浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策

浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策（精选4篇）

篇1：浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策

总体来看，我国省直管县财政体制改革进展顺利，然而改革中存在的一些问题也不容忽视。结合审计工作实践，笔者就如何推进省直管县财政体制改革提一点肤浅建议。

一、存在的问题

1、市级和县级之间的利益分配矛盾凸显。一方面，省财政直接与县财政挂钩后，市级财力弱化，迫于支出压力，市级政府便将主要财力放在如何增强中心城市实力、拓展中心城市功能、增加中心城市影响力上，减少了对县级财政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、资金调度、争取上级转移支付等方面，市级和县级财政之间处于平等的竞争关系，是利益分配的直接挑战方。这种财政博弈，在一定程度上，将内耗政府公共资源，不利于提供跨区域公共产品和服务。

2、市本级下拨的专项补助资金无法纳入县级财政预算管理。在传统的“省、市、县”三级财政管理体制下，市本级下拨给区县的专项补助资金在市本级财政列“补助下级支出”科目，在县级财政列“上级补助收入”科目。而省直管县财政体制改革后，省级财政对县级财政直接下达收入计划、下拨财政资金、办理财政结算，而市本级财政与县级财政之间没有了资金拨付关系，致使市本级下拨的专项补助资金无法列入县级财政“上级补助收入”科目，未能纳入县级财政预算管理。

3、区县税收征管体制未做相应改革，增加了税收征管难度。省直管县财政体制改革后，一些省份调整和下放了部分省级税收，基本上实现了税收属地入库。但由于省以下税收征管体制未相应改革，省地税直属局、市级国税直属分局和市级地税涉外分局的征管权限没有相应下放，导致各区县税收征收机关不减反增，在一定程度上增加了税收征管难度。

4、市级政府财权事权改革不配套，增加了县级财政负担。省直管县财政体制改革后，省集中的财力越来越多，但行政事务权、行政审批权、人事权等没有实施同步改革，市本级各部门的宏观职能依旧覆盖全市，市级政府在有限的财权范围内仍然承担着诸多事权。市级政府出台各类财政配套政策，增加了县级财政负担。

二、改进的对策

1、健全财政配套改革措施。一方面，国家有关部门应进一步研究推进省直管县财政体制改革的相关配套措施，明确制定关于省财政与市、县财政在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的指导意见，理顺省与市县、市与区县之间的财政关系，规范市级财政下拨专项补助资金流程。另一方面，省财政应进一步完善省以下财政体制。省政府及其财政主管部门应以强化基层财力保障能力、提高县级民生保障水平、均衡地区间财力差异为出发点，加大一般性转移支付，特别是均衡性转移支付的力度，确保均衡性转移支付规模和比重逐年提高，逐步减少和弥补县级财政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各项民生政策的有效落实，促进完善分税制的财政体制。与此同时，规范市级人民政府出台配套政策行为，按照“谁出政策谁买单”的原则，不再增加县级财政配套压力。

2、完善行政配套改革制度。一是逐步推进与省直管县财政体制改革相适应的行政体制改革，以省、市、县各级政府的事权划分为核心，完善行政管理体制，加强各级政府之间的分工与协作，切实提高公共服务的供给效率。二是逐步实现行政管理权和财政管理权相一致，充分调动市县各级政府发展区域经济、提供公共服务的积极性，有效缓解市级、县级之间在利益分配上的矛盾。三是省政府各职能部门提高针对“省直管县”的管理水平和能力。建立专门面对直管县（市）的办事机构和工作机制，保持对市县的信息畅通。四是调整税收征管机构设置，理顺与省直管县财政体制改革相适应的税收征管体制，减少县级政府组织税收收入工作的协调难度。

3、实施审计配套监督机制。为确保对县级财政的有效监管，必须要建立健全与省直管县财政体制改革相适应的财政监督机制，实施审计配套监督。由省级审计机关组织建立针对省直管县财政的“定期轮审”制度，直接部署对县级财政的预算执行审计，并通过加强省、市、县三级审计机关的上下联动，形成多层次的审计监督，对省直管县的各级政府性资金实现有效监管。

4、增强省级宏观调控力度。

篇2：浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策

（上）

骆祖春

摘 要：江苏省三年来的实践表明，省直管县财政体制改革取得了“扩权强县”的初步效果，但财政省直管县体制与行政市管县体制之间体制性摩擦造成一些新的矛盾与问题，原市管县体制所固有的区域协调发展的功能在快速萎缩，省对县、市对县管理和协调既存在交叉重叠又存在真空。出路关键在于科学、有序地推进省直管县行政管理体制改革。

关键词：省直管县，财政体制改革，行政管理体制改革

财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，是调节国家、企业（单位）与个人以及中央与地方的收入分配和经济利益关系的重要制度安排。进入新世纪，特别是“十一五”计划实施以来，中央倡导地方财政管理体制从市管县到省直管县的改革。江苏从2007年起全面实施省直管县财政体制改革。近三来，这一改革已收到了“扩权强县”的初步效果，但在实施中也存在一些矛盾与问题，必须采取切实的政策措施，以促进改革的完善和深化。

一、江苏省直管县财政体制改革实施过程与成效

（一）改革前的准备工作

江苏省政府在2005年就开始准备实行省直管县财政管理体制，下发了《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》（苏政办发[2005]68号）。2006年年初，“强县扩权”的提法出现在了江苏省政府工作报告中，明确表示在“十一五”期间推行省直管县财政体制，强力推动县域经济发展。2006年出台的《江苏省“十一五”规划纲要（草案）》，第一次明确提出“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展，赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制”。

到2007年，江苏省实行“省直管县财政体制改革”条件已比较充分：包括欠发达地区在内的县域普遍具备一定的自我发展能力，加快发展的需求相当强烈；省级财政调控能力明显增强，具备了进一步加大对后进市和县支持力度的能力；为了保证省直管县体制全面推开后市有足够的发展空间，对部分市进行了区划调整，扩大了城市发展空间；省直管县的财政管理基础、技术条件已经基本成熟，省财政转移支付补助先前已直接计算到县，覆盖到县的“金财工程”建设步伐加快等等。

（二）省直管县（市）财政体制改革的主要做法

2007年3月，江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号），决定从2007年1月1日起实行省直管县财政管理体制，标志着江苏省直管县财政管理体制改革全面推行。

1.调整财政体制关系。保持各市、县分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益，建立省与市、省与县直接联系的财政体制。核心是统一收支划分，除省级收入外，市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，明确市级与县级财政支出责任；其次是确定划转基数，改革前各市对所属县的财政体制性集中和财力补助、专项补助等基数，以2005年为基期年，经市和县共同确认后，按省财政要求办理划转。各项税收返还数等按实际计算确定。

2.改革财政预决算制度。取消市与县之间的原预决算制度，建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。一是市县各自确定收支预算，省对各市、县不再下达指令性财政收入计划，由各市、县根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。二是统一直接办理结算，各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。三是直接报送财政报表，各市、县财政预算编制、调整、执行和决算，统一按照省财政要求办理，直接报送省财政。各县有关财政统计报表同时抄送所在市财政。

3.改革财政往来管理制度。取消市与县之间的财政往来制度，建立省与市、省与县之间的财政往来制度。一是直接报解财政收入，各市、县人民银行国库根据改革后财政管理体制规定，直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。各市、县财政收入金库留解比例由省财政直接确定。二是直接下达专项资金，省对各县各类专项补助和专款不再经过市，由省财政直接分配下达到各县。市原对

县财政专项补助通过省财政下达到县。三是直接办理资金调度，省财政直接办理对各县财政资金往来和资金调度及其结算。

4.严格分配制度。实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级；不得以任何方式集中县级财政收入（包括单项税种或单项收入）和资金；不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。

5.充分发挥省级财政调节作用。完善加快县域发展、促进市县共同发展的激励机制。加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。

（三）省直管县（市）财政体制改革的配套措施

1.2008年8月，江苏省委、省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》（苏发[2008]15号），按照财权与事权平衡的原则，重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例，扩大了县级财政的分成比例，从而使县级政府有了更多的税收支配权。例如，规定地方营业税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、资源税、车船使用和牌照税增量和预算内非税收入增量，省均不再集中，除营业税外5个税种，预计未来五年省财政将少收地方财力300多亿元。

2.出台了相关的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出台了《关于调整分税制财政管理体制的通知》的同时，出台了《关于建立科学发展评价考核体系的意见》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》等5个指导性政策性文件。在考核导向上，制定了5大类28项科学发展评价考核体系，建立了引导领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观的领导干部考核评价机制。落实并细化、完善与省直管县财政改革相关的考核体系，这对于保障财政“省直管县”改革是非常必要的。

3.加强省对市县财政领导。省对市县如何处理好既得利益问题、如何规范新增利益问题做了明确的规定和要求，特别是在市财政对县域发展的责任上，明确提出“省进、市不退”原则，要求各市要继续履行统筹协调区域发展的职责。省财政建立了县联络员制度。各县联络员由一名处长（主任）及其本处室（中心）的一名处级或科级干部两人组成，负责对某县的联络工作。联络员主要任务是及时上传下达，服务指导县。联络员制度对于密切省厅与基层的联系，提高省直管县财政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江苏省直管县财政管理体制改革已平稳运行三年，进展较为顺利，省直管县体制的正面效应显现出来。通过对南京、高淳、苏州、昆山、扬州、江都、宿迁、沭阳等市县的调查，实施效果主要体现在以下方面：

1.县级财政留成比例有所增加。实行新的省直管县财政体制，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式对包括贷款贴息、星火计划项目、新产品开发、技改与创新、节约能源等各类项目实行补助，为县级财政创造了增收空间。

2.县级财政收支快速增长。从调查县2001年-2008财政总收支、本级一般预算收支、上一级财政集中收入、来自上一级财政的转移支付等的相关数据显示：2007年改革后，调查县各项财政收支指标的年均增长率呈现出两位数的高速增长，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。

3.财政资金运转效率提高，县级财政理财能力增强。实行省直管县财政体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，资金运作更加快捷及时，便于县级财政部门即时根据国库资金存量，测算安排各类支出，整个体系的财政资金运行效率得到明显提高。县级政府与市级政府一样享有同等的权限，可自主决定过去需要由市批准的事项，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放改革一起，进一步激发了县域经济的活力。

4.省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级截留的可能，有效地缓解了县级财政的困难，特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付，对实现全省公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。

5.促进县级财政管理水平提升。实行财政省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。

6.推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”，作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，强化了发展区域经济制度导向，有效地促进了区域内三次产业的发展。

二、省直管县财政体制改革进程中的主要问题

“省直管县”财政体制改革是整个省直管县体制改革的重要组成部分和先行部分，它和现行的市管县行政体制并存，不可避免地产生体制性摩擦，在初期的磨合阶段，主要出现以下问题：

（一）市县间财权与事权新的不匹配

调研的情况显示，市级事权与财权不对称，市、县事权、财权未能理清，市、县的管理关系不顺，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。从市的角度看，省直管县的财政权与市级行政权存在匹配错位，市级履行综合平衡本地区发展的职责，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，由于市县财政的分离与管理权力限制，在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在全市域内的实施，长此以往，市级党委政府的权威性受到挑战。从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制如人事任免权却归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，县级的工作难度增大。面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，造成行政资源的额外浪费。（作者单位：江苏省社会科学院）

篇3：浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策

关键词：江苏,省直管县,财政体制

财政部于2009年7月发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》, 明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标, 即2012年底前, 力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。在该项改革被推向全国之际, 江苏省积极响应号召, 全面实施省直管县 (市) 财政体制改革。经过几年的努力, 改革已取得了初步成果, 但尚存在若干矛盾和问题, 必须采取切实措施, 促进改革的进一步完善和深化。

一、江苏省直管县财政体制改革的实施进程及主要做法

(一) 改革进程

早在2005年, 江苏省政府就开始准备实行省直管县财政体制, 下发了《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》 (苏政办发[2005]68号) 。2006年出台的《江苏省“十一五”规划纲要 (草案) 》第一次明确提出“加快县域城市化进程, 有条件的县城向中等城市发展, 赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限, 实行省直接对县的财政管理体制”。中共江苏省委十一次党代会再次强调实行“扩权强县”政策, 增强县域经济发展活力。

到2007年, 江苏省实行“省直管县财政体制改革”的条件已比较充分, 同年3月, 江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》 (苏政发[2007]29号) , 决定从2007年1月1日起实行省直管县财政管理体制, 标志着江苏省直管县财政管理体制改革全面推行。作为具体落实措施, 江苏省财政厅相继出台下发了《关于实行省直管县财政管理体制改革有关实施问题的通知》 (苏财预[2007]22号) 、《关于实行省直管县财政管理体制后有关预算管理问题的通知》 (苏财预[2007]23号) 以及《关于做好市县财政资金清算工作的通知》 (苏财预[2007]24号) 等三个通知。

2008年8月, 中共江苏省委、江苏省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》 (苏发[2008]15号) , 按照财权与事权平衡的原则, 重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例, 扩大了县级财政的分成比例, 从而使县级政府有了更多的税收支配权。

(二) 主要做法

1、建立省与县直接联系的财政体制

首先是统一收支划分, 除省级收入外, 市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分;根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求, 明确市级与县级财政支出责任。其次是以2005年为基期年确定各市对所属县的财政体制性集中和财力补助、专项补助划转基数, 各项税收返还数等按实际计算确定。

2、改革财政预决算制度

取消市与县之间的原预决算制度, 建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。一是市县各自根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标, 自行确定本级的财政收支预算。二是由省财政直接办理与各市、县的各类财政结算事项。三是各市、县直接报送预算、调整、执行和决算财政报表给省财政, 各县有关财政统计报表同时抄送所在市财政局。

3、改革财政往来管理制度

取消市与县之间的财政往来制度, 建立省与市、省与县之间的财政往来制度。一是各市、县人民银行国库根据改革后的财政管理体制规定, 直接向省级报解财政库款, 直接报送有关收入报表。各市、县财政收入金库留解比例由省财政直接确定。二是省对各县直接下达专项资金, 不再经过市级财政。市对县财政专项补助通过省财政下达到县。三是省财政直接办理对各县的财政资金往来和资金调度及其结算。

4、严格分配制度

市级不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级;不得以任何方式集中县级财政收入 (包括单项税种或单项收入) 和资金;不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。今后省级在对县安排项目资金或出台政策时, 一般不要求市级配套;市对县不能随意开减收增支的政策口子, 或要求县级配套资金, 各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。

二、江苏省直管县财政体制改革进程中存在的主要问题

(一) 行政与财政管理不能同步

从目前情况看, 行政管理上依然是省管市、市管县, 而财政实行省管县后, 市级就失去了财政管理权, 作为与行政权匹配的财政权的“架空”, 无疑会直接影响到行政管理权的实施, 市级对辖区各县就失去了经济发展规划的统一管理权, 减弱了宏观调控能力, 一定程度上影响了市级在统筹县域经济发展中的作用, 甚至还会影响到农村城市化发展的进程。从市的角度看, 财政不管行政管, 有些矛盾难以调和;从县的角度看, 面对两个“婆婆”, 有些关系不好处理。

(二) 市帮扶县的积极性减弱

在新的管理体制下, 县级财政能否正常运转、工资是否兑现, 主要责任在省级而不在市级。一些县反映市对县的支持力度明显降低, 文件规定的“市对县补助不变”难以落实, 市县间横向协调的问题尚待解决完善。此外, “省直管县”财政体制使得市与县的关系也有所疏远, 市、县处于“单兵独战”的境地, 甚至还可能出现市级利用争取项目资金的优势地位, 与县级争项目、争资金的“市挤县”现象。

(三) 市县间税收竞争、财政支出竞争明朗化

改革前, 税收竞争主要发生在市域、省域之间, 市域内的各县市按区域产业协调发展的格局推进, 内部的税收竞争易于通过管理而相对弱化、隐性化。改革后, 突出了市县“分灶吃饭”的制度安排, 产业区域统筹发展的格局被打破, 县市间税收竞争显化、局部地区税收竞争激化。同时, 市县之间的财政支出竞争也凸显出来, 表现为基础设施和公共服务设施的重复建设, 市县追求自身服务功能的小而全。这两类问题如果不通过监督管理以更加长远的“地方民主治理”来解决, 就可能加剧市场分割和地区封锁, 危害区域经济社会发展的协调性。

(四) 跨区域公共物品提供困难

按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则, 取消市集中县财力的权利, 这本是为了避免“市刮县”的行为, 但也容易造成涉及跨县的事业经费支出难以统筹到位。而且, 新体制使各级财政处于“独善其身”的状态, 市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本补偿出现困难, 对涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设等, 缺乏必要的支持手段。加之, 垂直管理部门的财务管理体制还没有完全理顺, 一些公共产品供给处于财权与事权监管上的“真空”地带。

(五) 省内区域 (苏北、苏中、苏南) 发展不平衡

江苏省由于历史与地理的原因呈现出发展极不平衡的态势, 主要表现在苏南经济的高速发展和苏北经济的发展滞后。苏锡常地区经济发展水平最高, 产业结构明显以工业发展为重心, 县域财政充裕度明显高于苏北。南京市的经济发展水平在江苏处于居中的地位, 呈现独立发展的态势。苏中经济明显处于苏南和苏北地区的过渡带。对于苏北来说, 虽然工业水平呈现围绕中心城市的环状分布, 但县域居民纯收入似乎并未受到中心城市的辐射带动影响, 这在一定程度上表明苏北中心城市的工业发展还未能全面带动周围县域的经济发展。所以应根据江苏各个地区的经济实力, 因地制宜地采取不同的省直管县措施, 以发挥制度对地方经济的促进作用。

三、深入推进省直管县财政体制改革的几点建议

(一) 深化分税制财政管理体制改革

当前从上到下的分税制改革基本还是沿用“存量不变、增量调整”的基数法, 由于人均财力受到非主观努力因素影响, 仅仅改变增量难以较大地改善县域税基规模。对部分县市建议实行与事权相匹配的税收属地原则, 按区域收入情况确定财力和测算共享税分成比例, 实行不同地区不同共享税分成比例。共享税总分成比例, 根据界定的事权、区域财力等因素决定, 做到不仅在增量上分成也在存量上进行彻底调整。

(二) 构建市县合作型财政管理关系

实施省管县财政体制后, 确立了省—市、省—县之间分别对应的财政管理关系, 但这并不排斥县—县、市—县之间发生经济社会的业务联系。由于省财政部门管理对象扩张带来的工作量大增, 不可能对区域性事务管理面面俱到, 允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系, 有利于推进区域间的经济社会事务合作, 有利于继续发挥现行“市管县”的体制优势。

(三) 进一步完善转移支付制度

随着省直管县财政制度的执行, 财政转移支付这一政策工具应该进一步发挥好促进地方经济发展的作用。首先要重新界定省以下县乡政府事权和支出责任, 使地方有足够的财力来保证基层政权正常运转。其次要建立以一般性财政转移支付为重点、有条件转移支付相配合、特殊专项转移支付为补充的复合型转移支付体系, 特别要增加一般性转移支付, 减少目前总额占绝大部分的专项转移支付, 让县级对财政资金有更加灵活的调控权, 调动其理财积极性。最后要加大财政转移支付力度, 充分考虑提高民生补助标准、增加“三农”投入和其他政策调整等对地方财政支出的压力, 特别是对一些人口大县、农业大县, 省财政应综合考虑这些县级财政的负担水平和承受能力, 增加有关改善民生支出的财政转移支付, 以切实减轻县级财政负担。

(四) 完善奖励补助机制

建立健全激励约束机制, 根据地方工作实际实施奖励。省财政对县级基本财力保障较好的地区给予激励性奖励, 奖励额根据各地区县级财力保障的努力程度, 结合财政困难程度和奖励调整系数核定;对消化县级基本财力缺口取得成效的地区给予保障性奖励, 支持地方财政弥补财力缺口;对地方工作绩效给予考核奖励, 根据地方上年度县级重点支出保障、上级财力下移等方面工作的努力程度和实际效果, 对做得好的地区给予适当奖励。对于未采取有效措施提高县级财力保障水平、财力缺口县缺口额继续扩大的地区, 省财政扣回奖补资金。

(五) 培植县级税源

实施省直管县财政体制后, 省政府可进一步下放与社会经济生活密切相关的行政审批权, 使得县级政府拥有更大的行政权力和财力来根据自身的区域特点制 (下转第153页) (上接第134页) 定经济发展战略, 吸引外部投资, 加快本地乡镇企业的发展, 培育新经济增长点。同时, 也将不再出现市级政府盘剥县级政府的现象, 县级政府会更加积极地扶持当地企业, 大力支持科技基础设施建设, 支持重大技术项目上马, 大大提高县级政府发展经济的积极性, 为县级税源的扩大奠定良好的基础。

(六) 加快“金财工程”建设

目前欠发达县财政部门的信息化建设还很滞后, 大部分县级财政局都没有设立信息中心, 也没有机房, 各县的部门预算编制仍然是手工利用EXCEL编制, 在管理方式、管理水平、管理效率等方面与省管县财政管理体制的要求还有一定差距。因此, 应从硬件、软件、人员技能培训等方面, 加快“金财工程”建设, 以便在较短的时间内提高省与县之间信息、政策、资金等沟通和利用的效率。

参考文献

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[5]马骁, 冯俏彬.大省财政“省直管县”改革中的问题与对策[J].中国财政, 2010, (04) .

[6]鲍晨辉.财政体制简化之路慎行——“省直管县”财政体制弊端分析[J].地方财政研究, 2007, (01) .

篇4：浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策

【关键词】 省直管县 财政体制 困境 出路

近些年来，我国行政管理体制中地方层次过多问题尤其是“市管县”体制久为理论界所诟病。尤其是随着市场经济体制的建立和政府职能的转换，政府间财权与事权严重不对称问题严重制约了县域经济的发展。因此，改革财政管理层级，规范政府间财政关系，完善“半拉子”分税制改革已是势在必行。2009年中央1号文件又进一步明确提出要推进省直接管理县财政体制改革。随后，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前，力争除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。然而，在实际运行过程中，“省直管县”财政体制对市级财政的挑战和冲击尚未引起各级的足够关注，许多市级财政部门本身也缺乏应有的思考，影响了市级财政职能的充分发挥和市域经济社会的协调发展。

一、市级财政之困

省直管县财政改革是强县战略的重要举措，这是深化行政管理体制改革的重大举措，对于推进县域经济发展具有十分重要的意义。按照中央政府的政策初衷，随着各种经济与社会管理权力下放到县，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。但是，随着省直管县财政体制的运行，出现了一些新情况和新问题，引发了市级财政运行的困境。

1、财政收入减少。“省直管县”不仅是行政层次的调整，更是一次大规模的权力与利益的再分配。以“省直管县”财政体制改革为例，取消市对县的财政管理权，由省直接对县，这势必减少了市级政府的财政收入。河北省出台省直管县政策中，关于政府间财政收入的划分有如下规定。

实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。在各直管县征收的财政收入，各级财政分享范围和比例调整为：（1）增值税的分享范围与比例。按属地征收，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%。（2）营业税的分享范围与比例。参股银行的地方金融业务营业税，仍作为省级固定收入。除此之外的地方营业税，直管县分享100%。（3）企业所得税的分享范围与比例。铁路运输、国家邮政之外的企业所得税为中央、省、直管县共享收入，按属地征收入库，各级分享比例为：中央分享60%，省分享20%，直管县分享20%。（4）个人所得税的分享范围与比例。按属地征收，个人所得税由中央、省、直管县按比例分享，中央分享60%，省分享10%，直管县分享30%。（5）资源税的分享范围与比例。按属地征收，资源税由省、直管县按比例分享，省分享60%，直管县分享40%。（6）除上述税收和中央原固定收入外的其他各项税收收入，按属地征收，全部为直管县本级收入。（7）跨县（市、区）经营，现行不能在县级独立纳税、统一在设区市纳税的企业缴纳的市以下分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城建税及教育费附加等收入，仍在设区市统一缴纳，作为设区市收入。（8）实行省直管县财政体制后，各设区市不得再出台任何集中直管县收入的体制政策。上述政策影响了市级财政收入的增长，具体可见表1。

可见，市本级及非直管县的财政收入增长速度都低于直管县。“省直管县”财政体制是权力与利益的再分配，短期内会在某种程度上影响到地级市的积极性。会产生两种行为：第一，市级不肯放权；第二，市级与县级争利。

2、财政支出刚性。当然，市级政府也可以相应地卸掉一部分支出责任，在理顺省与市、县支出责任的基础上，县不得要求市分担应属自身事权范围内的支出责任。河北省政府对此有具体的规定：一是配套基数的核定。各设区市财政应承担的为省直管县配套资金以2008年为基数，定额上解省财政，省财政再补助省直管县继续用于相关专款配套或原政策规定支出。二是统一省对直管县新增配套资金政策。由于设区市不再承担直管县的支出责任，省财政对直管县配套比例适当高于与其财力水平相当的一般县配套比例。三是与非税收入相对应支出责任调整。对设区市按比例分享非税收入的，市级仍承担相应的支出责任。省直管县后，设区市原则上不再承担直管县其他支出责任，但鼓励其继续支持直管县发展。

但是，必须看到，“省直管县”后，这种关系的调整势必导致市、县在收入上争权，支出上弃权，加上市级财政原来承担的区域性公共管理事务与公共品供应的成本补偿出现困难，导致实际财政仍然居高不下，呈刚性趋势，并有可能引发区域性公共品供给危机。

3、财政管理尴尬。就财政管理而言，河北省政府要求各地：直管县直接向省财政厅报送本地财政结算有关资料，并抄报设区市财政局。省财政直管县的预算和决算暂时仍作为所属设区市总预算和决算的组成部分，汇总纳入设区市政府总预算（决算）草案报同级人民代表大会或其常委会审议通过。

当前行政管理采取的是省管市、市管县，而财政实行省管县后，县级政府越过了市级。但由于行政体制没有同步改革，除财政部门外，各地市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权。而财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施，使市级处于尴尬境地。

二、市级财政之惑

1、市级政府的去留问题。如果说，根据《宪法》关于地方政府构成之规定，五级政府有违宪之嫌。那么，根据《预算法》中“一级政府，一级财政”之规定，跨过地级市，在预算体制上实行省直管县确有违法之实。令人尴尬的是，在我国许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。而声势浩大的省直管县财政体制改革事实上还缺乏法律、法规方面的支持。市级政府有存在的必要吗？改革的最终方法是不是取消市级政府？

2、市级政府财政权利的取舍。完全取消市级财政管理权，有可能导致政府层级间因利益分配失衡而引起的震荡。如果继续保持市级财政对县（市）级财政的管理权，即便是间接的管理权，那省直管县到底是为县级脱困还是为地市级减负？是否会因衍生大量的交易成本而最终产生强烈的路径依赖和锁定效应？

3、市级政府债务如何化解。改革必须在产权清晰的框架下推进。当改革各方都看不到清晰的成果愿景，就无法产生激励相容效果。当前若干省份财政省直管也确实涉及到了政府间债务的化解。问题的关键是，我国政府债务主体早已突破政府之间这个界限，国外财团、国内私企、个体老板等都已忝列之中。省政府是否直管县级非政府间的债务？市级政府债务在减少了财政管理权的情况下如何化解？

4、市级财政如何应对县级政府的激烈竞争。原来县级财政因层级问题不能向省直接争取的项目和资金现在可以与市级一样直接申报和争取；随着县级财政实力的增强和管理权限的扩大，其对市级经济的挑战及与市在政策、项目、资源、人才等方面的争夺将不可避免，地级市将面临更加激烈的外部竞争。

三、市级财政之路

“省直管县”对于市级财政而言既是一次重大挑战，也是一个重要机遇。当前出现问题的根本原因在于中央与省级政府以及省与省以下政府间事权界定模糊、财力与事权不匹配的情况下，作为省与县“中间层次”的市级政府暂时出现的不适应和行为滞后反应。结合保定市实际，本文认为，实际财政未来的出路主要有以下方面。

1、提高省级政府财政保障能力和管理能力。省市县财政是我国地方财政的主体。1994年的分税制改革，明晰了中央与地方的分配关系，但是地方各级财政关系尚未理顺，造成了越到基层财政越困难的局面。省作为地方最高行政主体，在健全和完善地方各级分税制财政方面具有决定性的作用。

首先省级政府要确定省、市、县三级政府的财政体制，理顺和规范三级政府之间的财政分配关系。“省直管县”财政体制要求省级财政具备相当强的财政实力来提供资金支持县域经济的发展以及市级财政的正常职能的履行。因此，省级财政要在调动下级政府积极性的同时夯实本级财政。

2、加大市（地）级财政的退出维度。“省直管县”财政体制改革毫无疑问地削弱了市级财政的管辖权和自主权，使市级财政成为与县级财政地位平等的有相对独立性的利益实体。县级财政运转基本上与市财政没有联系而由省财政随时掌握和处理，同时这也使得市财政收入来源有了限定的范围，减少了可用财力，为保证承担职责的履行和社会事业的正常发展，市级财政唯有自力更生，做强本身。在这种体制下，市级财政的工作思路、工作重点、工作方法都必须要有一个重大转变，要将过去对下级财政的关注和管理退出到城市管理上来，要逐步集中主要精力本级发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点，确保财政收入的稳步增长。

3、转变市级财政的工作重心。市级财政要不断推进中心城市的建设、拓展中心城市功能、增强中心城市实力。财政省直管县后，市、县为独立的经济主体，市级财源将完全依赖中心城市。因此，地级市应该充分利用这种联系和作为区域中心城市的自身优势，来强化自身的聚集功能，从而增强自身的发展实力、辐射和服务区域的能力。

保定市是国家历史文化名城，京津冀地区中心城市之一。《总体规划》实施要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好保定市城市规划、建设和管理的各项工作。要按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，加强城市生态环境治理和保护，逐步把保定市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。

4、合理划分事权，以事权确定财权。应根据公共商品的层次性理论和供给效率来划分各级政府的职能，确定其事权和支出范围，凡属于国家事务的事权，应划归中央级；凡属于省级事务的，应划归省一级；凡属于市县事务的，应划归市县一级。市级财政支出应主要服务于政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，主要负责提供市级公共安全、机关运转、公共服务、公共工程、公益企业方面的财政支出。

（注：本文属保定市哲学社会科学规划研究项目201002043《省直管县财政体制对保定市市级财政影响分析》。）

【参考文献】

[1] 朱柏铭：关于省直管县财政体制的思考[J].中国财政，2006（6）.

[2] 贾康等：地方财政问题研究[M].经济科学出版社，2004.

[3] 傅光明：论省直管县财政体制[J].经济研究参考，2006（33）.

[4] 张占斌：省直管县的新走向[J].决策，2006（1）.