论城管执法的现状

论城管执法的现状（精选6篇）

篇1：论城管执法的现状

山东省高等教育自学考试毕业论文

法律（本科）

目录

内容摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2

一、引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3

二、城管执法现状及分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3

（一）城管执法取得的成绩和存在的有利因素„„„„„„„„„ 3

（二）城管执法存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4 1．城管执法存在缺乏完整法律依据的问题„„„„„„„„„„ 4 2．城管执法存在违反程序，滥用职权的问题„„„„„„„„„ 4 3．城管执法存在执法保障制度不健全的问题„„„„„„„„„ 4 4．城管执法存在名称不统一，体制不完善，编制不合理的问题„ 5 5．城管执法存在重管理轻服务，重执法轻宣教的问题„„„„„ 5

三、城管执法规制的建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6

（一）健全法规，完善城管执法依据„„„„„„„„„„„„„ 6 1．完善城管执法的法律依据„„„„„„„„„„„„„„„„ 6 2．制定城管自身管理的法规„„„„„„„„„„„„„„„„ 6

（二）严格程序，完善城管执法监督„„„„„„„„„„„„„ 6

（三）理顺体制，加强城管执法保障„„„„„„„„„„„„„ 7

（四）重视宣教，营造良好城管执法环境„„„„„„„„„„„ 7

（五）文明执法，增强城管执法的服务意识„„„„„„„„„„ 8

四、结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 9

篇2：论城管执法的现状

自从二零零二年相对集中行政处罚权制度推行以来，城管执法在我国各大城市中发挥了不可突出的作用，有效地缓解了城市问题的日益严重性。但是由于城市的不断发展及城管本身体制的缺陷，导致城管执法出现了种种问题，使城管执法与被执法对象的矛盾日益升级，导致了“暴力执法”与“暴力抗法”现象时有发生，似乎预示着中国城市陷入了“暴力”怪圈。针对如此，本文简要介绍了城管执法的概况，并分析城市管理相对集中行政处罚权在实施过程中出现的主要问题并对如何完善城管相对集中行政处罚权提出一些建议，从而使城管相对集中行政处罚权制度能“真正地成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。”

关键词：暴力执法

相对集中行政处罚权

城管执法

目

录

一、城管执法的概述-----------1

（一）城管执法的概念-----1

（二）城管执法的作用-----2

二、城管执法存在的主要问题--2

（一）城管执法依据在理论上的困惑--------------------------2

（二）违反执法程序现象较普遍------------------------------3

（三）城管的职责及权力过于广泛----------------------------4

三、关于完善城管相对集中处罚权的建议------------------------4

（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑---------------------5

（二）严格依照法律程序办事并建立监督制度-------------------5

（三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张-------------------6

结束语---------------------6

参考文献-------------------7

论城管执法的现状，问题及对策研究

引言

据《兰州晨报》报道，一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子，在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管的殴打致使昏迷；而据《东南快报》报道，在福州市鼓楼区城管执法局某中队6名队员遭遇不法摊贩暴力抗法，包括中队长在内的两名执法人员被捅伤，其中一个伤势较重，昏迷四小时；无独与偶，“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”„„近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势，似乎预示着中国陷入了“暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈。

那么，到底什么是城管执法？城管执法的作用如何？为什么上述悲剧在重复地上演，而却没有相应的措施出台呢？本文就此简要介绍了关于城管的概况，包括概念，职责，以及目前存在的问题并对此提出一些可行性建议。

一、城管执法的概述

（一）城管执法的概念

所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。2“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权，目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。

31简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律

4法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”其范围主要 12 欣新著：《媒体眼中的城管猫鼠大战》，载于《中国改革报》，2006年10月20日第4版

秦甫著：《城市管理行政执法手册》，中国建筑工业出版社2004年版，第31页 3 黄贤宏著：《相对集中行政处罚权 效能建设的治本之策》，载于《好论文网》行政法学研究，2006年4月9日 率原则。

而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。“程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”6

（三）城管的职责及权力过于广泛

资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”7前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。即所谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的”。9其危害性具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”10的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国政府的反腐倡廉建设。由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为。很显然，这样是不利于中国法制的长期稳定。

三、关于完善城管相对集中处罚权的建议

（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑

678 黄贤宏著：《行政法与行政程序》，载《江汉论坛》，1999年第7期，第19页

[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁译，商务印书馆1961年版，第154页 8 姜明安著：《论行政自由裁量权及其法律控制》，载于《法学研究》，1993年第1期 9 余凌云著：《行政自由裁量权》，中国人民公安大学出版社2005年版，第86页 10 陈丽芳著：《论行政程序对行政自由裁量权的控制》，载于《亚洲资料网》行政法学研究，2006年4月9日

篇3：论城管执法的现状

(一) 城管执法的概念

所谓城管执法, 主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权[2]。“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》 (以下简称《行政处罚法》) 第16条之规定, 即“国务院授权的省, 自治区, 直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使[3]。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来, 由特定机关统一行使, 以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡, 促进行政效率与公平。”

(二) 城管执法的作用

自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来, 在中国城市管理方面发挥了突出的作用, 其地位也日益显示出其重要性。具体归纳如下:“ (1) 能够有效地解决城市管理领域中多头执法, 重复处罚, 执法扰民等问题, 进一步提高了行政执法水平; (2) 相对集中行政处罚权, 是对行政管理权, 审批权与监督权, 处罚权适当分离的积极探索, 能够为改革现行行政管理模式积累经验; (3) 行政处罚权的相对集中, 能够为合理配置政府部门的职能, 精简行政机构探索新路子。”[5]

二、城管执法存在的主要问题

(一) 城管执法依据在理论上的困惑

1. 国家在相对集中行政处罚权以前, 通过法律规定已经

将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构, 依照行政法治原则, 这些相应的行政职能部门, 必须履行。而出现了行政综合执法部门以后, 这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使, 而由行政综合执法主体行使, 这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政, 行政综合执法主体无法可依的局面。

2. 行政主体的职权既是不可分的, 又是不可以随意转让的,

但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权, 是把其他若干行政机关的行政处罚权进行集合, 交由城管进行行使。那么, 城管与其他机关则存在着职权转让关系。

(二) 违反执法程序现象较普遍

“重实体, 轻程序”可以说是中国行政执法部门的一个传统, 在行政执法中, 程序违法是执法机关最为常见的一种违法, 同时, 因为程序的违法性, 往往在执法效率上达不到要求, 浪费行政成本不说, 还会使相对人的利益受到损害, 这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。而在现实中, 城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权, 申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》束之高阁, 必然会产生执法不公, 滥用自由裁量权, 势必损害到了相对人的合法权益, 那么, 就更别谈城管执法的效率问题了。“程序, 效率, 法治三者是相统一的, 有程序的效率, 才是有保障的效率, 才能实现有效率的法治。”[6]

(三) 执法队伍素质及技巧方面的现状

1. 执法队伍素质的现状。

城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求, 它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识, 丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此, 才能保证依法治市的顺利开展。正因为如此, 国办发[2000]63号文件明确指出:“为了进一步推行行政管理体制的改革, 试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关, 不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。

2. 城管执法技巧的现状。

城市管理是一项复杂的过程, 既要使城市整治有序, 又要使城市群众生活方便, 需要城管对此进行统筹兼顾。相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段, 使城管执法队员可供执法的手段过于简单, 但城管执法又为了依法办事, 往往对违法行为采取“运动战”“大兵压镇”的方式进行, 如此机械地适用法律, 往往无法形成长效地得管理机制。在当今法律不完备的情况下, 城管执法大队更应该灵活地采取执法措施。正如“法律不是僵死的教条, 法律是有灵魂的, 法律的灵魂是法律的目的, 原则, 精神。”[7]另外, 为了增加执法的威慑力, 各地执法局往往采取只罚款不纠正的方式, 如此, 只能短暂地解决城市问题, 没有从源头上予以防治, 犹如“拔草不拔根, 春风吹又生”, 是一种治标不治本的办法, 且群众对此意见较大。

三、关于完善城管相对集中处罚权的建议

(一) 明确城管法律授权以此消除理论困惑

完善相对集中行政处罚权, 必须先在法律上下工夫。但到目前为止, 不仅全国人民代表大会及其常委会都没有关于城管相对集中行政处罚权的一个比较细致的规定, 而且各地也基本上没有出台相应的地方性法规, 对这制度的调整规则多是政策性文件, 比如国务院法制办发布的有关复函。全国人大关于城管相对集中行政处罚权的专门法律或者法律解释应当重点针对城管相对集中行政处罚权涉及到的不同层面的法律法规, 并对其效力问题作出明确规定。只有明确了城管相对集中行政处罚机关的法律依据, 消除了法律依据在理论上的困惑, 那么, 相对集中行政处罚权的改革才能得到进一步的推广。

(二) 限制城管的职责和防止权力的任意扩张

“所有权力都必须通过法律赋予, 否则行政机关不得享有和行使任何权力, 与此同时, 任何权力都必须通过法来制约和控制。”[8]因此, 有必要建立健全监督机制, 通过法律使每一位城管执法人员的工作任务和目标确定下来。做到任务到岗, 责任到人。同时实行城管执法公开制度, 使社会公众参与到城管执法的监督当中, 正所谓“阳光是最好的消毒剂”, 城管执法公开可以增加执法过程的透明度, 一方面有利于相对人产生一种眼见为实的信任感, 另一方面使相对人了解整个运作过程后, 有利于事后权利遭到侵害时能及时地采取措施维护自己的权利。

(三) 改善执法队伍素质以及提高提法技巧

1. 民以吏为师, 身不正而令不从。

城管执法队员是城市的管理者, 体现着城市文明形象, 因此必须严格队伍建设, 加强执法队伍的思想政治和作风建设, 教育和引导执法人员牢固树立责任意识, 奉献意识, 法制意识, 服务意识, 保证执法队伍适应不断变化的新情况, 适应多方面的工作要求, 真正做到依法行政, 文明执法。

2. 执法队员的执法技巧、态度直接影响到城管在人民群

众心中的地位和形象, 作为城管执法机关是一个与人民群众的日常生产与生活都有着密切相关的部门, 其执法态度与技巧起着不可忽视的作用。城管执法技巧是指城管人员在不同的场合, 针对不同的执法对象, 有效地进行执法活动的能力体现, 是城管执法实践经验的总结。那么城管执法队员在具体执法过程中应当做到如下:一是言谈举止文明。城管执法队员与被执法对象的第一接触是语言接触, 当然也包括肢体语言了。其语言技巧在整个执法过程中起至关重要的作用。俗话说:一句话惹人笑, 一句话惹人恼。因此, 城管执法队员在口头表述中一定要文明规范, 肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌以“喂”、“老头子”等不文明用语相称, 切忌讲话时用手指向当事人, 这样容易引起冲突, 同时也影响城管本身的形象。二是心平气和对待他人。“只有尊重了他人, 他人才会尊重你”, 城管执法队员切莫以为与当事人是管理与被管理的关系, 从而居高临下, 指手画脚, 那么很容易引起反感。只有对自己的位置进行准确地定位, 才能以平常心参与到执法过程当中, 才能得到群众的肯定与认可。三是公平公正办案。一次不公正的执法对社会所产生的影响力远远超过十次公正执法对社会所带来的影响力。因此在执法过程中, 一定要严格依法办事, 对违法行为敢于纠正并且一视同仁, 做到重过重罚, 轻过轻罚, 罚过相当。切忌搞人情关系, 导致处罚严重失公, 不利于城管进一步开展工作。四是处罚与教育相结合。《行政处罚法》第5条规定, 实施行政处罚, 纠正违法行为, 应当坚持处罚与教育相结合, 教育公民, 法人和其他组织自觉守法。这就要求城管执法队员始终坚持“教育为主, 处罚为辅”的原则, 对当事人进行宣传教育, 使当事人认识到自身行为的违法性, 令其心服口服。

如此, 自然会营造和谐的景象, 有效地解决了政府与社会公众, 执法者与相对人之间的矛盾, 城管执法自然会得到了公众舆论的支持, 那么, 才能树立起执法权威。正如美国废奴运动领袖菲力普斯所说的“若没有公众舆论的支持, 法律是丝毫没有力量的”。

摘要：据天涯杂谈报道, 昆明市综执局五华分局在整治经营秩序时, 与西昌路某电动车店内员工发生争执, 导致3名员工头部、身上不同程度受伤。“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场, 用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”……[1]。近年来, 上述事件经常在中国许多城市上演, 且无论从数量或者强度, 都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力抗法”等关键词, 就能找到上万条关于这方面的报道, 似乎预示着中国陷入了“暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈。

关键词：城管执法,现状,问题,对策研究

参考文献

[1]欣新.媒体眼中的城管猫鼠大战[N].中国改革报, 2006-10-20 (4) .

[2]秦甫.城市管理行政执法手册[K].北京:中国建筑工业出版社, 2004:31.

[3]黄贤宏.相对集中行政处罚权效能建设的治本之策[EB/OL].好论文网, www.haopaper.com, 2006-12.

[4]王志刚.相对集中行政处罚权手册[K].北京:中国大地出版社, 2003:3.

[5]黄贤宏.行政法与行政程序[J].江汉论坛, 1999, (7) :19.

[6]姜明安.行政执法的功能与作用[J].湖南社会科学, 2004, (1) .

篇4：论城管执法的物业化模式

关键词：城管执法；物业化模式；政府购买公共服务

中图分类号： C931.2文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0077-06

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在论述深化行政执法体制改革的同时，专门提到了城管执法问题，强调要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。”这不仅指出了当前城管执法的弊端，更指明了城管执法改革的方向。城管机关要执法，但更要加强服务职能。如何执法、如何服务，城管执法的物业化模式是一条可以选择的路径。

一、城管执法困境源于执法模式的弊端

近年来，尽管城管执法人员勤奋工作、放弃休息、加班加点，真心为群众排忧解难办实事，为城市的净化、美化和现代化建设作出了重要贡献，但这些努力的结果，并没有获得群众的理解和社会的支持，人们对城管执法人员的印象依然不佳，并一直受到社会舆论的指责，形象极差。在一份“你心目中形象最差的是哪类官员群体？”（单选）的网络调查中，112张有效投票中有43票选择了“城管”，占总票数的38.39%[1]，得票最高，足见人们对城管职业的印象有多差。在一份“你喜欢城管吗？”（单选）的网络调查中，165票中有77票投了“不喜欢”，占了46.67%[2]。而在网络传播的关于城管的信息中，绝大部分为负面信息。有人做过统计，媒体中城管形象的负正中三者比例大约为5：3：2，而国外媒体负正比则为9：1。在互联网中，如果纯算网友评论的话也是近九成负面[3]。而社会上流行的“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人”的说法，隐含着社会对城管工作的某些不满或不认可。城管执法形象的负面性，使执法者的权威受到质疑[4]，导致执法的威慑力降低，执法的效果遭到挑衅。把“城管”释义为专门欺压弱势群体的黑社会组织的有之；将城管等同于打、砸、抢的有之。一个设立初衷良好的制度，却陷于被人诟病的窘境，甚至有学者抨击为：“一个手握巨大权力却缺乏有效法律规制的行政执法机构，在实践中逐渐成为了一个张牙舞爪的小‘利维坦”，“是一个布满人治烙印的怪胎”[5]。

对此，无论实务界还是理论界都在寻找原因，并试图开出根治的药方。比如，有的人认为，执法的困境与城管领导体制有关，在中央，城管没有上级主管部门；在地方，各地的城管部门名称及归属五花八门，缺乏统一的规制。有的人认为，目前的城管队伍不是完全按照公务员系列进行招录、培训和管理，人员编制相对混合，用了大量文化素质不高的临时工等，使得城管形象不佳；有的人认为，目前的城管执法方式主要以强制为主，缺乏柔性，缺乏与执法对象的沟通，缺乏为执法对象解决实际问题的意识，应提倡柔性执法；还有的人认为，城管执法在媒体传播方式上存在问题，许多媒体在报道城管时，出于吸引眼球的需要，往往不从正面来宣传城管执法人员，而是把执法中不好的一面无限扩大，给城管塑造了一个不佳的形象，等等。其实，这些都是“可能影响”的因素，但笔者认为，这些因素并不是最关键的因素。因为，即使城管有了统一的上级主管部门，就能避免城管的暴力执法了？有了统一的主管部门，可能在管理上要规范一些，但这显然不是导致城管执法现实困境的根本原因。如果城管都实行公务员管理，由于城管执法所需人员缺口很大，那将使我国公务员的数量成倍增长，管理起来会更难，即便都是公务员序列，也不一定能收到好的执法效果。至于柔性执法问题，其实，我国部分地区也在尝试这种执法方式，例如，武汉的眼神执法、列队执法甚至“卖萌执法”，还一些地方的美女执法等，但只能管一时，并不能管长久。而媒体在报道时不排除有吸引受众眼球的目的，这也是所有媒体在传播时的共性，但如果城管执法的负面事情不多，即使媒体想做负面宣传也不会影响城管执法形象。

实际上，城管执法陷入困境的最关键的根源在于城管执法模式上。目前，城管的执法模式呈现以下特点：一是城管机关亲自执法，直接与执法对象面对面，冲突事件在所难免。二是与城市执法的实际需要相比，城管执法人员数量严重不足，城管人员无法总是在某个执法现场，只能采取运动执法、突击执法，打一枪换一个地方，无法静下来与执法对象进行交流，不能为执法对象解决任何问题，由于突击和运动的特点，城管与小商贩的“猫捉老鼠游戏”不断上演。三是城管执法仍是以强制性执法手段为主，典型特点就是推桌子、砸摊子、打人扣车，然后就是罚款[6]，执法手段非常粗暴，特别是在对占道经营、流动摊贩执法中，经常违反执法程序，随意扣押、毁坏、侵占行政相对人的财产，甚至打伤、打死相对人等。可以说，“粗暴执法、粗暴管理”损害了城管形象、败坏了城管名誉，成为城管事业健康发展的一大毒瘤。

这种执法模式表明，城管执法管了许多管不好的事情，管了许多本该交给其他社会组织来管的事情，即管了许多不该由自己亲自来管的事情。再加上执法对象多为弱势群体，例如下岗工人、失业人员、外来务工人员以及谋生能力相对较差的人等[7]，其境遇容易引起人们的同情，人们的心理天平也就自然向他们倾斜。因此，如果城管执法模式不变革，城管机关的职能不转变，这种执法的尴尬现实还将继续下去，而且难以得到根治。说到底，改变城管执法现状的关键是一个职能转变的问题。职能关系问题是不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分问题[8]，它渉及政府与市场、政府与社会组织等关系。如果不能理顺这些关系，不能分清职责权限，就无法更好地发挥政府在城市管理中的作用，无法实现城管执法机构设立的初衷。“成功的组织是把高层管理和具体操作分开……这便使得政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商”[9]。

二、物业化模式为城管执法摆脱困境提供了全新思路

（一）政府购买公共服务的现代趋势

所谓政府购买公共服务，是指政府将原来由自己直接提供的公共服务事项通过公开招标方式向社会公布服务项目、服务内容、服务质量与数量、资金预算、服务期限及奖惩等，选择有资质的社会服务机构来完成，并根据社会组织或企业提供公共服务的质量和数量支付一定费用的新型公共服务供给模式。这里，购买方或出资方是政府，提供者是各种社会组织或企业，后者可能是营利性组织，也可能是非营利性组织，服务的内容、标准以及双方的权利与义务通过签订合同的方式予以规定。

对政府购买公共服务的理论依据，有不同的主张，形成了公共物品理论、新公共管理理论、多中心治理理论等。其实，无论是什么理论，政府购买公共服务最关键问题是要处理好政府与市场、政府与社会的关系问题。政府作为公共组织，具有提供某些公共物品的职能，必须承担维护市场秩序、消除外部效应和信息不对称、规制自然垄断等职能。但政府的公共职能不意味着必须依靠政府人员和设施来亲自提供这种服务，政府可以通过决策来提供某些公共服务，并为这些公共服务买单。党的十八届三中全会提出：经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。李克强总理也多次强调，凡是市场能够做到的，交给市场；凡是社会能够做到的，交给社会。这里提出了政府与市场、政府与社会的权力边界和遇到交叉时的处理原则，即凡通过市场机制能调动积极性和有效配置资源的，政府就不要干预；凡是市场机制不能有效发挥作用的，政府才需要出面干预。在公共服务的提供方面，不仅取决于是谁提供的，更取决于这些公共服务的质量以及公众能否享受到高水平的服务。政府购买公共服务本质就是由政府出钱，社会组织或企业提供服务，通过合同来管理，政府根据提供者的服务质量进行评估、兑现。“政府本质上是一个安排者或着提供者，是一种社会工具，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”、“今天我们政府失败的主要之处，不是在目的而是在手段”[10]。

实际上，政府购买公共服务现象在现实中早已有之，比如，深圳市政府就公共交通等向社会公开招标；上海市向“自强社会服务总社”、“新航社区服务总站”、“阳光社区青少年事务中心”三家社团组织购买禁毒、社区矫正和青少年事务等公共服务；湖南邵东县等地将辖区内夜间治安防控工作承包给了保安公司，实行治安外包，以及目前不少地方实行的政府购买居家养老服务等，都取得了较好效果。而城管执法通过购买公共服务方式，是政府引进企业参与城市管理、试图破解执法困境的一种办法。只要制度设计科学，发动各种社会力量作为城管触角延伸，联合开展公共管理服务，就完全可以实现行政目的，收到良好的社会效果。

（二）城管执法的物业化模式可以有效解决城管执法的困境

城管执法机关通过购买公共服务的方式来进行执法模式的变革，实际上体现了政府与市场、政府与社会的关系问题。随着城市化进程不断推进，城管执法的范围和内容逐步扩大，现行的城管执法模式越来越不适应城市管理的需要了，必须变革。

一是从城管执法所涉事项来看。政府的公共服务属于公共产品，公共产品分为纯公共产品和准公共产品。前者如国防、外交等，具有绝对的排他性，只有政府才是唯一的供给主体；后者诸如教育、医疗等则不具有排他性，并不一定要由政府亲自来提供，应交给市场上最适合提供的主体来提供，以实现效益最大化。城管执法主要涉及到群众日常生活的方方面面，这些事情完全可以通过购买公共服务的方式来解决，完全可以将城市日常管理纳入市场化运作。而作为政府一部分的城管执法机关不必要亲自为之，只要进行间接地宏观把握即可，可以作为掌舵者，而不必充当直接提供服务的划桨者，体现了政府与社会的权力边界，也体现了政府在城市管理工作中角色的重大转变。

二是从城管执法管理所涉范围来看。城管执法管理的范围可谓点多线长面广，需要大量的人力物力财力和时间来进行。但目前的城管队伍无论在人员数量上还是执法时间上都无法满足要求，更难以兼顾。于是，就出现了目前的突击式、运动式的城管执法现象，“轰轰烈烈”的执法活动在短时间内虽能收到“良好”效果，但一旦执法活动结束，违法行为又会反弹，屡治屡犯，收效甚微，形成社会顽疾。同时也出现了城管因人员不够只得聘用大量素质低的临时工现象，出现暴力执法、违法执法等不正常现象也就在预料之中。这也表明，城管目前的这种执法模式是政府想管但实际上管不了的一种落后的执法模式。城市管理是一项长期而艰巨的工作，科学、严格、精细、长效是发达国家城市管理最成功的经验。这是传统的城管执法模式所难以适应的。而通过购买公共服务方式，让更多的社会组织或企业参与日常管理，可以有效破解城市长效管理的难题，实现城市管理的长效机制，并适应城市精细化管理要求，为社会提供更贴近、更适宜的服务，同时通过引入竞争机制，提高服务效率。

三是从长远执法效果来看。城管既当裁判员判定是否违法，又当搬运工清洁工清理违章物品，极易造成政府与违规商家和群众的直接冲突，造成恶性事件，不仅影响城管的形象，更是影响了党和政府的形象，形成群众与政府对立的局面。通过购买公共服务方式，城管可以以更加超脱的地位来决策、监督和指导提供公共服务的社会组织，避免与商贩等执法对象的直接冲突，也可以更加从容地解决社会组织与商贩间所发生的纠纷，避免把所有与城市管理中的问题统统加到城管身上，加到政府身上，给政府形象抹黑。

四是从社会管理的创新上来看。创新社会管理主要是政府和社会组织运用多种资源和手段，为促进社会系统良性运作，为满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量和提升广大民众幸福感而开展的规范、协调、服务的过程[11]。社会管理方式创新的最大特点就是发动社会力量，调动一切可以调动的因素参与社会管理，把政府的事情变成大家共同的事情。而政府从各种繁琐事务中解脱出来，扮演着“政策制定者”、“制度供给者”、“公共服务购买者和监管者”的角色，起着催化、促进作用，更好地履行政府的管理职能，并有效地提高公共服务的质量。城管购买公共服务，是社会管理方式的创新，只有管理方式创新，才能带来服务水平的提升。

（三）我国少数地方城管执法物业化试点初见成效

城市管理实现政府购买公共服务方式在国内少数地方已有了探索，深圳、成都、长沙等地就是典型代表。他们积极探索城管业务的社会化、市场化和物业化的新模式，其共同特点是城管的诸多业务由市场来做，引入优秀物管企业，政府做好监督考核，从尝试探索来看，取得了较好的效果。2007年，深圳市地处关外和城乡结合部的宝安区在脏乱差最严重的西乡街道试点了城管物业化模式。试点前，该街道有100多名城管人员却要管好一个100多万人口的城区，要履行21项执法职能，城管执法人员力不从心，街道面临着“穿上城市外衣、留在乡村状态”的混乱落后局面。试点后，引入企业参与城市管理，让企业参与到城市管理中来，西乡街道办和鑫梓润物业关系签订的《花园街区综合管理服务试验合同》，确定了物业公司需要提供的13项服务内容。经过几个月的实践，西乡街道发生了可喜的变化，乱张贴、乱摆卖、职业乞讨等“老大难”问题得到了根本地遏制，立交桥下的绿化带、市中心的街心花园又能看到老百姓聚会、休闲的身影[12]。之后，成都市武侯区也借鉴了深圳的经验，引入物业公司参与城市管理，由政府购买物业服务，将城市管理的日常项目“外包”， 既解决了城管执法人员人手紧张问题，还从根本上解决了城市管理中的长效机制难题，使长期困扰城市形象的乱张贴、乱摆卖等老大难问题得到根本遏制[13]。2010年，湖南长沙市也开始积极推行“物业化”的城管执法新模式，引进有资质、有实力的物业管理公司进行精细化、规范化管理，使得城市环境在短时间内发生了显著成效，城市管理市容秩序的24小时长效机制得到建立和巩固。实践表明，将城管执法进行物业化不仅不会出乱子，相反，会带来市容市貌意想不到的焕然一新。

三、城管执法物业化模式构建的具体建议

（一）将城管执法重心全面下移

城管执法重心全面下移，为城管执法物业化模式的推行提供前提性条件。

城管执法所针对的事项都是与人民群众日常生活、生产直接相关的事情，而基层行政机关直接与行政事务发生关系，与行政事务关系最为密切，具有对地域特点、日常情况比较熟悉、执法经验丰富等优势。由最基层的行政机关进行执法更为合适，可以加强执法力度，降低行政成本，提高行政效率。因此，要把城管执法权力的配置重心下移，下移到街道、镇一级，让基层担当主要的执法任务。执法权下移便于城市管理，可以有效地减少执法中间环节，解决了镇、街道工作人员对违法行为“看得见却管不了”、城管执法队员对违法行为“管得了却看不见”的现实弊端。先进国家的发达城市如纽约、伦敦、东京、新加坡以及我国香港地区等的经验表明，推行城管工作重心下移是一个必然趋势[14]。实际上，国务院早在2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中就提出：“要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。”但这么多年来，各地的落实工作进展有较大差异，而且，怎样才算“适当”，以及下移到哪一级更为合适，也没有一个明确的要求。目前，要下移城管执法工作重心，将城管的大部分职能职权移至街道、镇一级，特别是要将市容市貌等实行属地管理，全部移交至各街道和镇。充分发挥镇、街道在城市管理中的基础性作用，强化街道和镇的属地责任。同时，要将人、财、物与责、权、利也划归街道统一管理，街道、镇的执法队伍要真正成了各自街、镇可以直接指挥、调度的队伍。明确街镇作为第一责任人的权利与义务，做到城市管理重心完全下移，以建立长效、高效的城管执法体制，可先总结我国各地城管执法重心下移的经验，再全面推行，为全面推行城管执法的物业化模式做好准备。

（二）实行城管执法的全面物业化

所有的城管执法机关要积极实行“政府购买服务”，引入物业管理公司参与城市管理。把这些工作作为政府转变职能、简政放权的重要工作来做。

首先，引入竞争机制，选定从事城市管理的社会组织或物业公司。街道办事处是代表政府的一级机关，由它来代表政府对外公开招标，对参加投标的社会组织或物业公司进行资质审查。县区级城管机关要加强对招投标行为的监督，要规范购买公共服务的招标行为，坚决杜绝规避招标、虚假招标、串通招标问题以及中标后违法转包、分包等现象，营造一个公开、公平、公正的市场竞争环境。

其次，街道或镇政府与中标的社会组织或物业公司签订城市管理协议。明确物业化的范围、明确服务质量、明确工作标准、明确执法方式、明确双方的权利与义务。社会组织或物业公司的管理一般以市容秩序为主，包括负责城市绿化、环卫清洁、清理乱张贴、劝阻沿街乱摆卖、噪音扰民等即市面上的秩序；执法方式一般只是处理清洁、提醒、劝导、秩序维护等方面，但不能行使惩罚权。

再次，城管机关对物业公司进行专门培训。提供城市管理服务的社会组织或物业公司的相关人员必须参加岗前培训，培训合格后才可以上岗。在培训中重点强调物业公司的服务性，明确只能采取的方法，明确不能采取的诸如暴力、强制等方法。

此外，城管机关和街道、镇各司其职共同做好督促协议的履行工作。日常考核，以街道、镇政府考核为主，每月考核一次，还可以通过随时暗访等方式进行监督，并及时纠正社会组织或物业公司城市管理中的错误，同时进行经济上的兑现。而作为上级的城管执法机关，其作为领导机关对街道、镇政府进行业务指导、培训、监督和政策的把握等，负责协调、指挥、调动各辖区执法间的冲突和其他问题。并为所辖区内的物业化制定一套专业、科学、公正的评估标准体系，为下一步的考核评估做好准备。

（三）加强对公共服务提供者的评估监督

作为政府购买公共服务的一种形式，城管执法物业化模式能否推行并取得良好效果，很大程度上取决于政府的监管是否有效和到位。作为提供服务方的社会组织或物业公司，为获得最大利润，往往会通过减低服务质量的方式来追求任务的完成，这就违背了政府寻求公共服务最大化的初衷。城管执法机关不仅要对整个服务运营情况的合理、合法情况进行监督，还包括对购买资金使用情况、服务计划、服务效果、服务质量的监督。监督的主要方式是评估。评估可分为中期评估、终期评估，也可以进行不定期抽查。要根据预先制定好的服务质量标准，对社会组织或物业公司城市管理实施情况进行评估。评估不仅要对照标准，还要广泛听取服务对象的意见和建议。作为服务对象的广大市民是公共服务的直接受益者，公共服务质量的好坏要以服务对象是否满意为标准。为保证评估的客观性，评估小组成员可由专家学者、政府人员、提供服务的物业公司代表组成，还可以邀请作为第三方的评估服务机构、会计事务所等专业机构参与，这些机构拥有专业技术和人才的优势，使得评估更具有客观性、公正性、专业性和科学性。评估报告的结果分为优秀、良好、合格、不合格等，评估结果要定期通报，并将评估结果与拨付资金或是否续签协议相挂钩。

（四）积极培育城市管理的物业化市场

城管执法物业化模式改革虽然符合城市管理的改革方向，但由于长期计划经济的影响，我国当下的社会组织发育得不够健全，与政府购买公共服务的现实需求还存在较大差距。目前很多地方缺乏专业的管理城市的物业公司，市场主体还没有完全形成。有一个对比的数据，广州市政府曾于2010年举办购买公共服务的供需洽谈会，参加的仅有34家社会机构，而我国的香港却拥有上万家承担着各种社会管理和服务功能的民间社会组织。无论是数量与规模，还是承接项目经验、专业工作人员、资金充足情况以及成熟度方面等，两者都不是一个层次上的比较。单有政府购买方不行，还必须有高质量和数量规模较大的卖方，并形成具有竞争力的竞争者，才能形成有效的竞争，才能真正提供高质量的公共服务。为此，必须尽快培育一批档次高、规模大、实力强的专业化市场主体，以承接城管执法物业化模式的推行。目前，可通过多种渠道进行培养，例如，引导现有的品牌物业管理公司拓宽服务领域，使其服务视角延伸向城市公共物业管理；向一些诸如环卫保洁公司等相关业务公司推广“城市管理物业化”运作模式，引导他们升级为综合城市管理公司。

总之，城管执法物业化模式是城市管理以市场化为手段、以市容秩序为切入点、以城管物业化为载体、以街面管理为突破口的全覆盖、全时段、全方位的长效管理机制，这个模式的有效推行将为广大群众创造一个清洁、文明、舒适、优雅的城市生活环境，既解决了城管的执法问题，更解决了城管的服务问题。

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篇5：论城管执法的现状

[摘要]城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一直为社会所诟病。当前，城管执法的困境是综合执法权缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律定位。要解决城管与小商贩的矛盾，就必须要明确一个基本问题———如何定位城市的属性，即城市的归属。如果承认城里人作为城市既得利益者是城市唯一的主人，那么城管作为城市管理的工具，就必须充当城里人利益的保卫者。如果城市所有权归属于城市现存的人，那么城管就必须变成不同群体间利益的平衡者。显然，我们需要的是后者，需要的是和谐的综合执法。

[关键词]城管；执法；矛盾根源

现实当中城管与无证商贩之间就如同猫鼠关系。在笔者调查的多起典型案例中，不论是城管还是无证商贩都出现了伤亡。按照波斯纳的新经济法学方法分析，这样战斗对社会来说非常不划算。因为即便城管打赢了，国家很可能按照国家赔偿法来救济相对人；而相对人打赢了，国家可能要按照公务员法及其相关法律规定为城管队员定为公伤。不管怎么样都要这些纳税人来为这个结果埋单。对此,人们不禁要问城管执法难道就是两种方式———要么打人，要么被打，要理清这个问题就必须对冲突双方分别进行利益分析。

一、城市小商贩存在的意义与问题

城管执法的主要对象是小商贩。其经营项目主要是蔬菜、水果、简单日用品以及其他简单的手工业等，例如：工作族的早餐、网虫的夜宵、价廉的农副产品等。这些生活必需品极大的方便了城市人民生活，也缓解了就业压力。即便是西方发达国家的国际大都市依然少不了小商贩的足迹。所以说城市小商贩的顽强生命力本身就说明了其符合城市发展的现实需要。

小商贩这个群体主要由下岗职工、城市无生活保障人、进城农民等构成。他们基本上都是不能支付高额的城市生活成本而又必须在城市寻找出路的弱势群体。有些商贩为了降低成本提高收益，经常会做一些缺斤短两、掺杂掺假、占道经营、乱抛垃圾等等违法行为。农药超标的蔬菜、药物催熟的水果、注水的猪肉基本上都是从这些流动商贩送到居民餐桌上的。狭隘的利益观、较低的文化水平、还有不良的生活习惯让很多人根本无视公共利益。我们经常能看到人行天桥上，三米宽的路上，两排商贩各占一米，有时候中间还要放上一个招徕顾客的音响；一些卖瓜果的商贩溜进小区，用高音喇叭不分时段的叫卖，并且随手乱抛果皮废弃物；还有一些拾荒者在住宅区内乱翻垃圾桶，在拿走想要的东西之后，扔下一片狼藉扬长而去等等，这样案例数不胜数。如果不对其加以约束，城市的环境保护工作永远也赶不上他们破坏的速度。

二、城管的概况

(一)城管的发展历史及作用

追根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。中国的城市发展历史源远流长。元初，意大利人马可·波罗在《马可·波罗行记》中，曾经将临安(今杭州)称誉为“世界最富丽华贵的城市”。而那个时候，古临安因为城市人口聚居而产生大量的垃圾。为了解决这个问题，官府就开始招募专人进行清除；清末，警察机关负责对城市清洁管理工作，具体包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。近代(1929年前后)，当时的各地政府还颁布了有关清洁卫生的管理条例，并开始设立专门的城市环卫机构。新中国成立后，各城市即建立环卫管理机构。此后，环卫部门的隶属发生频繁变动，分别归属过公安、卫生、供销等部门。1980年起，城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后，城市人口激增，城市环境破坏严重。这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市环境，就必须设置一个及时高效的新职能机关。《中华人民共和国行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。1997年5月北京市宣武区最早启动城市管理综合执法的试点。之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。

我们必须客观的承认，由于执法力量的集中，增强了执法威力，市民投诉和媒体关注的很多老大难问题得到了及时解决，市容市貌日新月异。可见，从发展历史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。但是为什么善花有时会结出恶果？两个必要的城市发展主体为什么会产生如此大的冲突？要解开这个迷，必须从矛盾关系上进行分析。

(二)城管执法的困境 1.综合执法权缺乏法律依据

城管经常要与综合执法联系在一起，但我国法律一直没有正式界定综合执法权。综合执法的权限到底有多大，通过对各个地方情况的统计，大致可以锁定以下七方面：一是市容环境卫生管理方面，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；二是城市园林绿化管理方面，依法处罚破坏园林设施即苗木行为；三是公安交通管理方面，依法处罚机动车、非机动车以外的违法占道行为；四是市政管理方面，依法处罚违法占道行为；五是城市规划管理方面，依法强制拆除与处罚未经规划部门许可的违法建设行为；六是工商行政管理方面，依法处罚占用道路的无照经营行为或未在指定地点经营并影响市容等违法行为；七是法律、法规、规章规定的其他行政处罚权。可见，综合执法权涉及环保、公安、交通、城建、工商等各个工作部门，基本上集中了一个地方政府所有主要的执法权。

但是，由于综合执法权不但范围大而且还没有相关的程序法规定，这样就导致综合执法变成城管部门的“自留地”。在处罚的决策和执行过程中，城管的自由裁量成为主流，而在做出处罚决定之后，又缺乏有力的救济途径，立法的真空是恣意行为的罪魁祸首。试想一下，没有约束的庞大权力，就相当于一个没有方向盘的重型卡车在市区中高速横行。据《南方都市报》报道，深圳市城管部门的一辆执法车，突然被深圳市某街道的城管执法车卡死。两名市执法队员当场亮出执法证，对方称他们假冒。言语不和之间，后者对前者拳打脚踢。事发后相关领导赶到派出所协调处理，连连声称：“这完全是一场误会”。如此的嚣张，城管连自己人都打，那么还有谁来管城管。

2.城管的组织缺乏法律定位

既然城管集中行使的职权是多元的，这就必然牵扯到一个实务的问题———行政主体在实施职权的过程中以什么样的身份出现。目前我国宪法和行政组织法根本没有对城管部门的地位加以确认。因此，各地方城管的组织模式十分混乱，通常为以下几种：一是由地方政府直属领导的独立工作部门；二是由市容环卫管理部门领导和协调的独立执法主体；三是与环卫管理部门合署办公同属市和区两级政府领导。

实际上全国范围的城管组织方式远不止这些。例如从决定主体上看，省级政府、甚至市或县级政府都可以自行设立城管；在级别上看，乡、县、区、市都有自己的城管建制(但中央政府则没有)；从身份上看，有的城管组织有行政主体资格，但有的则属于地方政府工作机构。组织上的混乱导致监管和救济方面的困难，自然会滋生暴力性的执法方式。

二、城管执法背后的矛盾分析

表面风光，可实际城管的日子并不好过。对于城市的市容环境卫生，领导指示必须要搞好，那么城管就必须要执行到位，否则就要失业；城市居民说要搞好，也必须搞好，否则被人家曝光会被人家骂。可是，城管的管理对象多数都是城市生活边缘人，在城里活下去是其底线，对他们进行处罚或强制，不但“执法效益”差而且人身危险性高。同时，因为其地位一直没有得到法律的确认，只要小商贩问城管一句：“哪条法律规定你可以罚我”，这就足以对城管构成毁灭性的打击，因为按照公法的基本原则———法无明文规定即禁止。立法缺失导致城管处在这样一个理不直气不壮的尴尬状况。一旦遇到阻力怎么办？那就只能诉诸暴力。在全国城管(执法)局长联席会议上，执行会长、秘书长罗亚蒙说“全国几十万城管人员大体分为两派”。一边是崇拜权力威力的鹰派，一边是强调温和执法的“鸽派”。“鹰派”往往认为：相对人不老实，对批评教育不是态度蛮横就是阳奉阴违，不用强硬手段无法执法。为了强化执法威力，鹰派不但提高“硬件”采购———开始装备有盔甲、盾牌、防割手套等装备，还从“软件”上进行升级。一本真名为《城管执法操作实务》的“城管秘籍”就是典型代表。作为某些城市城管执法的培训教材，此书理论性与实践性兼备，其中列举了怎样巧用、妙用暴力来对付抗法者。例如“要使相对人的脸上不见血，身上不见伤，周围不见人”；鸽派则认为，打骂不能解决问题，只能激化矛盾，要从人心入手，要尽一切可能要非暴力的方式执法。例如，在四川省遂宁市一位女城管劝告乱停车的人，不料这人从车上下来后就给了女城管一记耳光。女城管队员始终打不还手、骂不还口。

实际上鹰派也好鸽派也罢，这种单纯的执法方式区分只是掩盖了更深层次的矛盾。“打人、掀摊、罚款、没收”到底能不能解决问题。2008年昆明市西山区城管清理占道经营，发现一名中年女贩占道经营，立即没收了其全部用具。该妇女立刻倒在机动车道上，不说不动长达一小时，城管人员见状只好送还三轮车。可在烈日下，该妇女还是不为所动。无奈之下，城管人员只好撑伞为她遮阳。可见，暴力执法的后果不是激起相对人的“硬”反抗就是向这位大姐一样的“软”反抗。“打不还手，骂不还口”也不能解决问题。重庆市出现所谓的妈妈城管，即聘用一些四十岁左右的妇女对违法商贩苦劝。她们顶风冒雨，挨骂甚至挨打是家常便饭。结果怎样？不但执法效果并不明显，反倒是执法队员由几十个人变成一个。这样的执法，尊严何在？实践结果说明，仅从执法方式上变化，不论是妈妈城管抑或女子城管都是隔靴搔痒。暴力执法的根本问题不是在于执法手段，而是法律的缺位。

世界上很多发达国家没有城管也一样可以保证整洁城市环境。它们的诀窍就是依靠健全的法制。日本于1958年专门制订了《轻犯罪法》，并于1983年修正，其中规定了34项轻犯罪行为，例如公共场所对人动粗和恶语相向，破坏公共照明灯，妨碍水上交通，丢弃对人有危险的动物，插队，妨碍安静，暴露身体，学位、职务、资格等弄虚作假，乞讨，偷窥，吐痰和随地大小便，随便丢弃鸟兽死尸和污染物，妨碍别人通行等，以上触犯者可被拘留并被处以罚款。既然是犯罪行为自然由警察处理。日本警察根本不会暴力执法，因为相关的行政法律足以约束其行为。一旦升格为犯罪行为，就意味一旦受到处罚就要留有案底，违法的成本徒增。最令我们头疼城市“牛皮癣”也曾经在日本泛滥。但是日本政府并没有采取围剿游击队方式，而是，一方面通过《轻犯罪法》绝对禁止乱贴乱画，另一方面定期通过免费公告粘贴牌和小广告装订成印刷品的方式在社区发布。这么做既满足小业主的需求、也保护了城市环境、还保证了资源集中回收，可以说一举三得。可见，不文明行为本来是普遍存在的，但是通过令人信服的法律强制，加上人性化的疏导，“一手硬，一手软”让日本国民的素质堪称楷模。

既然立法能够实现执法主体地位明确、职责清晰、监督有力、救济有效，那么我国法律为什么不对综合执法权和城管地位加以规制呢？其原因在于各方主体间存在巨大的利益鸿沟。这种矛盾与其说是小商贩与城管间的矛盾不如说是城市外来人与城市居民间的矛盾，或者更进一步说是生存权与发展权间的矛盾。一方面是小商贩为代表的城市边缘人要活命；一方面是以城管所代表的城市要向更发达阶段前进；一方面，是外来人要生存，一方面是城市人要面子。

当整个社会处于转型期，城乡发展差距会不断拉大，会有越来越多的农村人口涌进城市，于是两种利益诉求发生了更加激烈的碰撞。要解决城管与小商贩的矛盾，就必须要明确一个基本问题———如何定位城市的属性，即城市的归属。如果承认城里人作为城市既得利益者是城市唯一的主人，那么城管作为城市管理的工具，就必须充当城里人利益的保卫者。如果城市所有权归属于城市现存的人，那么城管就必须变成不同群体间利益的平衡者。从法理与宪法上分析，答案很明显，生存权当然是优位的，一个人不论来自哪里都是中华人共和国公民，城市不可能是某一些利益阶层的专有物，外来人当然可以堂堂正正的在城市生活。但问题是城乡经济发展极度不平衡，有限的城市资源不可能为每个外来人都提供必要的生活条件。例如，建立免收摊位费的农贸市场完全能够缓解城管执法压力。但同一个城市地块，如果建设大写字楼、大饭店、大商场等能够提升城市硬件设施，从而改善城市人生活质量，同时还可以增加税收。反之，如果我们真的建立免费农贸市场还会产生多米诺效应———即城市周边的农村人口甚至临近城市周边的农村人口会大量涌入这个城市(因为很显然城里的生活要比农村优越)。到那时，有多少城市地块能够满足这么多外来人口？正是这种生存和发展尖锐的冲突直接影响了立法。立法机关迟迟不对城管进行法律定位，实际上也就是默许了城市的优先发展策略。所以，从根本上说，造成今天这种局面，不单单是城管一个部门的过错，各级人大、各级政府、外来人、城里人都有责任。

和谐的综合执法，需要的是城市当中两种利益的代表坐下来，寻找双赢的方法，然后通过权力机关将这种利益划分进行法定化。不解决这个问题，即便换做哪一个部门行使综合执法权，其表现也会如同城管一样。至于执法环节，不论是城管还其他执法机关，都应该是“软硬”兼施。所谓“硬”，即执法的目标是刚性的，不能随意妥协或更改。同时，针对小商贩的不同行为区别对待：对于严重违法、屡教不改的要依据相关法律从严处罚决不姑息；所谓“软”，即对于初次违法、轻微违法的相对人要批评教育为主财产处罚为辅。执法的“软”与“硬”要相辅相承，“软”以“硬”为前提，“硬”以“软”为表现，才能达到行政目的和手段的平衡。

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1、法律的具体定义

法律是一种公平的规则，即人类在社会层次的规则，社会上人与人之间关系的规范。它以正义为其存在的基础，以国家的强制力的保证实施为手段。法律需要逐渐变得适当宽容以利于社会和谐。法律属于上层建筑范畴，由经济基础决定，并为经济基础服务。法律的目的在于维护有利于统治阶级的社会关系和社会秩序，是统治阶级实现其统治的一项重要工具。所以，法律是阶级社会特有的社会现象，随着阶级斗争的产生、发展而演变，最终它也将随着社会阶级斗争的消灭而自行消亡。

法律的概念古时指律令或刑法。由立法机关制定，国家政权机关保证执行的行为准则。

法律是人类社会发展的过程化产物，从人类社会早期的行为和社会关系的习惯法的产生，到国家的诞生，诉讼与审判的出现，再到权利和义务的区别开来，在不同的国家在不同的时代，法律被赋予了不同的含义，但一成不变的是：法律是被国家赋予的强制性社会规范。

2、法律的其他解释

基本的法律：

一般指在一个国家或地区拥有最高法律效力的法律，它的实际作用与宪法实际上相同。「基本法律」所意味是不永久并权宜之针，在没有实施宪法下达到有法维持宪政秩序之效果。

这里指中华人民共和国全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的法律，内容涉及国家和社会生活某一方面的最基本的问题。《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》属于“基本法律”的层次。基本法律以外的法律，也叫“一般法律”，是指由全国人民代表大会常务委员会制定和修改的“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”(《宪法》第67条)。此外，全国人大常委会所作出的决议和决定，如果其内容属于规范性规定，而不是一般宣言或委任令之类的文件，也视为狭义的法律。它一般包括宪法，民事法，行政法，经济法等。

广义的法律：是指法的整体，包括法律、有法律效力的解释及行政机关为执行法律而制定的规范性文件（如规章）。

狭义的法律：专指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定的规范性文件。在三权分立的国家，由行政机关为执行法律而制定的行政命令仅对该行政机关之公务员有拘束力，除法规命令外，原则上行政机关所制订之行政规则对于人民均不发生拘束力。而限制人民自由权利之法律必须由人民所选举之立法机关制定之（即后者，狭义的法律）。

3、相关法律名词

法系

法系是指对一个国家法律制度或体系的分类标准。根据各国法律的渊源，存在样式和运作方式，法系可以分成大陆法系和普通法系两种。两者主要区别在法律渊源，法官权限，诉讼程序方面。

法律制度

篇6：城管综合执法现状及反思

不论对于执法者，还是行政相对人，“暴力”都不该成为解决问题的手段。在一个现代文明国家，暴力的强制手段，限制公民基本权利的法律、剥夺公民财产的行为，永远应该受到最严格的限制，并依宪法和法律而行，依司法程序而行。与此同时，对已经形成共识并正在探索实践的制度创新，不宜轻率否定、随意抛弃，更不能指靠多用强制手段来支撑旧格局。

一、城市管理综合执法（以下简称城管执法）产生的历史背景

上世纪90年代末至本世纪初的几年，是改革开放以来中国发生天翻地覆变化最大、经济最为平稳、快速发展的几年，随着经济的高速运转，城镇化的步伐也日益加快。在这种情况下，城市规模急剧增大，城市流动人口急速增长，随之而来的城市管理中出现的矛盾也愈来愈多，越来越繁杂。然而，由于行政管理制度改革的滞后，加之各行政机关“为己争利”的思想，致使城市管理过程中“七八顶大盖帽围着一个破草帽”等多头执法、重复处罚或执法空档现象屡见不鲜，各部门“分兵把守，各管一摊”的行政管理体制已显得力不从心。为了解决城市管理执法中存在的上述难题，国家根据行政处罚法及其它相关法律的规定和原则，部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革。

二、城市管理综合执法的现状

城市管理执法改革后，以前存在的多头执法、重复处罚、执法空档现象有了明显改观，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在城管执法依据不足、城管执法手段单

一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向严重、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、执法理念滞后、执法环境不佳等等问题。以上种种矛盾产生的直接后果就是城管执法者与行政管理相对人暴力冲突不断、城管执法者随意扣押相对人财物、“砸摊子”、“抢车子”等粗暴、野蛮执法的现象层出不穷，这些都造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和政府的形象，同时也制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。

然而，我们所见到了上述现象仅仅是问题的一个方面，在相对集中行政处罚权后，综合执法机构的职能、责任发生了横向转移，但由于原有机关的人员、编制、经费和其他职能并未随之转移，这就导致了城管执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的，而管理职责和义务却是无限的，由于缺少必要的强制手段和防护装备，城管执法人员既没有人身安全保障，也缺乏执法权威，以致出现北京城管执法人员李志强被小贩剌死这样极端的案例。尽管城管执法的现状不容乐观，问题又并非简单的只言片语可以厘清，但社会舆论往往同情弱者，因此，对城管执法过程中不当行为的无情指责、各种争执的演变就成为了“最弱势群体”与“最委屈执法者”之间的“恩怨”纠缠。面对城管执法中的上述“两难”局面，政府相关人物和部门、城管执法人员是不是应该有所反思呢？

三、对城管执法现状的几点反思

㈠更新城市管理理念

城市管理者应当顺应城市化的发展趋势，摒弃“一刀切”、“简单化”的管理理念，实行分类指导、分类管理。比如针对小商小贩，可以根据不同的城市功能区域进行分类管理，设定不同层级的限制进行管理，比如分为禁止区、限制经营区和开放区，让管理相对人在张弛有度的制度框架内自由选择，而不是让这些“弱势群体”为政府的“管理缺位”而埋单。事实上，很多国际化的大都市如纽约、伦敦、巴黎等城市中，街头的小摊、小贩和流浪者都作为一种独特的风景在城市的缝隙中生存，而不是被完全推出城市，因为管理者没有这样的权力，也没有这样的能力。

㈡反省执法目标

在一个现代文明国家，暴力的强制手段，限制公民基本权利的法律，剥夺公民财产的行为（如城管执法中动辄就没收工具、扣押财物等），永远应该受到最严格的限制，并依宪法和法律而行，依司法程序而行。应当明确，城管执法的目的不是与其他部门争利，更不是与民争利，而是为了使城市的运行更为流畅，使城市生活的人能够感觉更加和谐；不是以暴力将小摊小贩赶出城市，而是更加“善意”地进行管理，使管理者乐于按政府制定的规则活动。因为一个法治政府如果允许它的执法者可以随意侵犯公民的基本权利（在此尤指财产权），那么这样的执法行为不但不符合法治精神，而且与法治政府的目标也会越来越远。

㈢创新执法机制

现行的城管执法机构，其职能都继受于其他部门，且缺乏法律保障，因而显得支离破碎、残缺不全，影响了执法效果，解决此问题必须创新执法机制。如原有执法机构的有些职能多由综合执法机构行使更便利、成本更低、效率更高，就应彻底交由城管执法机构。并且在职权转移的同时也应考虑到编制、人员的转移，否则就会导致机构的膨胀，从而加重社会的负担，这也与综合执法机构的建立初衷相悖。同时，还应重视执法部门之间的协调与衔接。比如城管执法遇到暴力抗法时，可与公安部门进行“联动式执法”。当然，机制创新的

目标是为了建立更加便民、高效、有权威的综合执法体制。

㈣完善城市管理配套政策

城市管理是一个复杂的系统工程，单靠城管执法机构强制性管理是不够的，各种配套社会政策都必须跟进。如当前政府推行的消除“零就业家庭”、低保等解决了低收入人群、下岗职工的生计问题。对无照商贩流动经营问题，政府要考虑商业网点的合理布局和建设，如天水市有几十万城市人口，但与民众生活密切相关的大型菜市场只有四、五个，以致马路当市场，菜贩满街跑的现象屡禁不止，也不可能禁止，这就与城市发展很不协调；同时，也要提高行政效率，降低办照成本，为其办理经营执照，最终将其纳入城市管理的正常范围。

总之，市民要生存，城市要管理，经济要发展，面对不同的价值取向，解决城市管理发展中的新问题往往都找不到现成答案，这需要城市管理者的智慧。同时，一个文明社会的秩序应建立在保障人的基本生存条件上的秩序，而不能为了秩序而去剥夺一些人的基本生存条件。只有这样，社会的运行才能和谐，法治社会的目标才能在正常的运行轨道上逐步得以实现。

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5目标是为了建立更加便民、高效、有权威的综合执法体制。

㈣完善城市管理配套政策

城市管理是一个复杂的系统工程，单靠城管执法机构强制性管理是不够的，各种配套社会政策都必须跟进。如当前政府推行的消除“零就业家庭”、低保等解决了低收入人群、下岗职工的生计问题。对无照商贩流动经营问题，政府要考虑商业网点的合理布局和建设，如天水市有几十万城市人口，但与民众生活密切相关的大型菜市场只有四、五个，以致马路当市场，菜贩满街跑的现象屡禁不止，也不可能禁止，这就与城市发展很不协调；同时，也要提高行政效率，降低办照成本，为其办理经营执照，最终将其纳入城市管理的正常范围。

总之，市民要生存，城市要管理，经济要发展，面对不同的价值取向，解决城市管理发展中的新问题往往都找不到现成答案，这需要城市管理者的智慧。同时，一个文明社会的秩序应建立在保障人的基本生存条件上的秩序，而不能为了秩序而去剥夺一些人的基本生存条件。只有这样，社会的运行才能和谐，法治社会的目标才能在正常的运行轨道上逐步得以实现。