浅谈省管县财政体制改革（共6篇）
篇1：浅谈省管县财政体制改革
浅谈省管县财政体制改革
摘要：省直管县财政体制改革是近年来我国财政管理体制改革的热门话题。省直管县财政体制改革是大势所趋,利大于弊。此项改革必将会对市县经济产生深远影响。从长远来看，有利于我国县域经济的发展，但近期产生的负面影响我们要积极地化解。此项改革要因地制宜，稳步慎重推进，不能搞“一刀切”。此项改革要积极试点，积极完善相关配套措施。关键词：省直管县；财政体制；改革
2009年6月，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整，更是进一步深化行政体制改革的前奏，是一次大规模的权利和利益的再分配。因此，我们应认真分析其利弊得失，趋利避害，促进经济社会健康发展。
一、省管县财政体制改革的主要原因
1.县乡财政困难。在现行的分税制财政管理体制下，县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，很多县（市）要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力，通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。
2.市管县财政体制的弊端。我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用，但随着改革的深入，市管县的财政体制产生的矛盾越来越多，已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚，属于“弱市强县” 型财政，加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助，相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设，县域财富向地级市日趋集中，很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”，出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制，在加快城市发展的同时，却抑制了县乡的发展。在这种体制下，地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡，市级财政侧重于市区的发展，县乡地区容易出现“营养不良”，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越拉越大，三农问题积重难返。
3.通过财政体制改革带动行政体制改革。我国现行的行政管理体制为五级，即中央、省、地市、县和乡，而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下，不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心，就是要减少财政管理的层级，实行中央、省、市县三级财政管理体制，实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化，实行中央、省、市县三级行政管理体制，实现政府机构的精简，降低行政成本，提高行政效率。
二、省管县财政体制改革的影响
1.对县域经济的影响
省管县财政体制改革的主要目的就是要促进县域经济的发展，促进城乡和谐，加快城镇化进程。因此，省直管县财政体制改革对县域经济的影响总体是有利的。从长远发展来看，实行省直管县财政体制改革后，加大了中央、省对县的财政转移支付力度，增强了县域经济的财力。随着各种经济和社会管理权下放到县，增强了县级政府的调控能力，激发了县域经济发展的活力，有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济发展。改革后由于减少了财政的管理层级，将会降低行政成本，提高资金使用效率。同时，对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，也有着深远的意义。
从近期看，省直管县财政体制改革对县域经济的不利影响有四点值得关注。一是这次改革只是对县级财政管理权限的扩大，而不是全部经济管理权限的下放，更不是行政管理和社会管理权限的全部下放，即地市仍然是县的上级。这就形成了县级政府有两个“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突，使县级政府无所适从，影响行政效率。二是对于一些“强市弱县” 型财政的地方，财政体制改革后，中央、省对县级财政支持不会有大的增加。相反，地市级政府会出于自身利益的考虑而不增加对县级政府的财政投入，使这些财政弱县面临财政困难，县级政府会有“今不如昔”的感觉。三是随着县级政府管理权的扩大，可能会带来县级政府投资冲动，造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”，使生产过剩，资源浪费，不利于转变经济发展方式。四是实行省直管县财政体制改革后，我国大部分省级政府管理县（市）较多，管理幅度过宽，管理难度加大，可能导致管不过来，使县级政府的监督和约束出现一定程度的失控。
2.对市域经济的影响
省直管县财政体制改革对市域经济的影响总体是不利的。第一，对于一些“弱市强县” 型财政的地方，由于改革后市所辖的县财政绕过了市，县财政归省里直接管理，市财政失去了集中县财力的权力，使这些比较穷的地市雪上加霜，出现财政困难。第二，改革后原先由市级审批审核的经济管理事项将被上收到省或下放到县，市级经济管理权限将大大削弱，整合资源的能力将大大减小，宏观调控的能力水平将大大下降。第三，改革后中央、省安排的资金和投资项目会优先考虑到县域，重点支持县域经济的发展，不利于市域经济的发展。第四，改革后省直接对县的财政管理，必然带来省直接对县的行政管理和社会管理的逐步变革，权限的变动、职能的交叉、利益的重新分配，会给市级政府带来各种摩擦，从而降低行政效率；第五，随着省管县行政管理体制改革的不断深入，地市与县的地理界线将会越来越明显，改革后地市只管它的几个区，使市域经济发展空间变小，必然会限制市级税源、财源的增加，不利于市域经济做大做强，不利于市域经济对各县的辐射带动，不利于区域性中心城市的培育。
三、省管县财政体制改革的对策建议
1.要坚持因地制宜，稳步慎重推进，不搞“一刀切”。因为我国区域面积比较大，是一个经济发展不平衡、多民族的国家，因此省直管县财政体制改革不能搞一刀切。各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度。已经全面实行改革的地区，要密切跟踪改革进展，进一步规范和完善。正在进行试点的地区，要总结经验，加快推进。尚未开展试点的地区，除民族自治地区外，要尽快制定试点方案，积极推进改革。
2.要坚持科学规范、合理有序，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系。要按照分税制财政体制的要求，依法明确省、市（地）、县的职责权限，同时明确省、市（地）、县的收入支出范围。首先，省级财政要强化区域财力调节作用，实行省对县（市）的“五个直达”，即：资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达；省级财政要在保证市县既得利益的基础上，加大对市县财政的指导和支持力度，调整和规范省、市、县之间的财权和事权关系，扩大县级管理权限，加大对财力薄弱县的支持力度，缓解县乡财政困难。其次，市级财政在省县之间要起到桥梁和纽带作用，继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责；在力所能及的情况下，对所辖县（市）财政困难继续给予帮助。最后，县级财政要充分利用良好的外部环境和经济发展的自主权，努力争取中央、省、市各级政府的支持，用足用好上级扶持的资金，用足用好改革赋予的各项政策，提高财政资金的使用效率和行政效率，激发县域经济发展的内在动力，壮大县域经济；县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作，增强自我发展、自我约束意识，认真落实财政改革各项措施，提高财政管理的科学化、精细化水平；县级财政要建立起民主的决算预算机制，架构起县级公共财政体
系，靠自身努力来积极缓解县乡财政困难。
3.要建立与省管县财政体制改革相配套的监督管理机制，避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。一是要实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算。二是要建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度。三是要建立科学的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。四是要加强财政管理信息化建设，加快“金财工程”建设步伐，构建省级与市、县的财政信息化网络，强化财政管理的技术手段，提高财政管理水平。
4.要坚持积极稳妥、循序渐进，妥善处理收支划分、基数划转、地方债务等问题。要清理地方政府的债务，一些应当由中央财政和省财政负担的公共事务，比如说，义务教育欠债，粮食大县欠债，应当由中央财政和省财政负责清理和偿还。要尽快完善转移支付制度，取消配套做法，建立激励和制约机制，做好转移支付法律、法规的细化和完善工作，堵塞现有漏洞，使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。
总之，省直管县财政体制改革是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革，也是一项涉及利益格局调整的重大举措，各级政府要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作，密切关注改革中出现的新情况、新问题，加强调查研究，及时完善，确保改革积极稳妥地推进。
参考文献：
[1] 贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界，2005，（8）.[2] 财政部.关于推进省直接管理县财政改革的意见（财预[2009]78号文件）.[3] 周天勇谈“省直管县”财政改革[EB/OL].人民网，2009-07-13
篇2：浅谈省管县财政体制改革
□吕红岩
摘 要：市管县体制在其产生与发展过程中起过相当大的积极作用，随着经济、社会的发展其局限性也越来越明显。我们应当积极推进省管县体制改革。尽管改革中不可避免的要面临许多阻力和困难，但新体制的优势显而易见，推行省管县体制的趋势是不可否认的。关键词：市管县；省管县；体制改革
1.市管县体制的产生与发展
市管县体制是我国城市行政管理体制之一，即由市管辖若干县或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制。市管县体制始于解放初期，1949年兰州领导皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。当时主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置市领导县体制，并无“带”县之意。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央（1982）51号文件发出通知，“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，市管县、管企业。”1982年新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县。”首次明确地以国家根本大法的形式对市领导县体制进行了规定。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的实行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，改变了我国政府体制的层次结构。同时也使地级市的功能发生了重要变化，从原来仅仅是城市政府转变为既担当城市职能，又承担农村和农业管理的职能，使地级市政府的管理活动日益复杂。
2.市管县（市）体制的积极作用与弊端
2.1 积极作用
其一，使分割的区域经济趋于统一，城乡经济共同发展。它打破了多年来实现之间的行政壁垒和城乡分割，有效促进了城乡经济发展的一体化，使中心城市在带动周边地区发展方面发挥了作用。其二，缩小了政府结构规模，提高了行政效率。在市管县之前，省县之间准层次机构地区行署基本上对应着每一个省级部门，除了人大和政协等机构外，与所驻市机构大量重复，人员闲置现象严重。
其三，推动了城市化进程，中心城市发展迅速。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2000年底，城市化水平达到36.09%，市制的发展由1978年的193个（直辖市3个、地级市98个、县级市92个）发展到2002年的660个（直辖市4个、地级市275个、县级市381个）。
2.2 弊端
2.2.1 “小马拉大车”问题依然存在市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力
量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。
2.2.2 层次过多，加大了行政管理成本
市管县之前，我国的行政层级由中央－省－县（市）－乡（镇）四级组成，这也是宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，形成“效率漏
斗”，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。全国有260多个地级市，由此而产生的公务员和事业单位人员工资、后勤和办公经费等财政支出无疑是个巨大数字，加大了行政管理成本。
2.2.3 城市虚化现象严重
市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民变成了“市民”，但城市的农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也低于农业。
2.2.4 核心型地区，垂直一体化的市
管县体制导致市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象，形成“财政漏斗”和“权力漏斗”核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县，市县经济发展差距大、关联度低。在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的辖县往往就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后，中心城市更是依靠行政手段在财政方面对下“抽血”、对上截留，还不断下侵县级的各种审批权，县市发展受到很大抑制。
2.2.5 匀质型地区，市管县体制逐渐失效
匀质型地区的主要特点是中心城市和其所辖县（市）有相似的经济实力，各县（市）工业发展、农村工业化都有较好的基础。市管市在我国宪法中是找不到合法依据的，其只规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。在地级市代管县级市体制下，地级市和县级市由于经济实力接近，在发展目标上有一定冲突，相互之间各自为政，自谋发展，重复建设和同构竞争行为也愈演愈烈。
3.积极推进省管县体制改革
市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展的要求。它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，必将随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。改革市管县体制，建立扁平化的省直管县市的公共行政体制已成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。
第一，在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈封闭状态。市管县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，但结果是经济区范围在原有基础上的增大，形成的是更大范围的行政区经济。当前市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。
第二，少层次大幅度的扁平化组织结
构是现代社会组织管理的主导模式。层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。
第三，城乡分治是国际上有效实行地
方行政管理的共同模式，省直管县市是实施城乡分治的前提。根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。市和县的性质不同，主要任务也不同。市制发展的方向是实行市自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。另外，城乡分治也是解决我国乡村发展落后的根本途径。实行省直接管县（市），中央和省就可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策，更好地扶助农村地区经济发展，下放给县乡的各种权益也就不易被市级所截留。市的功能应定位在发展城市为经济、文化中心，加强城市建设规划；而县的功能在于加快小城镇发展和建设新农村。
第四，构建省直接管理县市的公共
行政体制不仅具有理论上的可行性，同时也是社会发展的现实需要。鉴于我国国情，改革现有市管县体制，实行省直管县（市）要根据各地情势，因地制宜，灵活推进，不能采取一刀
切的办法。经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待。（1）在江苏、辽宁、广东等市管县体制实行较早的省份可进行省直管县市体制的试点。尤其在苏锡常、辽中南和珠江三角洲等匀质性地区取消地级市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理县市，这不但可以拓展中小城市的生存空间，而且可成为省直管县市体制的突破口。（2）继续保留现有的地区行署建制，不再审批新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成熟取消地区虚级建制，直接过渡到省直管县市体制。（3）对一些已实行市管县体制，但条件不成熟又不能进行省直管的地区，可暂时维持现状，但应根据中心城市的经济实力，按地域经济联系合理界定辖县范围，防止“小马拉大车”现象，不合理的必须适时加以调整。由于我国地区差别大，改革市管县体制，实行省直管县市体制不可能一蹴而就。条件不成熟的，则应继续发挥市管县体制的积极作用；条件成熟的，应采取省直管县市的扁平化公共行政体制，实行省－县（市）－乡（镇）三级制。海南省和广东省的中山、东莞市就是较成功的范例。◆
参考文献
[1]中华人民共和国2001行政区划.计表[J].中国方
篇3：财政“省管县”体制改革研究综述
《意见》中明确的工作重点是“首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”。现阶段实行财政“省管县”改革, 实际上是为了促进农业的发展, 以便更好地解决“三农”问题。
政府层级越多, 协调政府间财政分配关系就越困难。财政“省管县”体制改革的本质是减少财政层级, 增强基层政府提供公共服务的能力。2009年中央一号文件也已经明确表示, “推进省直接管理县 (市) 财政体制改革, 稳步推进扩权强县改革试点, 鼓励有条件的省份率先减少行政层次, 依法探索省直接管理县 (市) 的体制”。由此可见, 财政“省管县”改革只是一个起点, 最终目标是实现行政体制的“省管县”, 促进政府层级的扁平化改革。
在这样的背景下, 国内的经济学者从财政“省管县”体制改革的理论、观点以及实际案例等方面, 对财政“省管县”体制改革进行了比较深入的研究。
一、基本理论与观点
1. 概念与理论
周湘智 (2010) 界定了“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念。他指出, “省管县 (市) ”可作广义与狭义两种界定。广义的“省管县 (市) ”是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县 (市) 体制及与之相关的管理活动的总和, 包括“行政省直管”与“财政省直管”两个方面;狭义的“省管县 (市) ”即“行政体制省管县 (市) ”, 这意味着在政治、经济、文化、社会等一切方面的管理均由省直接管理到县 (市) , 是省管县的终极目标。财政“省管县 (市) ”是指在财政体制上实行由省直接管理县 (市) 的体制及与之相关的管理活动。“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下, 将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县 (市) 的改革。而“扩权强县”则是将市的部分管理权下放给所有的县 (市) 。
国内很多学者从我国现今政府层次的角度对“省管县”问题进行了研究。由贾康主持编写的《地方财政问题研究》和由孙开主持编写的《财政体制改革问题研究》都认为地方政府存在的主要问题是由现行政府层次构造与现行分税制财政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的, 应该减少政府层级和财政层级。另外, 黄中文 (2005) 认为“我国目前的财政体制已经呈现出明显的财政分权特征”;但他同时也指出了在我国当前财政分权体制中, 除了政府层次不合理, 还存在着财权和事权划分不对称, 县乡财政陷入困境, 行政垂直集权与财政分权相冲突, 地方财政缺乏自主权等一系列问题。
2. 赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
为了解决上述问题, 一些学者论证了全面推行“省管县”体制改革的必要性, 并提出了各自的改革设想。
(1) 改革的必要性
赵福军、王逸辉 (2007) 用实证分析法论证了县乡财政困难与政府管制及财政体制变迁的逻辑关系, 他们的结论是:应该加强地方政府、基层政府在财政体制变迁中讨价还价的权利, 深化“省管县”财政体制改革。
李明强、庞明礼 (2007) 从制度经济学角度出发, 认为“市管县”体制并没有像预先设想的那样实现城乡协同发展、提高地方政府行政效率。而这些缺陷的存在正是制度创新的动力, 改变“市管县”体制的需求呼之欲出。
(2) 改革的设想
甘行琼 (2005) 从政治经济学的角度分析了西方财政分权理论与公共行政管理学带给我国财政体制改革的启示。她认为“省管县”替代“市管县”后, 原省级政府的管理幅度增加问题可以通过划小省区来解决, “省管县”可以带来政府管理方面的规模经济效益。她还提出, 中国的“市管县”改革应该采取制度内的民主增量改革与制度外的强制性制度变迁相结合的方式。
于凌云、田发 (2005) 论证了五级政府架构与分级财政体制之间存在着严重的冲突, 政府与财政层级一一对应的结构可以保持各级政府在财力上的相对独立性, 较好地发挥激励约束作用。贾康、白景明 (2007) 认为, 目前的财政体制改革要从减少政府层级和财政层级入手, 应该把地市和乡作为派出机构层级, 形成以“中央—省—县”为主要框架的三级加两个半级结构。
3. 不赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
与此同时, 另一些学者认为, “市管县”体制仍有存在的必要, “省管县”体制的全面推行并不利于国民经济的良性发展。
(1) 应该在原有模式基础上进行财政管理体制创新
王春霞 (2000) 、李金龙 (2003) 等学者认为“市管县”体制基本适应城乡经济发展规律, 需要用各种途径创新机制, 进一步完善“市管县”体制。
彭真怀 (2009) 认为, 财政省管、行政市管的格局, 会导致人权、财权与事权管理上的不一致, “省管县”改革并不具备全国普遍推开的条件, 在应对危机的背景下, 更为务实的做法是完善现有“市管县”体制。刘尚希 (2009) 从“市管县”体制的角度论证, 当前推行的“省管县”与“市管县”不是一种替代关系, 而应该是一种互补的关系, 或者说是对“市管县”体制的一种修正和完善, 不应该彻底否定原有体制。
(2) 应该因地制宜地进行财政管理体制改革
杨之刚、张斌 (2006) 在肯定“省管县”财政体制改革思路的基础上指出:减少财政级次的改革应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展, 在提倡公共服务均等化的同时, 赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力, 为地方公共品供给主体的多元化保留一个尝试的空间。郑风田 (2009) 指出发展县域经济还是应该因地制宜, 宜多模式、多样化, 不宜简单化、单一化、一刀切的搞“省管县”模式。他认为我国大部分的县域规模很小, 难以形成区域增长中心, 而地级市比较有条件形成中等城市辐射区, 如果一刀切地搞“省管县”, 将抽空我国中等城市发展成长的血液, 严重阻碍我国的城市化进程。
刘尚希, 李成威 (2010) 认为, “省管县”财政改革会对统筹市县发展空间产生不利影响。为了避免推进“省管县”改革可能产生的公共风险, “省管县”改革要针对不同的地区采取不同的改革方式, 条件成熟的地方可以考虑县改区, 同时加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调。
(3) 对财政管理体制改革的反思
一些学者从不同的角度对“省管县”财政管理体制改革进行了反思。王健、鲍静等 (2004) 等学者认为, 原有的财政管理体制之所以难以适应城乡统筹的发展要求, 关键不在于应该“市管县”还是“省管县”, 而在于背后的政府职能转变的滞后性问题。汤伶俐 (2009) 也认为仅凭“省管县”财政体制调整难以使县级财政脱困, 并且从划分政府财权与事权、完善转移支付制度的角度提出根除地方财政困难的政策建议。
熊文钊、曹旭东 (2009) 认为:一方面现有试点基本以经济发展的状况作为决定是否实行“省管县”的标准, 在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡;另一方面“省管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构。
二、财政“省管县”体制改革案例分析
在中国所有省份中, 海南省与其他各个省份的情况都有所不同, 从1988年海南建省成为经济特区起, 由于土地面积小、人口数量少, 实行市县分治, 市只管理城市本身, 县由省直接管理, 取消地区一级政府, 由省政府直接领导18个县 (市) 和洋浦开发区。从2008年10月起, 作为地方政府降低行政成本、增强县域经济活力的重要尝试, 海南省又一次性向所辖市县下放197项行政权力, 在财政体制改革的同时开始了行政体制的改革。
地处东南沿海的浙江省是最先实行“省管县”体制改革的经济发达省份。2002年, 浙江省下发“40号文件”, 文件用四个字表述了扩权的总体原则———“能放都放”。在经济方面, 把地区一级的经济管理权限直接下放给省内20个县 (市、区) , 涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项, 几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。此后, 这种直接管理还拓展到社会管理职能方面, 如出入境管理、户籍管理、车辆管理等, 重点是县级财政直接对省负责。2006年, 浙江省又再次出台文件, 开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。另外, 我国首部推进扩权强县的省级政府规章———《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》从2009年8月1日起正式施行。这标志着浙江第五次向县一级人民政府下放经济社会管理权限, 443项审批权限一次性下放, 被专家们称为“浙江最大一次权力下放”。
王丽娅 (2010) 对“省管县”体制的海南模式与浙江模式进行了分析与比较。她认为, 海南模式解决了以往省里管得过严过细而同时权利被上收的问题, 带动了县级政府的积极性, 但是县级政府权力监督的难度大, 并且在中国大部分地区很难实施。“省管县”改革的浙江模式极大地推动了浙江省县域经济的发展, 但仍存在一些不足, 包括“政府的财权与事权划分不清”, “市场分割与县域恶性竞争”等缺点。
作为实行“省管县”财政管理体制改革试点的西部省份, 甘肃省“省管县”财政管理体制改革试点工作从2007年开始, 当时有16个县市列入首批改革试点。2009年, 甘肃省再次将25个县纳入“省管县”财政管理体制改革试点。2011年, “省管县”试点县又增加了26个, 试点范围已经覆盖了67个县。
刘书明 (2010) 在对榆中、礼县、泾川、古浪等4个试点县实地调查的基础上, 全面分析了甘肃省实行“省管县”财政管理体制改革试点的政策效应。他认为, 省管县财政体制改革提高了财政资金的运转效率与财政支出均衡度, 提高了县级财政保障能力与县级政府调控自主权, 促进了甘肃省县域经济的发展。但是仍然存在一些问题, 包括与省管县财政管理体制改革试点相关的各项配套政策措施尚不完善, 县级财政支出能力难以完成县里基础设施和社会事业的建设任务。
河北省是我国县级单位最多的省之一, 县域经济发展水平差异较大, 情况比较复杂。截至2010年底, 河北省总面积为187693平方公里, 辖11个地级市、36个市辖区、22个县级市、114个县, 数量约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。按照现行行政区划, 如果全国全面实行“省管县”, 平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个, 而名列前茅的河北将达到147个。
宋凤轩 (2010) 以河北省为例, 对“省管县”财政体制改革中的成效与问题进行了探讨。在进行“省管县”财政体制改革之后, 河北省县域经济快速发展壮大, 县级财政困难局面明显好转, 调动了县级政府发展经济的积极性, 特色县域经济不断涌现。而改革后, 省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大, 致使省级财政感觉应对困难, 而设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现, 市域内的跨区域公共产品的提供也出现了矛盾。
三、对财政“省管县”体制改革的建议
“省管县”改革应该综合考虑当地经济社会发展情况, 因地制宜, 不能搞一刀切。在“省管县”体制改革问题上, 应适当下放改革的权力, 让地方来决策。以一刀切的方式来推行各种改革, 这本身就是一种高度集权, 与通过改革来实现放权和分权的初衷是相悖的。
作为发展中大国, 我国的区域差异明显, 各个行政区的地域面积、人口规模与密度、发展条件、所处的发展阶段、工业化水平、城市化程度、人文历史等等, 都无法相比。这种巨大的差异性造成了改革中的复杂性, 任何一项改革都不能一刀切。我国省级以下的行政体制和财政体制, 都应当允许多样化。
1. 在改革条件不成熟的地方继续实行“市管县”体制
在一些地方暂缓或者不推行“省管县”改革, 继续实行“市管县”也是今后推进我国城市化的必然要求。推进城市化是我国经济、社会发展所必需的, 也是经济社会发展的必然结果。而我国当前的人口城市化率仅仅40%出头, 城市化进程处于中期。在这种情况下, 如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题。如果矫枉过正, 城市化受到挤压, 将会给我国的工业化造成障碍, 也不利于国土空间的优化和节约。按照城乡统筹发展的要求, 以工补农, 以城带乡的政策将不是权宜之计, 从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看, “市管县”仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用是不可缺少的, 也是经济发展过程中不可逾越阶段。尤其是经过多年的发展, 中心城市的实力已经大大增强, 与20世纪80年代的情形相比已不可同日而语, 统筹城乡发展, 中心城市是个不可或缺的重要载体。
2. 针对不同的地区采取不同的改革方式
对于已经初步形成区域经济一体化, 城市群落正在加速形成的发达地区, 不应推行省管县, 可考虑撤县建区, 将近郊的一些县改为市辖区, 逐步实现郊县功能的转化, 促进城市群落的形成。人口密度相对大的东部省份, 可以将距离中心城市不足30公里、100万人以下的县改为区。原有辖区内的县依然保持“市管县”体制, 以带动这些县的发展。
对于欠发达地区, 应该根据当地具体情况循序渐进地进行改革。对于人口规模、面积较大, 且又有发展潜力的县, 可以考虑实行省直管, 以促其更快发展成为新兴城市, 待条件成熟再升格为地级市, 调整相应的行政区划。对于粮食生产基地, 区域分工定位为非工业化、非城市化的地区, 可以实行“省管县“, 一方面可以通过省的转移支付增强当地的基本公共服务能力;另一方面, 也有利于减轻中心城市的负担, 以促进中心城市更好更快地发展。
3. 加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调
在实行“省管县”后, 市县区域发展统筹规划更多地需要省级政府的协调。在“省管县”对城乡统筹产生负面影响, 不利于城市化进程推进的时候, 需要切实加强省级政府对城乡规划的重视, 协调好市和县的关系, 促进生产要素的合理配置和流动, 实现资源集约利用和城镇有序发展, 避免市县之间的关系出现新的分割。省级职能部门要在城乡建设中加强有效指导, 以达到加快市县经济和社会可持续协调发展, 最终实现城乡一体化的目的。
参考文献
[1]周湘智.关于“省直管县”体制研究与实践中几个问题的辨正[C].“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会论文集, 2010
[2]孙开.财政体制改革问题研究[M].北京:经济科学出版社, 2004
[3]贾康.地方财政问题研究[M].北京:经济科学出版社, 2004
篇4：财政省管县的悖论
尽管城市化是经济社会发展的自然而然的过程，但城市化的推进和发展需要资金的支持是不争的事实，政府的财政资金是城市化发展过程中不可或缺的，尤其是现代城市化发展，没有政府财政的资金支持和资金投入，城市的基础设施建设、城市面貌的改善难以推进，城市的功能难以发挥，城市化的发展也是举步维艰的，而财政资金又和财政体制息息相关，财政体制是规范政府间财力分配的依据，决定着政府职能的范围和活动空间，财政体制和城市化密不可分。
我国地方财政体制主要有“市管县”和“省管县”两种模式，从2009年以来我国除民族自治以外的省份全面推行“省管县”的财政体制改革，但在“省管县”财政体制推行过程中，无论是理论界还是实际部门一直存在“市管县”和“省管县”两种体制模式的争论，主张财政“市管县”的认为“省管县”不利于城市化的发展，这在一定程度上影响了财政省管县改革的推进。
财政“省管县”是不是有利于城市化发展，不能就是论事，简单地就理论而理论，就书本而书本，这要用事实来说话，要用实践来论证。从改革开放以来财政上一直实行省管县模式的浙江省实践来看，并不能得出这样的结论，财政省管县反而更有利于城市化的发展，更有利于新型城市化的发展。改革开放以来，浙江省的城市化和浙江省的经济一样，一直走在全国的前列，城市化率一直高于全国的平均水平，2013年全国城市化率53.7%，浙江省64%，比全国平均水平高出10.3个百分点。
从浙江省的实践看，和财政“市管县”相比，财政“省管县”的最大好处，一方面是有利于基本公共服务均等化的实现。财政“省管县”发挥了省级财政的作用，尤其是发挥了省级财政的调控功能，通过省级财政的转移支付，把财力重点向经济落后地区倾斜，加大对落后地区的财政移支付，避免财政“市管县”出现的“市刮县”现象或发展差距不断扩大的产生，使经济落后地区也和经济发达地区一样有能力和财力解决和提供基本的公共服务，确保区域经济社会发展的均衡发展。另一方面是有利于县域经济的发展。县域一直是我国经济社会发展的基础，财政“省管县”把发展经济、培养财源的自主权更多的让渡给县一级政府，扩大了县一级政府的自主权，调动了县一级政府的积极性，有利于县域经济和社会事业的发展。而县域经济的发展和基本公共服务均等化的实现使城市化发展有了基础，为城市化的发展创造了条件，更有利于就近城市化，避免了城市化发展带来的“城市病”，符合发展中国家的城市化道路，符合新型城市化道路。当然，财政“省管县”对中心城市的发展也会带来一定的影响，因为在既定的财政“蛋糕”内，给基层财政更多的财力了，市级财政就要减少财力，这是事实，但只要做到统筹兼顾，扬长避短，市级和县级财力分配的平衡点是能够兼顾的。
党的十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。新型城市化是我国经济社会发展的重要组成部分，是国家发展的战略重点。而财政体制和城市化的发展又是密不可分，“省管县”财政体制的改革必须和新型城市化发展战略结合起来，把财政“省管县”和“市管县”的优势结合起来，建立更加有利于新型城市化发展的“省管县”财政体制，使“省管县”财政体制改革和新型城市化发展相得益彰，共同促进、共同发展。
第一，适当增强省级财政的调控能力，确保新型城市化建设的协调推进。城市化建设需要有投入，难在资金的“瓶颈”制约，这是城市化建设面临的共性问题，经济落后市县的压力更大、困难更多。解决城市化建设的资金问题更多的是依靠市场的力量，政府主要解决一些基本的公共投入问题，在这方面设计科学合理的财政体制能发挥有效的作用。在中央和地方分税制财政体制明确的前提下，省以下的分税制财政体制改革，省级财政必须要有一定的调控能力，也只有省级财政有一定的调控能力，区域之间的公共服务均等化，区域之间的城市化建设协调推进才能实现，省级财政有这方面的职能和职责，也有这方面的条件和优势。在省级财政和市县财政体制的设计上，省级财政必须集中一定的财力，主要是从经济发达地区集中更多的财力，再通过财政转移支付的形式，加大对市县尤其是经济落后地区、民族地区、偏远地区、革命老区的市县财政转移支付，使经济欠发达地区的市县有能力、有实力提供基本公共服务、推进城市化建设，以改变因经济发展水平不同而出现可用财力的“苦乐不均”，使财政“省管县”的体现优势得以体现、得以发挥。
第二，调动中心城市的积极性，发挥市级财政在新型城市化建设中的作用。新型城市化建设既涉及到城市规模的扩大，又涉及的城市功能的合理配置，以发挥城市更大更好的辐射带动作用，这要求做好城市化的统筹规划和资源的优化配置，以避免城市化带来的重复建设、盲目建设，导致资源的浪费，中心城市在这方面往往能够起到引领和带动作用。因此，在财政“省管县”体制改革过程中，必须发挥市级财政的作用，调动市级财政的积极性。虽然财政“省管县”后市级财政没有给所属县市财力转移支付的职能，但区域经济社会统筹发展的需要，加上不少市级财政尤其是经济发达地区的市级财政有这方面能力、有这方面的愿望、并有相应的财力支撑，省级财政要给予积极引导、鼓励和支持，对市级财政用于对所属县市的财力转移支付，省级财政要给予一定的政策支持或财力配套支持，使市级财政把更多的资金用于对所属县市的财政转移支付，更好更快推进区域均衡发展和城市化的协调推进，以实现地方各级政府财政之间的“共赢”。
第三，地方财力更多向基层财政倾斜，实现就近城市化。新型城市化的核心是人的城市化，使农村人口能够进得了城市，城市又能留得下农村人口，并在城市能够生存和发展，即“进得了、留得下、有所发展”。由于“人口多、底子薄、地区发展不平衡”的国情特点决定了我国的城市化道路，除了发展大中城市外，还要重视中小城镇的发展。发展中小城镇，实现就近城市化的成本低、符合国情，能够避免大中城市盲目扩张带来的“交通拥挤、就业困难”等问题，是我国城市化的有效途径。这就要解决分税制财政体制改革以来，随着政府职能的扩大和民生事业发展的需要，体制上“事权扩大和财力上移”所导致的基层财政困难，使得基层财政难有资金安排用于中小城镇建设的问题。而财政省管县，省财政直接和县市财政体制挂钩，有利于基层财政困难问题的解决。在省以下财政体制制定上必须按照“事权和支出责任相适应”的要求，财力适当向基层财政倾斜，给基层财政留足必要的财力，使基层财政有能力发展教育、卫生、科技、文化等公共事业以推动中小城镇的发展，增强中小城镇辐射能力，以吸引更多的农村人口流入中小城镇，实现就近城市化。
第四，推进县改区的行政体制调整，扩大中心城市的发展空间。中心城市是一定区域的中心，资本、人才、技术的等要素集聚，辐射和带动的范围广、影响大，有得天独厚的市场优势和竞争优势，发展中心城市以及由中心城市组成的城市群是城市化建设的重要组成部分，甚至可以说是城市化的重点。财政“省管县”对中心城市的发展有一定的影响，但这种影响是有限的，也是可以协调的。如何避免或减少财政“省管县”给中心城市发展带来的影响，协调财政“省管县”和发展中心城市的矛盾，国家在地方财政“省管县”的大前提下，积极推进中心城市周边县市的行政体制改革和行政区划调整，稳步、适当地将中心城市周边的县市改为中心城市所辖区，即县市改区，扩大中心城市发展的空间，增强中心城市的功能，实现区域范围内的产业合理布置、公共服务的优化配置，避免产业的无序竞争和公共服务重复配置带来的损失和浪费，把财政体制的“省管县”和“市管县”的优势和城市化发展的中心城市和中小城镇协调发展的优势结合起来，促进中心城市的更快更好的发展。
（作者供职于浙江省财政干部教育中心）
篇5：浅谈省管县财政体制改革
发布时间：2014-4-6信息来源：中共银川市委党校学报
省管县体制改革是我国行政管理体制改革的重要步骤，2009年中央将宁夏回族自治区确定为全国八个省直管县试点省区之一。“十二五”乃至更长时期是我国发展方式转变的关键时期，也是我国城镇化快速发展、城镇化质量提高的重要时期，更是推动省直管县改革重大突破的时期。因此，从加快城镇化发展和提高城镇化质量的角度，加强省直管县改革的战略研究，具有重要的理论和现实意义。
近年来，党和国家的重要文件与规划中多次提出省直管县改革。省管县体制改革是我国行政管理体制改革的重要步骤。自2009年以来，省管县体制改革已经先后在不少地方开始试行。从各地实践情况和理论界讨论来看，人们比较关注的是省直管县改革在加强财政管理、提高行政效率以及减少行政层级等方面的重要作用，而对省直管县改革与城镇化发展的关系探讨比较少见。2009年7月，中央编办将宁夏回族自治区确定为全国八个省直管县试点省区之一。试点工作以来，取得了阶段性成效。但总体看，宁夏省直管县改革推进力度还比较有限，也遇到了一些改革瓶颈。“十二五”乃至更长时期是我国发展方式转变的关键时期，也是我国城镇化快速发展、需要提高城镇化质量的重要时期，更是推动省直管县改革重大突破的时期。因此，需要从加快城镇化发展和提高城镇化质量的角度，加强省直管县改革的战略研究。如何加快推进省直管县改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，促进宁夏更好更快发展，构建和谐富裕新宁夏，实现与全国同步进入小康社会，成为我区改革发展的重大任务。在新时期新阶段，加快城镇化发展与省直管县改革，既要结合我区实际，更需要制度安排和顶层设计。
一、宁夏“省管县”改革背景及意义
2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：具备条件的地方，可以推进省直管县试点。2008年12月，中央明确要求宁夏要“全面推进自治区直管县的行政管理体制，为进一步改革和完善地方行政管理体制探索经验”。2009年6月，财政部要求，在2012年底以前，力争在全国除民族自治地区外，推行财政省管县。2009年7月，中央编办将我区确定为全国八个省直管县试点省区之一，并且要求试点工作由自治区党委、政府负总责，自治区机构编制部门负责指导和协调工作。同年12月，自治区党委、政府选择吴忠市盐池、同心两县以扩权强县改革为切入点，启动了自治区直管县改革试点工作，以进一步扩大试点县的经济社会管理权限，增强县域经济的发展能力。2012年1月在召开的全国编办主任会议上，中央要求已确定的试点省(区)要对试点工作认真研究，成立高规格领导小组，坚决贯彻落实中央的部署，加快试点工作步伐，加大改革力度，尽快实现省(区)对试点县直接管理。
中央将我区确定为西北唯一的改革试点省区，有其独特性。主要是由于宁夏是中国面积最小的省区之一，总面积为6.6万多平方千米。省小县少、各县、市间距离近，行政区划少、管理幅度不大，与大省区相比实行省直管县的行政体制具有得天独厚的优势。并且我区属经济欠发达的民族自治地区，改革试点取得经验后在西部落后地区推广，促进省管县改革向纵深发展具有借鉴意义，对促进民族团结进步具有现实意义，为此中央对我区的改革试点工作抱以很高的期望。我区在同心、盐池两县改革实践已经证明，省直管县体制这一探索，有利于将改革的红利向县域和农村倾斜;有利于调动和发挥县级政府的积极性和创造性，发展壮大县域经济社会;有利于深化行政管理体制改革，减少行政层级，降低行政成本、提高行政效率;同时对促进城乡协调发展、推进城乡一体化进程也具有重要意义。特别是对于逐步破解城乡二元经济结构，破解改革发展中存在的体制机制障碍，进而推动我区整体经济加快发展有重大现实意义。
二、宁夏“省管县”改革存在的主要问题
1.财政层级与行政层级格局产生的矛盾。由于市对县有行政管辖权，县必须遵从市的规划和政策，而且市有权调整县的领导班子，这样，县就处在了自治区和市的两面“夹击”之中，两头都不能得罪。可以说，县的经济管理权限和干部人事管理权的自治区和市分管，是阻碍县发展的最大障碍。如果在经济管理权限下放之后，不继续推进干部人事制度的自治区管县改革，就会严重束缚县的发展，行政体制改革也很难全面开展。反观一些省直管县阻力较小，推进改革比较顺利的地区，比如海南和浙江，都是干部人事制度方面先行一步的地区。“省管县”改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，加之省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗，改革阻力大、困难多。
2.县域经济自主权的增加导致无序开发的隐患。宁夏是欠发达少数民族地区，县域经济发展长期处于落后状态，基础设施建设薄弱，人民收入和生活水平较低。欠发达县域经济自主权扩大，由省级财政给予的扶持和补助资金增加，缺乏有效机制监督约束县级政府的行为，一些地方政府为了政绩工程，大兴土木，建设体育场、展览馆等大型公共设施，导致这些城镇的开发热、建设热。有可能破坏县域与区域经济结构及产业布局之间的协调互补，导致重复建设和过度开发，造成资源的浪费，进一步恶化产能资源在某些行业和产业过度集中。如果地级市发展的动力、空间和政策供给大大减少，发展势头就会受到抑制，很有可能出现人口、生态、环境与城镇化发展之间的不协调，中国特色城镇化进程将会受到影响。
3.经济加快发展后，人才匮乏的局面将更为严峻。宁夏是欠发达少数民族地区，欠发达县域经济发展长期滞后，生活水平低、条件差，对人才的吸引力不足，人才外流现象严重，导致行政、管理、经营、教育、科技、医疗卫生领域的人才严重匮乏。人才外流成为欠发达县域经济社会发展的一个重要制约因素。省直管县改革以后，由于县域经济的自主权增加，经济开发和建设步伐加快，对科技创新、管理创新、文化创新及教育水平将提出新的更高的要求，欠发达县域经济建设和社会发展对各类人才的需求缺口将进一步扩大，特别是对管理和创新型人才的需求将更加迫切，人才匮乏的局面将更为严峻。人才瓶颈将成为开发与建设的严重制约因素。
4.“省管县”考验自治区政府管理半径和能力。从“市管县”到“省管县”的行政体制改革，最直接问题就是行政层级的压缩和管理幅度的扩大。虽然说，政府的行政层级和管理幅度同一个组织内部的情况有很大不同，宁夏是一个小省区，管理幅度不算大，但管理层级与管理幅度的对称性及适度性却是一个共性问题。行政管理层级太少，会导致管理幅度过大，使行政管理失控;而管理层级过多，又会造成资源的浪费，导致行政效率低下、管理信息传递的失真。省级政府可能无法及时、准确地掌握各个县的情况而做出反应。
三、对策建议
1.把“省管县”改革置于城镇化时代背景下。城镇化是中国发展的一个目标，也是世界趋势。2011年我国城镇化率为51.27%，到新中国成立100周年时，城镇化率将可能达到75%左右，达到目前发达国家的平均水平。这样，今40年是我国城镇化加快发展、提高质量的重要时期，同时也是推动省直管县改革重大突破时期。在城市的发展方向上，必须坚持走中国特色城镇化道路，大中小城市和小城镇协调发展是城市化发展的一个原则。正在试点的省直管县改革要有利于推进城镇化进程，要适应城镇化的发展特点和趋势，要为城镇化发展提供强大支撑。宁夏地处祖国西北部，也是我国回族聚居地，如何尽快缩小与中东部地区差距，走出一条既符合宁夏实际，又具有宁夏特色的兴区富民发展的路子?自治区提出了打造“黄河金岸”的战略构想，走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，以增强综合承载能力为重点，带动整个宁夏区域经济的健康发展。到2020年，沿黄城市带的人口将达到500万，城市化率达到75%以上，宁夏将迎来以城带乡、城乡统筹的黄金期。省管县改革要成为推动城市化发展的着力点，我区在省直管县改革试点过程中，要充分考虑时代特征、社会环境，把省管县改革置于城镇化大背景下，这需要加强改革的顶层设计和制度安排。
2.统一规划，防止改革“碎片化”。省管县改革要统一规划、有序进行，要注意防止表面化问题、碎片化倾向。目前，我区省管县改革更应该注重实质性的提升和拓展，否则会带来经济、社会和其他方面的低效率。正因如此，改革需要加强设计，使之有序化。怎样理解这个“序”?上面要求下面的改革要有序，但究竟什么是“序”却没有说清楚。改革还停留在一般的号召上，满足于发几个文、开几个会，缺少实实在在的举措。难免出现一个怪现象：上面认为某个改革还可以，就说是有序的，允许继续搞;如果觉得不太合适或触动了某些部门的既得利益，就说是无序的，马上叫停，这就使改革存在很大的随意性。一种不合理的体制、机制、制度，不仅在于它运行起来缺乏效率，还在于它会沉淀下很多既得利益，形成不合理的利益格局。因此“序”是要有规范、要有设想，要把边界划清楚，然后在边界许可的范围内，允许大家进行探索，这才是正常健康的改革。试点县对上级的部署和其它省的做法不能生搬硬套，要结合宁夏实际创造性的借鉴和运用，将省管县改革纳入经济社会发展全局，进行整体设计、统筹规划、整合资源、形成合力，增强改革的系统性和综合性。
3.加强组织领导，继续推进干部人事制度改革。继续加大对省直管县体制改革重大意义的宣传，强化干部对“省管县”改革紧迫性和必要性的认识，吃透中央精神，成立自治区直管县体制
改革试点工作高规格领导小组。由自治区政府主席任组长，党委、政府有关领导任副组长，自治区相关部门负责人为成员，具体负责对试点工作的组织领导和协调工作(领导小组已经于2012年5月成立)，为“省管县”改革提供组织保障。借鉴海南和浙江好的经验，再结合宁夏的具体实际，我认为，宁夏应加大干部人事制度改革的力度。一方面配合扩权强县，落实好县级政府升半格，书记县长的帽子直接由自治区直接管理，级别为副厅级，以此避免对全县干部和全县经济的束缚;另外，县的机构设置和人事编制由自治区直管，认真研究和区分自治区与县不同的职能，避免机构上下对口的简单重复和人员肿胀;推进收入分配制度改革，在推进县级领导干部和人事制度的自治区直管基础上，建议减少地方干部的行政级别，实行市县平级的工资待遇，以利于加大市县干部的交流力度，调动基层干部的工作积极性和扎根基层的稳定性。同时，加强对试点县的人才培训和技术支持。积极探索省直管县的行政管理体制。国际经验表明，加强各级政府之间的分工与协作，有利于提高公共服务供给效率。因此，下一步改革还需要明确各级政府的事权和职能，形成分工明确，各司其职的平等合作关系，降低行政成本、提高政府效能。我区在维持试点县行政区划不变的前提下，将同心、盐池两个试点县由自治区直接管理，试点县委、政府直接向自治区党委、政府报告工作。行政管理体制调整后，建议相应调整干部管理体制，试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其他班子成员由自治区党委组织部管理。进一步扩大试点县经济社会管理权限，同步调整完善自治区以下垂直管理部门体制，并根据改革需要相应调整中央垂直管理部门，理顺条块关系。逐步建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，待同心、盐池两县改革试点工作取得经验后，再逐步扩大试点范围，分步推进省直管县改革工作，最终全面实行自治区对县直接管理的体制。
4.探索调整行政区划。行政区划的调整，涉及地方权、责重新划分的重大问题，以及与此相伴随的经济社会发展空间、财税运行、干部管理等一系列复杂问题。不仅体现为纵向的行政层级减少，也将体现在横向的省级行政区划调整上。要进一步推进省管县改革，必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，探索调整与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制。要综合考虑我区经济发展水平，行政区域面积，省内市县行政单位数量、人口规模等因素，将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来，实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。
总之，“省管县”改革是中国行政管理体制的一项重大的制度创新，触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面，特别是其中利益关系、权力关系的调整，必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍。一项新的制度安排能否得到顺利实施，并取得预期的绩效，除了该项制度创新的社会需求，制度设计的合理性、可操作性等因素条件外，制度变迁过程的整个社会制度环境往往具有决定性的意义。作者：韩立雄
参考文献：
[1]陈国权，黄振威.省管县改革中的党政领导干部管理问题[J].时事观察，2009
[2]王长江.防止改革“碎片化”[J].同舟共进，2010(12)
篇6：省管县财政体制改革研究
一、“省管县”体制实施过程中所面临的困难
1、路径依赖与利益相关者的阻力
“省管县”体制实施过程中所面临一个重大的阻力莫过于原有体制的惯性作用, 原有的市管县财政体制经过缓慢的过渡已经成型, 要打破市管县的旧体制, 必然会受到这种体制下既得利益者的反对与阻挠。大部分人对体制的创新因为缺乏安全感而存在本能的抗拒与抵制, 行政领导往往也习惯于增加行政层级, 更多体现其支配权力。省管县体制改革实践并非一条坦途, 推行省管县财政体制, 会涉及到各级政府之间错综复杂的利益关系, 对财政体制的任何变革都会引起各团体之间利益的重新分配, 如果这种分配无法使各方满意, 既得利益集团能采取对改革不合作的态度, 或表面上合作但在行动上不执行, 给改革制造了难度。
2、实施省管县体制改革要担负转轨成本
实施省管县财政体制改革以后, 原来市管县的那一套班子与人马需要裁减或变动, 与省管县相适应的人事、机构与制度必须重新建立起来, 这都需要消耗资源与成本。还有历史欠账问题, 以湖北为例:孝感市黄麦岭磷矿总投资19亿元人民币, 其中向世行贷款4285万美元, 由于项目是全额贷款项目, 还本付息包袱沉重, 构成孝感财政的沉重负担。2004年, 预计扣款6000多万元, 占市本级预计可用财力的30%。省管县体制改革后, 这些欠账问题只有通过省财政予以解决。人事机构的裁减与重新设置、历史债务的偿还等所有这些由于体制转轨所造成的成本都会给省造成财政压力。
3、财权与事权的不对称带来的问题
我国政府间财政关系历来是根据事权与财权相统一的原则来确立的, 要进行彻底的体制改革必须以改革事权为前提, 首先划分各级政府的事权范围, 各级政府需要做什么, 需要多少开支, 在此基础上匹配以相应的财政权力。实行体制创新以后, 财政体制发生了变化, 领导人事问题和其他行政管理没有相应变化, 导致与原来行政权相匹配的财政权被架空, 其直接后果就是影响行政权力的施行。
二、推行与完善省管县财政体制的若干对策
1、关键是要处理好省与市 (地) 、县 (市) 的利益关系
财政体制省管县改革的一个难点是如何处理好市的利益得失问题, 从短期来看, 市级财政会有一定的损失, 但是从城乡统筹发展来讲, 市县分治不但有利于阻止农村资源外流, 还有利于实现“工业反哺农业、城市支持农村”, 增强县级财政能力和农村经济发展, 农村经济的发展可以为城市经济的发展提供更充足的资源、更广阔的市场, 市级利益的短期的损失可以从城乡统筹发展中获得更长远与持久的回报。在改革的过程中很重要的一点就是应该采取渐进的逐步推进的策略, 以避免利益矛盾激烈化给改革带来更大的阻力。随着省管县财政体制改革的逐步落实与深化、农村经济的繁荣与城乡统筹的发展, 市级财政从中得到的利益逐渐显现化, 原来的阻力就会变为动力, 省管县体制改革会更顺畅,
2、进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系
政府事权是财政支出责任范围划分的前提, 同时也是多级财政体制协调过程的基础环节, 在各级政府间财政关系中居于十分重要的地位;地方财政既是上级财政的某种程度的延伸, 也是一级相对独立的理财主体, 科学地对政府事权和财政支出责任进行划分无论是对各级政府有效地行使职责还是对政府间财政关系的协调运转的作用都是重大的, 对地方政府的事权范围和财政支出责任范围加以合理划分是关系到改革顺畅与否的关键因素之一, 因为市县两级事权如果不理顺, 财政收支划分就没有依据和界限。省管县以后, 行政与公共事务按照原来的体制运行, 产生的开支仍由市级财政负担, 而市级财政被弱化不能从县级财政得到补偿, 这样等于把行政运行的成本全部由省级财政来负担。财权与事权不统一, 不仅会给市级财政造成压力, 更严重的是会给省直管县财政体制改革造成很大的阻力, 最终会影响到改革的实施。为了确保市县财政各自的利益, 合理承受财政负担, 市县两级政府的事权就必须科学、合理地予以划分, 按照行政职能及社会事业的利益关联度来确定财政收入的分享比例, 理顺财政收入分配关系, 使市县两级财政的利益都能得到保障。
3、改革要考虑地方实情
“省管县”财政体制改革虽然有充足的理论依据与强烈的现实需求, 但也要具备相应的改革条件与环境, 在改革的过程中, 要结合地方实情, 注意三个方面的问题:首先, “省管县”财政体制改革不能一哄而上, 现在我国并不是所有的省份都具备了实施省直管县财政体制改革的条件, 那些省域范围较大、县级数量众多、省级自身调控能力有限的省份要反复权衡, 慎重出台, 不宜各省一哄而上。其次, 省管县”财政体制改革不能一刀切。各个省份都有自己的特点, 在改革推进的过程中要摸索出适合自己的模式, 如浙江、湖北、广东等省份在改革实施过程中, 都探索出了与自己条件相适合的具有各自特色的改革模式, 取得了很好的效果。最后, 还要考虑到本地区行政体制与区域调整能否按照改革的要求得到同步推进, 如果现在行政体制与区域调整达不到改革的要求, 省管县改革最终也无法进行下去。
参考文献
[1]张国庆:《公共行政学》, 北京大学出版社, 2007 (3) 。
[2]夏书章:《行政管理学》, 中山大学出版社, 2008 (4) 。
[3]吕君、王小聪:《从“浙江经验”看财政省管县体制改革》, 中南财经政法大学公共管理学院。
[4]孙昭杨:《“省管县”财政管理体制研究》, 西南财经大学。