一原则的基本要求是，一个公正的裁决必须由公正的组织按照公正程序做出。从由司法程序移植到行政程序，要求公正必须排除偏见，即排除对于要处理的案件事先存有的见解，法律上的偏见即由法律规定或判例确定的偏见，包括“利害关系”“个人偏见”。

3.完善禁止单方面接触制度，从具体实践案件中保障听证主持人中立地位。关于禁止单方面接触制度，参照美国联邦行政程序法的规定，以及我国现行诉讼法中有关禁止单方面接触的做法进行创设。明确规定禁止单方面接触的范围和期间以及法律责任等，从而创设适合于我国行政听证的禁止单方面接触制度。美国《联邦行政程序法》557条第4款对禁止单方面接触规定：（1）任何机关以外的利害关系人都不得就本案的是非依据问题同该机关的领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员进行或故意促成单方联络；（2）机关的任何领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，都不得就本案的是非依据问题同该机关以外的任何利害关系人进行或故意促成单方联络；（3）机关的领导集体成员、行政法官，以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，如果收到或进行或故意促成了本款所禁止的单方联络，则应在该程序的公开案卷记载；（4）禁止单方面接触从听证通知发出时开始，如果当事人在此时间以前已知道听证的通知将要发出，则应从当事人知道时起开始禁止单方面接触。

4．职业化与社会化：行政听证主持人的未来

由于听证主持人不能完全脱离行政机关拥有绝对独立的地位，当然不能享有行政决定权，但是由于听证主持人参与了听证的整个过程，听取行政机关和当事人的所有质证以及所有的证人证言和相关证据，应当赋予其一定的行政决定建议权。这样既有利于提高行政效率，也可保障行政决定的科学性与公正性。至于上文谈到的行政听证官司制度，只是作为保障行政听证主持人独立性地位的一个方法。

从更加长远的方面来看，应当建立一支职业的听证主持人队伍，由一个全国统一的社会组织领导和管理，实现听证主持人的职业化与社会化。行政法官制固然可以保障其地位的相对独立性，然而在当今中国，行政权的分工制约作用比较弱，没有实现制约者和制约对象间的利益分离。因此，行政法官制难以走出“官官相护”的怪圈，行政听证极有可能沦为走过场、走形式的闹剧。反过来说，行政听证主持人职业化可以保障听证主持人的高素质，保证在实际工作中准确、公正地进行裁决。

行政听证主持人制度的完善是一个系统工程，是一个循序渐进的过程，从职能分离制度，回避制度，禁止单方接触制度来只是三个主要的方式和手段，如果寻找一种标本兼治的路径的话，那就是形成行政听证主持人的职业化、专业化和社会化制度。从某种意义上，这也是社会组织的自治性对国家权力的一种制衡和约束。这种模式和制度更加有利于法治国家的形成，有利于保障人权。

参考文献：

篇3：浅谈如何完善征地拆迁听证制度

1 征地拆迁听证制度简述

目前,各省市执行的听证工作规定都是根据《中华人民共和国行政许可法》、《国土资源听证规定》(2004年)及其他有关规定而制定的。根据《国土资源听证规定》(2004年),听证分为依职权组织的听证和依申请组织的听证。依职权组织的听证范围包括拟定或者修改基准地价、组织编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划、拟定或者修改区域性征地补偿标准、拟定拟征地项目的补偿标准等。直接涉及公民、法人或者其他组织的重大利益,如制定规章和规范性文件、主管部门规定的其他情形根据需要组织听证。对于拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案、拟定非农业建设占用基本农田方案等在报批或作出决定之前申请组织听证。听证参加人包括拟听证事项经办机构的指派人员、听证会代表、当事人及其代理人、证人、鉴定人、翻译等。听证组织机构在举行听证会后7个工作日内,根据听证笔录制作成听证纪要。法制机构和经办机构应当参照听证纪要依法起草制定规章和规范性文件;业务经办机构应当根据听证笔录,作出行政许可决定,依法作出行政处罚决定和相关行政决定。

2 听证制度执行中的难题

2.1 听证主持人的综合素质问题

按规定,听证主持人在听证员中产生,但须是听证机构或者经办机构的有关负责人。在一场听证会中,听证主持人起着至关重要的作用。听证主持人必须熟知相关的法律政策以及基本业务知识;必须熟知每一次听证会地块的历史背景及矛盾焦点;必须安排好听证顺序;必须照顾各方利益均衡安排;必须控制会议节奏,调整代表情绪;必须及时提醒当事人和代表切题发言,并及时制止一些不适当的过激言论。听证主持人是听证双方的中间人,必须始终保持中立的立场。因此,在一场完备的听证会中,听证主持人必须具备相应法律法规知识、具备很强的现场控制能力和调解能力及丰富的实践经验累积。在征地拆迁听证工作刚开展不久的今天,听证主持人的综合素质问题亟待提高。

2.2 听证代表和列席代表的出席问题

在一次听证会中,涉及征地时邀请的听证代表一般是涉及局部调整规划的镇及村民代表、规划局、农林水利局等。涉及拆迁时邀请的听证代表一般是被拆迁户所在的街道办事处、居委会、评估公司、规划局等。为加强社会各界对政府工作的监督,提高工作的透明度,听证会一般还会邀请区人大、区政协、监察局、发改局等为列席代表。听证代表有权利对拟听证事项的必要性、可行性以及具体内容发表意见和质询,有权查阅听证纪要;与此同时,听证代表有义务亲自参加听证,有义务遵守听证纪律,实事求是地反映所代表的公民、法人和其他组织意见。然而,在现行的很多听证会中,经常出现听证代表和列席代表缺席。即便有代表出席听证会,更多的是无备而来,不能真正体现代表参加听证会的价值。由此,听证会不能广泛地听取各方意见,听证会更多地流于形式化。

2.3 听证角色模糊的问题

根据建设部印发的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(建住房[2003]252号),一次裁决从申请递交到结束所经历的程序大概是:申请人向拆迁主管部门提出裁决申请,主管部门在收到申请后的5个工作日内根据是否符合受理裁决的要求作出答复。如拆迁项目未达到受理前听证要求的,拆迁主管部门应组织当事人双方进行调解。经调解,达成一致意见的,出具裁决终结书;达不成一致意见的,拆迁主管部门应当作出书面裁决。书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定。行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。

在如此繁杂的程序中,听证看似只是一个环节,必须遵守听证会之前7天通知当事人,听证会后7天内做出听证纪要,然后领导班子根据听证纪要做出行政许可决定。在实际工作中,主管部门从收到裁决申请之日起到出具裁决书很难在30天内完成。再加上裁决过后部分被裁决的拆迁户在搬迁期限内还是不搬,致使裁决过后又会出现强制拆迁听证和一些后序工作。而且因为裁决过后还存在被起诉的可能,业务经办机构不得不在整个处理过程中不断备案,工作量也随之大量增加。由于程序的复杂和工作量的增大,以及时间的限制,常使得听证在拆迁过程中的角色模糊,而更多地流于形式。

2.4 后序工作的滞后问题

任何制度的完善都需要一个由“政策制定—政策执行—效果回馈—政策制定”组成的循环过程。通过执行效果回馈的环节来检验政策法规是否切合实际,而在听证制度中却缺少这一回馈环节。无论当事人收到裁决书后接受还是诉讼,听证工作除了备案以外,业务经办机构的工作基本就到此为止了。听证制度变成只有简单的“政策制定—政策执行”流程。听证制度缺少一个回馈制度,使得对听证工作变得“一叶障目”,听证工作经验教训的累积也停留于“纸上谈兵”,没有一个正确的、合理的途径将其转化为更为完善的法规政策。

3 政策建议

鉴于以上提出听证制度执行的几个难题,特别是从裁决工作流程图更可以看出,听证环节是流程中一个必不可少且至关重要的环节。听证环节处理得好,业务经办机构下的裁决书才具有公信度和说服力。听证环节处理得不好,当事人无法接受调解,对裁决书不服的,业务经办机构将又面临被起诉的可能,这不仅延缓了征地拆迁进度,更是降低政府工作效率及政府在执法中的公信度。因此,应从以下几个方面不断完善我国的征地拆迁听证制度。

3.1 建立听证主持人岗前培训及定期考核制度

对听证主持人进行岗前培训及定期培训,培训内容涉及基本业务知识、法律法规知识、政策前沿动态、调解能力等,并对上岗的主持人定期考核,对每一次听证会的主持人的表现跟踪记载。

3.2 明确听证工作职责的分工和相互监督机制

听证工作的进行需要主管部门、执法机关、公众代表、法人、申请人、被申请人的积极参与与全力配合。听证程序体现了对许可申请人及其他利害关系人的尊重。申请人及其他利害关系人的积极参与,既有利于保障其实体权利和程序权利的实现,也能够为主管部门的裁决工作奠定坚实的基础,从而增强裁决的可接受性。同时,必须建立相互监督机制,强调各方参与及发挥实质作用的义务。

3.3 进一步完善听证工作的公众参与机制,鼓励第三方参与

通过宣传引导公众对听证会的认识及参与。权利和利益间接受到影响的第三方,都可以也应当鼓励参与听证。鼓励第三方的参与认知,不仅有利于坚持听证制度的公开、公正、公平及便民原则,而且可以通过与会的认知减少政策沟通障碍,降低行政成本,从而提高政府工作效率。

3.4 建立听证会后回应、跟踪回馈制度

建立听证会后回应制度,对于采纳和不被采纳的公众意见都给予一定程度的解释,不仅体现对公众意见的尊重,更增强了听证会的公信度。裁决过后的案例跟踪回馈,为主管部门积累经验,并通过该渠道将实用的、合理的意见转化为政策,不断改进、提高政府的工作效率。

参考文献

[1]黄朝明,董友琴.征地中的外部性影响分析[J].山西建筑,2007,33(1):203-204.

篇4：论我国公民参与听证制度的完善

关键词:公民参与;公共政策;听证制度

中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)20—0125—03

一、公民参与与公共政策的制定

(一)公民参与公共政策制定的作用

公共政策的制定就是为了公共利益的实现。公民积极参与公共政策的制定,已经成为现代社会行政管理中不可分割的重要组成部分。对于公民来说,他们由过去被动的角色逐渐转变为主动的、与政府互动的角色,尤其要求分享权力、直接参与决策过程。由于政府权力运行机制的局限性与政府能力的有限性以及公共事务的愈加复杂化等因素的影响,单靠政府的力量已很难制定出公正、科学、合理的公共政策以满足广大人民利益的需求。这使得公民参与公共政策的作用显得尤为重要。公民参与公共政策制定的作用有以下三点:第一,有利于实现公共政策制定的科学性。公民参与从不同角度、不同层次提供了关于政策问题的丰富信息,公民在参与政策制定中所提出的建议,有助于优化公共政策的方案,公民中的专家学者则提供了实现政策科学性所必需的专业知识。第二,有利于实现公共政策制定的民主化。决策的民主化,从根本上说就是要扩大公民参与。广泛的公民参与是民主社会和民主政治的重要标志。从民主化的角度来看,公民越来越强烈地意识到,作为国家和社会的主人,在公共决策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体而存在,被动地认可和接受政府的公共决策方案,而是强烈地要求向公共决策制定部门表达自己的意愿,使公共政策能够更充分地代表自己的利益。第三,有利于公共政策制定后的执行。通过公民集体参与得出的结果,基本上可以得到大多数人的接受,而且公民在参与政策制定的过程中基本上都对政策出台的背景和过程有了了解。因此,公众参与可以减低执行时遇到的困难,有利于政策的有效执行。

(二)公民参与公共政策制定的积极意义

政策的需求信息来自于公民,政策的执行更需要政府与公民的密切合作,而政策效果也只有回到民众间才得到检验。公民作为公共政策制定的主体,其利益与愿望诉求对公共政策具有相当大的影响。政策制定须以公民为服务对象并对全体公民负责。为此,公民有权让自己的意见被政府官员听到,政府官员有责任听取其意见。

公民能够参与到公共政策制定的过程中,不仅可以反映民意,还体现了行政民主化的发展趋势。公民参与公共政策制定的积极意义,现具体表现在如下五个方面:第一,对于政策本身而言,公民参与公共政策制定的作用主要表现在,有利于提高政策的质量,确保政策的科学性。公民参与公共决策可以集思广益,充分论证,为社会管理决策提供最为科学的依据。公民广泛分布于社会各个层面和各个领域,最了解自己这个层面和领域的各种状况,他们为公共政策提供的信息,往往能够反映一个方面的真实情况和真实要求。可以避免政策的盲目性或由于情况不明造成的决策偏差,最终实现科学决策,从而保证政策制定的科学性和可行性。第二,对于政府而言,有助于公民对政府管理方式的认同,从而促进对政府颁布的公共政策合法性的认同。在公共政策制定中,公民能够广泛参与、畅所欲言,不仅能够强化政府的民本观念,还能正确定位政府与公民的关系。公民的广泛参有利于公民提高对政府的信任与支持,更利于政府、社会、公民良性互动关系的实现。第三,对于行政管理者而言,公民的参与能使行政管理者直接了解民众的愿望,获得有关公共服务需求的更完善的信息,从而以更低的成本为民众提供公共服务,避免了公共管理者工作的盲目性,促进一个更加开放、更具回应性的公共管理体系形成。第四,对于公民而言,体现了公民资格的价值、实强化了公共责任感和集体荣誉感。第五,对于整个社会而言,公民参与公共政策制定有利于协调多方面利益,确保公共政策的公共性。公民参与公共政策制定,有助于促进社群意识的形成、促进社会资源的整合和更有效利用的实现、促进社会开发、多元氛围的形成和公民对话空间的形成。

二、我国公民参与公共政策制定的途径——听证制度

(一)听证会制度的起源

伴随着社会利益主体的多元趋向、公民权利意识的不断增强以及公共权力的日益扩张,听证会制度作为民主的一种实现形式、管理的一种有效方法,被诸多国家普遍采用 [1]。听证制度源于英国普通法上的自然公正原则。自然公正原则最初适用于司法程序,后来移用到行政程序中,成为约束行政机关行政活动的程序规则,在制定法对行政程序没有规定或规定不完整时,行政机关的活动必须最低限度满足自然公正原则的要求[2]。听证作为一项重要的制度写入法律是1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》。美国《联邦行政程序法》共12章,其中有7章和听证有关,第7章则专门规定了听证制度。在德國《联邦行政程序法》中,听证制度是法律所规定的重要程序原则之一。在日本,将告知和听证作为行政程序上的最为重要的原则 [3]。这些国家的实践表明,行政听证制度是公共行政程序公正、公开、参与原则的最充分、最集中的体现。它注重行政公平兼顾行政效率,是协调公共利益与个人利益的程序机制,其法律价值是维护社会正义。作为体现行政公正、公开、民主的核心制度,听证制度在大陆法系各国得到广泛运用,目前已成为各国行政程序法一项共同的制度。

(二)我国听证制度的发展

我国听证制度的法理基础来自于宪法中的人民民主原则。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第27条第2款规定,“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接收人民的监督,努力为人民服务。”

1996年 3 月,我国通过了《中华人民共和国行政处罚法》。这是我国借鉴国外听证制度经验的首次尝试,也标志着我国行政程序的完善得到了进一步的发展。在这部法律中“听证程序”成为与简易程序、一般程序并列的行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义,而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知制度、公开听证制度、主持人及回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。2000年3月,我国通过了《中华人民共和国立法法》,在《立法法》中明确规定了,立法前应当广泛听取意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式 [4]。这一规定意味着立法听证制度在我国的确立,标志着我国立法制度向着民主化的道路迈出了重要一步。2003年8月通过的《中华人民共和国行政许可法》将听证程序引入行政许可制度中,专门用了三个条款对行政许可的设定、实施的听证程序进行了规范。目前,我国法律己基本上规定了听证制度相关内容,主要分布于《行政处罚法》、《价格法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《立法法》、《行政许可法》。

(三)确立听证制度的重要意义

听证制度是现代行政法的核心制度,是行政程序实现公开、公平、公正价值理念的有效保障。听证制度在中国的建立和发展,不仅意味着中国在法律制度上的健全和完善,也预示着中国行政行为方式的转变。

听证制度有利于保护当事人的权益。听证的目的就是在于给利害关系人发表自己意见的机会,允许当事人与行政行为主体当面质证或是辩驳,对不赞成或是不了解的行政行为提出自己的看法和建议 [5]。在举行听证的过程中,当事人拥有充分的话语权,可以对行政机关的举证进行申辩和质证。通过听证的方式,当事人可以依法维护自己的权益,运用法律的手段对抗非法行政行为的侵害。

听证制度可以使公民监督政府依法行政。在启用听证程序的过程中,行政机关的职权行为将要公布于众,这样更有利于公民监督行政机关依法办事、依法行政。在涉及到一些关系公共利益的行政行为之前,通过听证会的形式,可以使公民了解政策出台之前的各项程序、制定一项政策之前要解决的问题有哪些。通过听证会的形式,让公民或者行政行为的相对人与制定政策的机关展开讨论,对于一些错误的决策及时发现并予以制止,以避免不必要的公众利益损失。

听证有利于协调行政机关和公民的关系 [6]。由于公民权利意识的不断增强以及政府行使权利的不断扩张,行政机关与公民的关系常常处于不和谐的紧张状态。听证制度为公民提供了提出问题、表达自己看法的机会,将行政机关与公民放在对等的地位,双方都可以提出自己的见解,反驳对方的观点和主张。通过举行听证,行政机关和公民有了一个比较充分的沟通和了解,促使双方相互理解和信任,为行政执法和公民守法打下良好的基础。

三、完善我国听证制度的思考

(一)我国听证制度的不足之处

首先,听证制度缺乏统一的立法。我国《行政处罚法 》、《价格法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《立法法》、《行政许可法》分别对听证程序作了一些规定。而且,针对不同的行政行为做出规定的程序规则中有不同的听证法律条文。可见,我国听证制度的立法模式是分散型的。这种立法模式使听证制度难以成为一个严格有序的程序制度,使听证制度的法律精神难以得到统一 [7]。

其次,行政听证适用范围狭窄。我国对听证制度适用范围的规定过于狭窄,基本只局限于行政法律领域。即便就是在行政法领域也存在着过于单一和缺乏弹性的弱点,不能全面的保障公民权益和市场主体的利益需求。例如,在我国《价格法 》中,要求各地和中央政府公布政府定价的价格目录,只有在价格目录之内的定价和调价,才必须举行价格听证。事实上,随着市场经济的不断发展,原来属于国家定价的项目,可能已经不需要国家定价因而不需要搞价格听证;而原来不需要举行价格听证的项目,则随着形势的发展需要举行价格听证 [8]。在立法领域,《立法法 》、《行政法规制定程序条例 》、《规章制定程序条例 》只规定了法律、法规、规章的立法听证,尚未有其他规范性文件的听证规定。

再次,听证参与人范围狭小,听证参与人的遴选范围不明确。在我国听证参与人仅限于行政相对人,对第三人的合法利益保护不足。美国、日本、德国等国家的行政听程序均将第三人列入听证的参与人中,并通知其参加听证,而我国行政处罚法中则没有这样的规定,事实上是将其他人排除在外的。

最后,我国现行的听证制度中还存在着对听证主持人缺乏明确规定和对听证笔录约束力不够,听证笔录缺乏法律效力等问题。

(二)完善我国听证制度的建议

首先,制定规范、统一的行政听证制度。针对我国有关听证制度的规定分布在不同的法律法规中的现象,我国可考虑在制定统一的行政程序中进一步完善听证程序。要按照司法程序的一般规则,将听证程序适用的范围、听证程序的启动依据,再到如何依照听证结果做出具体行政行为进行系统的规定。

其次,扩大聽证制度的适用范围。听证制度最基本的内涵是“听取当事人的意见”,尤其是在做出不利于当事人的决定之前,应听取当事人的意见 [9]。按照听证制度的基本内涵,在行政程序理念的支配下,行政行为的做出应给予行政相对人参与的机会,以实现让当事人了解决定依据的事实和理由,实现为自己辩护的权利,以促进行政活动公正性的目的。听证制度本身是一种有利于公众参与,防止行政偏私和权力滥用、保障行政公正和反映相对人利益的制度,要保证行政相对人的广泛参与。我们也应当注意,扩大听证制度的范围并不意味着,所有的行政行为都举行听证,因为这也涉及到行政效率问题。

再次,确定听证参与人的法定资格。一是听证代表。中国目前的听证会是由听证代表参加。代表的产生方法,一种是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表,另一种推荐选拔相结合,由组织者从各地各部门推荐或者自我推荐的报名者中,通过随机抽取产生代表。但是,听证会究竟是由政府主管部门选定代表参加,还是由真正的利益相关人及其组织主动申请参加,尚需要法律做出明确规定。此外还应当发展独立性较强的非政府组织参加听证,或是由利益受影响的公众组织起来推选自己的代表或委托律师及其他专业人员参加听证。除个人外,行业组织、非政府组织也是活跃的参加者。例如在铁路价格听证会上的代表,很多关注听证的人认为听证代表的产生不够透明导致一些疑问的产生,进而对听证程序本身产生质疑。在听证会代表的筛选程序完善之后,还应该完善相关的法律和程序,从制度上和程序上预防“收买”现象的发生。

最后,关于听证主持人的确定和听证笔录约束力的完善。听证主持人是一个处于中立地位的中间人,不一定是政府部门代表,但在一定情况下政府部门主持听证会是不适当的。地位的中立有利于提高听证的公信力和避免公众对听证公正性的无端猜忌。例如在价格听证中,因为政府部门提价又要政府来组织听证,政府出于自身利益的考虑,会倾向于提价。听证主持人主要由专家、学者、人大代表等组成,他们要负责对听证参加人进行引导并对其所提供的证据进行初步评估,他们要参与到价格听证的整个过程,对听证的全过程进行监督,这样才较客观、公正。设立这样一个非政府的中间机构,也有利于政府对行政决策做出全面通盘的考虑,形成一种公正、公开、民主的行政决策。在正式听证中,听证主持人应当听取听证参加人的意见,并将之形成听证笔录,听证必须制作听证记录,通过听证程序制作的决定必须以听证记录中的材料为依据,这是为了使听证活动真实、有效而提出的一个必然要求。听证笔录,就是听证中行政决策利害关系人对听证事项意见的内容记录。听证笔录是行政裁决者与听证当事人之间的联系的根本方式,最终的行政决策应当以听证笔录为依据,听证笔录和行政决策结果之间应该存在着因果关系,行政决策机关有义务说明其决策结果和听证笔录之间的关联性和因果关系。为了维护听证制度的严肃性、权威性,还需要进一步强化听证笔录的法律效力。没有听证记录或者听证记录不完整,相应的行政决定无效,复议机关或者司法机关可以直接予以撤销,而不需要寻找其他的撤销依据。

参考文献:

[1]谭颖,颜世磊.论公共政策制定中的公民参与[J].新西部,2009,(8):55.

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[7]潘小刚,姚小川.完善我国行政听证制度的构想[J].求索,2005,(7):71.

[8]曹文海.民事检察听证制度初探[J].人民检察,2002,(9).

[9]孙杨俊.透视我国行政听证制度[J].湖南行政学院学报,2008,(1).

The Study on the Improvement of the Citizen Participation in the Hearing System of Our Courtry

DING Wei,ZHAO Xue-ting

(Law Department, Humanities and Social Science College, Harbin Engineering University, Harbin 150001, China)

Abstract: These years,We construct and improve the system of hearings step by step by learning from the experience of the western country in our country.The Article’s discussion begins with the importance of the citizen participation,put forwards the advice of theshortage of the hearing system.The author considered that we should strengthen the legislation of the hearings,enlarge the area of the hearings and the people who participate in the hearings,clear and definite the question master of the hearings and enhance the binding effect of the notes of the hearings.

篇5：我国行政听证制度问题及完善探讨

我国虽然已开始引进行政听证等行政程序法的核心内容, 如1996年通过的《行政处罚法》第一次规定了行政听证制度, 弥补了我国听证法律制度的空白, 1998年实施的《价格法》首次在中国将听证制度引入行政决策领域, 之后的《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》都在一定程度上对听证进行了规定。但我国仍没有一部完整的行政程序法, 行政听证的有关规定散见于行政法律法规, 对听证程序的规定大都是抽象的、原则性的。

就行政处罚的听证案件情况而言, 笔者查阅了相关资料, 以下是东部沿海某省份近几年行政听证情况统计, 较好反映了我国行政听证现状和存在的问题。表1为查处的行政处罚案件数量, 包括了听证范围的案件, 表2为各要素所占的百分比。

由表1可看出, 随着行政处罚案件数量的增加, 听证范围案件的数量也在增加, 但申请听证的数量却在减少。结合表2可看出, 听证范围的案件基本占了行政处罚案件总量的一半以上, 受理听证案件比例也很高, 但申请听证的案件却不到听证范围案件的0.1%。这反映了我国听证制度的发展现状即当事人申请听证案件的数量极其有限, 这根源于我国听证制度的内在缺陷。

1 行政听证的适用范围过于狭窄

《行政处罚法》第42条规定:行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前, 应当告知当事人有要求举行听证的权利。行政处罚法采用列举式规定了三项可听证的事项, 范围过于狭小, 像行政处罚种类中的“没收财物”也可能达到较大数额的程度, 却未被容纳进去。特别是对行政拘留这一关乎公民人身自由的行政处罚却排除了行政听证。关于行政听证程序的适用范围, 大陆法系国家一般采用概括加排除式的规定, 同时又规定了若干不适用听证的例外情形。而我国采用列举式, 列举式不可能最大程度的将应予听证的事项概括完全。现阶段, 行政听证适用的范围较狭窄, 仅适用行政处罚、政府指导价和定价的确定、行政立法、环境影响评价和行政许可等有限领域。笔者认为, 不应盲目扩大听证的范围, 应根据社会的承受能力适当的扩大其使用范围。

2 听证权利未得到充分行使

在上述列表中, 占行政处罚一半以上的听证案件, 当事人或利害关系人申请听证的寥寥无几。笔者认为一方面是由于当事人或利害关系人的法律意识不强, 另一方面听证程序中有关听证主持人的指定、听证记录效力及监管的缺失都制约着当事人、利害关系人对听证的信任。另外, 历史上听证所带来的实际效应也直接影响着当事人听证权利的行使。

3 关于行政听证主持人的规定不完善

以《行政处罚法》为例, 我国行政处罚法规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持, 然而对于“非本案调查人员”的来源、性质、权力都没有具体规定。从程序上虽符合行政职能的分离原则, 但听证主持人是由行政机关指定, 其独立性和中立性不得不被怀疑。从听证实践中看, 听证主持人大都是由作出行政决定的行政机关委派本机关的人员担任, 缺乏客观性、公正性。这些人没有实际的行政权力, 只能做出处理意见或建议供行政机关做决定时参考。另一方面, 对听证主持人的保护还存在立法空白, 并未对行政听证主持人在听证主持过程中的言行予以充分保护, 使原本隶属于行政机关的主持人不得不为自己利益考虑。因此, 听证常常流于形式。我们可以借鉴美国的听证官制度, 建立一支相对独立的听证主持人队伍, 同时赋予他们一定的决定权, 健全听证主持人的职权保障。

4 行政听证监督不完善

目前, 监督一般只是对行政行为有效实施实体方面的监督, 却很少从程序上对行政决策加以监督。以《行政处罚法》为例, 第43条规定“听证结束后, 行政机关依照本法第三十八条的规定, 作出决定。”第38条规定“调查终结, 行政机关负责人应当对调查结果进行审查, 根据不同情况, 分别作出如下决定”。可推断出, 除法定回避情形外, 没有任何机关或机构对听证进行监督。这可能导致应当进行听证而没有听证, 不依照听证的法定程序进行, 或剥夺听证当事人或其他正当听证参与人的合法权利。因此, 为了实现听证的立法目的, 应建立行政听证监督制度, 使听证做到公平、公正。

5 行政听证记录效力不明, 案卷制度不完善

听证笔录指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人、其他听证参加人陈述的意见和提供证据所作的一种书面记载。如果说听证制度是行政程序法的核心制度, 听证笔录及其在行政决定中的意义则是听证制度的关键所在。行政听证的实质在于以牺牲行政效力来保障行政决定的正确性。一方面, 各国对听证制度的适用范围严格限制, 另一方面, 一旦适用听证, 则听证会的举行必须对行政决定的做出有决定性作用。如果不能确保听证记录对行政决定的约束力, 行政听证将易流于形式。《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》都没有规定听证记录的效力, 以《行政许可法》为例, 虽然规定了“行政机关应当根据听证笔录, 作出行政许可决定。”但并未明确它是否适用案卷排他性原则。案卷制度的核心在于案卷排他性原则, 即行政听证笔录在行政决定中的决定性作用, 这种作用是唯一的、排他的。这造成在听证中经过质证的证据常常被束之高阁, 违背了听证制度的初衷。我们必须从观念上确立听证记录是行政决定根据的意识, 并适时通过立法将其确定。

6 结语

行政听证是现代法治建设不可或缺的一项制度, 它体现了人民当家作主, 是人民参政议政的合法途径。由于我国缺少程序至上的法律传统, 实践中重实体轻程序, 制度设计的缺失和权利难以救济, 主体维权意识不强, 监督机制不完善, 行政权力的强势地位和权力的扩张, 制约了行政听证的良性发展。听证制度的建立和完善, 需要理论界、法律实务界和普通民众共同努力, 及时转变观念, 树立现代听证理念, 在立法上实现新的突破, 从而真正推动我国听证制度的发展。

参考文献

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[3]应松年.行政程序法立法研究[M].北京:中国法制出版社, 2001.

篇6：每周政策--如何完善听证会制度

（一）我国行政听证制度产生与发展的法学渊源

我国在法学渊源上虽然没有孕育出“自然公平原则”原则，也没有“正当法律程序”的规定。但是在宪法上却明确规定了“中华人民共和国依法治国，建设社会主义国家”的法制原则。这就是说无论是国家政治生活、经济运行还是社会各种活动都要依照法律来办事。受到法律的干预。另外，我国《宪法》第27条第2款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持与人民的联系。倾听人民的意见与建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这也是我国行政听证制度的宪法根据。从1996年我国通过了《行政处罚法》中对“听证程序”的首次规定到2000年的《立法法》再到2003年的《行政许可法》、《价格法》都从不同的领域、范围对听证制度作了明确的定义和具体的规定。另外，在一些行政法规和国务院的规范性文件中也对听证作出了规定。如：2003年8月19日，财政部长令发布的《财政机关实施行政许可听证办法》对财政行政许可听证原则、听证范围、听证人以及听证参加人、听证程序等都做了具体的规定。2005年通过的《信访条件》中也提出了要运用听证等方法依法、及时、合理的处理信访人的投诉。同时明确规定对重大的疑难的信访事项可以举行听证。

（二）我国行政听证制度产生与发展的社会根源

听证制度无论是在司法领域、立法领域还是在行政的运用，这都与我们不断的认识与接受权利意识、民主意识、权利参与意识有关。

权利意识：最初我国听证制度的运用就具体表现为对行政行为的听证。在我国1996年通过的《行政处罚法》中规定：受到行政机关所行使的行政权力影响的当事人，对于行政机关作出对自己不利的决定时，享有申辩权、了解权、知情权和平等权。依法保护自己的合法权利，不使自己的合法权益受到行政机关行使的权利的侵害。但这仅仅是一种事后的救济措施，而随着人们对于自身权利认识的提高，这一种事后的救济方式已经远远不能满足他们对于权利保护的要求。这就需要一种事前的防范措施给予行政机关的权力行使以监督。

民主意识：随着西方民主意识在我国的传播以及现代政治的开放性的增强，国内的公众在自身利益诉求与保护这些权益的参与上都有了更多的要求。在关于社会生活与公众息息相关的决策上，公众往往都需要参与到其中表述他们的要求。在这种民主的氛围下，催生着我国的行政听证制度从无到有的不断发展。

权利参与意识：当我们的公众认识到自身利益并有意愿用诉求来保证权利时，就需要有一个途径来实现。这就是参与，它是公众保护其自身利益的手段。随着对权利认识的加深，这种参与的手段也也越来越被大众认识到。而行政听证的本质就是给予当事人参与权利机关作出其决定的机会。公众参与意识的提高就必然推进我们的行政听证制度的不断完善。

二、当前我国行政听证制度的缺陷

（一）行政听证制度在立法上的缺陷

任何一种制度在立法上都可以分为两种模式，一种是集中立法模式，另一种是分散立法模式。听证制度也不例外。具体来说，集中立法模式是指：将行政听证的内容集中规定在一部行政法中，通过一部完整的法律将行政听证会的主体、客体、执行程序等各个方面进行明确的规定。在这种立法模式下行政听证的整个制度规范就比较完善，听证的各个环节在执行中也会更加的紧凑。分散的立法模式是指：将行政听证的内容分散在不同的行政法文件中，针对不同的听证问题制定不同的行政规范和法律条文。如：最初的《行政处罚法》中只对行政处罚的听证作了规定。再如：对于价格的听证条款就仅在《价格法》中体现。

从以上的这种分散立法模式来看，在不同的领域可能会更有针对性。但是总体来说它还是有一些解决不了的弊端。第一，由于没有一个统一的程序制度往往会导致在执行过程中没有一致的规范。第二，任何一种制度都应有一个总的立法精神与法律原理，而在分散的立法模式下就很难形成统一的这种精神。第三，由于各个领域分散立法必定会导致各种法律之间会有重复，有时甚至还会产生冲突。这就会让听证法律在执行中没有权威性，同时也在各种法规的相互协调中浪费大量的行政资源。

而就我国目前的现状而言，在听证立法模式上更多的还是采用了分散的模式。这就像前面所说的那样，很难形成统一的行政听证精神和价值规范，给整个行政听证制度的进一步发展造成极大的阻碍。

（二）未做到行政正式听证与非正式听证之分

行政听证制度可分为正式听证与非正式听证两种模式，结合我国实际可以看出，当前我们更多的是采用正式听证这种模式，从2004年7月1日实施的《行政许可法》中就可以看出。非正式听证在行政许可法中没有明确的规定，而随着社会的发展，行政事务会变得越来越多，听证的范围也将会越来越广。如果所有的行政事务都采用正式听证的话必然会对行政资源造成很大的浪费，严重的影响行政效率。

（三）行政听证的适用范围狭小

在《行政许可法》第十四条中规定：“法律、法规、规章规定应当实施行政听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证。”从中我们可以看出，对于一些行政事由，只有法律、法规、规章规定或行政机关认为需要听证的情况下才能进行。而在现实中法律很少，而以行政机关为主体制定的法规、规章却很多。所以就是否需要听证而言，行政机关有很大的自由裁量权。何况“公共利益”本来就是一个很模糊的概念。这就给了行政机关在为了自身利益的情况下不举行听证会提供了借口。如果不扩大听证的范围并对其作出明确的规定，那将会导致行政权利在侵害行政相对人时得不到应有的监督和制止，严重时会造成行政专制主义、“一言堂”的出现。

（四）听证中缺乏公正与中立性

行政听证制度本来就是给利害关系人一个陈述自己观点、行使自己权利保障机制。但是，现阶段在实践过程中往往没能真正的做到公正、中立的对听证事由、听证当事人进行处理与考虑。如：就最近在国内各地频繁举行的价格听证会来说，铁路、电信、电力等价格听证会中其听证会的主持人往往是由听证会的发起者也就是铁路、电信、电力这些部门的人来担任。而作为听证会主持人，他是整个听证会的主导者，是听证利害关系方举证与质证的指挥者。他的身份、言行关系到了整个听证的公正是否能实现。因此，上述部门与企业既是属利害关系的相对方，而又承担了听证会的主持人这一角色，这些听证会的结果也就可想而知了。

我国的《行政许可法》第4条规定：“行政机关应当指定与审查该行政许可申请的工作人员以外的人作为听证主持人。申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的有权申请回避。”根据《中华人民共和国价格法》而制定的《政府价格决策听证暂行办法》地7条规定：“听证会设主持人，听证主持人由政府价格主管部门有关负责人来担任。”从上述规定我们可以看出，当前我们在有关法律对听证主持人的规定中主要采用以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人。这显然不符合现实的需要，也不能给听证中的公正以及主持人的中立以法律的保证。

三、完善我国行政听证制度的建议

（一）对现行分散与各行业各部门的听证法规作出统一的规定，出台一部统一的法律

从前面我们可以看到，我国当前的行政听证规定只是散见于各类行业规范与具体行政部门法中，缺乏一个对其执行程序、代表选举、信息反馈等作出统一规定的纲领性法规。因此，出台这样一部完整的行政听证法，作为行政听证的法律基础与准绳是事在必行的。

（二）更多的引进非正式听证，在实践中把非正式听证与正式听证结合起来

我们知道正式听证执行程序更规范，内容也更完整，也更能够保障行政相对人的利益。但是在执行中往往成本比较高，不利于行政效率的提高，而在国外正式听证用得则相对较少。在美国行政机关的大部分裁决都属于非正裁决，在具体实施中根据事件的性质采用不同的程序。在我国的一些部门的行政听证法中也仅是对正式听证做了规定，和正式听证相比非正式听证在执行程序上更灵活，也更容易方便快捷的听取行政相对人的意见。不仅将行政部门从本来就繁重的事务中解放出来，还大大降低了行政成本。当然也不是完全拿非正式听证代替正式听证，在客观、公正保障当事人合法权益的行政立法上，还是应采取正式的听证程序，以体现行政立法的严肃性与权威性。总的来说，二者如何运用关键还是依据客观实际而定，只有这样才能充分的发挥二者的优势。

（三）扩大行政听证制度的适用范围

目前我们的行政听证制度仅在行政处罚、政府定价以及行政法规制定三个方面适用。这严重滞后于政府管理公共事务范围的不断扩大与领域的不断延伸的现状。具体来说，到底那些事务需要纳入到行政听证中来呢?正如听证的含义中所讲的那样，凡是对行政相对人产生影响的利害关系决定与政策，都应归入听证的范围。例如，德国的《行政程序法》第28条第1款规定：“干涉当事人权利的行政决定之前，应给予当事人对决策有关之重要事实表示意见的机会。”日本的《行政程序法》第2条规定：“只要不利于处分都要适用行政听证以及辩明程序。”随着法制化进程的加快，在未来城市规划、国家重大工程建设项目、重大产业政策制定等方面都应该向公众公开信息，同时取得他们的意见，以便更好的保护他们的利益。

（四）建立行政法官制度，保证听证主持人的中立性与独立性

要从根本上避免行政听证活动中听证主持人与申请方关系的模糊不清，就要学习国外听证制度中的一些好的措施，实行行政法官制。根据我国的实际情况，可以成立一个专门机构负责听证主持人的任命，由这个机构委任与听证双方都没有利益关系的具有相应资格的人员作为听证会主持人，最大限度的保证听证主持人的中立性与独立性。

（五）听证过程向公众公开，建立听证回应制度，加强听证活动的透明程度

听证会本来就是一个听取公众意见的渠道，只有公开才能做到真正的公正与客观，也才能最大限度地维护行政相对人的正当利益。同时，对听证会上听证代表所提出的建议与质问，应该积极的采纳和反馈，这也是对代表与公众的尊重。即使是不能采纳其意见也应说明理由并对结果进行公布。对于政策决策部门漠视代表的意见，对结果存在争议仍单方实施的，上级主管部门要运用适当的救济途径来让受害的当事人权利得到救济。否则，一切还是决策部门说了算，听证会仅流于形式的话，就违背了它本来的目的了。

参考文献

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[2]、金太军, 钱再见等.公共政策执行梗阻与消解[M].广东人民出版社2005

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