乡镇机构改革经验交流材料

乡镇机构改革经验交流材料（通用8篇）

篇1：乡镇机构改革经验交流材料

县地处黔中偏西，区域面积1090.49平方公里，辖5镇6乡，317个行政村10个居委会，200年年末户籍总人口45.47万人，是国家重点扶贫县之一。机构改革县编委办独立办公以来，按照机构编制政策法规，遵循社会经济发展规律，对改革乡镇行政管理体制、加强乡镇政权建设等问题进行了艰苦的探索，并取得了阶段性成效。机构改革前乡镇有行政编制520名，实有489人，改革后行政编制精简为429名（后增加周转编制2名），实有421人，农村税费改革后，为了确保“十一五”期间乡镇财政供养人员只减不增目标的实现，5年间除了补充选调生38名外，县委、政府严格空编补员，行政在编人员逐年减少，为388人，为341人。达到了既减轻财政负担，又保证工作运转的目的。我们的主要做法是。

一、立足实际，逐步完善乡镇党委、政府功能乡镇党委、政府是国家政权的基石，是党和政府联系农民群众的桥梁和纽带，也是国家各项工作的落脚点。必须完善乡镇党委、政府功能，确保乡镇行政管理体制正常运转。首先，我们从明确乡镇党委、政府的职责入手，理顺县乡责权关系。乡镇机构改革时，县委、政府要求乡镇要贯彻落实好党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，围绕“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四个方面，依照党的农村基层组织工作条例、地方组织法等政策法规全面履行职能，同时按照有所为有所不为的原则，适当调整乡镇在经济管理上的职能，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到营造良好的发展环境、扶持典型，为农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务上来，更好的做好农业、农村、农民工作，使党和国家的路线、方针、政策得到更好的落实。其次，适当下放权限，进一步完善乡镇管理和服务职能，努力做到责权一致。的乡镇机构改革，县委、政府将原来垂直管理的农业、畜牧、林业等涉农机构下划乡镇直接管理，设立农业服务中心，并加挂农业技术综合服务中心、畜牧兽医站、扶贫工作站三块牌子；将安全生产、村镇建设委托乡镇行使部分执法监察权，设立安全生产监督管理站、村镇建设管理站，构建了与县住房和城乡建设综合执法大队（内设乡镇执法中队）、县安全生产监察大队相互依托的体制框架等。通过适当放权，在责权下移中加强政权建设，为农村改革、发展、稳定提供了体制机制保障。其三，进一步理顺县乡责权关系。的乡镇机构改革，县委、政府依照有关法律法规设置了中小学、卫生院、国土资源管理所等县级部门派驻机构，同时，为推进社会主义新农村建设和城镇化建设，按照乡镇党委、政府的职能和“双重领导、双重管理”的要求，县委、政府明文规定对县级部门派驻机构的人事任免、干部职工调动和借用必须征得乡镇党委同意。

二、合理设置机构和人员编制，着力解决有人办事问题以前，由于基层干部紧缺，为了保证工作不断，乡镇通过招工、招干、顶替、转干、退伍军人安置、毕业生分配等补充了大量人员，干部素质参差不齐，随着改革开放和现代化、信息化的推进，一些干部的知识结构和年龄结构难以适应发展的需要，影响基层工作。进行乡镇机构改革，关键要解决有人办事的问题。首先，坚持政事分开的原则。的乡镇机构改革，我们根据党委、政府的工作职责和各乡镇的具体情况，人口在5万人以内的乡镇设立党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、人口和计划生育办公室、社会治安综合治理办公室（信访办公室）5个党政办事机构，5万人以上的设立党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、人口和计划生育办公室、社会治安综合治理办公室、信访办公室6个党政办事机构。同时，为了确保乡镇党政机关的正常运转，县委、政府还设置了为社会提供公益服务或为党政办事机构行使职能提供保障的部分事业单位，并明确党政办事机构与事业单位的隶属关系。其次，大胆创新管理方式，确保乡镇工作开展。一是适当扩大党政领导交叉任职，将乡镇人民武装部部长同时兼任副乡镇长；二是采取综合设置办事机构和综合性工作岗位相结合，在党政办事机构内设置组织干事、教育干事等少数综合性工作岗位，确保工作职责落实到人。其三，县委为了加强乡镇党委统揽全局、协调各方的功能，明确乡镇党委委员可享受副科级待遇，以最大限度激发乡镇干部的工作热情。

三、建立协调机制，为乡镇运转提供人员编制和财力支撑乡镇要运转好，人力、财力保障是关键。我们主要从建立协调机制入手抓好相关工作。一是建立机构和人员编制“实名制”管理制度，将编制核定到人，确保乡镇管理不混乱。，县委组织部、编委办、人事劳动局联合开展身份清理，将干部职工的工作隶属关系全部理顺。

篇2：乡镇机构改革经验交流材料

一、乌敦套海镇概况乌敦套海镇位于翁牛特旗东南部，305国道穿越境内，东连玉田皋乡，隔老哈河与敖汉旗古鲁板蒿乡相望，南接赤峰市松山区哈拉道口镇，西与东庄头营乡相邻，北与那什罕苏木接壤。南北长28公里，东西宽24公里，呈不规则长方形，行政区域总面积56.8万亩，其中耕地面积11.2万亩（其中水浇地

面积4.5万亩），林地18万亩，人工及飞播牧草保存面积13.3万亩，草地8万亩，森林覆盖率32％。乌敦套海镇辖1个居委会、12个行政村，61个村民小组,39个自然村,全镇总户数6,191户,总人口23,162人，其中少数民族1,229人，非农业人口近4,000人。2003年粮豆产量2,300万公斤，牧业家畜存栏5.2万头只，其中羊4.1万头只。2003年镇级财政税收360万元，农民人均纯收入1700元。镇政府所在地以工商业为主，现有红山生物工程公司、供销社、石油公司、生产资料公司、粮站、土畜产公司等企业6家，集体和个人兴办的建筑、维修、加工、日用百货、副食饮食服务等个体和私营企业170户，从业人员1920人。公安、法庭、工商、税务、教育、卫生等行政事业服务单位齐全。有银行、信用社、邮电三个金融服务单位，2002年城乡储蓄存款余额2500万元。

二、我镇发展民营经济的优势１、区位优势。全镇背靠内蒙最大水库──红山水库，全国驰名，这是我们发展民营经济最大最响的品牌；水库的水产品远销北京、天津、吉林、江苏、河南等省市，沟通了人流物流，灵通了信息流。这是我们招商引资、内引外联独有的区位优势。２、资源优势。红山水库是最好的旅游资源；２万亩的优质玉米制种基地，３万亩的打瓜、杂粮、杂豆基地，５万头只的大小畜，万只鸭、鹅的畜禽基地，还有水库的水产品，是独具特色、得天独厚的绿色食品资源，为发展农畜水产品加工业提供了十分广阔的空间。３、基础建设优势。国道、县道、镇村公路形成网络，电信、移动、联通通讯设施齐备，小城镇建设形成规模，提高了品位，整体功能日益增强，为发展民营经济创造了良好的环境。４、人才优势。全镇现有民营企业170多家，从业人员1,970多人，经纪人500多人，从业范围广、培育了不同门类的人才，全镇民营企业涉及家畜家禽特种养殖、生物化工，建材、铸造、修理、商贸流通，饮食服务等市场经济的大潮考验和培养了一大批视野广阔、思维开阔、思想解放、开拓进取，并且积累了一定的市场经营经验并积累了一定经济实力的企业人才，在他们的带动和影响下，全镇上下达成了发展民营经济、兴镇富民的共识。５、人本优势。人是生产力最活跃的因素，农民是市场经济主体，干部是最好的资源，全镇在岗137名干部70％受过中等教育，20％受过高等教育。干部群众思想封闭保守，这既是我们的差距，也是我们发展的潜力，因为一但激活人的因素，必然有思想的新飞跃和经济的快发展。６、资本优势。主要是计划经济向市场经济转制时的闲置资产、撤乡并镇后的闲置资产没有充分开发利用。

三、我镇发展民营经济及招商引资工作的基本做法

1、政府出台优惠政策，鼓励民营经济及招商引资工作政府根据旗委旗政府出台的一系列优惠政策，结合我镇实际，提出了更加优惠的政策，并认真执行。如：鼓励干部投身民营经济主战场，人事关系不动、优先评优晋级，鼓励招商引资，达到一定规模后，给予税收返成，制定奖励机制，对于新招商企业，年缴税金1-2万元的给予引资人奖金10，缴税3-4万元的，奖励引资人15，年缴税5万元以上的，奖金为20，同时按引资额度兑现旗委政府出台的奖励政策。

2、党委政府重视，抽专人负责招商引资工作由一位副镇长牵头，成立专门的民营经济及招商引资工作办公室，负责全镇的招商引资、民营经济发展工作，帮助投资人兑现政策，跑市场、搞调研，帮助他们办理证照等注册手续，编制了《乌敦套海镇招商项目推荐书》，根据乌敦套海镇的实际，正在组建项目库，以便于将来的民营经济发展及招商引资工作有章可循，有落脚点。

3、巩固原有的民营经济户，让其逐渐发展壮大，成为这个地区的龙头，带动相关各业的发展，让投资商看到我们的诚意。如：我们支持种子站站长魏俊峰给吉林繁育玉米种子，成功后，先后有7个省市的种籽公司到我镇繁育种子，形成了年繁育面积2万余亩的种子基地，我们支持蒙涵脱水蔬菜厂的发展，引来了佳成酱油厂和北京现代阳科贸有限公司的造纸分厂及前何地毯厂、兴发饲料厂等投资商。

4、干部带头，促进民营经济的发展，主要利用干部的信度、资金实力及时对待新事物的敏锐性，引导民营经济的发展方向，促进招商工作的进行。

5、内引外联，广泛学习，取长补短。镇党委政府多次组织村支部书记、主任、站办所长、民营经济大户到苏州、山东、河南、承德等地考察学习，总结他们开创事业的信心、毅力，如何利用资源优势、人才优势等经验，并与江苏省太仓市璜泾镇建立了友好乡镇，与河南焦作金鑫耐火材料

公司建立了友好企业，用他们的超前思维来帮助我们谋划发展。

四、将干部推向民营经济主战场的意义

（一）为何要将干部推向民营经济的主战场１、“改革”给政府和干部带来严峻的挑战。这里所说的“改革”主要是两个方面四个问题，①农村费改税。费改税解决了长期困扰乡镇干部的老大难问题，理顺了分配收入关系，使得全镇干部依法征税，农民依法纳税，那么我们这

么多干部干什么？过去很多靠“收费”供养的干部工资来源靠什么？费改税后农民负担稳定一个时期财政增收靠什么？2001年合乡并镇后，全镇党政机关、事业站办所共有干部职工164人，在职137人，公务员29人。50岁以下在岗130人，没地方办公，没地方休息吃饭，债务1176万元，上班没事干造成机构臃肿，人浮于事，如何给干部一个用武之地？②政府机构改革和事业单位改革，事业单位102人，改革之后干部干什么？邓小平说“改革也是生产力”，改革不适应市场经济体制下的政府职能服务体系，回顾过去企业改革，越先下海的越做成事了，越等靠告要的越没发展，有的成了特困户，有的被迫登三轮，也就是早放开、早搞活、早发财，等、靠、告、要那只能是穷困潦倒。“死路一条”。要迎对两项改革带来的四个问题，落实旗委韩书记在旗委理论中心组讲话提出的工业强旗，民营经济、干部进入经济主战场的课题。我想就应该将干部推向市场，去发展民营工业经济。2002年全镇税收242.6万元，其中农业税及车船税137.0万元，其余105万元有70万元主要来自民营经济，占全镇税收的29％，也就是财政增收增长点靠工业，靠民营，民营经济要大发展，必须让干部先带头。用旗委韩书记的话讲：“创新是手段，发展是目的”。２、干部的主客观优势决定了干部能成为民营经济的带头人或发展成民营经济的主力军，发展是干部的第一要务，干部应该成为先进生产力的代表，所谓干部的主客观优势主要有：①受教育程度较高,全镇干部有70％受中等教育、20％受高等教育，也就是说先天的良好素质和后天的教育程度、实践锻炼决定了干部相对于一般的群众综合素质较高（第五次人口普查全国总人口是129,533万，初中及以下文化程度占68.06％）。从业适应能力强。②政策法律意识相对较高。③社会诚信度较高，在人们心目中，干部觉悟相对要高，共产党管干部比管群众更好管，所以以干部身份出现在融资签约等诸方面肯定有优势。④市场意识、超前意识、想问题的全面性、看问题的准确性、应对市场风险的防范性、捕捉信息的及时性等高于常人。⑤资金实力相对较强，北方干部的平均收入水平、消费水平肯定高于一般群众的平均水平。⑥带动幅射作用强。比如说红山的玉米制种，起初就是农业站技术人员搞，后来村组干部、农民经纪人都搞，起初一两家来育种的，现在七个省市区都来了。⑦已经形成了小气候。现在70％以上都搞过或正搞着生意，相对富裕的也都做生意。为此，我们落实工业强旗战略，发展民营经济，不能只让干部当宣传者，更主要的是让干部当实践者、示范者。如：农业站干部带头搞种子繁育，民营办主任带头养牛等。３、从全镇经济发展现状及方向来看，必须把干部推向市场。农民增收难，财政增收难，政府职能转变差，群众市场意识差是全镇经济发展的突出问题。全镇经济发展2002年财政收入240万元，仅人头支出每月35万元，共420万元，旗转移支付210万元，保运转每月不足3万元（含教育），农民人均纯收入1200元，有时增产不增收（荞麦），（去年玉米制种普遍不好）现有民营企业170家，对财政贡献低而不稳定，抵御市场风险能力差，如马宗广的编织袋，2002水泥厂没转制时每条0.85元，今年0.75元，按加工能力，一天1万条，每年360万条，每年少收入36万元；冯伟的柳编受海湾战争影响，船发不走。因此要从发展壮大民营经济角度讲，从把农民和农畜产品推向市场角度讲（农民是市场经济主体，温洲打的是人民战争）必须首先将干部推向市场，示范引导带动群众闯向市场，发展民营经济最好的资源是干部，最大的保障是政府，从而实现全镇经济结构的战略性调整。４、是转变政府职能突出服务与经济利益挂钩的需要。改变了现行体制下的弊端：１、改变了服务报酬的大锅饭，解决了干好干坏一个样，干多干少一个样，干与不干一个样的问题。２、改变了服务形式的错位、越位与缺位，责任无限的问题。错位：种养包办产前指令多，产中产后服务少。越位：行政指令不尊重自主经营权。缺位：卖不出去的农畜产品没人管，市场无人开拓，一年三次大会战，一次收上缴，别的基本就不做事了，口上喊服务，结果没服务，有时还添乱。３、改变了服务态度的不端正，权力无限的问题。凭特权：滥收费，滥罚款，部门利益第一。特权思想严重，或者说部门个人利益第一，缺乏全局利益及群众利益。４、改变了服务效果的空洞，监管无限的问题。将服务的好坏，社会的认可计入年末考评。通过一年的实践可以看出，政府的职能就是保护服务民营经济。怎么服好务，市场经济不是无偿的服务，一切无偿的服务都是没生命力的，市场经济体现wenmi114.com在社会各个方面，这就要求一切按市场规则来办，利益的驱动既反映了市场经济的本质要求，又要求政府必须将服务推向市场，使事业单位企业化，而这种转变的源动力是人，是干部带头进入市场。

（二）将干部推向民营经济主战场要注重体现四个原则：１、渐进性。充分考虑干部的心理和经济承受能力，在和站办所负责人征求意见的前提下大都比站办所要求的工资增10个百分点。按我们韩书记讲的就是疏而不堵，搞活自己带活地区。２、专业性。种籽站6人，给400亩地，每年上缴财政1.0万元，畜牧站9人，8万元工资，给3.0万元；农业站8人，60％，其余70％或80％。３、原则性。不能滥收费滥罚款加重农民负担，不能举债补发工资。４、实效性。富己富民富镇。关键看三条①是否带动或促进地区经济发展；②干部自身是否有所提高或发展。③真正将计划经济体制下被动地为社会应付式服务转到市场经济体制下在经济利益驱使下主动地为社会服务，体现服务数量质量与个人经济效益连为一体，探索试行事业单位企业化管理。

（三）、具体操作时要注意以下几点：１、多指导、少领导。少领导就是“放活”，不等于放开不管，但又不能干预其具体的经济活动。多指导就是多政策指导，多互相指导，多交流沟通、多信息指导，充分发挥民营经济办公室信息中心和枢纽作用。２、多服务、少扯皮。多服务就是协调资金，办理证照、征用土地、社会治安等方面热情服务，少扯皮就是不准互相推诿，贻误战机；原来政府承担的服务社会的职能适用市场机制，试行企业化管理３、多外引、少内联。鼓励干部出去看大市场，不要盯住红山这块小市场；鼓励干部多宣传红山招商引资；少内联，一是红山现有的又大又强的民营企业基本没有，再就是有几个在红山相对较大的有作大的欲望。缺乏做大的胆识，就觉得自己在红山行了，也就是稍富即安。为此，我们专门组织镇村领导干部、民营大户、站办所长外出考察、长见识。同时，成立民营经济办公室，专门为招商服务。４、多示范、少空谈。如干部养羊；干部经商等成功经验；要勤到民营企业调查研究，少在屋里纸上谈兵。５、多扬长避短，少刮风。让每个干部根据自己的专长、特长、资金实力、社会关系等大胆闯试，不搞“刮一阵风”，搞一刀切。６、多研究市场、少盲目指挥。多了解、分析、研究、预测、把握市场，不能再搞行政命令，瞎指挥。７、多自我加压，少坐失良机。有的干部不见棺材不落泪，缺乏不到黄河不死心的毅力。因此对无举动的要加压快行动，有起色的加压快发展，已发展的快壮大；机遇是捕捉来的，不能守株待兔，坐失良机。

（四）干部进入市场情况现岗137人，放开88人，70％的干部动起来。（公务员28人、农经4人、财政16人、工勤3人没放）。①立足当地资源，种草养羊的占15％，养羊规模大都50─100只左右，年纯收入可望达1.0万元。②玉米制种：制种2.0万亩，镇干部联系的近20人。③招商引资暨民营经济办公室3人，劳务输出300余人，同时收杂粮杂豆。④外出打工的深圳1人，北京1人。⑤“投机”活动的30多人。

（五）、取得了初步成效。①形成强有力发展氛围；②促进了农民生产经营方式的转变；③形成主导产业；④增强闯、冒意识，有压力、有动力；⑤转变工作作风：过去群众上来找服务缺位，现在干部主动到群众中找服务到位，解决了人浮于事的问题；⑥减轻财政压力。

五、干部推向民营经济主战场存在的问题１、观念转变慢，特别是50岁以上的，放不下架子，换不了脑筋，合同制工人没上统筹还盼退体。２、吃苦精神差。习惯了公款吃喝，大锅饭，一时又呆不住，又没事干，又怕累，又怕脏。３、缺乏信心和毅力，不是吃一堑长一智，而是吃一堑就一蹶不振，不比挣的比赔的。４、竞争意识差，别人搞的成功了，他不敢于竞争，失败了，他吹凉风。５、缺乏闯劲，缺乏总结提高，人非生而知之，皆学而知之，必须敢于实践、敢于探索、敢于争先。

六、全镇民营经济及招商引资工作现状通过实施招商推动战略，蒙涵脱水蔬菜厂累计投资300万元，已建成厂房，正在安装设备投产；引资80万元北京现代阳光科贸有限公司翁旗造纸分厂落户招商小区，设计年产成纸300吨，现已正式投产；天津前何地毯厂投资30万元，已生产地毯3万英尺，产品远销美国；引进辽宁佳成酱油厂固定投资40万元；引进资金70万元，建成草原兴发饲料加工厂和草原兴发示范养殖厂；来自七个不同省市的玉米制种发展玉米种籽基地2.5万亩，前期投资达到625万元；引进安泽国际“羊银行”一批资金27.5万元。截止目前，全镇招商引资已达1172.5万元，年末力争突破1200万元。（乌敦套海镇招商引资工作半年统计表附后）

七、下一步工作的一点想法

1、进一步加大招商引资工作的力度，使招商再上一个台阶，实践证明，投资商只所以投资其主要因素，首先是资源，其次是效益；第三是“亲人”，即有一定社会关系的诚信人；第四才是政策，所以，我们要利用投资商的心理，投其所“好”去引资。

2、争取资金扶持民营企业发展，使之壮大，目前制约民营企业做大的瓶颈是资金，所以政府要争取各种融资方式促进发展，达到富镇、富民、兴业的目的。

篇3：乡镇机构建制改革研究

一、合并乡镇改革背景及成效

上世纪末, 我国改革开放取得突出成绩, 城市经济发展超越农村, 但“三农”出现严重问题, 以李昌平同志为代表上书原总理朱基, 反映了“农民真苦, 农村真穷, 农业真危险!”乡镇机构臃肿、财政供给人员过多、财政困难突出的各类矛盾日益尖锐。从2000年开始, 中央决定在广大农村进行乡镇机构改革, 这是改革开放以来, 乡镇机构改革力度最大、精简机构人员最多、效果最为显著的一次改革。在“并村、并组、并学校, 减编、减人、减经费”的精神指导下, 在全国实行了大范围乡镇机构改革, 适度合并乡镇、村组、学校, 并加大力度精减乡镇机构, 取得了成功经验, 主要成绩表现在以下几个方面。

第一, 减少了建制。本世纪初的改革, 对乡镇建制进行了大幅度合并, 乡镇数量明显减少。1999年, 全国有乡镇44901个, 到2001年进行全国性的乡镇合并后, 减少到40321个, 减少了10.2%。湖北省是最早合并乡镇的试点省之一, 2001年湖北省乡镇数减少到969个, 比1999年1355个下降了28.49%。以湖北省长阳土家族自治县为例, 原有乡镇16个, 合并为11个, 减少乡镇33%。力度更大的五峰土家族自治县由原来的16个乡镇合并为8个, 下降了50%。乡镇建制的减少为精减乡镇机构人员奠定了基础。

第二, 精简了机构。乡镇机构设置原有党委、政府、人大、政协四大班子, 现改革为党政合署办公, 党政主要领导“一肩挑”, 只设人大权力机构, 政府下设机构由原来的“六办、七站、八所”, 现在精简为“三办一所”, 即党政办公室、经济发展办公室、社会发展办公室和财政所。与此相适应的是, 极大地减少了乡镇行政负担人员, 原一个乡镇的财政负担的行政人员有150—200人, 平原乡镇有的多达1000人, 合并后根据乡镇大小按照50、30或15的编制配备行政管理人员, 大幅减少了财政供给人员。

第三, 减轻了财政和农民负担。乡镇机构改革后, 大幅度地减轻了财政负担, 原来一个乡镇财政负担的行政机构及人员的财政支出在500万元以上 (2001年消费水平) , 平原乡镇有的高达2000万元, 现在下降到50—80万元。同时, 农村取消了“三提五统”, 2005年国家全部取消了农业、特产税, 农民人均负担由原来的50—100元/人年, 减少到年每只有“一事一议”集体公共事业劳力投入, 农民负担大幅减轻。

随着中央一系列惠农政策的出台并逐步落实到位, 近年来我国的农业、农村、农民正在发生深刻变化, 农民珍惜热爱土地、山林, 并注重增加投入, 讲究生产效益, 一个良性发展的现代化农村正在逐步形成。

二、过于集中的乡镇建制存在的问题

随着农村经济社会的持续发展, 社会主义新农村建设和农村城市化进程的加快, 过于集中的乡镇建制, 严重阻碍了农村社会事业和公共服务水平的提高, 制约了农村经济发展, 影响了城市化进程, 还变相增加了农民负担, 不利于农村社会稳定, 在交通、通讯不发达、基础设施落后的山区就更加突出。

第一, 并入的小乡更加边缘化, 制约了农村社会经济发展。合并乡镇的时候, 基本上都是将边远的小乡并入相邻的大镇, 这样, 使得本来处于边远地区的地方更加边缘化。这些地方处于边远地区, 更加远离了政府视野, 要办的事情更加难办, 进一步制约了该地区农村经济的发展。按照管理学“控制幅度原理”分析, “注意力跨度——能同时给予关注的事项的数目是有限的”。首先“一些地方特别是山大人稀的山区, 一个村方圆几十公里, 一个乡镇方圆几百公里, 造成管理上的疏漏在所难免”;其次这种行政管理的辐射半径过大, 覆盖人口过多, 势必造成管理缺位, 公共服务效率下降。

从交通、通讯、集镇等基础设施落后的情况看小乡边缘化存在的问题。例如长阳某乡镇, 现在在镇政府周边的行政村、自然村甚至村民小组都已实现了道路硬化工程, 修建了水泥路面, 而合并前的一个乡仅修建了镇政府至原乡镇府的水泥路面。某乡边远地区的村民计划修筑一条5公里的等外级公路, 1998年上级扶持5000元资金修筑了一半, 当时还需要6000多元资金 (现在要8—10万元) 未能解决, 一直拖了十二年仍是“半拉子工程”, 道路不通, 肥料等农用物资运不进去, 生产的农作物运不出来, 人工搬运成本要上升一倍, 本来只有0.8元/公斤的蔬菜, 运输成本要增加0.6元/公斤, 贫穷的农民仍无法脱贫致富。

从农民个人来看小乡边缘化存在的问题, 像审批宅基地、各种补助、争取人畜饮水政策、结婚手续等等, 原来农民本来可以在附近乡政府里办的事情, 现在都要到几十公里以外的镇政府去办理。如五峰土家族自治县的后河村到五峰镇相距80多公里, 长阳土家族自治县响石村民到都镇湾镇有近100公里, 步行要3天。乡村大都不通客运公交车, 唯一的交通工具就是摩托车, 买不起摩托车或不会骑车的只能靠步行, 可见边远乡村的农民到镇政府办事情是很艰难的。当今中国的互联网已进入千家万户, 大的城镇周边普及率已很高, 而远离城镇的农村, 还没有一户能够上网。交通不便, 信息不灵, 农村与城市处于隔绝状态, 远离现代文明, 脱贫致富哪有期望?据调查, 城镇周边的农民人均纯收入超过万元, 而远离城镇的边远山村的人均纯收入不足千元, 地域差距导致贫富悬殊加剧。

第二, 制约了农村城市化进程。中国农村走向现代化的根本途径是走农村城市化之路, 但是, 将农村人口转移到城市, 仅仅是一小部分, 想要把全国十亿农村人口全部集中到大中城市是不可想象, 也是根本不可能的事情, 若真是这样, 就会产生更大的负作用。因地制宜地发展乡村小城镇是农村城市化的必由之路。

在农村尤其是山区农村建设并形成一个小集镇是相当不容易的事情, 如长阳县被撤销的枝柘坪、麻池、乐园等, 前两者都是当年的老苏区, 是贺龙等老一辈革命家建立的红色革命根据地, 乐园是中国的农村合作医疗发源地, 这些地方在新中国成立后经过几代人的努力, 才初步形成了一个小集镇, 成为山乡较为集中的经济、文化、交通、信息中心。但现在拆掉乡政府建制后, 原来的乡政府所在地突然变成村委会, 行政管理和公共服务职能彻底消失, 管理城镇所必备的基本条件如城镇规划与建设、城镇街道管理、治安管理、工商管理、垃圾处理、污水排放、新型能源利用、环境治理、邮政通讯、金融服务等等完全丧失, 有的地方甚至把原来的路灯也熄灭了, 把一个正在形成中的新兴山村小镇变成了杂乱无章的小村落, 严重阻碍了中国农村城市化进程。

第三, 影响社会和谐稳定。政府远离偏远的山村, 一年难以见到一次政府工作人员 (基层政府工作人员实属无能为力) , 遇事只能靠村民自治。现在合并后的一个村长要管理六七十甚至上百平方公理的地方, 一个没有任何行政职权的村主任管理范围都超过了澳门行政长官崔世安, 难与村民联系, 诸多行政管理和公共服务无法落实。长期如此, 政府部门与人民群众的关系日益疏远, 亲和力下降, 势必影响到农村社会的稳定。更为严重的是, 当地一旦发生打架斗殴、村民纠纷事件, 远隔几十公里外的公安、司法干部根本无法在有效时间内到达处置, 而且现在农民争山、争田、争水、争路的群体事件时有发生。2001年10月, 湖北长阳已并入楖坪镇的原乐园乡贵家冲村现某村民因山地纠纷由争吵到打斗, 发展到一方用猎枪与持刀的另一方对峙两个小时, 最后一方用猎枪击毙对方, 造成两死一伤的惨剧。此案若是公安派出所能够在有效时间内赶到制止, 或者司法干部能够及时赶到调解沟通, 惨剧是肯定可以避免的。2009年5月, 在全国贯彻新《食品安全法》高压打击假冒食品、药品的时候, 仍发生了震惊全国的湖北五峰因假酒事件造成3人死亡、数十人住院抢救的惨烈事故。发生此类事件, 原因是多方面的, 但边远农村长期远离乡镇政府, 远离工商、质监等职能部门的监管, 大量假冒商品充斥边远农村市场而无人过问是其根本原因。边远农村大量假冒商品现在仍然严重存在。

边远农村还存在另一个重大安全隐患。当今农村的摩托车、农用车已成为农村最主要的交通工具, 国家给予了大力支持, 要普及到千家万户, 这是农村交通发展的大方向。2010年, 全国摩托车数量已达1.1亿辆, 其中约有85%的摩托车在农村, 大量摩托车、农用车的普及使得交通工具落后的农村交通大为改观。但是, 据初步调查, 山区农村的农民车辆几乎都没有牌照, 驾驶者没有执照, 很多人都是一个摩托车上载3—4人, 一个农用车上载十几或几十人, 若不这样, 每天出入几公里甚至几十公里, 就得全靠步行。然而, 交通事故却时有发生。2009年6月, 湖北金山县农民18名栽秧苗的农民, 乘坐一辆无牌照的柳州五十铃双排座小货车与火车相撞, 造成9人当场死亡, 5人重伤, 4人轻伤的惨剧。可见也远小乡的交通还存在着重大安全隐患, 一个山区县面积在几千平方公里, 解决这些问题, 单靠几十名交警是无能为力的, 交警必须承担城区和交通要道的交通管理, 不可能把主要精力放到农村, 必须依靠接近农民的乡镇政府去输导和管理, 同时公安交警等部门还要出台相应的配套政策, 并落实到乡村去。乡镇过大, 交警配置少, 偏远山村农民一年难以见到一次政府干部, 当然就难以落实交通管理职能。

农村乡镇存在的上述问题, 与中央关于“构建社会主义和谐社会, 必须促进农村经济社会全面进步”, “形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾处理机制和权益保障机制”, “缩小区域发展差距, 必须注重实现基本公共服务均等化”的要求还相差较远。

三、完善乡镇建制的对策建议

随着我国的新农村建设和农村城市化发展, 这些山村城镇迫切需要具有一定城镇管理职能的政府来组织、落实农村城市化工作, 克服乡镇设置过于集中带来的各种矛盾和问题。根据我国农村社会经济发展实际, 山区农村的特点, 因地制宜地恢复一定数量的山区乡镇建制是十分必要的, 也是完全可行的。

第一, 恢复原乡镇建设是边远地区农民的迫切要求。从农村社会经济发展现状和未来看, 现在边远山区的农村迫切希望适当地设置乡级政府, 有效组织和管理边远山区的经济建设和社会发展, 这是农民的心声, 也是国家实现政府职能的需要。只是边远地区的农民属于最边远的弱势群体, 缺少人去调研和呼吁, 或者说农民呼吁了, 没有引起上级决策部门的足够重视。湖北长阳土家族自治县自合并乡镇后, 原麻池乡、枝柘坪乡、乐园乡都发生过要求恢复乡政府建制的上访和群众集会事件, 只是上级政府派人安抚, 要求农民顾全大局, 也讲明合并是为了减少行政人员, 减轻农民负担, 而没有影响合并政策的执行。长阳原麻池乡是当年贺龙领导红六军创建的革命根据地, 建立苏维埃县政府的所在地, 撤销该乡政府时, 乡亲们悲痛万分, 多次向上级反映, 要求保留该乡政府。他们都迫切希望尽快恢复合理的乡政府建制。由此可见, 乡山区乡镇合并带来了许多的负作用, 给并入小乡的农民的生产生活带来了极大的不方便, 增加了边远地区农民办事的成本, 影响了农村经济社会发展, 实际上也变相加重了农民的负担。

第二, 建立少而精干的政府, 严格控制机构编制, 减少财政负担。本世纪初的乡镇机构改革, 建立精减乡级政府的机构和财政供给的行政人员机制, 总体来讲, 是成功的, 或者说是利大于弊。在此基础上, 恢复原来的乡镇建制, 将原来的小乡从合并后的大镇分离出来, 可以充分借鉴已有的改革成果, 仍然实行党政合署办公, 主要领导“一肩挑”, 政府下设机构“三办一所”建制。因为是规模较小的乡, 其行政管理编制比现行的乡镇编制还可以减少, 党政直属22—25人, 财政所4—5人即可, 其人员可以从县直各部门和乡镇富余的人员中选调, 不新增县域编制总额。公安、司法、林业、广播电视等部门仍参照乡镇改革办法执行, 由县直部门直接派驻。农技、畜禽防疫等公事服务, 仍可按照“花钱养事”的原则执行, 再进一步完善。教育、医疗等人员经费支出只需要划转, 不需新增支出。这样增加一个小乡镇的财政净增支出完全可以控制在30—50万元/年以内。

第三, 多方筹措, 建立党政综合办公设施。恢复乡镇建制, 当前最大的困难是原有配套完全的乡镇政府及办公设施被合并和变卖了, 但可以通过以下途径解决办公设施问题, 减少财政负担:建立综合办公楼, 既然是小乡, 机构人员少, 就没有必要各部门都去铺摊子, 搞小而全。既节约了硬件投资, 又方便群众办事, 方便政府统一管理, 实现资源共享, 累计投入在200万元以内。其资金可以通过以下途径解决:一是中央和地方财政适当给予支持, 每个县要恢复的乡镇只在3—5个乡镇, 总体投入不会太大。二是合并后的大镇大都变卖了原来小乡的资产, 应归还其变卖财产的资金并付给利息, 或者说安排几个大镇必须给予一定支持, 实行“对口支援”。三是调动省、市、县有实力的单位进行对口支援, 扶助少数几个边远乡加强基础设施建设, 促进边远农村发展是完全能够实现。四是乡镇恢复后, 原有集镇必定成为该地区的政治、经济、交通、通信、文化中心, 必定促进当地的各类产业的快速发展, 会新增一部分财政收入。五是原来办公场所很多地方还有利用价值, 可以相对廉价地赎买, 对即将闲置的国有资产实行无偿划拨, 以节约投资。

第四, 因地制宜, 完善乡镇建制改革。恢复乡镇要因地制宜, 该并则并, 不搞“一阵风”, “一刀切”。合并乡镇不应该的“一刀切”, 恢复和完善时, 同样应该如此。边远山区有条件的, 农民有迫切要求的, 必将促进当地经济发展的地方, 就应当恢复乡镇建制。有些平原乡镇合并后对当地经济发展没有影响, 而且农民办事比较方便, 也就没有恢复的必要。例如, 长阳土家族自治县原县政府所在地———龙舟坪镇完全包围在原津洋口之中, 两镇合并为一个新的龙舟坪镇, 减少一大量机构和人员, 合并得十分合理, 既促进了镇域经济发展, 又能方便群众办事, 就没有必要恢复原来建制。

摘要：本世纪初, 我国对乡镇机构建制进行了大规模合并改革, 但乡镇合并后, 还存在一些突出问题, 需要进一步调整和深化。本文就于集中的乡镇建制存在的问题进行了分析, 并提出了对策建议, 以期加快农村城市化进程, 促进新农村建设。

关键词：乡镇,建制,改革

参考文献

[1]丁煌:西方行政学说史[M].武汉大学出版社, 2006.

篇4：我国全面深化乡镇机构改革

截至2008年年底，全国试点乡镇总数约1.8万个，占全国乡镇总数的一半以上。安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南、内蒙古、浙江、重庆8个省(自治区、直辖市)已经在全省(自治区、直辖市)范围内开展了试点。四川、青海和江西的试点乡镇已经达到乡镇总数的一半以上。

《意见》清晰地表述了乡镇的四项职能是：促進经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主。促进农村和谐。

在推进改革的过程中，将注意与市县政府机构改革的有效衔接，特别是要突出重点，加强分类指导，推动乡镇创新农村工作机制，探索为农服务的有效形式，改革整合乡镇事业站所，提高为农服务质量和水平，使乡镇职能转变取得实效。

篇5：乡镇机构改革经验交流材料

——******乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设经验交流材料

为深入贯彻落实农业部《关于加快推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设的意见》及省市相关文件要求，近年来，我区坚持把农产品质量安全监管作为关系国计民生的基础工作来抓，在推进区级农产品质量安全监管机构不断完善的前提下，努力建立健全乡镇农产品质量安全监管公共服务机构，以“源头治理，重点监控，全面检测，示范建设，品牌创立”为原则，落实市场准入准出，开展专项整治行动，加大公共服务力度，使全区农产品质量安全监管工作呈现出了新面貌。

一、基本情况

1、******区情及监管机构建设情况

******下辖五乡两镇和三个街道办事处，总人口35.52万人，农业人口占总人口的70.69％，农业产业在我区区域经济发展中有举足轻重的地位，农产品种类主要为粮油作物、瓜果、蔬菜和畜禽产品。2010年，我区农作物播种面积******万亩，其中瓜菜种植总面积达******万亩，含商品菜******万亩，建成万亩设施蔬菜基地******处，千亩蔬菜基地******处，百亩基地******处。1 区内有农产品生产企业、饲料兽药经营企业、养殖企业、农资经营网点、农产品批发市场、超市、规模养殖场、农业“三品”生产企业和农民专业合作经济组织******多家。我区政府历来十分重视农产品质量安全监管工作，2002年以来，******局就成立了农产品质量检测中心，挂靠在区******，虽然机构和编制没有理顺，但是一直在履行农产品日常检测工作职能，实质上发挥着积极的作用。去年12月，在我们多方协调下，为进一步理顺职能，******区成立了农业行政综合执法大队，加挂农产品质检站牌子，确定副科级事业单位建制，核定编制******人，配套办公场所、设备、人员及经费，综合开展农产品质量安全、农业投入品执法监管和农产品质量检测工作。此外，全区畜禽产品监管工作一直由区畜牧局开展，机构较为健全。

2、乡镇监管机构建设情况

2011年5月，西峰区编委正式批准在全区各乡镇、街办成立动植物疫病防控和农产品质量监管服务中心，每个乡镇核定编制4-5人，办公场所、设备由乡镇配备，主要工作经费由乡镇财政供给，人员由乡镇调剂或在新考录大学生中选取，现共有专职人员34名，均为大专以上学历，其中专业技术人员10人，含农民兽医师3人，助理农民兽医（畜牧）师7人。此外，为加大村组农产品质量安全管控力度，我们在全区100个村聘任村级防疫员 2 ******名，对畜禽产品开展全方位深入监管。目前，各乡镇监管服务中心主要履行辖区动植物疫病防控、农产品生产指导、农业投入品监管、农产品质量检测、政策法规宣传培训、信息报送等工作职能。具体业务接受乡镇管理和上级农产品质检站及畜牧部门指导。

二、主要做法和体会

1、社会发展和政策引导是监管机构建设的前提保障。乡镇农产品质量安全监管公共服务机构直接面对农产品生产经营者，在农产品生产源头把关和质量控制上具有十分重要的基础性地位和作用。这是农业部《关于加快推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设的意见》中提出的深刻认识，反映了当前社会发展中基层农产品质量安全监管的重要性，在我区，这种重要性表现的尤为突出，2010年，我区粮食总产量为******万吨，油料******万吨，年产鲜菜******万吨，占市场总需求的20%-40%，全区肉、蛋、奶产品分别达到******吨、******吨和******吨，这些农产品的生产就分布在各乡镇，与乡镇距离最近、关系最密切、信息流通最快，监管也最为及时有效，乡镇中有很多具体工作要么以农产品的生产、加工、流通及其管理为中心，要么离不开这些内容，所以说，乡镇农产品质量安全监管是否有效，直接关系到我区农产品质量安全与人民群众的饮食安全。2008年以 3 来，******市委市政府连年下发加强农产品质量安全监管工作的指导性文件，2011年，市委市政府又出台《******市深化乡镇机构改革实施意见的通知》，随后，我区也出台了《深化乡镇机构改革实施意见》。这些文件的出台，及时引导我区基层农产品质量安全监管公共服务体系建设走上了正轨，为区乡两级农产品质量安全监管机构的成立提供了前提保障，有力的促进了各项监管工作的有效开展。、领导支持和各级争取是监管机构建设的现实基础 从区乡两级农产品质量安全监管机构的组建到正式成立，离不开政府领导和主管部门的关心与支持，也离不开区农牧部门及乡镇的积极争取和协调工作。2009年初，区农牧局牵头汇报区政府和上级主管部门同意，******区成立了由政府分管区长任组长，农牧局局长任副组长，农牧局属相关二级单位负责人、各乡镇负责人、各乡镇农技推广站、畜牧兽医站负责人为成员的西峰区农产品质量安全监管工作领导小组，同年4月，从农牧系统抽调******人组建了******的前身——******股，协调和指导农产品质检中心（2002年临时组建）、动物检疫所、农技中心、种子管理站和各乡镇农技站、畜牧兽医站，负责全区农产品质量安全监管各项工作，建立了“统一管理，分工负责”的工作机制，为区乡两级农产品质量安全监管机构的成立打下了基础。2009年，4 市农牧局为我们划拨质检经费，购置了笔记本电脑、农药电子手册和卡介质农残速测仪等相关设备，能够开展农药残留定性测定。2010-2011年，我们抓住有利时机，先后多次向市区政府及上级主管部门汇报，反映区乡动物卫生防疫及农产品质量安全监管中存在的问题，引起了领导的高度重视，最终促成了各乡镇动物疫病防控和农产品质量安全监管服务中心、******区农业综合执法大队和农产品质检站的建立。2011年8月，在******区财政继续保障农牧局农产品质量安全工作经费的前提下，我们新购置RP-410农残速测仪5台，实现了农药残留定量测定。今年，市农牧局及质检部门积极争取市财政投资，将为我区各乡镇及大型超市、蔬菜基地、农产品批发市场全面配发农残速测仪，该项工作正在开展之中。可以说，没有政府和上级主管部门的大力支持，没有各级部门的积极争取，******区、乡两级尤其是乡镇农产品质量安全监管机构的建立必定是空中楼阁，没有现实基础。

3、业务指导和职能发挥是监管机构建设的主要内容 2011年乡镇农产品质量安全监管机构全面成立以来，我们始终坚持发挥职能，有所作为的工作态度，进一步增加同各乡镇监管机构的业务联系，加强业务指导，一是构筑农产品安全预防体系，着力强化植物病虫害监测预警、公共动物防疫、农作物病虫害测报和农资“三网三制”四项农业服务体系建设。指导和协 5 助乡镇重点抓好病虫害监测防治，开展动物疫情监测，全面及时掌握辖区高致病性禽流感、口蹄疫等主要动物疫病的流行规律和防控动态，做好重大动物疫病预警预报工作。二是扎实推进产地准出和市场准入管理。按照监测计划，指导各乡镇对辖区蔬菜基地、规模型家畜养殖场、农户小规模养殖场等进行检测监控，加强农产品产地准出和市场准入管理。三是指导标准化生产，指导和协助各乡镇对辖区“三品”基地、农业企业、农民专业合作社、规模种养基地全面建立农产品生产记录档案，指导种养户科学合理使用药物，力求实现标准化示范点生产记录建档率达到100%，推动“三品”认证及品牌建设。四是加强业务培训，开展宣传教育，组织各乡镇动物疫病防控和农产品质量安全监管服务中心负责人和业务主办参加全区“农药经营及管理知识培训会”、“农作物种子经营法律法规知识讲座”、“放心农资下乡进村”和“农资打假专项整治行动”等活动，发放宣传教材，引导乡镇农产品质量安全监管机构工作人员快速熟悉业务，开展业务。五是指导乡镇开展农业投入品监督检查，督察辖区农资经营门店落实农药经营许可制度、农资商品备案制度、进销货台账制度，切实保障农民和广大消费者利益。

三、存在的问题

1、基础建设不尽完善，一是起步晚、底子薄，基础条件差，6 车辆、办公设备、检测仪器等基本配置不足，对一些特定的农产品或者有害物质没有检测手段。二是经费保障缺乏长效机制，争取就有经费，不争取就没有经费，经费是阻碍发展的最大绊脚石。

2、人员缺乏专职性，一是缺乏专人专事，部分乡镇农产品质量安全监管机构工作人员事务繁杂，既抓本职工作，又干其他工作，从实际上消弱了本职工作的重要性。二是缺乏专业性，由于工作人员普遍从乡镇内部调剂，加之农产品质量安全监管技术性、法律性和专业性较强，部分工作人员对业务不熟悉，又缺少接受继续教育和培训的机会，人员业务水平整体需要提升。

3、工作缺乏主动性，一是基层乡镇重视不够，部分乡镇项目工作重于农产品质量安全监管，重视经济效益，忽略质量安全，以省钱为目的，资金不倾斜，遇事推诿扯皮，缺乏责任意识。二是工作人员岗位意识不强，懒于行动，条件好了就干，条件不好就躲避，在其位不谋其政。

四、意见和建议

1、加大对基层工作经费投入。在有限的经济条件允许下，力争向乡镇农产品质量安全监管工作适当倾斜，加大对区乡农产品质量安全监管、监测专项经费的投入，改善基层工作条件，解决监测设备、监测车辆等相关工作设备。农产品质量安全监管工作是一项公益性监督管理工作，在监督检查、检验检测、标准化 7 推进、品牌建设、执法检查等各项工作上都是花钱的工作，项目支持力度有限，经费是影响基层工作落到实处的关键因素，也是乡镇领导不够重视的主要原因。建议上级政府及部门将该项工作经费纳入预算。

2、加强学习培训，增加交流机会。营造氛围，创造学习交流环境，是提升基层农产品质量安全监管机构工作人员素质和业务水平的主要途径，建议保障培训经费，由国家、省、市、区各级每年分批分次组织农产品质量安全监管机构负责人和骨干力量参加学习培训，经常性搭建异地交流平台，组织观摩学习，借鉴先进经验，相互取长补短。

篇6：乡镇机构改革经验交流材料

××乡深化集体林权制度改革工作会议交流措施得力林改试点工作扎实有效

××乡按照县委、县人民政府对林改试点工作的安排部署，把林改试点村选择在密马村进行。密马村辖密马、大院子、爱其、张家坡4个村民小组169户715人，有彝、汉、苗等民族。海拔2400米，植被良好，生态优越。

这次林权制度改革是继土地家庭联产承包后农村经济改革的一件大事，乡党委、政府及时成立了“加快林业发展改革林业产权制度工作领导组”，全面负责这次林权制度改革的组织领导、协调和监督工作。由于乡党委政府的高度重视，措施到位，工作得力，历时三个多月的试点工作，取得丰富经验和成效。

一、组织强有力的领导机构和工作队伍

密马村虽然面积小、人口少，但是林改工作涉及方方面面。富恒乡党委、政府及时成立了富恒乡林改试点工作领导组，主要领导亲自抓，同时组建了乡、村、组三级林改工作领导小组，由46人组成。其中从全乡6个挂钩村中抽调业务骨干13人，组建4个驻村工作组，与县驻村工作组一道进驻试点村。村党支部和村委会成立了林权改革工作领导小组，配合县、乡工作组负责本村的林权改革工作。各村民小组也组建了由村民小组长、原林业“三定”时的社长和村民代表3人组成工作组，负责本村民小组的林改工作。乡党委政府还充分考虑到林改工作将要全面铺开，从试点村外的五个村委会主任或书记中，抽调出一名得力村干部到试点村参加林改工作，为全面铺开林改工作打下了良好基础。

二、再困难也不耽误林改

乡党委政府一班子人意识到：林权改革是我国改革开放以来的第二次农村革命，这次改革的成功与失败，直接关系到富恒乡经济发展的快慢。为开展好林改试点工作，在乡财政比较困难的情况下，挤出1.7万元资金用于林改工作的资料制作、车旅费、宣传费以及驻村工作组人员的生活补助费，有效促进了林改试点工作顺利开展。

三、抓死痕迹管理，强化规范操作

为了严格按照《实施意见》的“五条原则”、“六个明晰”和“七点政策”，保证公平、公正、透明，群众满意，乡党委政府对工作组提出明确要求。一是制定驻村工作组管理办法，严明学习、工作、生活纪律，强化工作队员的管理。二是严格要求县级工作组和村组干部在工作中必须办事公道，禁止徇私舞弊，以权谋私，严格按程序开展工作，不得违规操作，更不得自行其事，另搞一套。三是坚决防止出现借林权改革之机乱砍滥伐林木、乱开滥垦林地，坚决制止未经规划设计和林业部门批准擅自改造低产低效林。对违反《森林法》等有关法规、政策的，林业站依照“林业行政执法委托事项”依法处理。四是重视痕迹管理。召开群众会议必须进行会议签到，各类材料、表格、记录都必须做到字迹清晰，内容详实，规范整洁，便于查阅、监督和保存。各类调查表格需由参加人员签名，实行长期负责制。五是加强集体资金管理。

富恒乡在这次林权制度改革试点工作中，做到“五卷”管理规范。五卷，即：县、乡、村组机构卷；各级会议记录卷；方案、表决、结论卷；调查摸底情况及调处、解决纠纷情况卷；确权情况卷。

四、工作组扎实工作，试点工作成效明显

（一）工作组成员责任到人，落实到户。县、乡、村工作队员分别编为4个小组驻组入户开展工作。做到既分工又合作的关系，试点工作有条不紊。

（二）宣传发动扎实。首先，非常重视抓好骨干培训，工作组成立后，及时集中县、乡、村、组四级驻村工作队员进行了为期2天的业务培训，确保参加林改的干部全面、准确掌握林改的内容与政策；工作组充分利用会议、标语、黑板报、简报等形式，宣传中央和省、州、县的林改试点工作会议精神，以及县林改试点工作实施意见，大力宣传林权改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策，使广大农户了解改革、支持改革、参与改革。工作组共召开村、组、户会议20次，1800人参加，张贴宣传标语80幅、出黑板报5期、简报3期，为试点工作顺利开展打下坚实基础。

（三）抓死调处林权纠纷环节。在开展林权制度改革的过程中，林地林权关系是老百姓最敏感的问题。工作组认真细致的调处好矛盾纠纷，做到户与户的纠纷不出组，组与组的纠纷不出村，在调处工作中既尊重历史，又结合实际。在林改试点工作中调处纠纷25起，其中户与户之间的纠纷20起，组与组之间的纠纷5起。

（四）把好确权关。工作组以合法程序将林地使用权和林木所有权分别落实到法人，并逐一填写相关的登记表格，并按时间要求以村组为单位进行张榜公示。将所涉及的集体林100的均山到户。对要求分户管理的自留山、联户共管的责任山也已经确权到户。

富恒乡林权制度改革试点工作在探索中前进，在大胆创新中取得成绩。之所以取得成绩是因为乡党委政府和工作组能够紧紧把握

篇7：乡镇机构改革

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

篇8：全国七成乡镇完成机构改革

马凯指出, 2004年以来, 为配合农村税费改革和农村综合改革、加快推进城乡经济社会一体化进程, 中央启动实施了新一轮乡镇机构改革。各地按照统一部署和要求, 积极试点, 大胆创新, 改革逐步从试点转入全面推开阶段。目前, 全国已有70%的乡镇进行了机构改革, 取得了明显成效, 积累了宝贵经验。

马凯指出, 推进乡镇机构改革关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施, 关系到党和人民群众的血肉联系, 关系到全面建设小康社会目标的顺利实现, 关系到深化行政管理体制改革的整体进程。必须进一步深化认识, 切实增强责任感和紧迫感, 深入推进乡镇机构改革。

马凯强调, 乡镇机构改革是一项复杂的系统工程。各地各有关部门要按照中央的部署和要求, 统筹安排, 突出重点, 周密部署, 协同推进。重点抓好四项工作:一是加快转变乡镇政府职能。转变乡镇经济发展方式, 提高乡镇公共服务和社会管理能力, 切实解决乡镇权力与责任不对等等问题, 积极为乡镇转变职能创造条件。二是严格控制乡镇机构编制。进一步优化乡镇党政机构和事业站所设置, 坚决守住机构编制和实有人员“只减不增”这条底线。三是改革乡镇事业站所管理体制。继续推进分类改革, 建立健全新型农业服务体系。四是创新乡镇行政运行机制。严格依法行政, 加快推进政务公开, 转变服务方式, 发挥基层组织的作用。