ppp项目申请报告

ppp项目申请报告（精选6篇）

篇1：ppp项目申请报告

PPP项目操作中（银行贷款）申请报告

关于PPP政策研究及我行授信策略的报告

提纲

一、PPP模式及主要政策

（一）PPP概念

（二）PPP适用范围

（三）PPP项目的实施主体

（四）PPP项目的运作模式

二、PPP模式推进现状及存在问题

（一）储备项目情况及类型

（二）存在问题

三、焦点问题的思考

（一）对BT模式的思考及样本

（二）对土地出让收入还款的思考及样本

（三）可行性与风险分析

四、授信策略建议

（一）整体授信策略

（二）区域授信策略

（三）产品发展策略

（四）项目授信策略

一、PPP模式及主要政策

（一）PPP概念

PPP模式即政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“特许经营权”、“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

根据收费机制不同，PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类项目。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴，财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。文件出处：《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。

（二）PPP适用范围

PPP项目主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，此类项目一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，适用的领域包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。

对于PPP项目的适用范围，财政部与发改委的描述中是存在细微差异的，表现如下：

PPP适用范围表述

财政部 发改委

基础设施及公共服务领域

公共产品和服务

文件出处 财金[2014]76号 发改投[2014]2724号

另，总行在授信指引中也指出，不得通过PPP项目绕道突破地方政府融资平台、房地产、产能过剩行业等政策规定违规提供融资。

（三）PPP项目的实施主体——社会资本

1、社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。文件出处：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。

2、融资平台公司不得新增政府债务，剥离融资平台公司政府融资职能。文件出处：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。

3、实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规规定。依法选定的特许经营者，应当向社会公示。文件出处：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

4、重点支持股东背景雄厚、资金实力较强、经营状况与财务指标良好、公司治理机制健康完善、信用履约记录良好、具有较高的相关行业建设开发资质、拥有独立开发、经营经验并成功运作过多个成熟项目、投资、建设、运营等综合实力较强的特大型、大型建设、开发和运营企业。文件出处：总行《中国银行股份有限公司PPP项目授信指引》。

5、国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。文件出处：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

6、创新政府融资平台的改造途径。对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地PPP项目。文件出处《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）

（四）PPP项目的运作模式

1、运作原则：PPP项目按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则进行运作。

2、运作方式：主要包括委托运营（O&M）、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

3、运作流程：PPP项目操作流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。、物有所值评价：财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

5、财政承受能力论证：财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

6、财政支出责任：PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。通过财政承受能力论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一全部PPP项目需要从同级财政预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。文件出处：《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》。

7、项目采购：在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。文件出处：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。项目操作流程如下：

（三）可行性与风险分析

1、可行性分析

国家把确立PPP模式作为政府的一项重点工作，通过“堵暗道、修明渠”的方式，使政府债务做到重诺履约和公开透明，为银行融资提供了良好的外部环境。当前面临经济转型升级期，实体经济投资活力不足、部分领域的经营风险频发，资产质量下滑。而从我行近十年的历史数据分析，政府背景的授信项目资产质量比较好。因此，PPP项目可作为近期我行授信投放新的增长点。

PPP项目投资规模大，融资服务需求丰富，我行可为其包括贷款、发债、财务顾问、资金托管等全方位的金融服务。叙做PPP项目融资，以大资产业务为切入点，有利于密切我行与政府的合作关系，有利于带动我行的行政事业存款业务，有利于提高我行的综合收益。此外，当前复杂的经济市场环境下，PPP项目经过政府的筛选把关，现金流缺口部分以财政补助形式纳入财政预算，还款来源较有保障，有利于改善我行资产质量和授信结构。

2、风险分析（1）合规性风险

自43号文发布以后，目前政府关于PPP模式的政策处于一个不断完善的过程中，包括物有所值评估和财政承受能力评价等政策仍未出台，部分领域不可避免地存在政策真空期。我省的PPP项目的认定工作推进较慢，相关项目缺乏政府认定的权威性和有效性，而我行的储备项目多是实质上的政府BT回购模式，存在合规性风险。

（2）信用风险

PPP模式的运营周期较长，期间项目的收费水平、物价通胀、资金利率、经营成本、市场竞争、合作纠纷乃至最终的政府信用，皆存在着诸多风险点。PPP模式中政府及社会资本均存在经验不足，一旦项目自身运营不理想，政府补贴又难以覆盖资金缺口；或项目运营存在政企纠纷，影响项目运营，均对债权人带来较大风险。

四、授信策略建议

（一）整体授信策略

叙做PPP模式下的授信业务应重点把握好“合规性”和“还款能力”两个原则：

合规性方面，优先支持已列入各级财政部门及发改部门PPP项目库中的PPP项目；择优支持业务模式符合PPP相关文件规定、但尚未列入项目库的PPP项目；对于不违反现行PPP相关文件规定，但由于政策不够明确而可能存在合规性风险的项目，应通过设计授信方案化解合规性风险，审慎叙做。

还款能力方面，优先支持项目自身现金流能覆盖授信本息的项目；择优支持项目自身有现金流、还款缺口部分已纳入财政预算的项目；审慎支持项目自身没有现金流、还款依赖地市级及以上的财政预算支出的项目；原则上不叙做项目自身现金流不足、还款资金安排没有纳入财政预算、且第二还款来源不可靠的项目。

（二）区域授信策略

1、重点支持综合财政实力强（以一般公共预算收入衡量）的区域，包括广东省、广州市、佛山市、东莞市、珠海市。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴，可接受省级和地级市的财政补贴，广州和佛山还可择优接受区级财政补贴，东莞市还可择优接受镇级财政补贴。

2、择优支持综合财政实力强，但土地财政依赖度高的区域（江门、中山、惠州、汕头、揭阳、湛江、清远、肇庆）。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴，原则上只接受地级市的财政补贴。

3、审慎支持综合财政实力弱，同时土地财政依赖度较高的区域（其余城市）。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴，只接受地级市的财政补贴。

4、原则上不叙做省行辖区外的异地PPP项目，如确有必要叙做此类项目，要求股东为总行级或省行级重点客户、现金流能全额覆盖授信本息、财政补贴已纳入地级市及以上的财政预算并经人大审议通过。

（三）产品发展策略

1、授信业务

结合PPP模式运营周期长的特点，授信产品以中长期项目贷款为主。同时在建设期内可配套少量与采购原材料相关的贸易融资、银行承兑汇票产品；项目建成后可配套少量与项目运营、维护的流动资金贷款产品。

2、综合金融服务

国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据、资产支持票据等。因此，我行可通过出资参与产业基金、发行债券、票据、提供撮合类业务等多种方式，为相关项目提供一揽子的综合金融服务，拓宽我行业务支持范围，提高综合收益。

（四）项目授信策略

1、项目主体

（1）在全力争揽新增PPP项目的同时，关注存量政府融资平台项目向PPP模式的转化。

（2）项目的社会资本方须满足财金〔2014〕113号文及国办发〔2015〕42号文的有关要求。重点支持股东背景雄厚、资金实力较强、经营状况与财务指标良好、公司治理机制健康完善、信用履约记录良好、具有较高的相关行业建设开发资质、拥有独立开发、经营经验并成功运作过多个成熟项目、投资、建设、运营等综合实力较强的特大型、大型建设、开发和运营企业。（3）重点支持符合国家及地区发展战略、政府支持力度较大、补贴制度合理完善、市场化程度较高、需求长期稳定、收益回报较好、项目现金流充足的PPP项目。

适用的领域包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。

（4）审慎叙做还款来源与土地出让收入相关的PPP项目。叙做此类型项目须重点关注以下问题：

l 应挑选综合财政实力强，且土地财政依赖度低的地区。

l 鉴于PPP模式中关于土地出让收入能否直接作为还款来源存在不确定性，申报行在叙做业务前应与政府及相关部门保持沟通，一旦叙做业务后出现政策性问题，政府应配合我行对项目予以整改或立即收回。

l 提倡以银团贷款方式叙做业务。

l 叙做业务前与监管部门做好沟通工作，争取得到其认可或谅解。

（5）回避与现行政策相冲突的BT项目，或通过PPP项目绕道突破地方政府融资平台、房地产、产能过剩行业等政策禁止的项目，防范合规性风险。探索将部分信用风险低的BT项目改造成PPP项目，支持申报行参与政府的方案设计。

（6）禁止支持当地政府控制的平台、类平台等非列入土地储备机构名录企业的土地一级开发贷款。

2、授信方案及条件

（1）对于经测算项目自身现金流可覆盖授信本息、无政府财政补贴的项目，考虑到测算结果中的不确定性，应综合考虑项目自身情况、股东实力、股东相关行业的运营经验等因素，争取更佳的抵质押担保条件。

（2）对项目收入不能覆盖成本和收益，需由各级地方政府通过政府付费、政府补贴等形式对缺口部分现金流进行补足的项目，财政补贴等支出须纳入同级财政预算、在中长期财政规划中予以统筹考虑，并经同级人大审议通过。

考虑到每一全部PPP项目需要从同级财政预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%的政策要求，应挑选投资金额大、社会经济效益突出，当地政府重视的重点项目，确保还款来源能够纳入政府财政预算。

（3）授信方案中应重点关注政府、社会资本、PPP项目公司及其他利益相关方的合作协议及相关法律文本，尤其是特许经营、使用者付费、政府付费、政府补贴等核心条款，明确各方的责权利关系，落实授信还款安排。

（4）提倡以银团贷款方式叙做业务，我行授信条件不弱于同业。

（5）对于有使用者付费的PPP项目，应争取相关收费账户在我行开立，按银团贷款份额将资金回笼我行，并提供收费账户的收费权质押。同时，尽量争取提供其他抵质押担保条件，增加第二还款来源。

专此报告。

篇2：ppp项目申请报告

一、PPP项目监管的必要性

近年来，PPP模式在我国基础设施和公共服务领域中的运用越来越广泛。一方面，PPP模式能够很好地解决政府在经济和社会发展过程中面临的财政建设资金短缺和管理效率低下的问题；另一方面，政府如果不能对PPP项目参与主体和参与单位进行有效的监督和管理，很容易出现各种矛盾和利益冲突。因此，在PPP项目中引入监管具有必要性。

（1）解决社会资本和政府之间的矛盾

PPP模式中，政府和社会资本共同组建的项目公司负责项目的设计、勘测、融资、建设、运营和管理。从政府的角度来看，社会资本在项目建设、运营过程中拥有更多与项目相关的信息，容易导致道德风险。建设期，承建商会偷工减料，降低原材料成本；运营期，出于自身利益最大化，社会资本会粉饰报表，做低利润，减少项目分红或是要求更多补贴；国有资产移交前期，社会资本会侵蚀国有资产，损害国家利益。从社会资本的角度来看，政府处于强势地位，在项目执行过程中拒绝履行承诺或是临时修改实施方案和合同事项屡见不鲜，最终导致社会资本投资亏损。由此看来，引入独立性监管机构来保障政府和社会资本双方的利益尤为重要。

（2）解决社会资本和公众之间的矛盾

政府通过PPP模式引入社会资本虽然可以增加供给、优化风险、提高公共服务效率和质量、促进创新和公平竞争，但基础设施行业的自然垄断特性、特许经营权的排他性和资源的稀缺性，无法规避垄断的低效性，无法规避因垄断的低效性带来的公共福利减少和公众负担加重。在医疗养老行业，由于资源的缺乏，容易导致服务行业收费较高，成为普通老百姓眼中的奢饰品。在自来水行业中，由于水价受限，自来水厂会通过压缩成本，满足自身的利益，而忽略水质和公众的饮水安全。政府出于实现公众利益和社会效益最大化的目标，必须对PPP项目参与主体和参与单位进行监管。

二、PPP模式下政府监管现状及国外经验借鉴

（一）PPP模式下项目监管现状

PPP项目监管有行政监管、司法监管、行业监管、社会监管等多种形式。由于缺乏公众与政府之间的互通平台，社会监管形同虚设；基础设施和公共服务行业缺乏自律性和组织性，行业监管起不到实质性作用；司法监管存在滞后性；现阶段，我国PPP监管主要依靠政府行政监管。

在现有政府监管体系中，以政府行政监管为主。国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公共服务行业的特许经营规章、政策制定和监督管理工作。

1．政府监管角色定位不清晰，缺乏组织协调性

PPP模式下，项目监管涉及到的政府部门较多，各部门的监管角色定位不清晰、分工不明确，致使监管职能交叉或监管缺位。例如，在某市污水处理厂PPP项目中，整个项目运作由市发改委牵头，市住建局作为项目实施机构，市环保局作为政府出资代表负责出资。在谈判过程中，住建局与投资人确定股权比例后，环保局与住建局的意见相左，不愿按约定履行出资义务，致使与投资人要重新进行谈判，影响PPP项目的总体进展和进度安排。

此外，由于PPP项目全生命周期长、环节复杂、参与主体多，如果没有市、县政府领导进行统一协调，成立项目协调小组，相关行政部门和行业主管可能不愿意过多参与到PPP项目中来。某县财政部门牵头推进PPP项目，并组织行业主管部门一起参与项目物有所值和财政承受能力评审工作，由于行业主管部门对PPP不了解，在评审中未尽其职，事后需要向市政府上报PPP项目实施方案时，行业主管表示对项目中的方案不认可，不愿意承担相关责任。由此看来，建立PPP项目协调小组对推进PPP项目顺利进行尤为重要，一般由市长（县长）和行业主管部门分别任组长和副组长，组织协调其他相关部门对项目进行监督管理。

2．监管工作流于形式，政府部门缺乏项目监管意识

我国PPP发展处于初级阶段，PPP项目监管工作相对落后。现阶段大多数的PPP项目尚处于前期准备阶段，政府将监管的重点大多放在项目筛选、识别和社会资本准入方面，对项目后期建设和运营缺乏有效监管。发改财政等相关行政部门为加快PPP工作有效推进，发布多项指导意见和管理办法，而各地市、县政府由于急于推动项目签约落地，多数监管工作不到位，起不到实质性作用。某些地区市、县政府为获得财政奖励资金，盲目推广PPP项目，项目的物有所值和财政承受能力评审工作流于形式，导致一些非PPP项目鱼目混珠。某市将许多没有经营性质的公益性项目包装成PPP项目，市财政部门和行业主管部门缺乏对项目的监管意识，在项目识别阶段没有认真开展物有所值和财政承受能力评审工作。

3．缺乏有效的监管机制和监管方法

在现阶段PPP项目推进和实施过程中，项目准入监管借鉴了国外常用的物有所值比较法和竞争性招投标法，但在后期建设、运营和移交阶段缺乏具体的监管机制和方法。如在医疗养老行业，由于缺乏适用于PPP模式下的绩效考核机制和定价机制，致使监管部门不知道该以何种方式、按照何种程序对项目服务水平和收费价格进行监督管理。尤其是在价格监管方面，原有的成本导向法容易导致垄断暴利现象，不适用于PPP模式下的定价规则，社会资本因为制定过高的收费价格不被公众接受，政府夹在社会资本和公众之间之间，处于尴尬局面，最后以社会资本放弃项目经营权结束合作。因此，需要建立合理的价格监管机制，来规避因定价过高而产生暴利，和保证投资者合理收益，达到权衡公众利益和投资人利益的目标。

4．监管的法律法规建设滞后

目前，由于PPP项目在我国尚处于试行阶段，在法律层面没有系统、完善的立法对PPP项目的全生命周期获得进行规范和指导，而现阶段所涉及的PPP相关法律较为分散且不具有针对性，如《招投标法》、《合同法》、《建筑法》

等，在PPP项目具体的实施操作和监督管理方面缺乏有力依据。

相比较而言，PPP模式应用较成熟的国家，如英美、日本、新加坡、韩国等，在PPP立法和相关行业法律制定方面做得较好。韩国于1994年颁布首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》。1997年因亚洲金融**的原因，致使政府资金急剧减少，投资能力下降，PPP法案被重新修订并更名为《基础设施公私伙伴关系法》，法案废除一些对私人资本的限制，促进私人资本在韩国城镇化中发挥更大的作用。2005年韩国第三次修订PPP法案，将其更名为《民间参与基础设施法》。

5．监管机构不独立

我国现有监管机构的人员组成、机构设臵以及权力来源都是由政府来决定而不是通过专门的法律来规定、独立的机构来执行，使得现有监管机构不能独立的行使监管权。监管机构在制定监管规则和规则执行方面都拥有较大的自由裁量权，容易导致监管缺乏公平和效率。某市政府通过引入社会资本的方式共同建设市级文化艺术馆，由于公开招标的条件设臵苛刻和不公平，导致两次公开招标失败，最后通过竞争性磋商方式引入一家事先沟通好的承建单位作为投资方。

此外，政府部门作为PPP项目中的参与者，和社会资本处于同等地位，理应接受监管。如果监管机构不具备独立性，政府部门在PPP中即是参赛者，又是裁判员，会使社会资本处于不利地位。在某些PPP项目中，政府授权地方城投公司作为项目出资方参与项目运作，同时城投方又作为项目实施机构负责项目监管和绩效考评工作，缺乏独立性。

6．监管队伍整体素质不高

由于PPP项目项目生命周期长，操作流程复杂，项目建设与运营管理中的参与主体多、组织关系复杂，要求监管人员熟悉PPP项目相关操作流程和政策法规。其次，不同类型的项目在技术经济上各有特点，从规划、投资、建设到运营的整个过程涉及到的问题庞杂，不仅有专业的技术问题，还有法律、管理、审计、财务等各个方面的问题，因此需要一支既懂得合同法规，又懂得项目投资、项目管理及风险管理等各方面基本专业知识和技能的高素质人才，这样才能对

PPP项目在建设运营中进行全方位有效的监管。

（二）国外公用事业监管经验借鉴和启示 1．国外公用事业监管经验借鉴

自20世纪70年代以来，许多发达国家在城市公共事业中引入市场机制，政府监管的范围由传统的资格审查、数量限制、许可证等限制性进入的方式，转变为通过特许经营合同进行监管的方式，并注重引入市场竞争的积极作用。

（1）英国监管模式

英国公用事业的管理体制改革包含在民营化改革进程中，主要包括完善法律、建立独立的监管机构、引入市场竞争。

①健全法律法规。为明确改革的法律依据和实施程序，采取立法先行策略。英国政府于1989年颁布了《自来水法》，允许10个地区自来水公司民营化，授予自来水公司特许经营权，并对自来水生产与运营进行管制；1989年颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和生产公司。这些法律的制定为不同产业的政府监管体制改革提供了法律依据。

②实行独立的政府管制机构。采用垂直监管模式，设立了统一全国性的监管机构，并在各地各个产业都设臵了分支管制机构，由负责各产业的国务大臣委任总监，并授予其发放企业经营许可证，管制企业产品的价格、质量以及投资等行为的法定权利。如英国城市水务行业服务监管的基本架构是将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门，并统一于英国政府环境部。其中，水务办公室的主要职能是经济和社会方面的监督；饮用水监督委员会是饮用水水质的监管单位；环境监管局具体负责环境保护方面的监督。它们与环境部的权力划分一般为：环境部任命各独立部门的总监，制定具体的监管改革措施，设计监管改革方案；独立部门则负责执行政策、监督市场、提出建议和处理具体的监管事务等。

③实行有效竞争和最高限价监管政策。在管制方法上，相继采取了特许招投标、最高限价管制模型、区域间竞争等激励性管制手段，以最大限度地在这些产业内引入竞争。依据通货膨胀率和企业的生产效率增长率，确定最高限价，企业

在不超过规定的最高限价前提下追求利润最大化，这样就能使企业通过竞争和不断提高生产效率来取得较多的利润。

（2）美国监管模式

从20世纪70年代开始到90年代，美国联邦政府有步骤地放松经济监管，尤其是对电力、天然气等公用事业放松了对价格、市场准入和许可经营方面的限制，开放市场，引入竞争机制。

①独立的行政机构。独立监管机构是美国的产业监管机构采取的方式。独立监管机构一般由5-7名委员组成，委员必须来自不同党派，通常是该领域的专家熟悉相应领域的专门知识，而且独立监管机构可同时行使立法权、行政权和司法权。

②监管以法律为依据。美国始终坚持监管标准中立、程序公开的原则，制定了完善的法律法规体系，使整个管制改革过程有法可依。如在美国能源监管机构的设臵、职能与监管执法范围的确定、监管的方法等方面都是依据法律法规确立的。对企业经营的条件和违规行为都有明确的规定和限制，从而在法律制度的保障下规范了市场和行业秩序。

③管制实施。管制改革的推进以法律为基础，实行促进竞争的监管政策。对于非自然垄断行业，鼓励竞争，促使企业降低成本、提高生产效率，如1980年首先在铁路和航空业推行改革，国会通过《斯塔格斯铁路法》放松了价格管制和市场退出管制，允许铁路公司根据市场需求和竞争情况自由定价。对于自然垄断行业，制定科学合理的价格监管模式，如在天然气行业运用投资回报率价格模型，对价格进行监管和调控。

（3）新加坡的监管模式

新加坡采取的是行业纵向一体化为主的监管和管理混合体制。

①清晰完备的监管法律制度。新加坡先后颁布了《公用事业法》、《电力法》、《燃气法》等。

②独立的监管机构。在新加坡，代表国家管理和监督公用事业的权利主体是分行业建立的法定机构。在国会的授权下，各个行业的法定机构均具有政府监管的行政职能和经营公共企业（国有企业）的双重功能。这样，法定机构不仅是半自治的行政管理机构，而且也是经营机构。不同的法定机构，由于所处的经济领

域不同，其权力范围也有所差异。

③价格监管。新加坡实行的是价格上限监管方法。价格上限监管就是给出一个有较大空间的价格上限，且这个价格上限根据时间、通货膨胀以及技术进步率等进行调整。价格上限监管是一种激励性监管手段，是目前大多数西方国家采用的监管手段。

新加坡监管机构在公用事业企业制定和调整涉及消费者利益的价格时，都要召开听证会。其特点是将方案在互联网、大众媒体上公布，广泛听取各方面的意见，并据此进行反复修改,再将修改后的结果公开，再次征求意见，以此作为定价的依据。另外，新加坡所有企业的经营资料都在工商注册局备案，无论任何人，只要交一定费用，都可以索取并查到有关公司的资料。

（4）韩国监管模式

系统的PPP法律制度是韩国PPP监管的最大特色，同时韩国设立专门的PPP机构负责PPP政策的制定监管。

①系统的法律体系。韩国从1994年到2005年十年间建立起了一套系统完善的PPP法律体系，1994年韩国通过颁布《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》来规范PPP项目的实施，后经过四次修改形成2005年的《民间参与基础设施法》，对适用民间投资的项目范围、选择的PPP模式等都进行了或多或少的扩充和修改。

同时韩国的法律规定细致，可操作性强。例如韩国罚款不仅对适合采用PPP 模式的设施类型做了十分详尽的分类，而且将PPP项目区分为政府立项招标项目和企业主动建议项目，并对二者的采购步骤也做分别的具体规定。

②专门的PPP机构。韩国则设立了韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC），隶属于韩国发展部，PIMAC负责发布PPP计划以及编制PPP指南，为PPP项目提供了具体而可操作的指引。它不仅是有关PPP理论政策的研究制定者，还充当管理PPP项目政府机构的角色，同时也是韩国PPP市场的推动者。

2．国外公用事业监管对我国PPP项目监管的启示

经济发达国家公共事业监管改革经验，对我国构建基于PPP模式的城市基础设施政府监管体制具有重要意义。借鉴以上国际经验，可得到以下启示：

①完善的法律法规是有效监管的基本准则。

根据发达国家的经验，在市场化改革之前，都制定了健全的相关法律，用以明确监管机构的职责、权利、监管内容和方式等，从而实现依法监管，确保了监管的有效性。建议我国在引入社会资本和市场竞争机制之前，先制定适用的法律为监管依据。

②设臵独立的监管机构是有效监管的重要条件。

确保监管机构独立于其他政府部门和企业，划清职责界限，这将有利于监管权力的集中，这样政府监管机构才能对被监管企业进行有效的权力制衡和约束。

③张弛适度的市场竞争机制和价格管制是有效监管的关键。

与英美两国不同的是，我国公用事业领域的私有化程度相对较低，在现阶段通过PPP模式引入市场竞争机制和私人投资者的同时，要避免因公用事业私有化经营改革中所产生的垄断现象。因此，制定合理的价格监管机制是政府有效监管的关键。

三、PPP项目监管体系

（一）PPP项目监管目标和原则 1．PPP项目监管目标

明确PPP项目监管目标是确保项目各阶段监管活动成功实施的前提，因此在设计项目监管体系和监管方式前，需要对监管目标加以明确，并以此为导向来建立适合我国国情的项目监管体系。结合本文PPP模式下项目监管的现状，将监管的目标概括归纳为以下几个方面：

第一，解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量。由于公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，在PPP项目实施的过程中会出现市场失灵，减弱了市场资源配臵的效率，因而引入政府监管的主要目标是解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量两个重要问题。

第二，保障公共项目社会效益和公共利益。由于公共项目产品具有公益性，从政府的角度来看，政府是社会公众利益的代表，监管的最终目标是公共项目社

会效益和公共利益得到保障。维护社会公平公正，实现社会效益最大化是政府监管的根本。

第三，兼顾效率与公平。为保证项目公司生产和运营的持续性发展，在补救市场失灵，保障公共产品和服务质量的同时，还要让被监管企业获得合理利润，提高其生产效率。

第四，实现“三赢”目标。为保证PPP项目的顺利实施，降低PPP项目实施过程中的风险，通过有效的监管，最终实现PPP项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。

2．PPP项目监管原则

根据以上监管目标，制定以下监管原则：

第一，依法监管的原则。监管机构的设臵以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监管程序。只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀和寻租的风险。

第二，约束与激励相结合原则。一方面，监管机构为实现监管目标需要对监管对象进行限制性的监管，如准入监管，建设、运营和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。另一方面，为发挥PPP模式运作的优势，鼓励更多社会资本参与到公共项目中来，需要采取适当激励机制，如PPP示范项目资金支持、PPP产业基金支持、试点项目专项资金支持、政策性贷款倾斜等。

第三，独立专业原则。设立独立性政府监管机构是保证监管行为独立的前提条件，独立性政府机构必须独立于政策制定部门、参与PPP项目的政府部门和政府出资代表，确保监管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。专业性原则是对政府监管部门的专业要求，由于PPP项目过程复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，以更好的发挥监管效益。

第四，公开透明、可问责原则。

公开透明原则要求监管机制和方法在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造良好的监管环境。可问责原则要求政府的监管活动必须接受政府自身和社会公众监督，规

避监管机构滥用职权。

第五，提高监管效率原则。制定PPP项目监管流程，明确各监管主体的责任和工作内容，避免重复监管和监管缺位，提高监管效率；运用合理的监管方法，避免因监管过度造成企业负担加重。

（二）PPP项目监管总体框架

PPP项目总体框架包括监管主体和对象，以及监管主体对监管对象加以监管的监管方式。综合性独立监管机构作为独立的监管主体在PPP项目监管中起到关键作用。被监管对象中，除了对社会资本进行监管外，与项目相关的政府方代表、政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。在监管方式中，法律法规、PPP合同体系是政府监管的依据和基础，政策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系的有效补充。PPP项目监管总体框架如图3-1所示。

监管目标监管主体监管方式/机制监管对象独立性监管部门全程监管法律法规政府部门社会资本引入外部财务、法律、经济顾问政策指导PPP项目公司发改、财政、住建、规划、民生、卫生、环保、水利、消防、土地管理、工商、审计等部门PPP合同体系阶段性监管绩效考核机制不定期或突发情况监管监察部门司法机关设计单位承建单位材料供应商运营单位约束与激励机制社会公众信息公开图3-1 PPP项目监管总体框架

（三）PPP项目监管主体和监管对象 1．PPP项目监管主体

在PPP项目监管主体分为五类：综合性独立监管机构、政府行政部门、监察部门、司法机关和社会公众。不同监管主体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。

（1）独立性监管机构

由于PPP项目的特殊性，政府行政监管容易偏离监管目标，建议设立综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府代表方。独立监管机构一方面对项目进行全生命周期监管，保障项目高效顺利推进；另一方面有效解决政府部门和社会资本之间的利益冲突，保障政府监管行为的公正、公平。

借鉴香港模式，综合性独立监管机构的权力由国务院授予，独立于行政部门，独立地进行监管活动，下设各省市专业的独立办公室，成员通常是该领域的专家，熟悉相应领域的专门知识，综合性独立监管体系布局如图3-2所示。

发改委授权财政部住建部国资委审计署国资委 独立监管机构协调国务院基础设施独立监管机构轨道交通独立监管机构能源独立监管机构水利独立监管机构生态环保独立监管机构医疗养老独立监管机构 北京市政府北京基础设施监管办公室江苏基础设施监管办公室北京轨道交通监管办公室江苏轨道交通监管办公室北京能源监管办公室北京水利监管办公室北京生态环保监管办公室江苏生态环保监管办公室北京医疗养老监管办公室江苏医疗养老监管办公室 江苏省政府江苏能源监管办公室江苏水利监管办公室 上海市政府上海基础设施监管办公室上海轨道交通监管办公室上海能源监管办公室上海水利监管办公室上海生态环保监管办公室上海医疗养老监管办公室 图3-2 综合性独立监管体系

综合性独立监管机构在政府授权下制定各项监管的规章制度，并有权执行各项规章制度，还可以对传统行政监管部门的监管行为是否合理进行监督。在国家

层面，综合性独立监管机构主要负责制定PPP项目监管流程、监管机制，建立PPP项目全过程风险预警指标、风险控制系统，和立法部门、行业主管部门以及外部财务法律专家共同起草PPP法案、公用事业管理办法等。在各省市层面，综合性独立监管办公室依据监管流程执行监管工作，包括社会资本准入监管、质量监管、价格监管、合同执行监管、国有资产监控和绩效考核评估等。

（2）政府行政部门

政府行政部门配合独立监管机构在不同的阶段对监管对象进行监管。发改委是项目的监管的源头，主要对项目进行立项审批、确定项目运作模式和社会资本采购，建设主管部门负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量进行监管，环保部门、安全监督部门、物价部门对各自负责的部分有监管的义务。

（3）监察部门和司法机关

除了以上涉及到的监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程安全的监管。

司法机关主要是对独立监管机构监管行为的合法性进行审查，并裁决独立监管机构与被监管对象之间的重大分歧。被监管企业如果不同意独立监管机构的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。

（4）社会公众

社会公众可以通过公众投诉及建议平台对产品和服务质量进行监管，通过听证会对价格进行监管。

2．PPP项目监管对象

PPP项目监管的对象既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计单位、施工单位等，涉及项目各个阶段的所有参与者负责的事项及各单位之间的一系列事项。此外，政府代表方作为项目的合作方，也在监管范围内。

（四）PPP项目政府监管方式

在保障项目社会效益和公众利益的总体目标下，政府监管部门、行业主管部

门、监察部门、司法机关和综合性独立监管机构各司其职，通过法律法规、PPP合同（特许经营协议）、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对PPP项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目监管目标。

1．法律法规建设

法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。在国家层面的PPP立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是，需要处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。

除了需要在PPP操作层面立法以外，在基础设施和公共服务相关产业领域，也缺乏相关的法律约束，建议借鉴英国、美国、新加坡、日本等以立法为先导的监管经验，即在立法机关颁布特定产业的相应法律基础上进行监管体制改革，明确监管机构监管的职责与权限范围、监管的政策目标、监管的内容及方法，以便监管机构能依照执行。如英国在上世纪80年代相继颁布了《自来水法》等一系列法律法规，美国联邦各州也先后颁布了《天然气法》等法律，日本在综合管廊推进之前先颁布了《共同沟法》。

2．PPP项目合同体系

在PPP模式中，合作是通过项目公司、社会资本与政府签订有法律效力的PPP项目合同（特许经营合同）来实现的。因此，PPP模式下监管的首要特性是基于具有法律效力的PPP项目合同（特许经营合同）来监督约束各参与方的行为。此外，PPP项目参与方除了政府和社会资本投资方外，还包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同体系包括PPP项目合

同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。

项目合同是PPP模式运作中政府监管的依据和标准，因此，合同的合法性、适用性、完整性直接关系到监管的有效性，因而在签订合同时，必须详细明确规定公私双方的权利与义务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其经济和社会效益。同时，政府监管机构在执行监管权力时，依据合同进行监管，还可以弥补法律法规的不足，能有更强的针对性和可操作性。

3．政策引导

现阶段PPP在国内仍处于不断探索和发展过程中，相关政策也在不断的更新和完善中。如发改委在鼓励社会资本进入公共事业领域发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发„2014‟60号）和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）；财政部在PPP操作流程和规范指导方面，发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金„2014‟113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）和《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）。政策文件明确了项目监管的方向和重点，在法律法规尚未完善之前，监管机构在政策引导之下，对项目相关活动进行引导、管理和监督。在法律法规完善以后，政策引导作为对法律法规的补充和完善，及时对项目活动进行调控和约束。

4．绩效考核机制

目前，各省市大多数PPP项目尚处于准备阶段，随着财政部公布的第一批30个试点PPP项目陆续签约落地，在今后的一至两年内，有关风险、利益分配的问题将会逐渐凸显出来，如何保障社会资本长期稳定的收益和公众利益最大化是监管者面临的棘手问题。如果在项目前期实施方案或是PPP合同中没有充分

考虑和制定项目绩效考核方案，项目后期运营中将会面临以下两个问题：

① 政府缺口补贴没有合理的依据（内部管理考核）

对于准收益和公益类项目，其收益无法完全弥补投资成本和收益，监管部门需要确定支付金额和调整产品或服务的价格来保障社会资本合理的收益率。就现阶段PPP项目交易设计来看，大多数是在财务测算的基础上，对于收入无法覆盖成本和收益的项目，政府给予定额缺口补贴；但是，财务测算往往存在偏差，很难准确的评估项目的未来收益，容易导致缺口补助不足或是过多。在社会资本获得超额收益时，如何界定超额收益是来自于社会资本高效的管理还是定价过高或补贴过多；在社会资本投资亏损时，如何界定是社会资本管理无效所致还是政府补贴不足。

② 产品或服务质量难以得到保障（结果考核）

如前面分析，公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，会出现市场失灵，社会资本方会在追逐个人经济利益的同时忽视公众的利益，如水质不达标，普遍服务等。但是，目前对项目公司的绩效考核大多流于形式，对以上市场失灵的现象起不到实质性作用，这一方面源于绩效考核过程较为复杂，执行难度大，另一方面源于政府将工作重点放在项目前期识别和准备和采购环节，忽视了后期建设运营过程中的绩效监管问题。

针对第一个问题，监管方需要结合项目实际营运情况（外部环境、内部管理）和绩效考核结果（产品和服务质量）给予合理的缺口补贴和支付。不要因为绩效考核过程复杂，采取一刀切的方式，给予项目公司定额补贴，后面的质量监管就臵之不理；也不要承诺投资人固定的收益率，而忽视项目运营情况。建议将政府的支付行为与项目绩效考核挂钩，考核不通过的，可以不发放补贴或是少补贴，考核通过的，给予额外奖励。在考核过程中，如果项目亏损源自于项目公司低效的管理，风险由项目公司自行承担，如果超额收益源自于项目公司高效的管理，超额收益归项目公司所有，政府不要过多干预。

针对第二个问题，可以参考国外的做法。第一，明确监管做法。首先明确产品或服务的绩效要求，特许经营者负责如何满足这些绩效要求，政府不干涉特许经营者的设计、建设和运营过程，以及特许经营者所采取的解决方案；第二，建立保证措施。要求项目公司建立质量保证体系，确保过程合规。企业通过自我确

认结果(包括对其分包商的绩效负责)，以及政府或授权独立第三方根据情况定期或随机监控过程和结果的方式，并建立绩效关联的支付机制，来验证和确认绩效。第三，用户反馈。建立互动的公众投诉或建议平台，准确、有效、及时地将使用者的意见和建议反馈给监管机构。

5．约束与激励机制

对项目参与方的约束是为了规范项目参与主体的行为，激励机制作为辅助方式鼓励社会资本参与和自我约束。对监管对象的约束方式主要体现在价格监管、质量控制、产权约束方面；激励机制主要体现在资金补贴和项目奖励方面。

① 价格监管

价格监管是PPP模式下政府监管的核心内容。自然垄断行业引入市场竞争机制和社会投资人后，按照成本导向法定价很容易导致价格过高，公众难以承受。因此，政府必须制定科学、合理、有效的价格监管机制，兼顾社会公众益和社会资本利益。定价机制应以促进公平竞争、保障社会公众利益、提高企业生产效率和维护企业利益为目标，充分考虑项目的投资与经营成本、物价指数、税费政策、产品和服务质量、社会公众的消费承受力、行业的平均利润水平等各类因素。

② 质量控制

质量控制的目标是在保证城市公共安全和保护环境的前提下提供优质的产品和服务。一般情况下，市场竞争会促使企业通过提高产品和服务的质量来增加市场份额，但由于城市基础设施和公共服务PPP项目具有自然垄断特性，往往只有一家或少数几家国有企业经营，这样企业会受利益的驱使，降低产品和服务的质量，损害社会公众的利益。因此，为维护和增进社会公众的利益，政府必须对PPP项目的质量实行监管。建议项目公司内部建立质量管理制度，包括质量量化标准和指标、质量检验体系和流程、质量考核办法等。

③ 产权约束

产权约束主要体现在所有权约束、经营权约束和剩余索取权方面。PPP模式下可以通过对项目产权的配臵，完善治理结构，实现政府的有效监管，进而提高PPP项目的效率。其一，股东及债权人会加强对项目公司的控制。政府部门、社会资本、外部金融机构作为项目投资人，出于自身利益考虑，各投资方都会对项

目公司活动进行约束和监控，控制力度取决于其投资比率；其二，从PPP运作模式来看，主要有BOO（建设-拥有-运营）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BOT（建设-运营-移交）、OM(委托-运营)4中运作模式，项目公司对项目的控制权依次越来越小，通过选择不同的运作模式，来分配项目公司的权利，进而达到对项目公司约束的目的；其三，政府投资人和社会资本拥有剩余索取权，有权派出监事会监督项目公司，使政府监督、内部监督、社会监督与合同约束相结合。

激励机制方式主要是通过明确奖惩或引入竞争方式，对项目公司进行正确的引导和激励，包括PPP产业基金扶持、国家或省市PPP示范项目奖励、专项资金补贴、优质资源捆绑等方式。激励监管一方面是鼓励更多的社会资本参与到PPP项目中来；另一方面是实现效益与公平的重要手段，即在保障社会公众利益的前提下，实现项目公司合理利润，促进政府部门的投资效率，同时也能够达到提高项目效率的目标。

四、PPP项目全生命周期政府监管内容

（一）PPP项目全生命周期动态监管框架

财经113号文《PPP操作指南》对PPP项目生命周期分为5个阶段，分别是项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动，从监管方面来看，PPP项目的全生命周期可按照项目准入、项目建设、项目运营和项目移交四个阶段进行划分。综合性的独立监管机构参与项目的全过程监管，对私营部门的准入、成本、价格、服务内容和质量安全、环境等实施专业化监管。其它监管主体各司其职，在相应阶段配合综合性独立机构进行监管。如图4-1所示，通过对PPP项目全生命周期中监管部门所参与的主要监管内容进行逐一对应，建立PPP项目全寿命周期政府动态监管框架，明确了监管主体在PPP项目各阶段的监管职能分工，突出了独立监管机构的特点，实现了对PPP项目动态的、全过程的、全方位的监管。

项目阶段各阶段主要监管内容监管主体项目审批环节监管社会资本采购环节监管准入阶段项目设计监管发改部门、综合性独立机构发改部门、综合性独立机构发改、财政等相关部门、综合性独立机构建设部门、综合性独立机构项目开工条件监管工程进度监管综合性独立机构审计部门、监察部门、综合性独立机构质量控制监管建设阶段建设成本监管环境安全监管审计部门、综合性独立机构监察部门、环境保护部门价格监管运营阶段产品（服务）质量监管综合性独立监管部门基础设施维护监管绩效监管监管移交条件以程序监管移交阶段项目产权监管项目整体评价综合性独立监管部门 图4-1 PPP项目全生命周期动态监管框架

（二）PPP项目各阶段监管内容

PPP项目合作周期长，涉及到识别、准备、采购、执行和移交多个阶段，因此PPP项目监管强调全过程监管，这是有别于其他常规项目的特点。PPP项目全过程监管是为了实现对价格和质量的监管。

1．项目准入阶段

项目准备期包括项目筛选和识别、项目物有所值和财政承受能力评审、社会资本采购和拟定PPP合同。综合性独立机构负责对PPP项目的可行性报告和实施方案进行审批，同行业主管部门一起评估项目风险，参与项目物有所值、财政承受能力、社会资本投资申请文件的评审，并与立项审批部门、行业主管等相关部门共同进行特许合同的谈判和签署。

行政监管部门如发改委、规划部门、国土部门、财政部门、建设部门、审计部门在这一阶段发挥重要监管作用，其中发改委负责审批项目建议书及投资估算、审批项目可行性设计方案、社会资本采购、项目勘察和社会资本的招标等。财政部门对项目物有所值和财政承受能力进行审批、对PPP项目的预算进行监管。建设部门对政府承建商准入监管，如招标过程的监管。审计部门负责监管社会资本准入资质审查、对PPP项目立项投资进行审计监管等。

准备阶段项目监管的重点为社会资本准入监管和PPP合同设计两方面。社会资本准入监管要保证采购流程的公平性和合理性。PPP合同设计要考虑到内容的合法性、适用性、完整性，重要边界条件需要考虑设臵的灵活性。在廉江中法供水厂的 PPP 项目中，自来水公司与中法水务投资有限公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合同约定廉江自来水公司每日从中法水务购自来水量 6 万吨。但在实际运营中，廉江市用水量远低于约定够水量，自来水价格也低于预期价格（阶梯式收费），因此，廉江自来水公司认为合同有失公允，拒绝按照合同约定的数量与价格购买中法水务生产的自来水。

2．项目建设阶段

项目建设阶段主要是指PPP项目从开工建设到完工的整个过程。综合性独立监管机构的职责是对合同执行情况的监管：对勘察、设计、施工单位的监管；施工图预算的审批监管；对成本、质量和进度进行控制；对项目公司违法分包、转包行为的监管；组织竣工验收时的监管，包括竣工结算、决算和备案等。

审计部门主要对PPP项目合同及其相关工程合同进行审计监管，对工程款支付和工程造价的跟踪审计监管，对PPP项目各参与方的财务状况的审计监管。

监察部门主要负责对项目建设过程中突发性事件进行监管，或对政府重点关注领域进行阶段性监管。环境保护部门对项目实施过程中项目公司的环境行为进行监管。消防部门主要对项目建设主体的消防设施设备进行验收监管。

项目建设期重点监管内容是对工程进度、建设质量和资金的监管。在国家体育馆案例中，因为北京市政府临时要求修改项目设计图，致使工期延长，影响工程进度和建设质量。监管者在对项目进度进行监管时，可以要求项目公司定期提交《建设工程进度报告》，确保项目施工进度与合同中约定进程安排的相一致。在工程质量和资金监管方面，要求外部工程监理单位和受托银行定期向综合性独立机构提交相关报告。

3．项目运营阶段

项目运营阶段是指从PPP项目建成投入使用直至特许期结束。这一阶段，综合性独立机构对PPP项目的监管主要是在产品和服务质量、服务价格以及设施维护等方面发挥作用。其一，根据PPP合同或特许经营合同的规定，监管部门负责督促项目公司在此阶段做好设施的养护和维修工作，避免对基础设施进行超负荷运转，保证项目在移交时处于良好的状态。其二，由于社会资本主要依靠PPP项目自身收益获得投资回报，难免因利益驱使而提高产品或服务服务收费价格、降低产品或服务质量，此阶段要加强质量监管和价格监管。其三，对于准经营项目和公益性项目，由于政府在项目运营过程中有支付行为，需要对项目公司进行公平、合理的绩效监管，并根据考核结果进行支付。其四，为避免项目公司侵害股东利益，以及防止项目公司抽逃资本金和未经股东同意抵/质押项目资产进行不合法融资，还需要对项目公司资产进行动态监控和财务监管。

运营阶段监管的重点在于对项目公司整个运营过程进行控制和管理，除了对其进行绩效考核、价格监管、质量控制和财务监控外，还需要通过制度化监管来加以补充。制度化监管包括：设立例会制度。监管部门定期与项目公司或委托运营单位召开例会，方便监管机构及时了解项目的运营状况；财务事项定期报送制度。项目公司或委托运营单位定期向监管机构提供财务报告，防止出现重大的财务危机；设立公共账户制度。要求运营阶段的所涉及的重要款项必须通过公共账户进出，便于监管机构实时监控财务状况。

4．项目移交阶段

项目移交阶段是PPP项目的最终环节，是指在项目投资方的特许经营期满后将项目的所有权、经营管理权等所有权利无偿移交给政府。一般而言，正常情况下特许期满后项目公司将所有权与经营权交予政府。特殊情况下，如某一方或双方严重违约、项目公司经营不善导致严重亏损或不可抗力等原因造成特许权提前移交，此时需要政府启动项目应急预案，由相关部门临时接管或寻找其他社会资本继续经营以避免损失，保证社会公众利益不受损害。因此，在这一阶段，综合性独立监管机构的职责是项目的产权监督和合同执行情况的监督，对项目移交时项目的整体情况做出评估以确保公共部门的利益。

五、案例分析——国家体育馆PPP项目监管分析

（一）国家体育馆项目概况 1．国家体育馆项目介绍

国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席11000个，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28日正式竣工。国家体育馆承担着奥运会的各项赛事，是国际先进水平的多功能体育场。该项目由社会资本与北京市政府合作成立特许经营公司，共同参与北京国家体育场的建设经营管理，是以PPP模式运作的典型项目。

2．国家体育馆项目PPP方案设计

北京市政府授权北京市国有资产经营管理有限公司作为政府出资代表，出资比例为58％，与中信集团联合体（中国中信集团公司、北京城建集团有限公司和美国金州控股集团有限公司），出资占比42%，共同组建项目公司国家体育场有限责任公司。北京市政府授予项目公司30年的特许经营权，由项目公司负责馆场的融资、建设、运营和维护，并在特许期期满后移交给北京市政府。为了支

持项目建设，降低项目建设风险，工行、建行、中信共给予项目公司12亿元的信用额度，人保向项目公司提供23亿元担保赔偿金额。此外，北京市政府给予体育馆场建设配套土地和施工相配套的基础设施，并放弃项目分红权，用以吸引社会资本进入。

北京市政府授权北京市国有资产经营管理有限公司58%银团贷款贷款承诺函12亿元授信额度社会资本联合体中信集团（65%）北京城建（30%）42%共同出资组建美国金州（5%）授予特许经营权国家体育场有限责任公司保险公司23亿元保单北京市政府设计、建设、运营、管理国家体育馆项目（31.39亿元）图5-1 国家体育馆项目PPP方案交易结构设计图

（二）国家体育场项目监管分析

国家体育馆是我国第一个PPP项目，虽然最终以失败告终，项目监管的缺失是其中的一个原因，以下从项目监管的角度分析国家体育馆PPP项目失败的原因。

1．缺乏有效的准入监管

对于国家体育馆项目，在准入阶段的重点工作是选择合适的社会资本负责馆场的设计、建设、运营和管理。中标的三家单位分别是中信集团、北京建投、美

国金州，北京建投负责项目建设，没有一家单位擅长馆场的设计、运营和管理。这一方面是源于社会资本招标和设计方案招标分离，挫伤了国外投标人的积极性，致使竞标单位过于尴尬，另一方面是缺乏有效的准入监管机制，使得项目在运营过程中没有体现“物有所值”和优化风险。

2．缺乏综合性独立监管机构

项目签约前，政府为了加快签约落地，引入资金开工建设，对投资人提出的各种商业运营条件没有深入考虑，做出了一些不合理的承诺来吸引社会资本。但在实际建设中，政府因考虑到奥运赛场的需求，单方面改变实施方案中的设计方案和实施进度，导致投资者损失严重。

国家体育馆原始设计中的停车位是2000个，但北京市政府后来打算为整个奥运会公园建设一个大停车场，故要求项目公司减少1000个车位。这就导致了车位不足，许多人不得不把车停到北京市政府的停车场再步行至体育馆，部分影响了体育场的商业运营。第二，北京市政府同时要求减少体育馆中的商业设施，影响了项目的租金收入。第三，北京市政府后来决定取消可闭合顶盖，影响体育馆的商业运营，减少项目收益。由此看来，在PPP项目中，需要有独立于政府部门的监管机构来约束政府行为，同时兼顾项目的社会效益和投资者的商业性利益。

3．缺乏对合同执行的监管

综合性独立监管机构的职责有对特许合同执行情况的监管：对勘察、设计、施工单位的监管；施工图预算的审批；对成本、质量和进度进行控制；对项目公司违法分包、转包行为的监管；组织竣工验收时的监管，包括竣工结算、决算和备案等。

在项目设计、施工和预算过程中，由于缺乏对PPP合同执行的监管，影响了施工的进度，投资严重超出预算。北京市政府要求项目必须在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于国家体育馆的技术标准要求很高、功能很复杂，承包商需要花费更多的时间进行项目计划，再加上取消可闭合顶盖要修改设计，图纸不能及时提供导致的半年工期延误，严重影响后期进度安排，投资预

算也因此超概算4.56亿元。

4．缺乏有效的定价机制

国家体育场是目前我国第一个采用PPP模式的公益性项目，政府在项目建设进程和对奥运会会场服务设施方面非常成功，而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制。其中，国家体育场票价制定方面出现过商业与公众利益冲突的问题，很多演出团因为馆场租金过高，馆内提供的而商品价格太贵，不愿意租用，致使国家体育馆的市场很小。由此看出，对于PPP项目，制定有效的定价机制是保障项目正常运行的关键，政府在项目运营过程中，对产品和服务进行价格监管，保证项目的公益性和经济性达到平衡。

国家体育馆PPP项目最终以失败告终，北京市政府持有的58％的股份改为股权，负责经营场馆并承担亏损和盈利，中信联合体放弃了30年的特许经营权，转而成为永久股东。作为第一个公益性PPP项目，在很多地方仍然有可借鉴之处。

第一，法律法规方面的监管。建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公共基础设施特许经营管理办法》，国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有经济发展的若干意见》以及北京市出台的《城市基础设施特许经营办法》等法律法规，约束着国家体育场馆项目参与各方及建设市场经济活动的行为，有效的保障了国家体育场项目的建设与运营，解决了项目融资困难，投资建设生命周期的风险分担，以及特许经营回收期的项目各方收益分配等问题。

第二，监管的方式与途径的创新。在国家体育场馆项目中，除了制定相关政策制度，政府还专门召开了奥运场馆工程建设监督工作大会，具体部署了相关监督工作，不仅成立专门的监督机构，负责制定监督工作方案，而且还专门成立了奥运场馆工程建设监督领导小组，并由各监督部门各司其职，相互配合，依据相应的法律法规和制度标准进行监管，从项目准入、服务价格、建设与服务质量等方面对该项目及中信联营体进行全过程监管。

第三，监管主体监管工作分工明确（体现在准入和建设结算）。在项目准入阶段，北京市发改委负责对国家体育场项目进行立项审批和审查，确定了其特许

篇3：PPP项目风险分担方式的研究

改革开放以来，我国经济发展呈现出了前所未有的生机和活力。但是，自20世纪80年代中期以来，一种结构性的矛盾却日益尖锐，这就是我国基础设施建设规模不断扩大，但是单独的政府公共财政支持已经不能满足建设所需资金。而近年来私营经济的迅速发展积累了雄厚的资本实力和技术基础，成为基础设施潜在供应方。

在我国，每年都要投入大量的资金进行公共基础设施建设，据相关资料显示，发展中国家每年在公共基础设施的投资占国民生产总值的4%和投资总额的20%，而随着我国西部大开发等一系列战略措施的实施，使我国基础建设投资需求越来越大，这给国家财政造成极大压力，如何解决资金问题成为一个首要的难题，这就迫使我们寻找新的项目合作方式，而PPP合作模式的出现使问题的解决成为可能[1]。但是，由于以PPP模式投资建设经营性公共项目投资大、建设和运营周期长、涉及参与方多、不确定性因素也较多，其内部诸因素之间以及与外界环境的相互影响更是错综复杂，因而和一般工程相比，其面临的风险也相对更多，如何合理分担风险是此类项目取得成功的关键因素。

1 PPP项目风险分担方式概述

1.1 PPP项目风险

通常来说，风险是指在一定条件下和一定时期内可能发生的各种结果的变动程度。在涉及风险问题的研究中，风险的定义大致可分为两类:一类是强调风险的不确定性;二类是强调风险损失的不确定性。第一类定义可称为广义风险，第二类定义称为狭义风险。风险具有客观性，其大小随着时间的延续而变化，是“一定时期内”的风险[2]。

由于PPP项目建设和经营的周期比较长、涉及面广、投入资金的数量庞大，而且要涉及到多个主体的共同分工合作。权利与义务关系复杂，因此比一般的工程项目面临的风险要大，面临的风险因素也要更为复杂。项目参与各方必须首先考虑好各方面的风险问题，才能保证项目的顺利建设与运营。自PPP项目产生以来，风险问题就一直是项目参与各方所共同关心的一个热点问题。国内外已经有不少成功的PPP项目，但最终失败的项目也不乏其例，如印度大博电厂项目、英法海底隧道项目等，我国PPP模式的应用还处在初步阶段，因此对适合我国应用的PPP模式所存在的风险进行研究是十分重要而迫切的。

1.2 PPP项目风险分担方分析

PPP项目通常由三部分主体构成:第一是公共授权当局，主要负责实施政府采购的公共部门委托人;第二是SPV(Special Purpose Vehicle，特殊目的公司)，是项目组织运行的核心，承担着直接对项目进行经营和管理的角色，主要以项目未来现金流为承诺来获得第三方的资金资助;第三是资助，表现为股东、贷款银行以及债券持有者等[3]。在这种模式下，公共授权当局与SPV之间是通过特许权合同来建立契约关系。在实际运行过程中，SPV合营实体除了是私人部门外，还有可能是由公共部门构成。

从融资风险分担主体角度来看，政府、项目出资方、承包商以及项目建成以后的运营商是PPP项目融资风险的主要分担者。其中，出资方是项目公司的投资者，主要包括私人投资者和金融机构等，在典型的PPP融资模式中，私人投资者是项目的投资主体，主要通过项目的投资活动和经营活动，获得投资收益，通过组织项目融资，实现投资项目的综合目标要求，而金融机构为项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保;政府是PPP项目的控制主体，政府的目的并不是完全为了赢利，而是起到一定的带动作用，在项目特许权协议中，政府必须承担相应的义务和承担一定的风险，并提供一定的政策保证[4];承建商是项目建设过程的主角，通常情况下不仅要负责组织项目的设计、施工还要负责所需设备、材料的采购等工作，一般是由项目公司通过公开招投标确定;运营商负责项目建成后的运营管理，其主要责任在于保持PPP项目良好的运营状态和一定的盈利水平。

2 PPP项目风险分担方式的研究

公共部门之所以采取PPP模式，其目的就是要提供现代化、优质的公共服务，而不是为了把项目风险全部转移给私人组织。在PPP模式中，参与各方都没有使自己的利益达到最大，但总收益是最大的，这便与公共设施项目建设的目的相符合[5]。因此，本着“多赢”的目的，各参与方需要制定合理有效的风险分担方式，来解决相互之间的矛盾。根据PPP项目风险分担的一般原则，一部分项目风险可通过定性的方式实现在政府部门与私人投资者之间进行有效的分担，在定性的风险分担方式中，专家知识和判断是决定风险分担策略的主要来源。一些学者通过问卷调查的方式来探究国外一些PPP建设项目的风险分担参数，通过调查研究，依据风险分担的原则，一般来讲，对于有些宏观层次和微观层次的风险应由政府部门承担或与私人共同承担;而大部分风险，尤其是宏观层次的风险应该分配给私人部门来承担;少数风险由单方面承担效果不是很明显。文章在前人的研究基础上，就部分重要风险构造了一种较为合理的风险分担方式如表1～2。

综上所述，PPP项目的风险在政府和私人投资者之间的合理分担的研究基础应该是在一定的风险分担的原则下，对于具体的项目来讲，更应该动态地对项目生命周期不同阶段的风险进行全面分析，以达到更为合理的分担方式。

3结束语

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。文章在对PPP模式及其风险因素进行系统分析的基础上，深入分析了风险分担的影响因素，并确定了风险分担的基本原则。在此基础上，又从定性角度研究了风险分担的具体方式，在实践中，还应结合项目的具体情况，进行必要的定量分析，达到风险在各参与方之间的合理分担。

参考文献

[1]VAR在PPP项目风险管理中的应用[J].辽宁工程技术大学学报:社会科学版,2010,12(4).

[2]陈利文.项目投资风险分析理论与方法[M].北京:机械工业出版社,2004.

[3]刘江华.项目融资风险分担研究[J].工业技术经济,2006(8).

[4]赵国富,王守清.基础设施BOT/PPP项目中的政府责任研究[J].商场现代化,2007(7).

篇4：安庆污水PPP项目解析

作为财政部首批30个PPP示范项目之一，本项目采用区域特许经营方式实施污水厂网一体化整合，在PPP运作过程中面临一系列复杂情况的挑战—如何对已经实施TOT/BOT运作的项目及其投资运营商进行妥善处理、如何处置状态各异的存量资产、如何进行增量污水厂网设施的定价、如何引入社会资本智慧对初步规划方案进行优化以确定技术边界条件等等，可以说是同类项目操作难点的集大成者。

现有特许经营项目问题

项目遇到的首要问题是，安庆市已于2007-2010年期间通过TOT、BOT等方式引入了3家社会资本，分别负责3座污水处理厂的投资运营，特许经营协议仍处于有效期内。在规划区范围内实现完全意义上的污水厂网一体化整合，必将涉及对该等项目及其投资运营商的妥处问题，提前终止、吸收、切割是三种备选解决方案。

如果政府主导实施提前终止，可以在本项目运作前彻底清空市场、释放可利用资产，最大限度地为厂网一体化整合发挥最大效用创造条件，并消除潜在社会资本对整合前景的顾虑，有利于提高项目的市场吸引力。

但这需要综合考虑多方面的因素：（1）提前终止现有特许经营项目必然有损政府信用，一方面失信于现有社会资本，另一方面会对新引进的社会资本造成不良预期；（2）目前安庆市已投运污水项目均由社会资本负责运营，提前终止政府方可能缺乏足够的运营管理人员接管项目，无法保证存量特许经营项目在PPP采购完成前的持续稳定运营；（3）提前终止需要支付较大金额的补偿价款；（4）提前终止协议属于重大事项，谈判、审批及项目移交工作均相对耗时，乐观预期需要1-2年，严重影响本项目的推进计划。因此，放弃了这一方案。

将现有特许经营项目吸收进入厂网一体化范围的方案，国内已有实践经验，现有特许经营项目的投资运营商以其拥有的资产或权益，作价入股厂网一体化项目公司（以下简称“项目公司”），但此种操作由于存在未经法定程序扩大对原投资运营商的特许经营授权的合规性瑕疵而被摒弃。于是我们转向引入新的社会资本后再对存量特许经营项目进行吸收的方案：（1）合作吸收，存量特许经营项目的投资运营商以其持有的存量特许经营项目公司股权向项目公司增资，进而实现对存量特许经营项目的吸收；（2）退出吸收，项目公司向现有投资运营商收购存量特许经营项目公司股权，将其吸收入项目公司名下。

合作吸收方案可以实现完全意义上的厂网一体化，且无损存量特许经营项目投资运营商的既得利益和政府信用，但各方谈判达成一致的难度（尤其是议价难度）较高，且吸收完成后项目公司共有五个股东，后期运营管理的协调难度很大。退出吸收方案亦可以在不损害政府信用的前提下实现完全意义上的厂网一体化，且不存在后期运营管理的协调问题，但操作阻力较大，谈判难度极高，即使收购成功亦会付出较高的对价，推高社会成本。此外，上述两种吸收方案还可能涉及进场交易程序问题（在合作吸收情况下，需视项目公司的股东是否为国有公司而定；在退出吸收情况下，视存量特许经营项目投资运营商是否为国有公司而定），以及政府对存量特许经营项目投资运营商转让项目公司股权的锁定解除问题。因此，经过反复思考后放弃。

最后，只剩下存量特許经营项目不纳入本次厂网一体化整合范围，由项目公司负责向其提供进水的切割方案。这是现阶段最为可行的方案，既充分保护了现有投资运营商的既得利益，又不会损害政府信用，推动实施几乎没有阻力。但在存量项目提前终止或期满终止移交前，无法实现完全意义上的厂网一体化。并且在此方案下，污水收集和输送形成了三个层次的主体关系：一是拥有排水许可审批权的政府方，二是拥有污水管网及泵站的项目公司，三是拥有存量特许经营污水厂的投资运营商和拥有其他污水处理厂的项目公司。三个层次主体间的责权利关系更加复杂，好在可以通过科学设定机制予以解决。

最终选择了切割方案。在合作期限内，项目公司拥有本项目范围内的区域特许经营权，具体负责本项目的规划优化、投资、融资、建设、运营维护及移交。项目公司在享有本项目范围内排他性经营权的同时，须按规划和政府方指令履行普遍服务义务。

存量资产处置问题

本项目存量资产中，政府方拥有的魏家咀污水处理厂 二期具有一定的特殊性。该厂立项之初按24万立方米/日规模整体设计，政府方在一期建设时已完成共用设施的修建，后续采用TOT方式转让给安庆首创水务有限责任公司（以下简称“安庆首创”）运营，二期则由政府方负责投资建设并纳入本项目厂网一体化范围。

我们对该厂 一二期的资产构成和未来运营情况进行了研究，发现仅有曝气池、生物池和沉淀池属于二期独立运营设施，其他核心设备设施均为一二期共用且经营权归安庆首创所有。经广泛调研确认，该厂 一二期在技术、安全、管理、监管等方面均不具备单独运营的可行性，且在成本费用方面单独运营显著不经济，因此需要一二期合并运营。

出于尊重政府方与安庆首创之间现行有效的特许经营协议等因素考虑，最终决定将该厂 二期经营权先行授予项目公司，再由项目公司外包给安庆首创运营。外包运营涉及的权利义务衔接、运营费支付、监管考核等，以确保合规性和法律关系顺畅为前提，通过签订委托运营协议（本处的委托运营协议为项目公司将魏家咀污水处理厂 二期按照服务外包的方式委托给安庆首创进行运营维护）和承诺函等方式予以解决。

增量投资定价问题

考虑到规划方案中远期增量厂网建设的不确定性，其定价及回报机制无法在当期进行详细约定，但区域特许经营的特性又决定了，未来新增投资皆由项目公司排他性地负责实施并获得投资和运营回报。因此我们设定了相关机制，以避免政府方与项目公司在未来新增投资时，就该等投资和运营回报无法协商达成一致，增加项目的监管和交易成本。

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首先，未来新增投资的金额以工程量清单计价的控制价为依据，控制价由项目公司依据安徽省、安庆市相关规范、规定组织编制，送政府方组织审核，并由项目公司报造价管理机构审查确定。新增投资按工程量清单计价的控制价下浮率不少于5%，最终以确认谈判中双方达成的一致意见为准（本项目在5%的基础上仍有下浮）。如属设备采购的，则应以政府方和项目公司共同认定的金额为准；如明显高于市场价的，则政府方有权调低。

其次，未来新增投资的回报率确定机制为：在提交最终报价的社会资本不少于5家（含）时，按中选社会资本响应文件的最终报价中报出的税后全投资内部收益率为准；在提交最终报价的社会资本少于5家时，以届时中国人民银行发布的同期银行贷款基准利率上浮30%为准。若未来国家适用法律对该等回报率出台相关规定的，则自该等规定施行之日起，新增投资的回报率由采购人和项目公司在不违反该等规定的情况下另行协商确定。

第三，未来新增投资形成的新建项目（含污水处理厂、污水管网的改扩建、更新及改造、重置项目）对应的运营维护成本由物价部门核定。

初步规划方案优化问题

本项目存在的另一个特殊情况是，污水工程专项规划方案尚未编制完成，现有初步规划方案存在提升的空间，政府方希望引入社会资本方的智慧，优化现有初步规划方案。尽管我们已将规划优化职责交由未来中选社会资本组建的项目公司承担，但由于本项目规划方案未定，近期建设项目的服务范围、设计规模等技术边界存在较大的不确定性，部分优化工作需在采购阶段予以明确。因此，竞争性磋商采购方式在本项目中大显身手。

本项目采购程序分为技术方案磋商和综合评审两个阶段，所有通过资格预审且首轮响应文件未被拒绝的社会资本均可以参加磋商。磋商小组所有成员集中与单一社会资本分别进行磋商，磋商内容限定为响应文件第三分册：技术方案，但响应文件的其他部分内容可以作为磋商的依据。磋商小组将根据采购文件规定的技术方案评审细则，对社会资本递交的技术方案进行实质性响应与否的判断和磋商打分，并将全部响应文件分为四档：（1）A档为实质性响应采购文件，且技术方案磋商得分排名前四位的响应文件，该等社会资本在综合评分中可获得9分；（2）B檔为实质性响应采购文件，技术方案磋商得分排名未能进入前四位的响应文件，但响应程度较高，该等社会资本可在综合评分中获得6分；（3）C档为实质性响应采购文件，技术方案磋商得分排名未能进入前四位的响应文件，且存在多处明显缺陷，该等社会资本可在综合评分中获得3分；（4）D档为未实质性响应采购文件的响应文件，按无效响应处理并告知该社会资本，该社会资本不得继续参与后续采购程序。

上述档次的划分既考虑了社会资本对技术方案的投入积极性（技术方案优化的人力成本和外包成本较高，各档拉开分差社会资本方有动力），又考虑了技术方案磋商结束后综合评审阶段的竞争充分性（前四名没有分差，避免过多社会资本退出竞争）。

磋商结束后，采购人将组织技术方案为A档的社会资本，在规划专题会议上背对背匿名汇报技术方案，但该汇报结果仅为采购人确定实质性变动内容之目的。磋商小组将根据采购文件和磋商情况，向所有实质性响应的社会资本（A、B、C档）发出实质性变动通知，并要求其在规定时间内重新提交响应文件和提交最后报价。A、B档技术方案的知识产权归采购人所有，采购人将在采购结束后，向该等社会资本中未能中选的社会资本支付一定金额的技术方案编制费用。

值得一提的是，除对初步规划方案的优化外，本项目将污水管网运维绩效（考核指标和考核办法）、污水管网普查机制（污水管网全面普查及常规普查周期、全面普查后的污水管网运维服务费金额调整机制、风险转移机制等）、新增投资回报率确定机制、新增投资控制价下浮率等方面，也纳入磋商环节的可实质性变动内容，充分发挥了竞争性磋商采购方式的特点和作用。

篇5：ppp项目申请报告

告

概要：

一、4月市场总体成交情况

二、分区域成交情况

三、分行业成交情况

四、月度大额中标项目一览

五、财经23号等月度重点政策文件解读

六、PPP清库情况

七、精品案例剖析

一、4月市场总体成交情况

4月全国PPP项目成交资金规模为4,956.2亿元，环比增长51.49%。当前累计成交金额为107,593.2亿元，累计成交项目7,317个。自2017年12月起至今，各地应财政部要求积极展开不合格项目清理与整改工作，从近3个月成交数据来看，PPP市场仍呈现较快增长趋势。

图1：全国PPP项目4月金额成交情况

二、分区域成交情况

4月共有10个省级行政区PPP项目成交金额突破100亿，在全国范围内成交金额排名前十个省级行政区中，河南省、广东省、辽宁省本月成交金额排名前三，分别为556.4亿元、498.6亿元、307.9亿元，这三个省的成交项目数量分别为29个、21个、5个。

图2：4月各地区金额成交情况（前十省份）

如图3，截止2018年4月30日，全国共有5个省级行政区累计成交金额突破7,000亿大关，分别是云南、新疆、河南、贵州、四川。

图3：累计各地区金额成交情况

三、分行业成交情况

市政工程、交通运输、城镇综合开发是“三大巨头”，三类项目合计占据本月总成交金额80%。其中，市政工程类项目以1,059.6亿的成交金额成为本月榜首，仅此一项便占据本月总成交金额的36%。

图4：4月各行业金额成交情况

如图5，从累计数据来看，市政工程、交通运输、城镇综合开发一直为PPP市场最青睐的项目。三项合计占据累计成交金额76%。

图5：累计各行业金额成交情况

四、月度大额项目一览

根据政府信息采购网数据，下表罗列了4月中标金额排名前8的PPP项目。本月全国范围内中标（成交）的资金规模最大的项目为哈尔滨市双城区供排水一体化PPP项目，中标资金规模约57亿元。

表1：月度大额中标项目一览

数据来源：政府信息采购网、公开资料

1.30(1+19)表示总年限为30年，其中建设期1年，运营期19年。以下若无特殊标注，则表示方法类似。

2.本项目建设期为1.25年（30个月），缺陷负责期为交付后1年。

3.本项目为PPP+EPC模式，即部分PPP模式，其中PPP采用BOT运作模式。EPC指设计、采购、施工一体化承包模式，政府对承包单位付费。

五、4月重点政策文件解读

01 财金〔2018〕23号文件重点解读

财金〔2018〕23号

近日，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）。该文件要求各国有金融企业“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”、“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照‘穿透原则’加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。”

财政部官方解读

要求资本金审查应坚持“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，若发现存在“名股实债”等违规操作的，不得向其提供融资，还需向上“穿透”审查，重点关注以债务性资金违规出资等问题。

元时代智库解读

我们认为财金〔2018〕23号文件有以下新增禁止内容：

1.项目公司资本金不得为股东的“名股实债”型资本金融资资金。

2.项目公司资本金不得为股东的借贷资金等债务性资金。

对比此前财办金〔2017〕92号文中“不得以债务性资金充当资本金”，此次财金〔2018〕23号针对资本金审查提出了向上“穿透原则”。即财办金〔2017〕92号文件出台后，社会上有很多遐想，人们普遍认为债务性资金是指项目公司的债务性资金，而非社会资本方的债务性资金。而财金〔2018〕23号要求向上穿透审查债务性资金的问题，即明确项目公司的股东一级为资管产品的，该产品的备案类型、期限应与其所投资权益类标的资产相匹配；之前普遍存在的债权类产品认购有限合伙份额投资项目公司股权的，在新条件下会被认定为违规，将不再能取得国有金融机构的贷款。

02 4月政策大事件一览

1．国发〔2018〕9号：落实《政府工作报告》部门分工

国务院发布《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》（国发〔2018〕9号）。文件规定，《政府工作报告中》所提“落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，使民间资本进得来、能发展”内容将由国发委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、国家能源局等部门职责分工负责。

2．财金〔2018〕54号：对存在问题的示范性项目进行分类处置

财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）。文件对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。文件要求地方各级财政部门做好退库项目后续处置工作：对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，应当充分做好前期论证，按规定办理入库手续；无法继续采用PPP模式实施的，应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落

地实施的项目，应当针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。54号文为首个对PPP示范项目提出规范管理的政策文件。

3．两部门联合发布《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》

国证监会、住房城乡建设部联合发布了《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》。文件明确了：开展住房租赁资产证券化的基本条件；优先和重点支持大中城市、雄安新区领域；住房租赁资产证券化的工作程序；加强住房租赁资产证券化的监督管理；营造良好政策环境，培育多元化的投资主体。该文件意在推进住房租赁资产证券化，将有助于盘活住房租赁存量资产，提高资金使用效率，促进住房租赁市场发展。

4.文旅旅发〔2018〕3号：在旅游领域推广PPP模式

文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号），该文件在旅游领域推广政府和社会资本合作模式。文件指出，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。文件主要规划了9个重点领域：旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态。

六、PPP清库情况

财政部PPP中心日前公布数据显示，自2017年11月16日《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）发布后，各地积极开展项目库清理工作。自2017年12月份至2018年3月末，综合信息平台已累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。

从地域分布来看

退库项目投资额前三位是山东、新疆、内蒙古，金额分别为1,596亿元、1,491亿元、1,441亿元，合计占退库项目投资额总数的37.1%。

图6：2017.12-2018.3退出管理库项目地区分布情况

从行业分布来看

退库项目数前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为400个、129个、72个，合计占退库项目总数的51.9%。退库项目投资额前三位是交通运输、市政工程、城镇综合开发，分别为3,568亿元、3,505亿元、1,187亿元，合计占退库项目投资额总数的67.6%。交通运输行业退库项目单位体量最大，单个退库项目平均投资额达27亿元。

图7：2017.12-2018.3退出管理库项目行业分布情况

财政部官方解读

财政部有关负责人表示，按照“防风险、促规范”的要求，PPP工作着力加强规范运作，从高速发展转向高质量发展，实现PPP项目转型升级、提质增效，切实提升公共服务质量。

元时代智库解读

财政部相继出台财办金〔2017〕92号与财金〔2018〕54号文件，对入库PPP项目进行整改与纠偏，初期经过严格筛选的示范项目也在清查之列。从结果来看，未来财政部将对PPP项目进行动态化模式管理，入库项目和示范项目不再是评判项目好坏的重要标准。

投资人和金融机构需提升自身的鉴别能力，在投资的过程中切实了解项目的实质内容，判断项目是否符合PPP的相关政策要求。PPP项目的整改清库工作，为市场创造了良好环境，大程度上提升社会资本参与PPP的热情和信心；同时整改工作也为除入库项目和示范项目以外的项目提供了更多被社会资本深入了解的机会，促进真正优质的项目落地。

七、精品案例分析

项目概况

该项目为国家级示范项目，位于H市新城区，交通便利，20分钟内科距离高铁车程18分钟、机场车程15分钟、地铁一号线车程15分钟、高速出口车程5分钟。项目包括三个子项目：康复医疗中心（包括康复中心、居家养老后台服务中心、国际研究中心等项目）、康复照料中心、康复养老养生中心（包括医药养生中心、养老主题公寓、养生度假公寓等项目）。

本项目占地面积800亩，地上建筑面积约8万平米，共设计床位数1600张，总投资约为12亿元，项目建设期为2.5年。

PPP模式

本项目拟采用BOOT模式(建设—拥有—运营—移交)与BOO模式(建设—拥有—运营)相结合的方式。康复医疗中心采用BOOT模式运作，合作期限暂定30年（包含建设期2.5年），合作期结束后，康复医疗中心项目的土地、设施无偿移交给当地医院；康复照料中心和康复养生养老中心采用BOO模式运作，30年合作期结束后，项目不进行移交，继续由项目公司进行运营。

融资结构

本项目将组建项目公司SPV（特殊项目载体）进行项目建设及运营。项目公司注册资本金为2.44亿元，由社会资本全额出资成立，政府方不出资不占股。鉴于土地收储尚未完成，项目土地通过出让方式取得，土地溢价风险和土地获得风险由社会资本方自行承担。

回报机制及收入测算

本项目回报机制采用使用者付费+政府可行性缺口补助。

使用者付费的回报来源：康复医疗中心的门诊收入、康复住院收入、体检收入等；康复照料中心的床位收入、政策补贴收入（建设补贴、运营期补贴）；康复养生养老中心的床位运营收入、养生卡收入、餐饮及其他收入、商业租赁收入等。参考项目可行性研究报告，结合H市的医养项目收费水平及可预计人次，以每年开放360天为基准，康复医疗中心预计

年收入7,380万元；康复照料中心预计年收入1,968万元；康复养生养老中心117,180万元。总合计年收入126,828万元。

政府可行性缺口补助来源：在项目的运营期间的前11年，根据绩效考核情况，进行政策性建设补贴+运营补贴。其补贴总额每年为3,010万元。

按照30年的运营计算期计算，整个项目的税后全投资内部收益率为8%，基本满足社会资本要求的项目内部收益率的水平，项目具有很强的财务生存能力，对社会资本的吸引力较大。考虑本项目前期运营需要有一段时间的市场培育期，为缓解项目前期经营压力，故将本项目的补贴年限与贷款年限一致，有利于保障项目的银行还款压力，以达到政府对本项目的支持。

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文章来源：元立方金服

篇6：ppp项目申请报告

编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司 PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

PPP项目运营的一种形式

“物有所值”评价是PPP项目实施的前置条件，主要从三个层面进行评判，一是直观上的性价比最高，即价格和性能综合考虑最优；二是从全生命周期来衡量的价格最优，即从采购、使用到处理的全过程成本最低；三是综合经济、社会效益考虑的性价比最高，通过将质量、价格和效益进行权重分配后综合评价。

第一章 项目概况

一、水库项目基本情况

（一）水库项目背景

（二）水库项目名称

（三）水库项目位置与范围

（四）水库项目建设内容规模及投资

（五）水库项目实施进度

（六）水库项目实施的必要性和可行性

1、水库项目实施的必要性

2、水库项目实施的可行性

二、水库项目财务分析

（一）资金筹措

（二）水库项目总成本与费用

（三）水库项目收入 第二章 水库项目运作方式

一、水库项目实施机构、授权出资机构

二、水库项目运作方式

三、水库项目公司股权情况

四、授权及合作期限

（一）授权

（二）合作期限

五、风险分配框架

六、付费机制

（一）政府付费的内容(1)可用性付费（2)运营服务费

(二）政府对项目的支出责任（1）政府对本项目的资本金支出责任（2）运营期付费责任(3）政府支付方式

第三章 水库项目物有所值定性评价

一、物有所值评价概述

二、物有所值定性评价主要内容

三、物有所值定性评价程序

四、物有所值定性评价指标及评分标准

（一）物有所值定性评价指标体系

（二）基本评价指标及评分标准

（三）补充评价指标及评分标准

五、物有所值定性评价意见及结论

（一）基本评价指标分析

1、全生命周期整合程度

2、风险识别与分配（1）组织机构风险（2）技术风险（3）工程风险（4）投资估算风险（5）资金风险（6）市场风险（7）政策风险（8）财务风险（9）不可抗力风险

3、绩效导向与鼓励创新

4、潜在竞争程度

5、政府机构能力

6、可融资性

（二）补充评价指标分析

1、水库项目规模

2、预期使用寿命

3、水库项目资产种类

（三）物有所值定性评价意见

（四）物有所值定性评价结论 第四章 物有所值定量分析

一、物有所值定量分析

二、设定参照项目

三、参数指标选择

四、计算建设和运营维护净成本

五、PPP 值计算

（一）股权投资支出

（二）运营补贴支出

（三）风险承担

（四）配套投入支出

（五）计算结果

（六）小结

（七）计算附表 附表

1、PSC 值计算表 附表

2、PPP 值计算表

附表

3、运营成本和运营收入明细表 附表

4、还本付息表

第五章 物有所值定性分析专家评审意见附件 附件

1、基本评价指标及评分标准 附件

2、补充评价指标及评分标准 附件

3、物有所值定性分析专家评分表 附件

4、物有所值定性分析专家评分汇总表 附件

5、物有所值定性分析专家意见

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