探讨如何积极稳妥推进城镇化

探讨如何积极稳妥推进城镇化（精选6篇）

篇1：探讨如何积极稳妥推进城镇化

积极稳妥推进城镇化进程

党的十七届三中全会提出，坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。“十二五”规划提出，“优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。”准确把握中国特色城镇化道路的精神实质，需要更加注重构建城镇化战略布局，更加注重城镇化发展的质量和效率，更加注重中小城市和小城镇发展，更加注重城镇化与新农村建设互促互进机制的形成。

一、我国城镇化具有鲜明的阶段性特征

经过几十年的发展，我国城镇化取得了长足进步。目前有设市城市655个，其中特大城市122个（人口超过400万的超大城市13个）、大城市118个、中等城市151个、小城市264个；建制镇19234个。城镇化率从1978年的17.9%提高到2010年的47.5%，年均提高0.93个百分点。目前，我国城镇化水平已接近中等收入国家城市化平均水平，长期存在的城镇化滞后于工业化的状况开始扭转。

我国城镇化进程具有鲜明的阶段性特征：一是改革开放初期至20世纪90年代初期。随着农村改革的深化，乡镇企业异军突起，农村富余劳动力就地转移，“离土不离乡”成为我国城镇化发展的主要形式，这一时期我国城镇化率年均提高0.65个百分点，打破了城镇化水平长期徘徊乃至逆向发展的坚冰。二是20世纪90年代中期至2010年。随着经济体制改革深化，依托大城市和沿海地区吸纳农民工流动就业，成为我国城镇化发展的主要形式，这一时期城镇化率年

均提高1.25个百分点，是我国城镇化发展最快、转移农村人口最多的时期。三是自“十二五”规划起的未来20年。这一阶段，我国城镇化发展将出现新趋势，城市群、城市圈和小城镇将成为吸纳农村人口的重要两极。经过30年改革开放，一些具有区位和产业优势的地区，已逐步形成相对集中的城市群、城市圈，如环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4%的国土面积，聚集了全国18%的人口，实现了全国40%的国内生产总值。这些地区以及其他大城市群周边地区，将是今后统筹城乡发展的重点地区，城镇化水平将有一个量和质的同步提高。另一极是小城镇。目前小城镇人口占城镇总人口的45%以上，小城镇企业创造的税收占全国地方税收总额的四分之一以上，人口、产业和财政聚集效应正在逐步显现，随着国家政策的倾斜，小城镇将成为城镇化进程中的重要一极。

上述三个阶段中，前两个阶段约30年时间，主要是通过农村富余劳动力转移，为工业化提供廉价劳动力，工业化带动了城镇化。正在进行中的第三个阶段，约20年时间，则是要通过城镇化解决农村人口的市民化问题。可以说，前两个阶段是农村支持城市，农业支持工业。第三个阶段，则是转向城市支持农村，工业反哺农业。第三阶段是攻坚阶段，涉及的多是体制、机制问题，比前两个阶段难度更大，任务更艰巨，但如果政策对头，效果会更加明显。我国用50多年时间，走过国外需要百年才能完成的城镇化历程，将在中国历史上写下彪炳青史的一页。

二、“十二五”城镇化发展要处理好三个关系

我国城镇化水平的提高超出预期，已成为经济增长的引

擎，这是有目共睹的，但增长质量不高的问题同时存在。

主要表现为：一是一些一线和中心城市的宜居、生态功能退化。由于人口规模快速膨胀，人口聚集过于集中，基础设施、公共服务增长不同步，交通、住房、公共服务不堪重负。有些城市的水、电、气、热、煤等供应常年紧张运行，资源承载能力逼近极限，城市的生态功能弱化。二是城市建设规划稳定性差。一些城市功能定位不清，同构性竞争导致重复建设。一些城市规划修编占地过多，用地扩张和耗费资源过度，集约化程度低。三是公共服务二元结构特征明显。不少农村人口进城后的居住、生活条件较差，社会保障制度不完善。这部分人群基本集中在城乡结合部，由于基础设施建设滞后，公共服务出现缺口，一部分成为城市的边缘群体。四是社会管理滞后。面对庞大的流动人口，在社会管理和公共服务方面还没有行之有效的对策，基础管理工作薄弱。

“十二五”时期的城镇化发展，要认真总结过去城镇化发展的经验教训，妥善处理好“三个关系”：一是处理好大城市规模扩张与提高增长质量的关系，更加注重城镇化发展的质量和效率。我国的一线城市和中心城市，要坚决遏制城市发展中的“马太效应”，不能再走“摊大饼”式的外延扩张和人口无序增长的发展道路，而要重视内涵式增长，在加强公共服务设施建设，完善社会管理，提高城市化质量上狠下功夫。大城市发展应与区域经济发展水平相适应，与区域的资源、环境条件相适应，要着力提高单位土地的人口承载能力及集约化水平。二是处理好大城市发展与中小城市、小城镇建设的关系，更加注重推动中小城市和小城镇发展。中小城市和小城镇是联结农村和大城市的桥梁纽带，在城镇化

和社会主义新农村建设进程中担负着双重职责。大城市应加快实现经济结构优化升级和增长方式转变，把高新科技、优质高等教育、先进文化、医疗卫生、金融服务、战略性新兴产业以及高端制造业等作为发展重点，其他产业则可有步骤地向中小城市和小城镇转移，中小城市和小城镇应抓住产业转移的有利时机，科学、均衡布局并聚集产业，构建发展平台。三是处理好城镇化与社会主义新农村建设的关系，更加注重城镇化和新农村建设互促互进机制的形成。坚持城乡统筹发展，建立城镇化与新农村建设互促共进的新型城乡关系，使广大人民共享城镇化成果。要把城镇化和新农村建设结合起来，积极推进基本公共服务均等化，同步提升城镇和乡村现代化水平。防止在推进城镇化过程中忽视新农村建设，使城乡差距和收入差距继续扩大。加强城镇化过程中的土地管理，保护农民合法的土地权益，不以牺牲农业、农村和农民利益为代价推动城镇化。

三、“十二五”城镇化发展要解决好五个问题

一是认识问题。城镇化过程既要遵循规律，顺应发展，又要统筹协调，量力而行，在财力可承受、群众可接受、发展可持续的前提下积极推动。要警惕形式上的“城镇化”，通过行政区划调整或县改市、市改区，在产业未发展，农村人口住所、职业、社会保障等都没有改变的情况下，将农民统计为市民，单纯追求所谓的“高城镇化率”，这种不反映经济社会实际发展真实水平的城镇化，没有实际意义；要警惕用高负债支撑城镇化，防止寅吃卯粮，透支未来，急于求成；要警惕“贪大求洋”式的城镇化，一切从国情出发，从实际出发，多搞实惠有用、群众欢迎的东西，少搞哗众取宠的东西。

二是规划问题。“十二五”规划纲要提出，要“科学制定城镇化发展规划”。应按照城乡统筹、层次分明、功能清晰的原则，编制城乡融合、相互衔接、全域覆盖的总体规划，同步推动基础设施，公共设施和社会事业规划向农村延伸，改变过去城乡规划各自为政的二元格局。应维护规划的稳定性和权威性，未经法定程序，不得随意调整，就是对经过中期评估或经济社会状况发生重大变化而确需调整规划的，也必须符合法定程序，维护规划的稳定性。要加强对规划实施的监督，包括人大监督、社会监督和舆论监督。

三是户籍制度问题。城镇化意味着农民生产方式、生活方式和相应社会管理体制的根本性转变。在城镇化发展过程中，进城农民的生产、生活方式已经发生变化，相应的户籍、住房、教育及社会保障制度等配套改革就需要跟进。“十二五”规划提出，要“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。”目前，全国已有十多个省（市）出台以取消“农业户口”和“非农业户口”划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革，正逐步建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和稳定职业（生活来源）为户口准入条件的城乡统一的户籍登记管理制度。取消农业和非农业户籍划分，只是打破二元户籍制度的第一步，关键是要把户籍制度与相关福利制度逐步分离，逐步弱化或取消依附在户籍上的教育、医疗、住房、就业、社保等方面的福利待遇差异。这种分离，在中小城市和小城镇迈的步子可以大一些，在特大城市，由于城市容量等因素制约，要从实际出发，因地制宜，防止一种倾向掩盖另一种

倾向。

四是小城镇管理体制问题。对于人口多、经济总量大的重点镇，要研究解决其“责大权小”的问题，积极探索“强镇扩权”，理顺管理体制，提高行政效率。可考虑向重点镇下放行政执法权限，把公安、交管、环保等部门行政执法权及必要的行政许可权下放，提高其社会管理的控制力和执行力；推进镇级财政体制改革，研究按实际人口规模确定财政分配关系，减轻重点镇在基本公共服务投入上的财政压力；根据城镇集中居住的常住人口及财政收入规模，解决其机构设臵、公共服务队伍人员编制等问题。

五是资金问题。推进城镇化进程，不仅需要增加对城镇基础设施建设方面的投资，还要加大对进城人口的教育、卫生、社会保障等方面的公共服务的支出，资金需求量大，这在中小城市和小城镇更为突出。“十二五”时期，要认真研究解决中小城市、小城镇发展的资金来源问题。在继续调整公共财政分配格局的同时，还要注重发挥市场机制的作用，出台相关政策，引导各类投资主体参与城镇化建设。探索市政公用事业投资体制改革，实行市场化运作、社会化服务，形成投资、经营、回收的良性循环。要高度重视城镇化的债务负担问题，发展目标要明确，速度要适度，步伐要稳妥，使城镇化走上持续、健康、协调、均衡发展的道路。

篇2：探讨如何积极稳妥推进城镇化

实现工业化、推进城镇化是全面建设小康社会、实现现代化的重要目标和任务，在多年的实践中，我们既有经验，也有教训。由于推进城镇化任务艰巨而复杂，温家宝总理在今年的政府工作报告中提出了明确要求：“积极稳妥推进城镇化。”

在推进城镇化建设中，我们必须坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化发展。坚持科学规划，严格管理。加强城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，提高管理和服务水平。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。对暂不具备落户条件的农民工，要解决好他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面的实际问题。要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。

“十二五”期间，我国城镇化的目标是把城镇化率从47.5%提高到51.5%，并要做到完善城市化布局和形态，不断提升城镇化的质量和水平。这是我们未来五年的任务，也是针对目前在城镇化进程中存在问题而提出的要求。比如说，目前城镇化率（城镇人口占总人口比）的统计中，包含了1亿多在城市打工的农民工，但这个群体中的绝大多数并没有享受到城市户籍所附着的社会福利，还没有真正融入城市，这种现象被描述为“土地的城镇化快于人口的城镇化”或“半城镇化”。当然还有其他方面的问题，如产业支撑、资源环境、基础设

施承载能力等问题。所以，“十二五”时期推进城镇化建设，要贯彻实践科学发展观，树立正确的城镇化观念，少走弯路，逐步提高我国城镇化的质量和水平。

首先，要大力发展二、三产业，为城镇化提供产业支撑。有产业就有就业机会，而相对充足稳定的就业是城镇化的基础，要让农民家庭进入城市定居，最基本的条件是能够就业、在城镇有基本稳定的收入。这就要避免盲目的城镇化，不能以为圈了地、建了城区就是城镇化了。从根本上讲，城镇化是非农产业劳动者，这样他们才能在城镇长期、稳定地生活下去。

第二，做好城镇建设和发展规划。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，将“城乡一体化”的内容概括为五个方面的统筹，其中首先就是要求做好土地利用和城乡规划。推进城镇化必须要考虑到资源、环境、公共设施的承载能力，不能盲目地扩大城镇的建设规模，不能以为大就是好，不能以为大楼高、马路宽就是城镇化，城镇化除经济功能外，还要具备较为完善的公共服务功能。

第三，要努力实现城乡统筹发展。推进城镇化，必须打破城乡之间二元分割的体制，除了搞好各项基础设施建设外，更重要的是打破城乡之间公共服务的藩篱，建立城乡一体的公共服务与社会福利制度，只有这样，城乡间人口与劳动力的流动、转移才可能变得自然。

第四，在城镇化过程中，需要特别处理好进城农民工及其家庭在就业、教育、看病等方面的基本保障问题。对进城就业的农民工，应

为他们通过努力逐渐融入城市创造条件。另一方面，要充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权。在现阶段，还不能急于割断农民和农村的联系，首先要保护农民的土地承包经营权和其宅基地的用益物权。在城镇化的过程中，不能随便侵犯农民的土地财产权利，必须尊重农民自由选择的权利，尊重农民的意愿。不能将放弃这些权利作为农民进城的一个条件。

第五，在农村土地问题上，必须认真执行现行法律和党中央、国务院关于农村土地的政策规定，不能以城镇扩张为由去侵占农民和农村集体土地权利。允许在规定范围内进行试点探索，但是不能违法侵权。应按照党的十七届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的目标，探索农村非农用地进入建设用地市场的途径与机制。在“城乡建设用地增减挂钩”方面，应严格执行政策（国务院2010年47号文），不能擅自扩大试点范围和违反“增减挂钩”具体规定。

篇3：积极稳妥推进门诊统筹

门诊统筹是医疗保险制度的一个重要组成部分, 是重要的医疗保险项目, 一个完善的医疗保险制度不能没有门诊统筹。目前三项基本医疗保险制度主要对住院和门诊大病提供保障, 化解了群众的大额费用风险, 但缺乏门诊保障, 部分人员特别是低收入人群因经济原因不及时就医, 就难以阻止其小的医疗风险向大医疗风险转化, 使这些人员灾难性医疗风险发生概率增加。从提高低收入人群医疗保障水平、减轻其医疗负担, 提高制度公平性的角度看, 门诊统筹是一项重要措施和路径;从合理控制医疗费用、优化医疗资源使用效率的角度看, 门诊统筹具有调控住院的作用, 有了门诊统筹, 可以在门诊治疗的疾病, 就不必去住院, 可以减少医疗费用, 降低道德风险和基金风险;从促进医疗卫生事业协调发展和方便群众就医的角度看, 门诊统筹与基层特别是社区医疗服务紧密结合, 有利于社区医疗卫生事业的发展, 提高群众就医的便捷性和及时性, 促进医疗资源配置“头重脚轻”倒挂现象的改善, 等等。无论是从医疗保险的基本理论, 还是从当前完善医疗保险制度和促进医药卫生体制改革的现实要求等方面看, 积极推进门诊统筹势在必行。

但是, 推进门诊统筹必须持谨而慎之的稳妥态度。一是门诊医疗尽管次均费用不高, 但几乎涉及到每个人, 就诊频率高。我国人均年门诊人次在4次左右, 乘以13亿多的人口基数, 就是一笔不小的开支, 必须要有强大的基金支持。二是门诊医疗不确定因素多, 情况纷繁复杂, 最容易引发道德风险。有效使用保险基金、合理控制医疗费用是医疗保险管理的一大难点, 特别是门诊医疗需要有比住院医疗更为强有力的管理办法和技术支持。否则, 门诊统筹就会成为医保基金大大小小的“筛孔”, 威胁基金安全甚至冲击医保体系。当前, 我国基本医疗保险整体筹资水平不高, 对住院和门诊大病的保障水平还不尽人意, 推进这项工作必须要有一定的经济基础和管理手段作为前提条件, 在选择部分试点的基础上逐步推进。

篇4：积极、稳妥地推进体制机制创新

首先，推进体制机制创新，培育发展动力源泉。办好一所学校，体制机制最重要、最关键，比单纯依靠政府优惠政策更持久、更长远。我们可以推动职教集团化办学，建立政府、院校、行业、企业共同参与的理事会（董事会），探索建立股份制、混合所有制职业院校，推进中高职在培养目标、学历层次、课程内容、教学过程方面的衔接，在与跨国企业、境外教育机构开展合作办学、职业培训等方面进行研究、选择、探索和尝试。如果能做到敢于突破、大胆创新、推陈出新，充分发挥公办院校、民办院校、企业等各方优势和特长，跨越影响学校事业发展和质量提升的体制性障碍，就一定能焕发出类似于“公办学校，民办机制”“事业单位，企业管理”体制机制和办学模式之下的活力与动力。

其次，注重吸收管理理念，结合实际逐步推进。一所学校，如果没有先进的办学理念和管理模式，肯定会人心涣散、事业滑坡，好不容易争取来的资金、技术、项目、资源的效能也将难以发挥。因此，托管也好，合作也好，衔接也好，改制也好，学校从中真正学到的应该是职教理念和管理经验。理念先进了，模式创新了，管理加强了，架构合理了，软实力才能得到提升，才能产生好和高的效益。当然，机制改变、经验借鉴、管理加强也应结合实际、为我所用，不能照搬照抄、囫囵吞枣。同时，应注意做好与现行学校体制、政策之间的衔接工作，充分考虑教职工的合法权益和心理承受能力，消除各种疑虑，自觉转变观念，积极投身改革，切不可盲目发号施令、简单粗暴、一改了之。案例中托管办学遵循了“三个分离”原则，以及托管期间学校名称和建制不变，学校人员事业单位身份不变，原投资渠道不变，办学经费只增不减，因托管而产生的经济效益用于职教中心发展等措施，也正周密考虑了这方面的因素。

第三，重视人才队伍建设，提供长远智力保障。体制机制是灵活的，要靠人去创新；托管合作是有期限的，要靠人去延续；管理模式是变化的，要靠人去适应；发展资源是多元的，要靠人去挖掘；教育教学是动态的，要靠人去改革。因此，广大干部和教职工的素养是第一生产力，也是学校长远发展的智力保障。在体制机制创新和吸收管理理念的过程中，应特别注重人才引进、培养和团队建设、发展。我们可以通过与合作单位共同组建专门的管理机构和教学团队、互派人员到合作单位任职锻炼、建设一批“双师型”教师培训基地等途径，促进管理干部和教师的素养提升，促进相互之间的理念沟通和文化交融。通过开展校长和中层干部聘任制改革、扩大学校在教师聘任等方面的办学自主权、完善教职工岗位绩效工资收入分配制度等方法，营造有利于管理干部脱颖而出和优秀师资集聚发展的良好环境。

（江苏省苏州工业园区工业技术学校 章亦华）

篇5：探讨如何积极稳妥推进城镇化

积极稳妥推进城镇化 五年转移农村人口8463

万人 城镇化率由45.9%提高到52.6%2013-3-5 13:57:28来源：2013年03月05日 09:31:55 新华网3月5日（星期二）上午9时，第十二届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂开幕，听取国务院总理温家宝作政府工作报告，审查计划报告和预算报告。

[温家宝]：推进天然林保护、退耕还林、防沙治沙等重点生态工程建设，五年累计完成造林2953万公顷，治理沙漠化、石漠化土地1196万公顷，综合治理水土流失面积24.6万平方公里，整治国土面积18万平方公里。深入实施区域发展总体战略，颁布实施全国主体功能区规划，制定西部大开发新十年指导意见和一系列区域发展规划，加快推进西藏、新疆等地区跨越式发展，制定实施新十年农村扶贫开发纲要，将扶贫标准提高到2300元（2010年不变价），加强集中连片特殊困难地区扶贫攻坚。中西部和东北地区主要发展指标增速高于全国平均水平，东部地区产业转型升级步伐加快，各具特色、良性互动的区域发展格局正在形成。积极稳妥推进城镇化，五年转移农村人口8463万人，城镇化率由45.9%提高到52.6%，城乡结构发生了历史性变化。城乡、区域发展的协调性明显增强。

篇6：积极稳妥推进人民陪审制度改革

——人民陪审员制度改革试点法院座谈会综述

胡夏冰 高领 刘淑丽 金晓丹

2014年12月19日，最高人民法院司法改革办公室在广东省珠海市中级人民法院召开全国部分人民陪审员制度改革试点法院座谈会。与会代表就人民陪审员制度改革的基本情况、面临的主要问题和今后的改革重点等问题进行了充分研讨。大家一致认为，人民陪审制度改革是党的十八大和十八届三中、四中全会提出的一项重要司法改革任务，改革试点法院要严格按照中央的要求和部署，结合地方实际情况，认真梳理问题，提出切实可行的改革建议，积极稳妥地推进人民陪审制度改革。现将会议研讨情况综述如下。

人民陪审员制度改革的基本情况

广东省高级人民法院政治部主任周玲指出，广东省目前人民陪审员队伍已经达到9800多人，提前完成“倍增计划”任务。根据中央精神和最高人民法院的要求，广东法院积极探索人民陪审制度改革，力争形成可复制、可推广的人民陪审制度改革经验。

广东省珠海市香洲区人民法院院长徐素平指出，香洲区法院在改革中注重扩大选任范围和渠道，严把人民陪审员资格审查关口，建立随时报名机制，增强人民陪审员的广泛性和代表性。同时完善人民陪审员参审机制和奖惩机制。今年以来，香洲区法院探索试行“5人制”大合议庭审理案件机制，实行人民陪审员在裁判文书上亲笔署名制度，取得了较好的效果。

北京市东城区人民法院副院长薛春江指出，人民陪审员制度改革要实行陪审员深度参审机制，让陪审员了解案情、查阅案卷、庭审询问、参加合议、参与裁判文书制作，庭审中给陪审员提供询问当事人的机会，合议时让陪审员率先发表意见，保障人民陪审员深度参与案件审理。为此，东城区法院制定了《关于人民陪审员深度参审的规定》，效果明显。

四川省南充市中级人民法院政治部主任张云指出，南充法院在坚持品行良好、公道正派、群众公认的基础上，将人民陪审员的学历要求从大专放宽至初中和相当于初中文化程度，将大部分群众公信度高、社会感召力强的基层群众和村社干部纳入候选范围，注重吸收不同行业、性别、年龄的人员参加陪审工作，改变了人民陪审员“官多民少”、“城里人多乡下人少”的局面。对所有人民陪审员根据地域、行业、专业等特点，分类建立信息库，开庭前由法院随机抽取并通知案件当事人。同时充分考虑人民法庭和中院、基层院机关案件不同特点，按地域、行业、专业有所侧重地随机确定，确保人民陪审员产生的随机性和广泛性。充分保障人民陪审员的参审权利，人民陪审员参与案件审理的，承办法官必须提前3日通知陪审员阅卷。庭审过程中，陪审员享有与法官一样的调查发问权。案件评议时，为确保独立发表意见，由人民陪审员首先发表意见，如与法官意见出现严重分歧，主审法官在案件判决前向分管副院长请示或提交审委会讨论；审委会讨论有陪审员参与的案件时，邀请陪审员参加并发表意见。

陕西省西安市雁塔区人民法院政工科科长高旗指出，雁塔区法院建成陪审员信息库，为做好陪审工作提供了详实的基础数据。实行专业人才“小循环”定案抽取方式，有效发挥了人民陪审员专业特长，提高了案件审判质量和效率。建立陪审工作QQ群，每天上传开庭安排表，运用信息技术规范日常陪审活动，确保陪审工作有序开展。

云南省富源县人民法院政治处主任金福全指出，富源法院在选任陪审员过程中坚持个人申请与组织推荐相结合，坚持农村与城镇相结合，放宽了学历条件，将熟悉社情民意、善于化解社会矛盾纠纷的基层乡镇干部、综治维稳人员、人民调解员、村（居）委会干部以及农村德高望重的老同志纳入陪审员队伍，该部分陪审员占陪审员总数的78%。并且建立申请陪审制度，在立案和送达时，让符合条件的当事人选择是否申请陪审员参审，保障当事人的合法权益。同时建立随机抽取制度，对陪审员信息进行编号公示，立案时告之当事人该项权利，如当事人申请，经审查符合陪审员参审规定的，于开庭前7日从陪审员名单中随机抽取确定。目前随机抽取仅限于城区案件，乡镇中心法庭辖区案件因地域跨度太大，不宜实行随机抽取。

江苏省南京市鼓楼区人民法院政治处主任夏雯指出，鼓楼区法院落实“倍增计划”后，对人民陪审员实行分组管理。同时对人民陪审员参审程序进行改革，建立人民陪审员信息库，当事人可选择人民陪审员。

湖南省长沙市天心区人民法院院长马贤兴指出，人民陪审员制度改革，要注重保障人民陪审员参审权利，包括三个方面的内容：一是人民陪审员的阅卷权。至少在开庭3日将有关阅卷材料交给陪审员。对于重大、复杂、疑难案件，人民陪审员应当至少在开庭3日前来法院阅卷。二是人民陪审员发问权。建立庭前提示制度，开庭前法官应主动向人民陪审员介绍案件争议焦点，耐心解答人民陪审员有关案情的提问。在法庭调查过程中，人民陪审员如有疑问，经审判长同意可以随时发问；审判长也可以视案件具体情况提示人民陪审员是否发问；在法庭调查程序结束以前，审判长应当询问人民陪审员是否需要发问。三是人民陪审员评议权。合议案件前，法官应对本案的争议焦点、涉及的法律规定和司法解释、主要证据等作详细介绍。合议案件时，应按照人民陪审员、普通审判员、审判长的顺序进行。人民陪审员评议案件时应当围绕事实认定、法律适用充分发表意见并说明理由。人民陪审员应当认真阅读评议笔录，确认无误后签名。

人民陪审员制度改革面临的主要问题

广东省珠海市中级人民法院院长敖广恩指出，人民陪审制度改革应当坚持以问题为导向，认真全面地分析目前人民陪审制度中存在的问题，从实际出发提出解决问题的改革方案。

全国总工会法律工作部副部长、最高人民法院特约监督员孙文彬认为，人民陪审制度目前存在的问题，除缺少宪法依据和现有法律规定不够完善外，还表现在：人民陪审员实行固定五年任期制，造成实际参与司法程序的公民人数较少；由人民法院直接聘请或邀请某些特定人员担任人民陪审员，导致社会公众参与司法的广泛性、代表性不够。同时，有的陪审员参审意识不强，使现行法律法规规定的人民陪审制度难以落实；庭审过程在有的地方基本由法官操纵，陪审员参与审判流于形式，甚至成为法官的陪衬，并且在合议庭评议案件时陪审员往往只是点头附和，结果使得人民陪审员制度成了摆设；不少受理案件较多的法院，安排少数人民陪审员常年参加陪审工作，使人民陪审员成为“编外法官”。人民陪审员的管理和培训工作也需要进一步完善。

广东省高级人民法院司法改革办公室主任金军认为，目前人民陪审制度面临的最大问题，是人民陪审员在司法活动中存在着 “陪而不审、审而不议、议而不决”等现象。人民陪审制度改革中遇到的问题，单靠法院很难解决。人民陪审制度改革要在党的领导下，依靠人大、政府和社会各界的广泛支持。

山东省枣庄市中级人民法院政治部主任吴家金认为，目前人民陪审员的代表性不够广泛。一是数量不够，即使全国所有法院都完成了人民陪审员“倍增计划”，陪审员数量与全国总人口相比仍然只占极少的比例，甚至可以忽略不计。目前仅仅极少数社会公众享有参与司法的权利，通过这些人反映的民意，也不一定是社会的主流民意。二是构成不科学，党政机关、人民团体、事业单位的公职人员所占比重远远高于普通民众，致使人民陪审员队伍“官员化”现象普遍存在。公务员队伍及参照公务员管理单位的陪审员，其价值取向、立场等，与普通群众有所区别，他们与职业法官更接近，致使他们不能相互弥补职业及价值偏见。三是社会阶层代表性不足。城镇居民的陪审员数量远远高于农村村民陪审员数量。这背离了农村人口占全国总人口绝大多数这一基本国情，也造成了陪审员与其所代表的阶层、行业人口数量成反比的尴尬现象。

广东省东莞市中级人民法院政治处主任尹振宇指出，目前社会对人民陪审员制度不够了解，法律层面没有形成人民陪审员参审支持体系，许多民众对于担任人民陪审员的积极性不高。

黑龙江省牡丹江市中级人民法院政治处副主任周明辉指出，目前陪审员参审作用发挥不够理想，有时随机抽到的陪审员以在外地、工作忙或其他种种原因为由不参加案件审理，在一定程度上影响了正常庭审活动的开展。法律没有规定陪审员不参加陪审应承担的责任，导致有些陪审员不认真履行职责，有的长期不参审，影响了陪审制度的落实。尤其是实行“倍增计划”后选任进来的农民陪审员，由于对案件事实缺少正确判断或对法律规定掌握不多，不敢发表意见，不能发挥应有的作用。

徐素平指出，目前人民陪审员制度改革中仍然存在着“陪审走过场”现象，削弱了人民陪审制度监督司法的积极作用。同时，一些专业领域（如保险、会计、建筑工程、证券、医学、知识产权等）的专家型人民陪审员数量不足，不利于特殊类型案件的审理。

薛春江指出，过高的学历条件阻止普通群众进入陪审员队伍；有关规范性文件对哪些公民不能担任陪审员规定得不够具体和明确；人民陪审员参审案件范围较为模糊，操作性不强，导致实践中哪些案件由陪审员参审不好掌握。目前对陪审员参审案件比例的硬性规定不太符合司法工作的实际需要，有相当一部分案件没有必要让陪审员参加。随机抽取方式有时难以落实，随机抽到的陪审员有的借口有事不能参审，法院对此没有相应的解决措施。

夏雯认为，人民陪审员与法官在案件信息方面存在着不对称的现象，人民陪审员对案件审理难以提出有价值的意见，导致人民陪审员不能实质性地参与案件审理。

高旗认为，我国法律没有明确如何处罚违法违纪的人民陪审员。人民陪审员不属法院人员，对其管理存在一定的难度，出现违法违纪问题难以处罚。部分人民陪审员的风险意识、责任意识不强，容易形成人情案、关系案。部分人民陪审员作风纪律不好，给法院造成了不良影响。而对人民陪审员的廉政纪律处分最多是免职，承担责任的往往只是法院和法官。

金福全指出，随着陪审员“倍增计划”的实施，陪审员误工费、交通费、伙食补助费等体量增大，加之地方经济近年来不够景气，地方财政入不敷出，陪审工作经费十分紧张，已严重影响到陪审工作的顺利开展。

人民陪审员制度未来改革的建议

河南省高级人民法院审判委员会专职委员、院长助理王韶华认为，应当重新建构陪审员参审案件的诉讼结构和组织形态，可以称之为“参审团”或“陪审庭”。具体构想： 一是将陪审员从合议庭中分离出来，组成独立的参审团或陪审庭，保证陪审员独立参加庭审，独立进行评议，独立提出事实认定意见。独任法官或法官合议庭负责对法律适用作出裁判；二是增加陪审员人员的数量，保证其对事实认定审理的质量和水平。参审团或陪审庭至少要由3名或5名以上陪审员组成；三是参审团或陪审庭在法庭上单独设置席位，可参照英美陪审团，设在审判台一侧；四是参审团或陪审庭独立对事实认定，独立进行评议并提出意见，不受法官影响和干扰；五是参审团或陪审庭与法官对事实认定不一致的，应提交审判委员会讨论确定，或者参审团或陪审庭意见一致的，而与法官意见不一致的，原则上以参审团或陪审庭认定为准；六是长远设计实行参审团或陪审庭完全独立负责事实认定，法官只负责法律适用，对于参审团或陪审庭作出的事实认定，除非有重大情事外，原则上不能提出上诉。

广东省高级人民法院政治部地方干部处副处长黄必良认为，人民陪审制度改革应当依法进行，建议适时制定“人民陪审员法”，规定人民陪审的性质和功能、人民陪审员的选任条件和机制、人民陪审员参审案件范围和程序、人民陪审制度的保障措施等。

河北省沧县人民法院政治处主任李兴昌认为，人民陪审制度是国家的一项司法制度，其主要目的是通过陪审制让人民群众参与审判，监督司法，因此参与案件陪审既是公民的权利，又是其基本义务。担任人民陪审员的资格和条件应该放宽，尤其在农村基层法院，更应当降低学历条件的要求。

山东省威海市环翠区人民法院院长梁伟认为，要完善人民陪审员的抽取机制，保证陪审员参审的随机性。建议采用法院随机初选与当事人最终选定相结合的方式确定陪审员的人选，增加当事人抽选环节。开庭时，双方在听取候选陪审员基本情况后，可选择自己的人选，双方都有一定数量的否决权；经多次选择后，确定双方都同意的人选作为该案陪审员，这样可以提高人民陪审制度的公信力。

徐素平指出，人民陪审制度改革应当正确定位人民陪审制度的价值和职能。陪审制度的核心目标是发挥司法的民主性，避免由职业法官垄断司法权的行使。建议陪审制度入宪，在未来修改宪法时把陪审制度增加进来。同时，要修订与完善人民陪审员制度立法，尽快制定专门的人民陪审员法，对人民陪审员的资格条件、选拔程序、任职办法、职责范围、权利义务、解任条件、处罚规则等问题以法律的形式确定下来。

薛春江指出，陪审制度作为司法制度的重要组成部分，就是普通群众有序参与司法的渠道，陪审员通过普通的认识判断能力对案件事实认定发表意见，不再参与法律适用。规范陪审员的选任资格和条件。应当放宽现行的对陪审员学历条件的限制，除必要的政治条件外，规定只要具有正常的识别能力和判断能力、达到一定的年龄、没有犯罪记录就可以成为陪审员候选人，以便让更多的群众参与到司法审判中来。

尹振宇指出，随着人民陪审员队伍的迅速扩大，管理和经费保障压力剧增，建议落实人民陪审员管理专门编制人员，尽快解决人民陪审员经费保障问题，以便全面落实人民陪审员制度改革试点工作。

孙文彬认为，人民陪审制度应当坚持并不断完善。现行规定人民陪审员任期五年过长，这实际上减少了公众参与陪审的人数，不符合四中全会《决定》提出的扩大社会公众参审范围的要求，应当适当缩减人民陪审员的任期。同时进一步明确适用人民陪审员制度的案件范围。

吴家金认为，要按照“平民陪审”的要求扩充陪审员队伍，争取使每个大的农村村庄和城市社区都有一名人民陪审员。增补陪审员时，应改变以往的以组织推荐为主的陪审员选拔机制，推行“海选”，注重提高基层群众的比例，吸收社会不同行业、不同年龄、不同民族、不同性别的人员，以体现其来源的广泛性和代表性。适当放宽学历要求，把品行良好、公道正派、群众威望高作为主要选任标准，把敢于主持公道、热心陪审事业、善于做群众工作作为重要考察指标。