依法治市现状分析

依法治市现状分析（共6篇）

篇1：依法治市现状分析

普法依法治理工作现状分析及思考

普法依法治理工作是推进社会主义法治建设的一项基础性工作，是提高全民法律素质和全社会法治化管理水平的重要途径，是全面贯彻落实科学发展观，进一步推动全县经济社会发展的重要保障，是维护社会稳定，构建和谐xxxx、平安xxxx的重要内

涵。面对新形势新任务，如何实现全县普法依法治理工作的新突破、新发展？带着这个课题，我们深入部分乡镇单位、学校、企业进行调研，结合调研情况和普法依法治理工作实际，谈点个人的粗浅认识。

一、取得成效

法制宣传教育作为中国特色社会主义法律制度和重要组成部分，从1986年至2015年，从“一五”普法到“六五”普法，国家先后实施了六个五年法制宣传教育计划，已走过了27年的历程，初步实现了从法律知识的启蒙教育向提高领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、农民和农民工等重点的全民法律意识的转变，从单一普法向全面推进依法治理实践的转变，普法依法治理工作逐步走上制度化、法制化轨道，取得了显著成效，特别是开展依法治县以来，在县委、县人大、县政府、县政协的领导重视关心支持下，大力开展干部学法用法和群众性法制宣传教育活动，扎实开展“法律六进”（进机关、单位、学校、乡村、社区、企业）活动，全民法律素质明显提高，领导干部法治理念基本形成，依法决策、依法管理的能力明显增强；公务员学法用法机制基本建立，依法行政，依法办事的能力明显增强；青少年和农民及农民工基本法律知识得到普及，依法维权、遵纪守法的意识明显增强。依法治县进程全面推进，政府依法行政，行业依法治理的格局基本确立，全社会法治化管理水平明显提高；民主法治示范村建设向纵深推进，基层依法治理水平明显提高。

（一）建全机制，促进普法依法治理工作长足发展。为切实加强对普法依法治理工作的领导，县、乡（镇）、单位成立了由主要领导任组长的普法依法治理领导小组，下设办公室，全县共出台了六个五年普法依法县规划、决议，县委、政府把普法依法治理工作纳入重要议事日程，列入年度目标考核，定期或不定期进行检查督促，确保普法依法治理工作正常开展。建立健全领导小组及成员单位工作职责，细化明确工作标准，做到一级抓一级，层层抓落实。经费保障不断加强，保证了普法依法治理工作的正常开展。

（二）以领导干部和公务员学法为重点，抓好法律进机关进单位活动。坚持党委（党组）中心组集体学法制度，每年中心组学法3次以上，县人大任命干部先进行法律知识考试，定期与不定期组织行政执法人员进行法律知识培训，进一步规范执法行为，每年组织全县干部职工1.2万人进行年度学法考试，建立完善干部职工学法用法档案，使领导干部公务员学法用法走上规范化轨道。

（三）以青少年法制教育为重点，切实抓好法律进校园活动。把学校作为主阵地，政法干部和法制辅导员、学校政治老师为主要力量，青少年学生为对象，广泛开展法律进校园“四落实”，开展好法制教育，在青少年学生中传播法律种子。实行包校包班到人，责任明确，任务落实，推行“五个一”（即：“一校一名法制副校长，一班一名法制辅导员，一生一张法制联系卡，一月一堂法制教育课，一校一个警务室）做法，取得了明显效果。全县373所中小学已配备了法制副校长和法制辅导员。广泛开展“关爱明天·普法先行”、“五心”教育、“小手牵大手”活动，通过宣传教育，增强了广大青少年学生的法制意识。

（四）以增强农民和农民工法律意识为重点，切实抓好法律进乡村活动。一是加大对村（居、社区）干部培训力度，三年来，共举办村（居、社区）干部培训班160场4600余人次，通过培训，提高了村（居、社区）干部的法律素质，增强了农村干部依法决策、依法管理、依法办事、依法维权的理念，为全面推进农村法治化进程奠定了坚实的基础。二是围绕“和谐五区”建设，组织法制宣传队伍深入库区、工区、矿区、林区、园区开展法制宣传，加强农民和农民工法制宣传教育，利用特殊节日，农村赶集，专项治理活动，广泛开展法制宣传教育。三年来，开展宣传咨询活动500余次，受宣传教育人数达60余万人次，发放宣传资料5.6万余份。三是深化“四民主”“两公开”，推进基层民主法制建设，积极开展“民主法治”示范村创建活动。通过开展法制宣传教育，农民和农民工的法律意识和维权意识明显增强。

（五）以增强企业经营管理人员法制意识为重点，切实抓好法律进企业活动。加强企业经营管理人员法制宣传教育，着力提高企业诚信守法，依法经营，依法管理能力，先后对企业管理人员进行《安全生产法》、《环境保护法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》等学习培训，提高了企业经营管理人员的法制意识。妥善化解矿群矛盾纠纷、企业劳资纠纷，切实维护

社会和谐稳定。

（六）以增强社区居民法律意识为重点，切实抓好法律进社区活动。一是制定法制宣传计划，明确宣传内容；二是充分发挥社区法制宣传队伍的作用，做好社区居民的法制宣传教育；三是利用社区资源，进行法制宣传。利用社区13个网格室、LED电子显示屏、政法部门制作的法制宣传展板，在社区居民聚集区域进行法制宣传。通过法制宣

传，社区居民法律意识明显增强。

（七）大力推进依法行政，加快法治政府建设。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，严格运用法律管理经济和社会事务，实现行政行为的程序化、规范化、法治化，把依法行政作为政府自身建设的首要任务，健全完善政府决策机制，进一步加强行政执法机制，强化行政执法监督，努力建设一个人民信任和满意的亲民政府、服务政府、责任政府、法治政府。

二、现状分析

普法依法治理工作开展以来，全县以提高广大干部群众法律素质，建设法治政府为核心，以构建和谐社会，促进全县经济社会发展为目标，以依法行政为己任，不断完善工作机制，创新工作方法，提炼创新普法教育载体，增强普法宣传教育的针对性和实效性，使普法依法治理工作取得了明显成效。

一是广大公民法律素质明显提高。通过全面深入持久的普法宣传教育，社会主义法制理念深入人心，广大公民学法用法，依靠法律维护自身合法权益解决矛盾纠纷问题的自觉性进一步增强，由过去遇到矛盾问题找领导、找政府向现在找司法机关、找调解委员会转变。

二是各级领导干部依法行政、依法决策的能力明显提高。通过加强各级领导干部、公务员学法用法制度化规范化建设，广大干部特别是领导干部的法律素质和法治理论水平有了新的提高，县、乡两级政府聘请了常年法律顾问，在决策重大事项、招投标、政府采购、城市房屋拆迁、土地征收等方面，做到不凭主观臆断处理事务，对重大事项，实行法律审查和风险评估，确保了决策的正确性，严格依法决策、依法行政，党群关系进一步增强。

三是基层民主法制建设水平明显提高。通过开展“民主法治示范村（居、社区）”等创建活动，建立和完善各项规章制度，“四民主、两公开”不断落实，基层组织的作用得到充分发挥。为“三农”工作提供了良好的法制环境。

四是维护司法公正、社会公平的水平明显提高。司法机关积极推进司法体制改革，大力推进审务公开和检务公开，实行“阳光执法”，不断完善教育、制度、监督、惩治、预防工作机制，司法业务规范化和科学化水平不断提高。

五是和谐平安建设进一步优化。把普法教育与人民群众的合法权益、关注的热点、难点问题有机结合，积极发挥法律的引导教育作用，在宣传法律中化解矛盾，在解决矛盾问题中宣传法律，使大量的矛盾纠纷得到化解，实现了发案少、秩序好、社会和谐稳定的目标，全县安全感满意度逐年上升。

总的来讲，我县普法依法治理工作，经过27年来的实践，以宪法为核心的法律法规得到广泛普及，公民的法律意识得到明显增强，法制宣传教育工作为推进社会法治化管理发挥了思想基础作用。但是按照依法治国，建设社会主义法治国家的目标要求来看，法制宣传教育工作还存在一些不足之处：一是少数领导干部对普法依法治理工作的地位和作用仍然认识不高，重视不够。存在着“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的思想。一些基层干部认为普法宣传工作作用不大，有的群众遇到矛盾问题时“信访不信法”致使普法宣传任务在基层难以落实。二是个别单位对普法依法治理工作不够重视，工作进展不平衡。从督查和年度考核的情况看，有的单位对普法教育不够重视，存在应付检查的现象，工作不扎实、不深入，没有认真按照《普法依法治理工作规划》要求认真落实。还有的单位，认为普法依法治理工作就是抓好普法考试，把每年一次的普法试卷做好就行了，更有甚者，就连普法考试试卷都安排他人代为完成，把普法工作简单化，有的单位甚至把普法依法治理工作和专业法的宣传教育看成是普法主管部门的事，认为与己无关，主动性不够，主体意识不强。三是工作机制不完善，保障措施不够有力，工作难协调，任务落实难。普法依法治理办事机构工作设置不规范，作为临时机构没有单独列编，日常工作由司法行政机关法制宣传科承担，人员缺少，力量薄弱，权威性不够，尤其是乡镇，普法办设在司法所，无人员配合普法工作，仅靠司法所一人承担普法任务，不堪负重。考核评估体系不健全，对乡镇和部门没有刚性制度措施，干好干坏一个样。经费保障标准偏低，有的甚至无经费。乡镇一级没有普法依法治理工作经费，严重制约了普法依法治理工作的正常开展。四是法制宣传教育工作参差不齐。一些单位只满足于参加由主管部门组织的宣传活动，主动开展活动不够，普法依法治理工作形式单

一、方法简单，仅满足于发放资料、挂横幅、展图版，缺乏应有的针对性和实效性。在农村偏远地区，普法工作还存在死角死面，在少数经济管理部门、企事业单位，工作基础差，普法依法治理工作难落实。

三、对策建议

党的十八大报告指出：“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”。全县各级各部门和普法依法治理工作机构，如何认真贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，用改革创新的精神来推进普法依法治理工作，进一步加强领导、完善机制、强化保障、创新方法、落实责任，为xxxx经济社会发展营造良好的法治环境，应做好以下工作：

（一）进一步提高认识，加强对普法依法治理工作的领导。普法依法治理工作作为全面实施依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的一项基础性工作，是一项长期艰巨的任务，需要我们的不懈努力，常抓常新，各级领导干部要牢固树立社会主义法治理念，进一步提高法律素质，增强依法执政、依法行政、依法决策、依法管理能力。进一步加强对普法依法治理工作的组织领导，健全组织，配齐配强人员，定期听取工作情况汇报，研究解决工作中的重大问题，切实担负起领导责任，进一步健全完善党委（党组）中心组织集体学法制度，政府常务会议会前学法，法制讲座、法制培训、法制知识测试等制度，推进领导干部学法用法制化、经常化，促进领导干部学法用法再上新水平。

（二）进一步健全完善普法依法治理工作机制，全面推动工作创新。普法依法治理作为一项长期的工作，必须抓住制度建设这个根本，用机制加以推进。要加强普法机构的建设，应把县普法依法治理领导小组办公室作为常设机构，正科级建制，编制5-6人；乡镇普法办应有2—3人专抓普法依法治理工作，县直20人以上的单位或部门，应成立普法办，有专人办公；不足20人的，要明确专人负责普法依法治理工作。进一步健全完善普法依法治理工作责任制度、考试考核制、监督制度、成员单位责任制度、评比奖励制度，促进普法依法治理工作全面实现规范化、程序化、制度化管理。

（三）进一步健全考核评估体系，确保工作任务落实。要把普法依法治理工作纳入到政治文明、物质文明、精神文明考核的轨道上来，增强考核的权威性，把普法依法治理工作与发展经济、维护稳定同等考核，同党政主要负责人实绩考核挂钩，作为党政领导干部提拔使用的重要依据之一，使普法依法治理工作始终充满生机与活力。

（四）进一步强化经费保障，使工作正常运转。要把普法依法治理工作经费列入财政预算，按每年每人不低于0.5元的标准，全额拨款到位，专款专用，并根据经济发展情况，逐年递增。各单位、行业要安排相应专项经费，保障普法依法治理顺利开展。

（五）进一步构建全社会共同参与的普法依法治理工作格局，营造浓厚的法治氛围。普法依法治理工作涉及到经济、政治、文化和社会生活的方方面面，需要各部门和全社会的共同重视、参与和支持，要继续坚持和完善形成党委领导、人大监督、政府实施、部门各负其责，全社会共同参与普法依法治理的工作机制。坚持从人力上加强、从财力上保证普法依法治理工作，做到有人管事、有钱办事。要充分发挥各部门和社会类组织的作用，形成统一规划、齐抓共管、密切配合、各负其责的工作格局，形成全社会关心、支持、参与法制宣传教育工作新局面。

（六）进一步强化法治建设，全面推进依法行政。要紧紧抓住依法执政、依法决策、依法管理、公正司法四个重点环节，以普法教育为基础，以制度建设为先行，坚持法制教育与法治实践相结合，建立健全治官治权监督制约机制，有效预防和杜绝以言代法、以权压法的不法行为，促进各级行政机关、执法机关、司法机关、企事业单位和人民团体，自觉运用法治思维和法律手段管理政治、经济和社会各项事务，全面推进全县各项工作步入规范化和程序化管理。要加快推进法治政府建设，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和贵州省人民政府《关于加强法治政府建设的意见》，健全行政执法程序，规范执法主体和执法行为，坚持持证上岗，亮证执法，强化行政问责，完善执法责任制、执法公正制、执法过错追究制和执法监督制，真正做到有权必有责，用权受监督，违法要追究。

（七）围绕中心，服务大局，解决突出矛盾。围绕中心，这是做工作的前提。发展是第一要务，稳定是第一责任，这就是大局。普法依法治理工作必须服从中心，服务大局，保障全县经济社会发展和稳定，只有这样，普法依法治理工作才能达到预期目的，才有活动和生命力。随着经济社会的发展，各类社会矛盾纠纷不断凸现，要充分运用和解、调解等灵活多样的方式积极化解矛盾纠纷，依法解决群众疑难问题，引导群众依法合理表达诉求，维护群众合法权益，实现社会和谐稳定。

总之，普法依法治理工作是一项长期而艰巨的任务，是一项利国利民的社会系统性工程。需要我们齐心协力、与时俱进、开拓创新、扎实工作，踏踏实实做好每一件事情，为推进依法治县进程，构建和谐做出新的更大的贡献。

篇2：依法治市现状分析

淄博市政府教育督导室 晏刚 许超

2010年是教育改革与发展的关键时期，国家、省各项教育政策相继出台。7月中旬全国教育工作会议召开，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》出台，8月下旬《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》征求意见稿下发，为深入了解新形势下依法治教、依法治校工作的现状，为 “六五”普法更具针对性，取得更好的效果，深入区县、学校，对全市依法治教、依法治校工作现状进行了调研，形成如下调研报告：

一、我市依法治教、依法治校工作现状及取得的主要成绩近年来，我市高度重视教育法制建设，在各级各类学校扎实开展依法治教、依法治校工作，以“弘扬法治精神 普及法律知识 共建和谐教育”为主题，开展了法律进学校、法律进学校固本强基维稳工程、全市教育系统“法制淄博”建设集中推进年等丰富多彩的普法、学法、用法、守法活动，这些活动的开展，增强了广大干部、教师和全体学生的法制意识和法制观念，法律素质有了较大提高。2009年和2010年，市教育局被市委、市政府分别表彰为全市“法律五进”集中推进年活动先进集体和“长效机制”建设年活动先进集体。中和街小学等一批学校为全省法律五进现场会提供了现场，市教育局作了经验介绍，全市教育系统依法治教、依法治校的经验得到了国家、省、市领导的肯定。今年，市委、市政府组织开展的“法治淄博”建设集中推进年工作，全市教育系统的主要任务，就是抓好“依法治校示范校”创建工作，这项工作已结出硕果，今年，我市省级 “依法治校示范校”又有11所顺利通过省教育厅验收，目前我市省级“依法治 1

校师范校”已达28所，超额完成了市委、市政府要求达到25所的目标。市级“依法治校示范校”创建和“五五”普法工作总结也已接近尾声。这些工作，必将推动我市依法治教、依法治校工作更上新台阶，对维护教育稳定，促进教育事业的健康和谐发展起到很好的作用。回顾近几年全市依法治教、依法治校的工作重点是：

（一）建立健全组织机构

各级各类学校在办学过程中，始终坚持依法治教、依法治校的办学思路，成立了以校长为负责人的领导小组。领导小组分工明确，密切配合，制订了切实可行的工作实施方案。现在各级各类学校已逐步形成了学法、用法、依法办事的良好风气，学校依法管理的水平不断提高。

（二）建立健全管理制度

大部分学校都制定了依法管理学校的基本法规文件学校章程，并在教代会上通过，也得到了当地教育主管部门的批复。学校的教育教学工作围绕认真贯彻执行学校章程开展，并依据章程建立健全了相关的教育教学制度、人事管理制度、财务管理制度等一系列制度，做到了依法执教、依法管理、依法育人。

（三）尊重师生合法权益

各级各类学校依法聘任教师，并建立了教师申诉制度及操作办法，切实保障教师合法权益；采取有力措施维护学生受教育权，尊重学生人格权，尊重学生的个体差异，充分发挥、发展每一名学生的特长，同时建立并实行校内学生申诉制度，切实维护学生的合法权利。

（四）健全民主监督机制

各级各类学校依法成立教育工会和实行教职员工代表大会制度。设立校长信箱，自觉接受群众监督；设立家长学校，成立家长委员会；建立学校与社区、家长长期联系制度，积极听取社区、家长对学校的意见和建议，广泛争取社会及家长对学校的监督和支持；设置公开栏，成立了校务公开组织，对各种评优、晋级、收费等敏感问题，及时张贴公布，接受群众监督。这些制度和措施保证了学校工作沿着科学化、法制化和民主化的轨道健康发展。

（五）法制学习宣传氛围浓厚

各级各类学校的普法工作机构比较完善，并做到了普法工作有计划、有措施、有检查、有总结，任务到岗，责任到人。各学校按照规定开设法制课，做到了计划、课时、教材、师资“四落实”,使广大师生的普法学习有了保障。学校每学期聘请法制副校长向学生做普及法律知识的报告，组织学生参观法制教育基地，定期组织学生开展法律知识竞赛和征文评选活动，使学生加深对法律条文的理解，提高学生辨明是非的能力。校内均设置了法制宣传板块，同时利用校园网、校刊、手抄报、黑板报、校园广播等积极宣传法律知识，对学法、知法、守法、用法起到了很好的作用。

二、对当前存在的几个突出问题分析

（一）部分现行地方教育法规执行力度不够

目前《淄博市义务教育管理若干规定》、《淄博市规范民办教育管理办法》、《淄博市幼儿园托儿所管理规定》等地方教育法规，自颁布实施以来对规范办学行为、推动教育健康和谐发展做出了很大的贡献。但执行的过程中也存在弱化、片面、甚至不执行的情况。许多学校还存在办学行为不规范、不注册、私自开办民办幼儿园等情况。

（二）学校章程许多条款不够完善

调查发现，绝大部分学校的学校章程存在与上位法相抵触、条款内容不全、内容不适合当前形势等状况，也有些学校的章程没有得到上级教育行政部门的审批，同时也存在审批部门把关不严、审核不细等问题。

（三）家庭法制教育阵地急需开辟

调查发现，许多家长对学生的法制教育看法存在偏差，还普遍存在诸如学生的法制教育是学校的责任，与家庭没有关系，孩子只要学习好，法制教育无所谓等片面认识。

（四）打造具有丰富法制内涵的校园文化力度需加强

部分学校的校园文化还存在着应试教育的内容，法制教育内容相对缺乏。

三、对今后依法治教工作的几点建议

（一）进一步加强地方教育法规的执行力度

进一步加强对地方教育法规的学习和贯彻落实力度，杜绝执行不力甚至不执行的状况。尤其在规范办学行为、民办学校的审批检查方面要严格把关，同时加强行政复议、诉讼、赔偿等制度的落实，以有效保障教师和学生的合法权益。

（二）加强学校章程的修订和完善

学校章程作为学校办学活动的重要依据，要依法进行修订和完善。对各项条款内容、体例等做到仔细研究，认真核对，不允许出现与上位法相抵触甚至相违背的情况。同时，各级教育行政部门要加强指导，把好审批关。

（三）积极开辟家庭法制教育阵地

建立“家校”联系制度，努力推进家庭法制教育,帮助家长树立正确的家庭教育观念,让学生在家庭日常生活中接受法制熏陶，以达到“法制并不远，就在我身边”的教育效果。

（四）努力打造法制校园文化

各级各类学校应努力创造造校园法制教育文化氛围，将学校法制教育与“法律进校园”相结合，组织学生开展法制讲座、观看法制宣传片、欣赏法制图片、建立“问题生”成长档案、“法制知识竞赛”

等系列校园文化活动。

（五）进一步加强法律法规的学习

将依法治教、依法治校的内容贯穿到学校的日常管理中来，将《教师法》《义务教育法》《未成年人保护法》等法律法规的学习贯穿学校教育教学的始终，通过广大师生法制水平的提升来规范办学行为，从而真正实现依法执教、依法治教和依法治校。

（六）认真抓好法制教育 “四落实”

篇3：依法治校的现状与问题分析

一、调研分析的基本思路

学者对依法治校的实质有不同的理解, 但是笔者认为依法治校的实质在于用法律的思维模式来管理学校, 其最高境界在于使管理活动最终达到法律精神所体现的公平与正义[1]。将依法治校落实到学校管理中, 我们就必须运用法人治理结构形成相互制衡的学校管理体系, 运用法律的基本思维理念来追求程序的公平与正义, 通过提高主体的法律知识与法律意识对依法治校进行铺垫和纠偏, 从而追求学校管理的实质正义的实现, 保障依法治校在学校管理中的正确实施。

基于此种考虑, 我们的调研分析主要围绕学校法人治理结构、程序正义在学校管理活动中的实现、实质正义在学校管理活动中的实现等方面展开。在调研过程中, 随机对119位中小学管理者进行了调研, 其中市区学校30所, 县城学校45所, 农村学校44所。

二、学校法人治理结构问题分析

1. 学校法人治理结构的积极意义

学校未来的发展方向应当是法人化, 学校的法人化对学校管理有着积极的意义, 特别是学校法人治理结构对学校管理能够发挥重要的作用。学校法人治理结构有利于理顺政府与学校的法律关系, 使政府与学校之间的关系回复正常;有利于进一步明确学校的投资者、管理者、办学者的权利和义务;有利于调动学校积极性, 促进学校依法治校、健康发展;有利于建立现代学校管理制度。

2. 学校法人化的法律依据

我国法律对学校法人制度有明确的规定。《教育法》第三十一条规定:学校及其他教育机构具备法人条件的, 自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。《高等教育法》第三十条规定:高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。《民办教育促进法》第九条规定:举办民办学校的社会组织, 应当具有法人资格。随着改革的进一步深入, 不管是公办学校, 还是私立学校, 都应以法人名义参与市场经济的活动。

3. 学校法人制度存在的问题及改革构想

既然是法人, 不管是事业单位法人, 还是民办非企业法人, 均要按照法人制度之相关规定, 完善法人治理结构。

根据笔者的调研, 对于学校的法人资格, 学校管理者有着清醒的认识, 但是问题也很多, 主要表现为:法人分类不合理, 如公办学校要登记为事业单位法人, 民办学校要登记为民办非企业法人;法人的行政色彩浓厚, 不同的学校要套用不同的行政级别;法人的治理结构不完善, 学校的管理机构基本上是以校长为核心构建起来的, 在校长负责制体系下, 校长只对教育行政机关负责, 在法人内部缺乏能够制约校长权力的机构, 职代会发挥不了它应有的作用。

当然, 学校法人制度存在的这些问题主要与我国目前的立法有关系, 我国目前民法将法人分为机关法人、企业法人、事业单位法人、社会团体法人四类, 学校法人属于事业单位法人。事业单位法人属于中国独有的一个法人类型。事业单位是指国家为了社会公益事业目的, 由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在市场经济条件下, 这种划分受到了严重的冲击与挑战, 越来越不适应市场经济的需求[2]。我国的事业单位法人基本上可以分为三类:实质上行使公权力的事业单位法人, 如中国证监会等;基本上已经企业化的事业单位法人, 如文化出版机构等;仍然属于公益性质的事业单位法人, 如各级各类学校等。我国法人立法的不完善导致我国的事业单位法人性质不明、治理结构不完善。笔者认为, 完善学校法人治理结构, 立法应当先行, 应当借鉴国外法学的先进经验对我国的民事立法进行完善。

在大陆法系民法中, 法人基本上区分为社团法人与财团法人。财团法人与社团法人有不同的制度构建。二者有明显的区别:社团法人以人为基础, 有自己的组织成员, 财团法人以财产为基础, 没有法人成员;社团法人设立人在法人成立时就成为其成员, 并享有社员权, 财团法人设立人于法人成立时与法人相脱离;社团法人有自己的意思机关, 财团法人没有自己的意思机关;社团法人可以是为了营利, 也可以是为了公益, 因此, 社团法人可分为营利法人与公益法人, 财团法人只能是为了公益, 只能是公益法人。不管是社团法人还是财团法人, 都有一套完整的、严谨的相互制衡的法人治理结构, 特别是在公司法人中, 形成了由股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者组成的一种组织结构。在这种结构中, 股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者间形成一定的制衡关系。股东虽然不直接参与公司企业的经营管理, 但对公司的经营管理有表达其意思的权力, 收到了比较满意的结果。

目前在我国不宜采用财团法人制度, 其一, 我国民众对财团法人比较陌生;其二, 我国长期采用事业单位法人, 如果贸然改变会造成思想上的混乱。所以, 笔者认为, 为了保证我国教育事业的公益性, 我们可以对事业单位法人进行重塑, 按照财团法人的治理结构来重塑财团法人。在财团法人里, 执行财团法人设立人意思的重要机构是理事会。学校法人虽然有其特殊性, 不能完全照搬公司法人治理结构, 但是可以借鉴公司法人治理结构成功的经验, 构建起一套符合我国国情的学校法人治理结构, 并根据学校类型的不同、具体情况的不同采取各有侧重、创出特色的策略。如, 我国学校法人的理事会可以考虑由地方政府代表 (主要出资者) 、地方知名人士、教育专家、学校教职工代表构成。监督机构可以考虑由改造后的教职工代表大会担当。

三、程序正义的实现问题分析

程序正义是对依法治校的制度层面的理解, 它要求我们必须制定完善的规章制度并付诸实施。与实体正义相比, 程序正义视为“看得见的正义”, 它源于一句人所共知的法律格言:“正义不仅应得到实现, 而且要以人们看得见的方式加以实现”。程序正义是实体正义的保障。在程序正义方面, 章程、规章制度的制定程序、是否公开具有非常重要的意义。依法治校在程序正义方面存在的问题主要表现为学校章程存在缺陷、规章制度的制定与实现不符合法治理念。

1. 章程在学校管理中的作用没有充分发挥

制定学校章程是《教育法》的规定, 是依法治校的必然要求, 是学校依法规范管理和改革发展的基本保证。它是学校规范管理和发展的需要, 是依法治校的需要, 是规范主管部门监督检查的需要, 是维护学校及学校中各法律主体合法权益的需要, 是保障学校管理民主化的需要。

章程是法律规定的学校法人成立的必要条件。我国《教育法》第二十六条规定, 设立学校及其他教育机构, 必须具备下列基本条件:有组织机构和章程;有合格的教师;有符合规定标准的教学场所及设施、设备等;有必备的办学资金和稳定的经费来源。《高等教育法》第二十七条、《民办教育促进法》第十四条对学校法人的章程都有明确规定。但是在实践中, 章程问题一直没有引起人们的重视。

注:分类“比例”为占有效问卷的同类学校的百分比, 合计“比例”为占全部有效问卷的比例。下同。

由调查情况可知, 作为法人制度构建非常重要一环的学校章程, 作为学校“宪法”的章程还很不完备, 发挥的作用也极其有限, 在很多学校形同虚设, 仅仅是为了应付检查。

2. 规章制度不符合法治理念

程序正义要求我们在依法治校时首先必须按照法定的程序制定完善的规章制度, 公之于众, 并严格按照规定的程序付诸实施, 给当事人提供救济途径。

对调查资料的分析, 我们可以发现, 我们目前的依法治校在追求程序正义方面, 取得了一定的成绩, 但是就程序正义而言, 距离依法治校的目标还有很大距离。就静态的规章制度而言, 仍然有9%的学校规章制度不完善, 如果考虑受调查者的折衷思维 (倾向于选择基本完备) , 规章制度不完善的比率可能会更高。就规章制度的制定而言, 30%的学校是中层参与制定, 10%的学校的规章制度是由领导制定的, 不能完全真实地反映教职工、学生的合法权益。至于在内部行政处分时, 给受管理者以救济途径就更不理想了。由此可见, 要实现依法治校, 我们还有很多工作要做。

四、实质正义的实现问题分析

程序正义是对实质正义的保障, 但是实质正义的实现, 最终要依靠制度的制定者和执行者的法律素养。特别是在我们的规章制度还不健全、领导的封建特权思想还比较严重、我国的人治文化还很浓厚的情况下, 学校管理者的法律知识与法律意识对实质正义的实现具有非常重要的意义。

1. 主体法律意识存在欠缺

“法治的本质是‘民治’而不是‘治民’”, 法治就是要树立法律的权威, “法律至上”的观念。树立正确的法治意识, 要求学校上至领导下至每一位师生员工都树立依法、依制度办事, 严格按程序办事, 任何人任何行为在制度约束之下的观念。消灭“制度不管人”, “人不问制度”的法律虚无现象, 摒弃“权大于法”的人治思想[3]。管理者的法律意识对规章制度的制定、执行具有非常重要的意义, 特别是在规章制度不完善或者规章制度存在缺陷时, 管理者的法律意识对问题的正确处理具有更为重要的意义。但是在课题组进行的调查中, 我们发现管理者的依法治校意识存在偏差。

首先, 在依法治校的核心理念方面, 依法治校的实质在于运用法律思维的理念来管理学校, 在学校管理中真正直接用到法律的地方很有限, 但是有36%的受调查者选择“用法律来管理学校”。甚至还有5%的受调查者认为依法治校就是要用严格的规章制度来管理学校。

其次, 在依法治校与学校管理的关系方面, 依法治校只是学校管理的一个环节, 选择这一答案的只有31%, 甚至还有3%的管理者认为依法治校与学校管理没有关系。

第三, 在法律知识和法律意识的培养方面, 问卷调查结果显示:在法律知识的学习方面, 36%的受调查者“经常学习”, 44%的受调查者“偶尔学习”, 20%的受调查者“需要用时再去学习”。管理者在法律知识的学习和法律意识的培养方面不够主动。在组织教师学习方面 (多选) , 经常组织的占33%, 聘请专家讲座的占41%, 自学的占70%, 聘请专家讲座和自学是主要学习方式。但是聘请专家讲座受到讲座内容和次数的限制, 采取自学的方式又容易放任自流, 这也是我国普法教育效果不够理想的重要原因之一。

2. 普法教育重形式、轻实质

我们的教育普法已经进入到五五普法阶段, 但是相当一部分学校在依法治校方面表面文章做得多, 宣传多, 真正落到实处的地方少, 普法效果不够理想。在调查者反馈的问卷中, 有许多校长建议普及法律常识, 这说明我们教育普法还有漫长的道路要走。

上述分析有可能是管中窥豹, 不能全面反映依法治校的真实情况, 但是调研中我们发现的问题对下一步的依法治校工作应当是有借鉴意义的。

参考文献

[1]段茹宏.依法治校的实质与最高境界.教学与管理, 2006 (1) .

[2]景朝阳.事业单位法人制度改革的五大法律问题.检察日报, 2005-11-28.

篇4：依法治校的现状与问题分析

一、调研分析的基本思路

学者对依法治校的实质有不同的理解，但是笔者认为依法治校的实质在于用法律的思维模式来管理学校，其最高境界在于使管理活动最终达到法律精神所体现的公平与正义。将依法治校落实到学校管理中，我们就必须运用法人治理结构形成相互制衡的学校管理体系，运用法律的基本思维理念来追求程序的公平与正义，通过提高主体的法律知识与法律意识对依法治校进行铺垫和纠偏，从而追求学校管理的实质正义的实现，保障依法治校在学校管理中的正确实施。

基于此种考虑，我们的调研分析主要围绕学校法人治理结构、程序正义在学校管理活动中的实现、实质正义在学校管理活动中的实现等方面展开。在调研过程中，随机对119位中小学管理者进行了调研，其中市区学校30所，县城学校45所，农村学校44所。

二、学校法人治理结构问题分析

1、学校法人治理结构的积极意义

学校未来的发展方向应当是法人化，学校的法人化对学校管理有着积极的意义，特别是学校法人治理结构对学校管理能够发挥重要的作用。学校法人治理结构有利于理顺政府与学校的法律关系，使政府与学校之间的关系回复正常；有利于进一步明确学校的投资者、管理者、办学者的权利和义务；有利于调动学校积极性，促进学校依法治校、健康发展；有利于建立现代学校管理制度。

2、学校法人化的法律依据

我国法律对学校法人制度有明确的规定。《教育法》第三十一条规定：学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。《高等教育法》第三十条规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。《民办教育促进法》第九条规定：举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。随着改革的进一步深入，不管是公办学校，还是私立学校，都应以法人名义参与市场经济的活动。

3、学校法人制度存在的问题及改革构想

既然是法人，不管是事业单位法人，还是民办非企业法人，均要按照法人制度之相关规定，完善法人治理结构。

根据笔者的调研，对于学校的法人资格，学校管理者有着清醒的认识，但是问题也很多，主要表现为：法人分类不合理，如公办学校要登记为事业单位法人，民办学校要登记为民办非企业法人；法人的行政色彩浓厚，不同的学校要套用不同的行政级别；法人的治理结构不完善，学校的管理机构基本上是以校长为核心构建起来的，在校长负责制体系下，校长只对教育行政机关负责，在法人内部缺乏能够制约校长权力的机构，职代会发挥不了它应有的作用。

当然，学校法人制度存在的这些问题主要与我国目前的立法有关系，我国目前民法将法人分为机关法人、企业法人、事业单位法人、社会团体法人四类，学校法人属于事业单位法人。事业单位法人属于中国独有的一个法人类型。事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在市场经济条件下，这种划分受到了严重的冲击与挑战，越来越不适应市场经济的需求。我国的事业单位法人基本上可以分为三类：实质上行使公权力的事业单位法人，如中国证监会等；基本上已经企业化的事业单位法人，如文化出版机构等；仍然属于公益性质的事业单位法人，如各级各类学校等。我国法人立法的不完善导致我国的事业单位法人性质不明、治理结构不完善。笔者认为，完善学校法人治理结构，立法应当先行，应当借鉴国外法学的先进经验对我国的民事立法进行完善。

在大陆法系民法中，法人基本上区分为社团法人与财团法人。财团法人与社团法人有不同的制度构建。二者有明显的区别：社团法人以人为基础，有自己的组织成员，财团法人以财产为基础，没有法人成员；社团法人设立人在法人成立时就成为其成员，并享有社员权，财团法人设立人于法人成立时与法人相脱离；社团法人有自己的意思机关，财团法人没有自己的意思机关；社团法人可以是为了营利，也可以是为了公益，因此，社团法人可分为营利法人与公益法人，财团法人只能是为了公益，只能是公益法人。不管是社团法人还是财团法人，都有一套完整的、严谨的相互制衡的法人治理结构，特别是在公司法人中，形成了由股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者组成的一种组织结构。在这种结构中，股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者间形成一定的制衡关系。股东虽然不直接参与公司企业的经营管理，但对公司的经营管理有表达其意思的权力，收到了比较满意的结果。

目前在我国不宜采用财团法人制度，其一，我国民众对财团法人比较陌生；其二，我国长期采用事业单位法人，如果贸然改变会造成思想上的混乱。所以，笔者认为，为了保证我国教育事业的公益性，我们可以对事业单位法人进行重塑，按照财团法人的治理结构来重塑财团法人。在财团法人里，执行财团法人设立人意思的重要机构是理事会。学校法人虽然有其特殊性，不能完全照搬公司法人治理结构，但是可以借鉴公司法人治理结构成功的经验，构建起一套符合我国国情的学校法人治理结构，并根据学校类型的不同、具体情况的不同采取各有侧重、创出特色的策略。如，我国学校法人的理事会可以考虑由地方政府代表(主要出资者)、地方知名人士、教育专家、学校教职工代表构成。监督机构可以考虑由改造后的教职工代表大会担当。

三、程序正义的实现问题分析

程序正义是对依法治校的制度层面的理解，它要求我们必须制定完善的规章制度并付诸实施。与实体正义相比，程序正义视为“看得见的正义”，它源于一句人所共知的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。程序正义是实体正义的保障。在程序正义方面，章程、规章制度的制定程序、是否公开具有非常重要的意义。依法治校在程序正义方面存在的问题主要表现为学校章程存在缺陷、规毒制度的制定与实现不符合法治理念。

1章程在学校管理中的作用没有充分发挥

制定学校章程是《教育法》的规定，是依法治校的必然要求，是学校依法规范管理和改革发展的基本保证。它是学校规范管理和发展的需要，是依法治校的需要，是规范主管部门监督检查的需要，是维护学校及学校中各法律主体合法权益的需要，是保障学校管理民主化的需要。

章程是法律规定的学校法人成立的必要条件。我国《教育法》第二十六条规定，设立学校及其他教育

机构，必须具备下列基本条件：有组织机构和章程；有合格的教师；有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源。《高等教育法》第二十七条、《民办教育促进法》第十四条对学校法人的章程都有明确规定。但是在实践中，章程问题一直没有引起人们的重视。

由调查情况可知，作为法人制度构建非常重要一环的学校章程，作为学校“宪法”的章程还很不完备，发挥的作用也极其有限，在很多学校形同虚设，仅仅是为了应付检查。

2规章制度不符合法治理念

程序正义要求我们在依法治校时首先必须按照法定的程序制定完善的规章制度，公之于众，并严格按

对调查资料的分析，我们可以发现，我们目前的依法治校在追求程序正义方面，取得了一定的成绩，但是就程序正义而言，距离依法治校的目标还有很大距离。就静态的规章制度而言，仍然有9％的学校规章制度不完善，如果考虑受调查者的折衷思维(倾向于选择基本完备)，规章制度不完善的比率可能会更高。就规章制度的制定而言，30％的学校是中层参与制定，10％的学校的规章制度是由领导制定的，不能完全真实地反映教职工、学生的合法权益。至于在内部行政处分时，给受管理者以救济途径就更不理想了。由此可见，要实现依法治校，我们还有很多工作要做。

四、实质正义的实现问题分析

程序正义是对实质正义的保障，但是实质正义的实现，最终要依靠制度的制定者和执行者的法律素养。特别是在我们的规章制度还不健全、领导的封建特权思想还比较严重、我国的人治文化还很浓厚的情况下，学校管理者的法律知识与法律意识对实质正义的实现具有非常重要的意义。

1主体法律意识存在欠缺

“法治的本质是‘民治而不是‘治民”，法治就是要树立法律的权威，“法律至上”的观念。树立正确的法治意识，要求学校上至领导下至每一位师生员工都树立依法、依制度办事，严格按程序办事，任何人任何行为在制度约束之下的观念。消灭“制度不管人”，“人不问制度”的法律虚无现象，摒弃“权大于法”的人治思想。管理者的法律意识对规章制度的制定、执行具有非常重要的意义，特别是在规章制度不完善或者规章制度存在缺陷时，管理者的法律意识对问题的正确处理具有更为重要的意义。但是在课题组进行的调查中，我们发现管理者的依法治校意识存在偏差。

首先，在依法治校的核心理念方面，依法治校的实质在于运用法律思维的理念来管理学校，在学校管理中真正直接用到法律的地方很有限，但是有36％的受调查者选择“用法律来管理学校”。甚至还有5％的受调查者认为依法治校就是要用严格的规章制度来管理学校。

其次，在依法治校与学校管理的关系方面，依法治校只是学校管理的一个环节，选择这一答案的只有31％，甚至还有3％的管理者认为依法治校与学校管理没有关系。

第三，在法律知识和法律意识的培养方面，问卷调查结果显示：在法律知识的学习方面，36％的受调查者“经常学习”，44％的受调查者“偶尔学习”，20％的受调查者“需要用时再去学习”。管理者在法律知识的学习和法律意识的培养方面不够主动。在组织教师学习方面(多选)，经常组织的占33％，聘请专家讲座的占41％，自学的占70％，聘请专家讲座和自学是主要学习方式。但是聘请专家讲座受到讲座内容和次数的限制，采取自学的方式又容易放任自流，这也是我国普法教育效果不够理想的重要原因之一。

2普法教育重形式、轻实质

我们的教育普法已经进入到五五普法阶段，但是相当一部分学校在依法治校方面表面文章做得多，宣传多，真正落到实处的地方少，普法效果不够理想。在调查者反馈的问卷中，有许多校长建议普及法律常识，这说明我们教育普法还有漫长的道路要走。

上述分析有可能是管中窥豹，不能全面反映依法治校的真实情况，但是调研中我们发现的问题对下一步的依法治校工作应当是有借鉴意义的。

参考文献

[1]段茹宏，依法治校的实质与最高境界，教学与管理，2006(1)

[2]景朝阳，事业单位法人制度改革的五大法律问题，检察日报，2005-11-28

[3]王韧农，依法治校与以德治校的思考，金陵科技学院学报，2004(2)

篇5：试论乡镇依法行政的现状及对策

试论乡镇依法行政的现状及对策2007-02-10 16:50:1

3依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必纠却不尽如人意。有法不依，执法不严，违法不纠的现象在一些地区、一些部门还相当严重，这种现象的存在将严重影响依法治国方略的实施。

乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今

天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。

依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。

笔者在基层工作多年，根据自己的实践和亲身体验，认为当前乡镇人民政府依法行政的难点原因是多方面的，既有历史的原因，也有客观现实的原因，当然更不能排除人为的原因。

一、乡镇人民政府依法行政现状及分析

（一）执法条件落后、执法人员素质不高

公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。当前，在乡镇公务员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇

干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体法律意识淡薄和个人素质低下。如，女服务员吴某在河北一派出所个民警的刑讯逼供下，“咬”出了名“嫖客”。当吴某拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。

以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法机关不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款、乱收费，擅自越权执法。

执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有持无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。

（二）地方风俗习惯影响依法行政

基层农村，存在很多的风俗习惯，有些风俗习惯是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其出嫁的女儿，即使是父母均亡，也无继承权。这样，当父母与儿

子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。

（三）乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背

乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而盲目出台政策，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在“三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员暂行条例》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员

执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度。

（四）现行法律法规的“依法打架”

我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。

（五）法律体制的不完善，是依法行政的不可避免的困境

当前，我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制度，造成了社会的不稳定因素。

同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局“同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。

再次，违法者得不到应有的制裁，丧失了法律的权威。目前由于执法力度不够，执法环境较差，使得违法者得不到应有的制裁。案件久拖不决，致使民事纠纷案件激化为刑事案件。一些执法部门，对自已有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自已没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，判决的执行工作阻力重重。有的判决涉及“三角债”问题而难以执行；有的当事人自持靠山强硬，拒不执行；还有的无理取闹，抗拒执行，甚至殴打执行法警。在群众中造成不良影响。

二、乡镇依法行政问题、难点分析

一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济和社会的发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。

二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。

三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。

四是执法不严、违法不究，执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。

五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合，制约着政府化

解纠纷功能的全面发挥。

六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范相冲突，有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治的权威。

七是对行政权制约、监督机制不完善，导致行政权力在运行过程中相当程度地被滥用，侵犯了人民群众的权益和影响了政府形象。八是公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力和水平亟待进一步提高。

三、切实推进乡镇依法行政工作的对策分析

（一）注重“以人为本”，切实加强乡镇人民政府执法人员的道德修养和法律业务知识培训；提高行政管理相对人的法律意识。、要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶

民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。、要建立领导干部带头学法制度。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要。江泽民同志就特别强调“广大干部特别是领导干部一定要带头学好法律知识”、“学习法律知识要形成制度”。、要加大群众普法力度。我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。

（二）坚持“以法为纲”，严格做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究。关于依法行政的“法”，在法律界有不同的定义范畴。

有的主张只能依据宪法、法律行

政；我国著名的行政法学专家应松年教授在回答网友的问题时，指出依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章；也有的主张依据宪法、法律、法规、规章，还有执政党的政策行政。笔者赞同应松年教授的观点，因为依法行政不等同于依法执政。共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体。党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力。因此，党的政策不是依法行政的“法”的范畴，自然乡镇人民政府也不能按党的政策执法、行政。在明确了依法行政“法”的范畴后，笔者认为当前最重要的是乡镇人民政府必须严格依法办事，不扩大、不缩小、不扭曲法的本质，现行有效的法律必须得到有效的遵守。其次是必须建立健全行政法律体系，但是不应该草率立法，草率立法的结果是人们对法律信心的丧失，其结果是比没有法律造成的负面影响更大。其三是执法必须平等，不畏权、不畏情，严格“法律面前人人平等”。

（三）强化“执法监督”。没有监督的政府，最后只能是专制政府，没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。

我们的国家是人民当家作主的社会，我们的行政权力，只能来自与人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，利民所需。

笔者认为在法律规定上并不缺乏各类监督。我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，缺乏的是这些监督的真正落实到位。因此，强化监督，关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督。

（四）突出“程序优先”原则。在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中

也往往重结果轻过程。

其实，程序是执法公正的基本保障，著名的“蛋糕法则”就有力的验证了这一点：有一位母亲买了一块蛋糕，她对两个儿子说，谁切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。这个规定使两个儿子不敢把蛋糕切大了，而是力求“一样大”。我们的法律程序正是力求公正执法的“法则”。因此，我们必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。乡镇人民政府执法人员法律素质和法律业务知识的欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。必须使他们牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也是行政的违法”的意识。

依法行政作为依法治国的重要组成部分，乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过

篇6：依法治市现状分析

依法行政，建设社会主义法治国家，是我国社会主义现代化建设的重要目标。这一方略己写入宪法修正案中。依法行政是依法治国的重要基础，也是实现依法治国的重点和难点。我国自二十世纪八十年代末确立依法行政观念以来，虽取得一定成绩，但各种相关问题也日益暴露。这些问题的存在，严重阻碍了依法行政和依法治国的进一步发展。本文从立法、执法等几个方面对依法行政存在的问题及其原因进行分析，在此基础上提出相应对策。本文认为，现阶段中国要完善和实现依法行政，建设成社会主义法治国家，健全法律制度是根本，加强行政主体法律素质是关键，强化对行政权的监督是保证，整个社会公民更新法制观念是促进依法行政的强大动力。

历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是治理国家最好的模式。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。当今世界发达国家，无不奉法治为治国之道。依法行政是现代政府在行使权力时所普遍奉行的基本准则。近年来，随着我国法治化进程的大大加快,各级行政机关的依法行政意识有所增强，广大公务员的依法行政能力有了不同程度的提高，依法行政的实践取得了许多积极的成果。然而，我们也必须清醒地看到，从当前面临的新形势、新任务、新要求来看，我国公务员在依法行政的能力上仍存在诸多不适应之处。因此，如何继续全面而有效地推进依法行政能力建设，不断提升公务员依法行政的能力是关系到新时期依法行政能否更好地得到贯彻落实，构建法治政府的目标能否如期得以实现的重要课题。

一、依法行政过程中所遇到的障碍

党的十五大将依法治国、建设社会主义法治国家作为我们党领导人民治国的基本方略。依法行政既是依法治国的重要方面，也是社会各界的普遍要求。因此，立法步伐明显加快，以宪法为核心的社会主义法律体系己经初步形成并日趋完善。据有关资料透露，20多年来全国人大及常委会制定的法律约400个，国务院制定的行政法规约1000个。这些法律法规的出台和实施，规范和调整了社会法律关系，有力地推进了中国社会进步和经济的发展。但是，中国在推进依法行政的过程中，确实存在一些不可忽视的问题，必须认真研究，尽快予以解决。

（一）思想意识方面的障碍

我国社会法律意识普遍低下是当前实现依法行政的最大障碍。究其原因,主要是由于我国有两千多年的封建历史,缺乏民主传统和法制传统。历代封建统治者都将法律作为镇压百姓的工具,帝王的意志即是法律,这种权大于法的人治传统思想影响至深。建国后,我们实行了几十年高度集中的计划经济体制,主要靠行政手段管理经济和社会事务,这种状况导致法律在人们心中可有可无,无足轻重。正如邓小平同志所尖锐指出的：“旧中国留给我们的封建传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人们民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视。”随着我国普法活动的广泛开展,人们的法律素质有所提高。但是,中国毕竟是一个具有几千年封建专制历史和人治传统的国家,旧的观念和旧的习惯积淀太深,极难转变,再加上改革开放和市场经济的冲击,一些人法制意识状况与依法行政的要求不相适应,存在着行政法制意识淡薄的问题。一些工作人员习惯于按政策和行政命令办事,对依法行政的必要性和重要性认识不够,依法行政的自觉性较差；少数领导干部置国家的法律于不顾,以言代法,甚至以权压法；还有一些地方的群众对法律知之不多,很难自觉运用法律武器来维护自己的合法权益。行政法制意识淡薄阻碍了依法行政工作的顺利进行。

（二）行政立法方面的障碍

尽管建国以来我国颁布了大量的行政法规、规章，但由于现代社会行政管理事务的日益繁杂，且变化迅速，我国的行政立法还远远跟不上实际需要，在许多领域存在法律空白，给依法行政带来困难，同时也给违法者以可乘之机。例如，由于我国没有统一的《行政程序法》，有些法规、规章中又没有最起码的程序和时效要求，造成行政机关依任意程序行使权力，或非法设置重重程序壁垒，故意刁难相对人，甚至玩弄程序为己敛财聚资，严重阻碍着依法行政的实现。所以从我国行政立法的现状看，在内容上还不能与正在建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应，比如《国务院组织法》和《地方政府组织法》基本上都还是在计划经济体制下制定的，没有很好地体现党政分开、政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求；在条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。众所周知，《国务院组织法》只有11条，不到1200字，《地方政府组织法》规定的条款也只有15条，1300字左右。这对于我国这样一个有着13亿人口、960万平方公里土地、政治经济文化发展很不平衡的大国来说，显然是过于简单了。

尽管有些领域出现法律真空区，有待紧急弥补，但当前在绝大多数领域存在的主要问题绝不是无法可依，而是缺少“良法”。二十世纪八十年代以来，我国立法虽多，但客观上立法的无序与不法，立法追求数量和速度而质量粗糙、漏洞颇多，法律、法规及规章之间冲突问题严重等现象，极大影响着法律的正确执行和有效实施，“或因无明晰的法律规定可循使执法者不能有效操作从而导致法律束之高阁，或因法律规定的艰深或模糊而使执法者不能正确有效地适用法律，或因法律规定相互之间发生冲突而不知该如何适用法律，或因法律与现实生活之间出现裂缝和脱节致使法律的适用活动陷入窘境，所有这些都会弱化法律效力的实现。”有鉴于此种立法状况，我们不仅要强调“有法可依”，而且要有健全和良好的法可依，否则若立法本身都存在问题，又如何要求行政机关、司法机关和人民群众去执行法律和遵守法律呢?

（三）行政执法方面的障碍

我国行政执法队伍素质不高，也是阻碍社会主义和谐社会建设的一个主要原因，而且制约了依法行政在构建社会主义和谐社会中作用的发挥。目前有的行政执法机关及执法人员依法行政的素质不高，执法不懂法、随意执法、滥施处罚、不文明执法现象严重。此外比较明显的是，执法队伍不健全，人员、经费明显不足，执法设备落后。故本文认为，我国当前行政执法队伍素质存在以下一些较为严重的问题：

1、以言代法，以权压法

在我国当前的行政执法实践中，一些行政执法人员单凭个人感情好恶办事，尤其是经济执法部门罚与不罚、罚多罚少全凭主观随意，另外，个别领导干部利用手中权力干扰行政执法，以权压法，形成严重的上、下级之间，同级不同部门之间的行政越权。

2、执法犯法、徇私枉法

现实中，一些执法者将自己置于法律之上，知法犯法，甚至凭借职权拘私枉法，贪污腐化，假公济私，以权谋私，特别是行政机关中的经济部门以及公安、税务、工商行政等重点执法部门的不正之风严重，行政违法和行政侵权时有发生。

3、行政执法队伍的法律素质和道德素质状况不良

我国当前一些行政机关工作人员仍把领导的“指示”、上级的红头文件看的高于法律，依法行使权力和履行义务尚未成为他们的主导意识，这种现象还很突出。除此之外，行政领导依法行政基本法律知识的欠缺也是深入推进依法行政的不足。长期以来，我国行政系统存在这么一种观念，即行政领导不必要掌握具体的行政法律制度，只要具有一定法律意识就足矣。可以说，这种认识，在健全行政法律制度，推进依法行政初期是符合我国社会国情的。但是，当社会法治发展到一定程度，依法行政需要进一步推进，入世后我国相关法律制度必须与WTO规则接轨的情况下，行政领导仅仅具有一定法律意识己经难以胜任工作需要。因为，行政领导如果缺乏行政基本法律知识和法律思维能力，其行政决策和重大行政决定行为，难免会与行政法律规范相违背。

二、造成依法行政障碍的原因分析

（一）体制方面的原因

在我国，行政组织发展过程的表现正好相反。一方面行政组织层次不断增加，内部分工越来越细，工作人员不断扩张，造成行政管理队伍越来越庞大，行政管理机构越来越臃肿。这种行政组织复杂、机构臃肿对依法行政造成了不利的影响。

1、行政组织层次过多影响了依法行政的准确性和效率

在我国目前行政管理层次多达5-6级，这样多的层次往往是中央的政策包括行政法规当贯彻到基层时就会大打折扣，而且，过多的层次也为各级行政机关“有法不依、执法不严、违法不究、以权代法、滥用职权”提供了广阔的缓冲空间。所谓“上有政策、下有对策”是对这一现象的生动描述。

2、行政机关内的过细分工，加大了协调难度

分工可以提高效率，但任何问题都是相对的。当机构内部分工过细过多时，会使问题向相反方向转化，使管理相对复杂化，这不仅影响依法行政的效率，同时也因管理关系的复杂，使管理失误出现的概率增大。

3、复杂的行政机构为依法行政设置结构障碍