中国改革的逻辑与策略

中国改革的逻辑与策略（精选三篇）

中国改革的逻辑与策略 篇1

当前, 中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题严重。现在不是讨论“要不要”改革的时候, 社会上下对改革滞后的严重性已非常清楚。而“改革从哪突破”、采取哪些措施?路线图、时间表是什么?远比“必须加快改革”之类的口号与激进的呼吁更为重要。

中共十八大已经向海内外庄严承诺:到2020年要实现“两个翻番”的宏伟目标。如果由于缺乏包括改革路线图、时间表的顶层设计而贻误了改革进程, 在临近2020年践诺十八大目标之前的几年内, 经济结构的长期扭曲难以支撑预期的经济增长率, 最终导致经济增速持续滑坡或陷入“中等收入陷阱”。或者是, 中国经济即使实现了“两个翻番”的目标 (因为此目标要求本身并不高) , 但是如果由于决策者对国民所期望的经济、改革与社会福利目标的最低容忍线不敏感、麻木不清, 结果未必不会出现今天大多数人所不愿看到的政治后果。这绝不是危言耸听。因为正是在城乡居民收入从2002年到2011年年均增长高达11.2%的这段历史时期内, 也正是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续问题突出的时期, 是收入分配不公引发民怨较大、社会不稳定的时期。况且, 危机后世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一个较长的时间, 这决定了给予中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间缩小了, 时间不多了。

要清醒看到, 今天的国人, 对改革迫切性的环境与要求也已远远不是32年前改革之初那样的宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下, 对政治民主、经济福利的期望与要求都提高了。在中国当前经济与社会矛盾、风险凸显期, 国人中的多数已认识到, 靠零敲碎打的改革已不能解决问题, 必须要有“顶层设计”。拖拖拉拉的改革、将经济改革与政治改革完全割裂的改革, 也不为国人所容忍, 必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

各种经济问题背后的逻辑关系与“脉络”

要研究“顶层设计”, 必须要对当前中国经济发展中的各种问题和矛盾有个准确的把脉。

十八大报告提出:经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。要转变发展方式, 立足点是提高质量与效益, 主攻方向是经济结构战略性调整, 战略基点是扩大内需, 关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。应该说, 这一系列的语言、逻辑是极其的简明、清楚。

但是, 具体怎么下手?改什么?十八大报告是分别从三个角度进行了概括阐述。在“加快完善社会主义市场经济体制和加强转变经济发展方式”的部分, 单从经济方面指出, 一是深化改革, 二是创新战略, 三是结构调整, 四是城乡一体化, 五是提高开放水平。在“改善民生和创新管理中加强社会建设”的部分, 从民生与社会管理角度, 实际上也是解决经济问题的角度指出:一是办好教育, 二是推动就业, 三是增加居民收入, 四是推进社保建设, 五是提高人民健康, 六是创新社会管理。同时, 在“大力推进生态文明建设”的部分, 从讨论生态文明必然涉及的经济问题又提出, 要优化国土空间、促进资源节约、加大生态环保力度及相关的制度建设。

以上, 是执政党从执政的政治理念出发, 分别从经济领域、社会管理和生态文明三个角度, 对从根本而言本属于经济发展与改革自身的各种问题, 提出了解决的方向、要求与承诺。厘清中国经济不可持续发展中各个问题的脉络, 从而防止“眉毛胡子一把抓”, 找到“抓手”或“突破口”, 可以说是决定中国未来改革成败的大前提。

从经济学出发, 其实目前人们经常议论的经济中各种各样问题, 都可以从以下四种重大的结构分析方法进行归并、把握。即从发展方式转变中的结构调整这一“主攻方向”或人们常说的“深层次体制问题”入手分析, 我们可以发现, 现实经济暴露的各种问题现象, 无非有的是下述重大结构扭曲的衍生结果, 有的是重大结构扭曲形成的动因。

一是按国内生产总值的支出法角度分析, 近10年来投资、消费、净出口比例严重失衡。其突出表现是, 2003～2011年GDP增长中年均约50%来自投资的推动, 消费不足, 特别是消费中居民消费占GDP的比重严重偏低。该占比从2000年的46.4%一路下滑, 到2010年仅为33.8%, 竟下滑了12.6个百分点。居民消费倾向从2000年的79.6%下降到2011年的69.5%, 也下降有10个百分点。有学者指出, 由于收入不公, 中国居民收入最高的10%家庭收入是最低收入的10%家庭的65倍。富人的消费倾向只有62%, 穷人的消费倾向是92%。即如果剔除10%穷人部分的消费数据, 主体消费倾向的下降速度会更快。

二是按国内生产总值的生产法角度分析, 近10年来产业结构发展不协调。随城镇化、工业化的过程进展, 在第一产业比重稳步下降的情况下, 2002年到2008年七年中, 第二产业比重稳步上升, 由44.8%上升到47.4%。在上升2.6个百分点的同时, 资源节约、耗能少、具有劳动密集型特点的第三产业比重却在下降, 由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%。2009年后出现了恢复性增长, 到达43%左右。

三是按国内生产总值的收入法角度分析, 近10年来国民收入分配格局严重失调。一是居民薪酬收入占GDP的比重, 在1995～2007年期间一直呈下降趋势, 由52.16%下降到39.74%, 共下降了12.42个百分点, 年均降速2.3%。二是经过再分配后的居民可支配收入占比, 下降速度进一步加快, 由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右, 下降了8个百分点。企业收入比重大体保持稳定, 2008年后出现上升。而政府收入比重却是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%, 但其可支配收入比重却上升到21.28%, 两者相差3.75个百分点。

四是从国际收支法角度看, 近10年来出现了中国总储蓄远远大于国内投资的不协调现象。最为突出的2007～2008年, 国内储蓄率达到异常的高度, 平均为GDP的53%, 经常账户盈余占GDP的比例两年平均高达9.6%, 创历史纪录。

以上是从四个不同角度, 极简略地分别概括了当前中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的现象。可以说, 当前国民经济中的各种结构矛盾与问题都被包含其中, 并从中可得到解释。那么, 今后的改革具体应从何着手、又如何推进呢?

城镇化是不是改革的“突破口”?

目前我国城镇化已达51%。按户籍人口计算, 实际城镇化率仅35%左右, 2011年中国城镇化率已经达到了60%。结论如此的大相径庭。一宽一窄研究口径的背后, 无非都想从不同的角度说明, 真正的城镇化率重要的不是简单按哪种口径计算, 而是要看离开土地后的农民, 是否真正享受了城市居民“均等化公共服务”的福利, 城乡居民收入差距是否真正得到了缩小。

全球危机后, 面对主要国家经济结构的调整和全球经济再平衡的长过程, 中国外需减少并趋于常态化, 50%左右的高投资已不可能长期持续, 因此选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”的战略, 无疑是正确的。由此, 在前30多年城市化、工业化的基础上, 进一步完善土地制度, 有序推进农业转移人口市民化政策, 优化城市空间布局和加大新城镇建设规模, 提高贫穷农民变市民过程中的收入与消费水平, 无疑是确保中国经济持续增长的“最大潜力”、是“历史机遇”, 也确实存在发展的“广阔空间”。

但是, 由此是否就意味着城镇化就是进一步全面改革的“突破口”、“抓手”?笔者在2012年7月曾论述, 城镇化意味着什么?意味着第一, 农民要进城。但进城不单是个户籍改革。解决户籍的背后, 意味农民工要像市民那样, 享受小孩幼儿园、学校、医院、养老等基本的公共服务和福利。有人测算, 一农民工变市民, 财政要掏8万元, 全国2.5亿农民工, 合计要掏20万亿元。即城镇化意味着财政要拿出巨笔的钱。

第二, 农民工进城后要在城里住下来。住下来要有住房、要配有自来水、电、气、道路、排污等设施。既要搞基础设施建设, 又要有钱投资。谁投?若政府资金不够 (基于房地产调控和土地收益分配制度改革, 未来土地收入肯定是明显减少, 肯定不够) , 民间资金能否投?政策又如何引导?这又涉及到“新非公36条”怎么去真正落实的问题。

第三, 农民工进城后要长期生活下去。要把妻儿、父母从乡村接进城, 就要有长期的收入。靠什么?靠就业。全国除少数城镇有条件去发展重大项目的第二产业投资外, 广大的中小城镇更多的要靠发展劳动密集型的服务经济。怎么发展?靠大型央企靠不住, 又主要靠民间资金, 靠中小企业, 靠税收、金融等政策引导, 靠降低各种投资门槛, 取消各种行政管制。一句话, 又必须去真心实意地落实“新非公36条”。

综上可以看到, 实现更高水平的城镇化率, 第一, 要解决钱、解决资金的问题。第二, 中国是一个高储蓄率国家, 资金并不缺, 为什么长期以来资金又到不了该大力发展的中小城镇的服务经济中?这涉及到投资门槛等行政管制和有效配置资金的金融、税收改革问题。第三, 在实现扩大内需战略中, 城镇化过程自然会增加一块基础设施投资, 但除此之外, 主要体现中国消费能力提高的主体是城市居民, 城市居民是消费大头 (城市居民为农村居民消费的3倍) 。因此客观看, 城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革、产业结构调整等一系列改革内容, 以全面体现扩大内需的战略意图。

由此很清楚:城镇化绝不是简单的户籍改革, 背后是一系列的资金问题;城镇化更不是简单地搞房地产投资, 那只能是在建“死城”;要提高真正的城镇化率, 是一系列政策制度调整和改革的结果, 是最终的战略任务和目标。其本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后, 才会水到渠成地提高城镇化水平。城镇化问题固然非常重要, 但是并不能全部涵盖解决中国当前市场体制建设中的一系列迫切需要解决的问题。

建议:行动框架

在决策行动框架之前, 首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。

第一, 试图通过寻找一个单一的“突破口”, 来全面解决当前中国经济运行中错综复杂的结构问题以及背后的制度问题, 恐怕是不现实的。在多年积累下来的错综复杂问题中, 可以说, “突破口”只是相对的, 不应去奢望它是唯一的。

第二, 寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如, 中国经济体制改革的核心问题, 是解决政府与市场的关系。这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象, 是体现于一系列具体的制度政策。但是如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手, 直指高度抽象的核心主题, 既不好操作, 又不具改革效率。

第三, 寻找“突破口”的更大意义, 只是在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”, 寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”, 就是通过突破一个制度“口子”, 或者是通过改变一两个“抓手”问题的制度, 推动该制度的变化能传导到其他制度的变化, 从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。

根据此认识, 笔者认为, 下一轮全面经济改革的方向应该是:以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”, 推动以“四大重点”为主要内容的改革。而且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题, 在全社会已形成基本共识, 又相对易于实施。以下就由“两大核心”改革入手, 传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程, 作一简述。

缩小收入差距改革及改革的反应

在全国城乡, 应尽快出台已历时讨论七八年之久的以“提低、控高、扩中”为主要内容的改革方案。“方案”应像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样, 必须要有具体量化的数据或比例目标。对此, 不应将具体的量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至扯皮, 长期议而不决而贻误整个改革进程。“方案”应包括:第一, 未来八年中, “提低、控高、扩中”必然涉及的逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容;第二, 明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标;第三, 为解决居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革, 实实在在的逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平, 必然会引起国家财政的入不敷出。由此, 可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革, 制定中长期改革预算。与此同时, 为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失, 也要求倒逼金融部门应结合宏观调控需求, 制定利率逐年市场化的改革方案。

在农村, 要想真正提高农民的收入, 重点是必须依法进一步改革土地征地制度, 把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距, 这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。

通过这一改革, 一方面财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上, 形成合理的房产税制度 (应仍不排除为打击投机炒房可设高额的房产交易税) , 增加一些财政收入。另一方面更需要提前引起警觉的是, 今后若土地长期增值收益真正回归农民后, 中国经济马上会暴露更为突出的问题, 一是土地出让金的骤然减少, 使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。二是按目前国家有关规定, 在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中, 还必须按固定比例或非固定比例, 计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”等八项支出。

若土地出让金的骤然减少, 其结果, 不仅仅会影响地方城市建设, 还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等。绝大多数的地方财政将难以生存。最终必将会纷纷强烈要求中央与地方财力和事权的重新划分, 要求财税体制的改革。如果此时中央政府再需统筹考虑如前所述的收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素, 国家财政必然会难以维持下去。

此时, 如果决策者只要是坚持改革不动摇、不停滞、不倒退, 那么今后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题, 而是会暴露一个“大窟窿”, 会不得不倒逼财税体制必须进行一场大改革。打破因循守旧, 制定中长期的改革预算, 来解决国家财政的入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步, 现实严峻的收支缺口困境决定了, 会不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

要素价格改革及改革的反应

过去若干年内, 中国经济之所以能形成投资、出口为主导的经济发展模式, 除了因居民收入水平低、消费不足和外部经济繁荣引致的因素外, 融资成本低、环境资源成本低是另一重要的供给因素。因此, 进一步的改革逻辑, 除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外, 必须同时从供给方面加快改革。要求有关部门在兼顾国家金融安全 (相对的) 和短期经济稳定的同时, 尽快启动利率、汇率、水、电、气、油、矿产资源等要素资源价格的改革。

制定利率、汇率市场化的渐进改革规划。明确在今后几年内, 基本实现利率的市场化和体现外汇供给平衡要求的真正的有管理的浮动汇率。利率市场化改革后, 银行存贷利差必然会缩小, 导致竞争加剧, 为预防银行出现破产而引起的社会不稳, 会倒逼存款保险制度加快出台。建立存款保险制度后, 可杜绝或消除监管部门长期以怕出风险而采取的“保姆式”监管、限制民间资金入股金融机构的各种行政限制, 鼓励大力发展民间中小金融机构。同时, 利率市场化改革后, 由于利率由负转正, 一边可增加居民收入, 促进消费, 一边会出现体现社会资金供求的市场信号, 正向激励企业、政府抑制高耗能、低效益的重复建设, 引导资源的合理配置。利率及汇率市场化改革后, 产品创新将更为活跃, 在促进银行特别是国有大银行去寻找、扶植更有活力、更具创新能力的民营中小企业而非国有垄断大企业的同时, 混业交叉产品会明显增多, 这又将迫使“一行三会”监管部门不得不抓紧提出改善监管协调的方案。利率及汇率市场化改革后, 还会有利于中央银行选择更为有效灵活的间接调控方式, 从而有利于抑制外汇储备的继续快速增长, 相应加快资本管制的放开, 进而加快人民币国际化的进程, 推动中国整体经济的对外开放水平。

制定水、电、气、油、矿产等资源要素全面市场化的改革规划。在今后若干年内, 各类资源要素市场的改革, 应在目前各不相同的“阶梯价格改革”、“资源间联动改革”、“试点改革”等基础上, 认真总结经验与教训, 限时制定出以市场化为导向的水、电、气、油及矿产价格形成机制。加快这项改革, 必然会使一部分国有企业亏损, 倒逼企业改革, 引入民间股份实施重组改造, 减轻国家补贴与财政包袱;会倒逼政府行政部门削减各种行政审批权力, 放宽管制, 便于民间资金的投入, 推进“大部制”改革 (“大部制”改革的实质, 不是机构的“并并拆拆”, 而是行政管制的放松与减少部门的协调, 因此重要的是制度内容, 不是机构平台) ;会抑制过去那种不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习, 从上述“生产法结构分析”角度看, 进一步逼着企业与地方政府去寻找服务经济中的发展机会, 从而提高全要素生产率。最后, 达到以市场信号与压力, 而不是通过层层政府的行政指令, 以拉郎配的方式实现产业和区域结构的调整。

倒逼推动“四大重点”内容的改革

归纳以上缩小收入差距和要素价格“两大核心”改革的连锁反应, 只要是坚持改革方向不动摇, “两大核心”的改革必然会强烈要求推动土地征地制度改革、社会保障改革、财税体制改革和“国退民进”改革这四项重点内容。

土地征地制度改革。这是中国农村下一轮最主要、最艰难的一项改革, 也是开拓中国未来巨大消费市场空间的一大历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规, 平等保护物权, 把本应归属农民的权益归还给农民。明确集体土地与国有土地的同地同权同价原则, 允许土地自由平等进入市场, 保护农民宅基地的相应权益。对确实为了“公共利益需要”征地的, 应明确严格的法律程序, 包括价格补偿原则和程序。以尊重法律、尊重历史、实事求是的态度, 尽快明确长期悬而未决的小产权房问题的解决方案。

土地征地制度的改革, 最大的阻力来自于各级地方政府。因此在着手这项改革的同时, 在理顺中央与地方政府财力和事权关系上, 必须有相应配套的财税改革。同时, 伴随这项改革的推行, 全国农民将新增千万亿元的收入, 此时政府有关部门对农民及进城变成市民的农民工, 在其住房、医疗、养老、教育等制度安排与内容标准上, 应配合社会保障体系改革和财税改革, 应提前予以研究, 准备政策预案。

社会保障改革。这项改革既是解决国民后顾之忧, 扩大国内消费、纠正国内经济结构扭曲的一项重大改革, 又是追求共同富裕、实现中国梦的一项巨大的历史工程。这项改革的重点, 在配合农村征地制度改革、人口政策调整及人口趋势, 在兼顾国家长短期财力的前提下, 应在缩小城乡社会保障差距、提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平, 并轨机关、事业单位、企业与城乡“碎片化”的五套养老制度, 建立多层次社保体系, 确立养老资金长期安全有效运用制度等方面, 拿出数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方问题的中长期改革方案。

财税体制改革。在中国下一轮改革中, 涉及面最广、情况最复杂、历时最长、最需要在短期急处理, 中期有安排, 长期有预期的改革, 是财税体制大改革。

为此, 政府要有充分的思想准备, 要在配合当前收入分配改革和为稳定经济发展而采取“积极财政政策”之时, 尽早组织相当的力量, 认真研究1994年“分税制”以来的经验与教训, 结合上述各项重大改革和尚未“修成正果”的房地产调控制度改革, 认认真真地去重新思考中央和地方政府的财力与事权关系, 适度提高地方政府收入比重, 合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化, 全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案, 并在上述各项改革的动态过程中, 及时修正方案。

“国退民进”改革。未来的国企改革, 除微观层面的改革之外, 在宏观层面, 第一, 要认真研究清楚, 关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域到底是哪些?相对控股最低比例的要求到底是多少?在此基础上配合社会保障和财税改革中动态的资金缺口需求, 提出“有进有退”的股权调整中长期计划。第二, 国企改革应包括重点国有金融企业的改革。要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股, 控股权益高达3.3万亿元的局面。第三, 在推动国有资本向重点行业、关键领域集中, 向主业集中的过程中 (不应强调向优势企业集中) , 除了要处理好国有企业进入房地产市场问题、高档酒店、宾馆、招待所等非主业投资外, 还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业 (这里仅指中央金融企业) 所持约2070亿元的资本及权益。第四, 对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权, 应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

这里要特别指出, 尽管当前中国经济结构转型的任务是相当的艰巨, 但是同时30年改革开放中政府长期积累的巨额资本财富 (还不包括巨额的3.3万亿美元的外汇储备) , 也给中国经济结构的转型提供了相当充裕的物质基础。这是中国政府千载难逢的历史机遇, 也是为美国等国政府危机后面临结构调整、资金拮据时所羡慕不已的。

概括以上改革“路线图”, 由缩小收入差距与要素价格“两大核心”入手, 推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时, 也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之时。由此产生的中央与地方财力与事权的重新考虑与制度改革将不得不摆上重要的日程, 要求财税体制必须有一个系统的反思与改革。没有财税制度的大改革, 中国这一轮经济改革之坎是迈不过去的。而当要彻底改革财税制度之时, 正是恰遇中国经济增速由高速向中速转化的历史时期, 财政收入在明显减少。迫不得已, 只能通过“国退民进”、“还富于民”, 以彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。可以想象, 相比于初期展开的“两大核心”改革, “四大重点”的突破, 是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。具体说, 在农村, 重点是土地征地制度改革;在城市, 重点是社会保障制度改革;在国家经济制度层面, 重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革, 是最终决定这轮改革能否成功的关键。但是通过还富于民, 可逐步实现共同富裕的“中国梦”;通过还富于民, 可以理顺市场经济运行机制。当然也可以预料, “四大重点”的改革, 将牵动各级政府与国民、各个领域与各个阶层, 涉及方方面面利益的调整, 情况相当复杂, 也是最难解决的。因此, 更需要决策者早早运筹帷幄、统筹安排。

改革中的原则、时间与组织

1、一切改革应着眼于形成市场机制、推动机制转化动力的自动生成。当改革一旦真正全面、持续铺开后, 进一步的推动全靠政府的“顶层设计”是不可能的。上个世纪的改革经验已证明, 改革浪潮曾经的一浪掀一浪, 并不都是全部由政府事先设计的, 而只是通过“承包制”和“价格双轨”的政府放权改革, 鼓励和尊重群众的创造精神, 刺激和推动了一个又一个领域的改革。只有坚持沿着市场运行实践中揭示的矛盾方向, 及时修正原有改革安排中的政策措施、改革力度和速度, 才能遵循发展方式转变的内在逻辑去推动改革, 才能在改革中找到真正能推动中国经济持续增长的新的机制动力。

2、改革要兼顾短期经济的稳定。诸多领域的连续改革, 意味着国民经济运行的市场信号与过去相比, 将发生一连串的变化, 会对当期经济的稳定带来一定的影响甚至是冲击, 加上美国及全球经济的真正复苏可能要拖至2015年左右的因素, 意味着对中国改革会带来许多新的不确定性。这决定了, 要决心改革, 同时又要讲究改革策略, 研究当期经济的承受能力, 在基于社会、政治和经济各种可掌握的稳定能力平衡中, 把握好改革的力度和速度。

3、其他相对独立领域的改革同样重要, 同样需要同步进行。以上只是鉴于中国经济问题逻辑分析的需要, 舍去了科技创新、人口政策、房地产调控、市场秩序监管 (涉及食品、药品等行政管理改革) 、发展农业基础、外贸多元化以及低碳与循环经济等领域的重大内容讨论。但是, 舍而不提并不意味着不重要。这些领域的改革, 同样影响全局, 同样时不待人。

4、改革既要有先后次序、轻重缓急之分, 又要有时限要求。改革决策要视同“下围棋”, 在布局第一步时, 想好第三步, 甚至第四步, 提前“做眼”。在紧紧咬住“两大核心”改革之时, 同时启动、部署其他方面的改革, 便于在动态中把握其他改革与“两大核心”改革的衔接, 择机推出其他的改革方案。

同时, 改革必须有时间表, 有具体的量化指标要求。已有的教训证明, 改革中对政府有关部门不能没有改革压力, 不能允许政府部门间“无时限”的“协调、磋商”现象长期存在下去。

根据全面改革内容“先后次序、轻重缓急”的不同, 在改革方案制定的时限要求上, 原则上都应在2013年内完成。具体可限定在3～9个月。

统一的时间表制定后, 具体的执行操作可根据不同的改革内容, 确定不同的时间目标。但是原则上应在未来的3～5年内, 健全或基本健全中国整个市场经济运行的机制与制度。

5、要讲究改革的总体性、协调性和系统性, 必须要有相应的组织班子。要设立直接能向中央、国务院负责的、跨部门协调汇总和谋划最终改革方案的班子。这是基于当前中国行政管理体制现状的必需。这个班子要有一定的权威性, 有授权, 以保障全面获取“顶层设计”所需的各部门材料与资料, 以保障能有效协调各部门的矛盾。至于是不是要成立一个部级编制单位, 这并不重要。

中国金融改革的逻辑 篇2

(作者夏斌系国务院参事、央行货币政策委员会前委员)■ 金融改革应该为中国当前的经济发展服务，当前中国经济的根本特征是转轨，这决定了渐进转轨在临近市场机制体系基本形成之前，是一个在不断解决旧体制矛盾同时，又不断制造新体制矛盾的过程。既然是这样一个矛盾的过程，要解决好金融改革问题，实际上不仅是解决金融改革本身的问题，而是要处理好金融改革与经济发展，金融改革与经济稳定包括社会稳定的关系。

■ 关于金融改革，我坚持三个观点：第一，中国的金融改革事业要成功，绝对不能简单照搬西方的教科书；第二，中国金融的健康发展，必须是金融机构治理、金融市场完善和金融调控监管三者的协调发展。我们原来的教训就是在不断的改革中没有研究好新旧制度的衔接，光鼓励改革，自然最后就导致宏观失控；第三，中国的金融改革需要与中国金融调控监管的能力相适应，特别在中国金融对外开放的问题上。

金融改革，现在是每会必谈，已成为每个经济论坛的议题。似乎不谈，论坛就没亮点，就不时髦。

确实，金融是核心。要让市场起决定性作用，金融是资源配置中的核心要素。但是，现在一谈金融创新、改革，我总有一个感觉，当有人顺便提到监管时总是底气不足，似乎谈监管就是不支持创新，不支持改革，就会产生很多分歧，产生“口水仗”。例如，一谈到互联网金融的监管，微信、微博上各种反对声音很多。一谈到资产证券化，似乎彼岸的美国就是最好的，我们应该应用，不引进就是不支持创新。又比如，一谈直接融资工具，似乎发展越快越好，“直接比例”越高越好、各种衍生工具越多越好，工具数量本身成了改革的目标。一讲金融开放，更是“口水仗”不断，好像不马上学习美国的资本市场全面开放，似乎中国当前的金融改革就不是理想的，就是不成功的，等等。金融改革分歧产生的缘由

为什么在金融创新和改革中，会“口水仗”不断、是非难辨呢？我认为，问题出在对金融的属性、金融改革的逻辑和金融改革方法上的认识差异。

中国金融改革的逻辑应该是什么？讲逻辑是讲因果关系，是讲内在的必然趋势，而不是就眼前的某一事就事论事，或者就某个政府文件规定说了什么，不管是否走了弯路还在坚持应该干什么。讲逻辑是讲市场经济发展的必然的、内在的趋势，其中不排除某一阶段文件说了什么，金融发展出现了什么热闹的景象，可能都会是暂时的、过渡的现象，早晚会纠正过来。讲到必然趋势与逻辑，在金融与经济的关系上，抽象讲，大家能形成基本共识，即金融是为经济服务的，经济是第一性的，金融是第二性的。但是在一些具体问题上，往往认识偏差就大了。既然金融要为经济服务，当前的金融改革应该为中国当前的经济发展服务，我们就要知道当前的中国经济的根本特征是什么？只有知道了经济的特征是什么，你才能知道金融怎么为它服务。归纳当前中国经济的根本特征，是转轨。转轨意味着什么？意味着：第一，有市场经济的因素，也有计划经济的痕迹，中国经济还没有走到完全的市场经济，仍然是个混合体。第二，混合体中市场经济的因素在增长，计划经济的因素在减少，是在此消彼长。第三，此消彼长的过程中说明了，中国的转轨不是休克疗法，而是一个渐进的过程。如果用一个标志衡量，只要中国各种资源配置还没有和国际上各种资源配置处在同一价格机制上运行，可以说，在此之前的改革一直处于过程中。第四，因此转轨经济体意味着是两种不同资源配置方式的结合，本身是一个矛盾的结合体，很纠结。对一国经济运行来说，两种机制结合下的调控比单一机制下的调控机制更加不利，更加痛苦。两种机制混在一块调控，纠结与矛盾较多，会带来很多无效率的东西。

由于转轨带有“混合体”和“过程中的矛盾体”特征，这决定了渐进转轨在临近市场机制体系基本形成之前，是一个在不断解决旧体制矛盾同时，又不断制造新体制矛盾的过程。既然是这样一个矛盾的过程，要解决好金融改革问题，实际上不仅是解决金融改革本身的问题，而是要处理好金融改革与经济发展，金融改革与经济稳定包括社会稳定的关系。具体说，我仍然坚持我在26年前，也就是1988年一篇文章中的观点：“金融改革必然会引起对原有的计划运行体制的干扰，同时也会使新的市场机制‘失真’。即每一项金融工具产生之初，都可能搅乱原有货币政策传导机制和金融秩序。”因此要“重视适当改造市场经济的‘零部件’，并适时装在我国的转轨经济机器上，或者在改造‘零部件’的同时，调整原来的机器结构”。否则，“缺乏任何一方条件的改善，机器都难以正常运转。”容易引起宏观经济的失衡。因此，渐进改革成功的关键，是要解决好两种体制、两种机制间的协调和咬合。在当时的同一篇文章中我明确提出：“中国金融改革步履艰难，难就难在金融的外部环境”。“改革者的口号应该是：当前能干什么而不是应该干什么”。

我认为，35年来尽管我们的金融改革始终围绕三个维度进行：第一是金融机构主体，包括内部治理、分业和混业等；第二是金融市场，包括各类、多层次市场体系；第三是和市场运行相适应的宏观调控监管。尽管不同的时期在三个维度方面体现不同的改革内容，但是，不变的始终是在如何处理金融与经济的关系，寻找不同的经济环境对金融改革的内在要求。

关于金融改革的三个观点

在今天的环境下，关于金融改革我仍然坚持我曾经讲过的三个观点。

第一，中国的金融改革事业要成功，绝对不能简单照搬西方的教科书。引进成熟的市场经济大机器中的每一个零部件，要讲条件，要讲环境。早了，水土不服，晚了，就滞后了。今天我们市场上的中期票据、银行间可转让存单，其实在上世纪80年代末的中国都试验过，但失败了，在上世纪末停下来，销声匿迹了。现在怎么又搞起来呢？说明当时早了点，现在条件成熟了。现在讲利率市场化，绝对是改革的方向，是正确的。但是，为什么现在的媒体报纸每天又在说，其实货币是松的，利率却是高的，此怪现象怎么解释？对此西方教科书是没法解释的。为什么存款利率市场化不能马上进一步加快进程？我认为，由于当前中国财政改革没有到位，地方债务过重，加上制造业产能严重过剩，多年积累的房地产泡沫问题还没解决，这些僵尸企业没有“市场出清”。因此中央银行再多的货币供应，被这些不讲成本、有权势、有能力搞到钱的僵尸企业和应破产的企业，以高利率回报的理财项目所吸引。其结果，尽管整个社会货币多，中小企业、民营企业却搞不到钱。僵尸企业的高利率筹资，加上个别地方融资平台借新钱还利息，有的甚至就是在搞庞氏骗局，把整个社会资金成本推高了。所以在这种情况下，货币再多利率也降不下来。“八个瓶子七个盖子”，要把利率降下来，关键是必须破产一些企业，利率才能回归正常，中小企业和民营企业才能得到资金。否则当前中国过快的利率市场化，只能给中小企业带来资金的瓶颈和推高全社会的资金成本，进一步积累系统性风险。这说明，金融要改革，利率要市场化，金融外部的企业市场机制改革必须到位，中央和地方财政的关系必须理顺，否则金融改革是很难深入的。金融是整个要素配置中的核心要素，但是非金融领域改革不配合、不到位，金融的核心作用是发挥不好的。

第二，中国金融的健康发展，必须是金融机构治理、金融市场完善和金融调控监管三者的协调发展。这就是我前面讲的金融自身三个维度要协调发展。“企业(指金融机构)、市场、调控”六个字代表三个方面，突出单一方面的发展，只能使金融偏离经济，自娱自乐，前途危险。

远的说，35年来中国金融改革史上，信托公司的5次整顿，每次整顿都是重新登记，关掉一批。为什么整顿命运老是落在信托公司头上？为什么经历了5次整顿？我曾在2000年《财经》杂志上说，希望这是最后一次整顿。

过去的整顿，核心原因是在信托公司发展的时候，强调和放任搞“金融百货公司”，什么都干，像今天讲的混业经营。另外一方面，当时定信贷计划，却把信托公司的资产业务、贷款业务不含在内，即一边按原计划经济思维只调控信贷，一边开始强调改革。改革使信托公司资产放大了，自然全社会的信用放大了，造成投资过度，曾经还有过消费过度，最后宏观失控，不得已只能整顿。一整顿，“板子”都打在信托公司“屁股”上。历史上5次整顿的基本原因都是这个。所以讲改革，推动新的机制，必须对旧的机制要调整。我们原来的教训就是在不断的改革中没有研究好新旧制度的衔接，光鼓励改革，就想“倒逼”，但对“倒逼”中的问题又不敏感，不事先研究，自然最后就导致宏观失控。讲近的，关于当前的社会融资总量问题也是一样。现在大家对社会融资总量概念习惯了，都在运用。刚开始人民银行[微博]讲此概念时，有人批评又在搞计划经济。这是什么来由呢？长期以来，我们是信贷规模控制，尽管现在在慢慢弱化，但仍然是有信贷规模控制。但是由于同时中国改革和金融市场在不断深化，通过各种金融工具支持经济活动的信用量在不断放大，导致在整个信用中，贷款份额在不停下降，目前已降到仅50%左右，因此中央银行如果光控制贷款能控制整个社会信用吗？已控制不住了，因为贷款规模的占比下降了，此口径太窄了。因此要调控对整个经济活动发生作用的信用量，自然目标应转移到货币总量M2。但这是目标，达到此目标的手段是什么？教科书上讲了，手段就是利率市场化，调控利率来调控M2。而目前我们利率又没有完全市场化，怎么办？贷款规模口径又太窄，不能全指望它。最后没有招，只能选择社会融资总量进行调控和统计。这是必然的过渡。有人说这是伟大的创新，我不承认。中央银行讲调控，要讲前瞻性、预见性、可控性，社会融资总量概念不是前瞻性的，是发了股票、债券以后才有统计，是滞后的。影响经济活动的FDI在社会融资量概念中又没包含，等等。所以此概念不应说是什么伟大创新，而是我们当前无奈的选择，是国民经济核算中资金流量表的一种统计思想。到了一定时候，我相信社会融资总量这个概念会慢慢消失，没有意义了。当我们的改革进一步深入，走到较完善的市场经济彼岸，就用不着调控这些东西了。

因此总结以上讲的，远的看信托，近的看社会融资总量指标，从历史的经验与教训看，考虑每一项金融改革，正确的措施都必须兼顾改革、发展、稳定之间的关系。如果就某一项改革而谈改革，肯定是说不清楚的。

第三，中国的金融改革需要与中国金融调控监管的能力相适应，特别在中国金融对外开放的问题上。从学理上和教科书上，我们可以去来回讨论汇率和资本账户开放谁先谁后的问题。电视台、媒体和专家也每天在写文章，在讨论。我认为，尽管当前讨论热闹非凡，但必须看到，在今天中国现实中，已经不是讨论“谁先谁后”问题的时候了，现实是，中国的实践客观上两者都已经走得很快了。汇率一步一步在加快改，最近又扩大了波动区间；资本项下QFII、QDII、RQFII、RQDII都在做，现在又宣布了“沪港通”。这是现实。面对这样的现实，怎么看？进一步怎么办？再加上中国作为一个崛起中的大国，又必须而且也在探索本币国际化方面做出了不少动作，这个重大的制度变化使得汇率和资本项下的改革问题又趋复杂化，这在西方教科书中是不存在讨论的。这是讨论当前中国金融开放不能视而不见，或让历史倒退来重新讨论的。讨论中国问题，讨论金融改革，促进经济发展是本，在理论层面和开放次序上必须服从实践的需要，既不能拘泥于小国开放模式，大国与小国不一样，人民币还要国际化，又不能陷于简单的抽象理论，现实远比理论复杂，不同的转轨经济体又有不同时期的特点。因此在“过程中”，汇率改革没到位，资本项下又不能不抓紧探索开放，国际上没有经验可借鉴，现实只能是三项改革同时试行，交叉推进，守住底线，边走边看，不断总结经验。

又比如，小川行长表态，利率市场化还有两年。很多人的解读，包括媒体、电视台的解读，着眼于利率改革本身的时间问题，我认为正确的解读，除了利率改革的时间问题外，更需要关注的是利率改革与调控监管能力、金融稳定相适应的问题。为什么是两年？这进一步意味着在两年期限目标内，我们必须推出存款保险制度。因为利率如果进一步市场化，银行竞争要加剧。银行优胜劣汰后，老百姓的存款怎么办？社会稳定怎么办？必然的逻辑就是要推出存款保险制度。两年内想尽办法把这个制度推出来，这样才能在利率完全实现市场化后，真正实现有效的市场化的调控监管。

从另一方面说，1978年以来，国务院先后推出了一系列的金融改革试点，比如2006年的天津滨海“先行先试”，这是中共中央、国务院的决定；又比如温州改革，深圳的前海改革，义乌的小商品国际贸易区的金融改革。这些试点国务院都下过文件。以及最近上海自贸区的改革，以及最近公布的“沪港通”交易改革。温州改革、义乌改革、天津“先行先试”等，为什么改革进程这么慢？或者说为什么它的成效难以显著？我认为核心原因是进入本世纪以后的中国，已经完全不同于35年前深圳改革的环境，即不同于上世纪80年代的深圳和上世纪90年代的上海。

我只是想说，进入新世纪(18.60,-0.40,-2.11%)以后，现在的改革环境已经不是上世纪80年代的深圳，上世纪90年代的上海。全国的资金市场已经是一个统一的市场，资金可以在全国统一市场中来往游动，寻找赚钱机会。因此，此时每项金融制度的重大变化都会引起全国范围内资金活动方式的变化，每项金融制度的重大变化必然要考虑调控监管能力能否相适应的问题。能力具备，就可以进行全国性的制度改革，否则则不行。在这样的基本思维下，单项突进、搞试点的改革思维，已经有点不合时宜了。特别是在当前国内经济结构问题、经济增速下降后的风险问题、利率市场化问题、国企改革问题等等还没有解决之前，决定了中国资本项目下的开放不可能是完全彻底的开放，这是大方向，这是大局，这也决定了我们不管搞深圳前海的改革，还是上海浦东自贸区的改革，还是以后准备搞的沪港通改革，只要全国没宣布资本项下实现基本开放，以上这些改革试点在资本市场开放的步伐上，都只能是逐步的、有限的、可监测的、可控制的，不可能是一步到位的，这是我的基本判断。如果是一步到位，则用不着搞试点，就可以在北京宣布中国资本市场实现全面开放就行了。由于现在条件没有完全成熟，所以任何地方搞的试点都是放开一点点规模，都是掌握在可预计的、可控制的范围和额度内，包括上海自贸区，要“一线完全放开，二线有限管住”，没有其他路可走，只能搞特殊通道制度，这是很简单的逻辑。因此，反过来可以说，在中国某一天宣布实现资本市场全面开放到来之后，现在很多地方搞的试点意义就不大了，自然销声匿迹了，自然会归并到以上海陆家嘴为核心的向世界开放的国际金融中心去，这是必然的结果，其他地区试点都会成为过去式。因此，针对现在有些地方政府都在抢搞的金融中心，我认为当全国的资本项下基本开放后，全国的资金交易中心、定价中心在上海真正形成后，其规模效应和外部效应决定了，在一个国家的其他地区，同样规模的金融中心已不可能再形成，已形成的也会慢慢萎缩。所以，现在地方政府要发展金融，在规划金融中心这些问题上，要理智，不要劳民生财，更不要浪费纳税人的钱。对互联网金融的监管滞后了

我首先认为，互联网是件大好事，我在去年年底的一次论坛上讲过，互联网改变了世界，改变了社会生活的方方面面，我敢叫“互联网精神万岁”。其次，对金融领域而言，互联网金融加快了资金周转，加大了杠杆，而且倒逼了现在的金融改革，也是件好事。第三，互联网金融毕竟是互联网的金融，是互联网这一词在修饰、定义金融。而当前转轨经济中的金融，有转轨金融的特点。因此，不管以什么样的技术手段搞金融，都必须体现这个特点，否则就失控了，这又是一般的最基本的道理。第四，在当前中国的转轨金融环境下，将互联网引入第三方支付，一开始我就预言，只要是搞真正的支付，是第三方机构，不是从事金融存贷中介业务。因此，只要是人民银行实行应有的监管之后，规模效应决定了，100多家支付公司绝大多数要关门，只会留下几家大的。而有些人想通过支付机构搞融通资金业务的，这条路肯定走不通。在当前环境下引进P2P，P2P中负债方是什么性质？资产方是什么性质？若是存贷款，与银行有什么区别？若没区别，要不要收编为“类金融机构”？若不收编，怎么限制它非法集资？这些都需明确。当一切明确了，互联网金融肯定不是什么可突然颠覆金融的“怪物”。第五，当前之所以对互联网金融众说纷纭，我认为问题出在监管部门对此的观察期太长了，监管滞后了，包括出现了P2P中一批跑路、破产的问题。

中国改革的逻辑与策略 篇3

[关键词] 生态文明 中国传媒体制改革 改革逻辑 改革路径 现状与基本问题

[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2014） 03-0024-05

[Abstract] In the great context of the central mapping comprehensively deepening reforms， Chinese media systems reformation， along with complex entitlement circumstances and diversified interest interactions， does relate to resources allocation， elements integration， power distribution， interests competition and institutional arrangements，which needs a kind of mechanism of dialogue，integration and cross cooperation based on organizational collective behaviors. This paper， from philosophical perspective of ecological civilization， mainly focuses not only on the basic logics and paths of Chinese media systems evolution followed by media policy modes conversion and media systems selection，but current existing problems derived from power play and interests balance between the government， society and media， so as to help with the sufficiently theoretical preparation for deepening Chinese characterized media systems reformation.

[Key words] Ecological civilization Chinese media system reform Reform logic Reform path Status and problems

2013年12月30日中央全面深化改革小组成立，要求在研究政治、经济、社会、文化和生态文明等体制改革大方针、大原则、大方案的基础上强调改革的总体设计、统筹协调和整体推进，体现出明确的综合系统生态化的改革部署与改革思想，也为中国特色传媒体制改革的深化突进提供了全新的改革方向与辩证的改革思路。本文正是基于这种宏阔背景，以生态文明的研究视野对中国传媒体制改革进行辩证哲学的审视，对传媒体制改革过程中的系列现象和问题予以综合考察、评判和反思。通过借鉴学习自然生态系统中的信息传递、物质循环与能量流动的相关路径，分析中国传媒体制改革遵循的基本逻辑、采行的基本改革路径和存在的现实问题，为中国传媒体制改革深入推进并保持与中央全面深化改革在制度框架设计的思想、方向、速度与效率上的高度一致和相互协调做相关的理论梳理工作。

1 中国传媒体制演进的生态哲学思辨

传媒制度是传媒同政府、社会和公众之间的博弈规则，作为一种内生性资源建构起传媒在政治、社会或经济领域中同其他博弈主体即利益相关者之间互动、交流和交换的激励与约束机制体系。中国特色传媒业的发展演进与结构建构逻辑，基于传媒多元化的角色、功能和价值取向及其同政府、公众、社会之间良性互动关系的综合考量，不仅涉及博弈主体多元化和政府、传媒、公众三大主体于传媒结构内的博弈均衡问题，也不单是传媒政策模式转换的问题，更主要的是它应该是一种基于体制变革与创新的传媒制度安排。

中国传媒体制变迁历经1978年以前的单一事业体制、1978—2002年的体制松动即事业体制为主导适度允许传媒的经济性与产业性诉求、2003—2005年的传媒“事业体制、企业化管理”双重混合型体制（包括逐渐张大传媒产业属性的相关制度安排）、2006年至今的区分公益性与经营性两种不同属性、功能与目标诉求的传媒事业和传媒产业的“两分开”模式四大阶段。前两阶段的传媒体制演进主要是基于市场力量对单一性传媒体制模式的拷问和对落后传媒生产力的回应而产生的政策性松动和体制性松绑，所形成的相应传媒制度安排带有较强的自发性和原有体制外的机制创新特色。后两个阶段主要是在前面两阶段基础上以政府主导改革为主，综合国内外政治、经济、文化发展的总体趋势和要求，从政策供给模式的丰富和调整着手，将改革逐渐由边缘性的增量改革向核心层的存量改革深入推进，并将产权改革和传媒所有制结构的创新与完善作为今后中国传媒体制改革和传媒制度安排的着力点和突破口。当下中国传媒体制模式转换与机制创新从要素整合、资源配置、权利分流和利益博弈均衡等方面体现出不同程度的系统思想和生态思维。但由于传媒本身的属性分化、角色多元和功能多样化发展特点，决定了中国传媒体制改革必需以一种更动态、更全面和更系统的思维模式，对中国特色传媒制度改革的逻辑路径和改革基本问题进行充分解读与厘清，为新一轮的传媒体制改革深化做好思想和理论准备。

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2 中国传媒制度模式转换的基本逻辑

关于制度的发展与变迁，政治学家杰克·奈特（Jack Knight）认为，“利益分配的冲突、资源约束和协议力量与谈判力量的不对等等因素成为制度发展的逻辑基础”[1]。中国传媒基于其特有的经济属性、意识形态属性和社会属性等多重属性，其制度选择与制度演化受到来自环境、政府、市场和社会等多重力量的裹挟，表征为技术（工具性）、市场（商业性）与社会（政治性与公益性）三个基本变量之间的信息传递、物质交换和能量交流等博弈互动，成为诱致、加速和深化中国传媒制度模式演进的重要动因与基本逻辑。

2.1 市场逻辑：中国传媒制度选择的基础性变量

国家的基本制度和经济制度框架往往决定了交易的成本，并由此决定各经济利益主体获取潜在产出和收入的方式与程度[2]。市场经济行为实质上是一种交易行为，其核心是产权或财产、商品与服务的所有权交易，制度在市场经济生产结构中发挥的作用主要是通过界定和执行财产、商品与服务的所有权来界定和实施产权。中国特色市场经济体制改革以价格和价值规律作为资源配置的主要行为准则，在理顺政府与企业关系的基础上实行政事分开和管办分离，确认企业作为市场竞争主体合理占有生产者剩余的合法性。受企业体制改革启发，以报刊为首的传媒事业单位基于计划体制下的有限资源配给和国家单纯财政补贴之不足，通过借鉴和模仿企业市场化改革路径，实行“事业单位，企业化管理”、“事业单位，产业化运营”、“传媒事业和传媒产业分类运营”等改革尝试，面向市场开辟新的业务增值空间和谋求多元化的资源补偿机制。这种市场利润导向型自下而上的中国传媒经营体制与管理体制的选择与创新表征了制度作为经济增长函数的一种联动关系，如图1所示。

传媒摆脱旧制度下的运行成本、实现生产力发展和经济增长必需着眼于市场的公平交易和资源的平等补偿，以此为改革逻辑起点的市场机制创新所带来的传媒专业分化、业务增值是传媒市场化和产业化的必由之路；反过来，传媒经济增长和产业增值又要求传媒制度在新的层面上的生产和创新。无论是“事业单位，企业化管理”、“事业单位，产业化运营”还是“传媒事业与传媒产业分类运营”，都是以事业体制为传媒制度安排轴心向传媒产业体制渐次辐射的制度模式，成为传媒谋求市场化过程中克服制度供给不足和独立运营条件有限情况下争取市场稀缺资源的具有合理性和正义性的制度选择。随着改革的深入，这种在传媒“摸着石头过河”改革初级阶段发挥领导和规制作用的混合型传媒运营体制模式又逐渐成为改革的制度性障碍。传媒产业化和集团化运作等内在价值扩张需求，要求政府充分放开对传媒结构中经营部分业务的管制，实行管办分离、事业和产业分开，为传媒实现跨媒体、跨行业和跨区域的资源整合、资本运作和企业化发展提供新的运营制度和管理制度供给。不难看出，传媒体制模式演化的不同阶段仍是混合型传媒体制运行基础上的改革升级，其制度创新的起点和制度设计的价值取向仍是基于市场利润的获取。市场机制作为改革克服交易成本的思维模式和基础性变量，始终贯穿于传媒体制改革的全过程。

2.2 技术逻辑：中国传媒制度创新的支持性变量

传播技术的变革特别是数字技术的演进生成一种深刻影响和改变人们信息接收方式、生活习惯和思维模式的“交互式网络信息传输”[3]。传媒中心主义话语权向边缘化受众方向下移，加速传媒组织的分化重组、增值服务兴起、业务交叉运营以及传媒经营实体对交叉运营权的争夺与控制。技术作为工具主义不能解决传媒作为“面向消费者（受众）和广告商进行产品生产、制作与分配的经济利益组织”[4]和意识形态载体运行过程中出现的诸多新情况和新问题，必需诉诸于制度的硬性规制与协调，如图2所示。

技术的演进为传媒的市场化自由交易过程提供了套利、创新和积累三种驱动力，且这三种驱动力在既定的传媒制度框架下同时发生并生成一种“与持续化市场过程意义相当的选择秩序”[5]，从市场交换、价格判断与价值衡量上对传媒的市场化行为产生影响和制约。只有充分依靠制度的规制力和规范力来调动各种可用资源，以缓解传播技术演进对传媒行业结构、市场秩序与竞争格局的分化与冲击等消极作用，才能保证传媒在专业分化、多元化增值业务推广、业务交叉运营、横向业务联合与纵向资源整合过程中获得持续政策供给，克服技术工具主义带来的竞争力量不对称与利益分配不均衡等弊端，从产权、所有权、隐私权等的清晰界定与维护的角度，促进传媒政策与相关制度的制定与创新，通过政府对传播通信产业的积极介入，既鼓励传媒行业运营机制的创新，又对传媒的市场竞争行为实施监督、监管和规范，以确保传播过程中的信息经济与公共意识形态安全。反过来，传媒利益结构与利益分配关系的调整、传媒产权与所有权的划分以及政府依靠行政力量对数字传播背景下传媒传播运营的竞争管制等，又会在新的高度加速传媒的组织分化、业务交叉融合与增值业务的不断演生，进而为新的传播技术改进和传媒制度框架的创新性调整以及传媒运营与管理新机制的创设创造新的环境和条件。技术对于传媒业务和传媒制度的发展来说起着重要的推动作用。中国传媒体制改革与制度创新性设计很大程度上源于技术的支持性力量供给。

2.3 社会逻辑：中国传媒体制改革与制度设计的具体向量

依据美国传媒经济学家艾伦·阿尔巴兰（Alan B. Albarran）的观点，传媒运营的市场是一种“双元产品市场（dual product market），即传媒商品和传媒服务的市场”[6]。在第一个市场中，媒介商品可以以报纸、广播电视节目、杂志、书籍、电影、互联网服务等形式出现，第二个市场是传媒组织与传媒公司基于受众资源的广告售卖，广告主借助传媒内容来使其产品或服务的信息达之受众。传媒行业这两个市场的运营目的都是基于利润最大化的价值取向。中国传媒一方面作为市场经济的经营实体，具有商品和传媒服务这两大市场的运营特点；同时，基于特殊的社会文化环境与特殊国情，中国传媒的政治属性、意识形态功能和社会公益性也十分突出。具体如图3所示。

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作为社会整体结构中的构型要素，中国传媒既要通过市场化和产业化的发展路径谋求合理的经营性价值增值，以实现经济效益最大化，也要兼顾其作为社会信息传输渠道、公众意见表达与公共利益诉求平台、政治宣传工具和国家意识形态建设公器等多元化角色与功能的彰显，以倡导社会公平正义和维护国家传播安全，实现国家预期的传媒运行社会效益。国家和政府自上而下地部署、推进和深化中国传媒体制改革也主要是基于制度对传媒行业运行与发展的核心价值，即以一种效应、利益或需求满足的途径，来均衡传媒利益、分配利益、集体利益和国家利益之间的结构关系，建构和维持传媒发展所需的竞合格局与相对稳定的传媒秩序，并通过传媒体制改革与机制创新，既提升传媒的经济生产与盈利能力，又在一个民主化的市场经济环境中为传媒利益的合理分配和传媒社会效益实现创造新的评估基础，从而促进传媒经济、政治与社会功能的协调发展。社会利益与公众利益的取向既作为国家行政主导和政治治理下传媒制度创新设计的具体向量而存在，也是中国特色传媒体制改革的终极目标。

3 基于生态文明的中国传媒体制改革的基本路径及存在的主要问题

从系统、综合、动态的生态文明视角，中国传媒体制改革势必包括政治、经济、社会、文化等多领域多层面的变革。改革的系统性、综合性和复杂性决定了中国传媒体制改革不能一蹴而就，只有遵循“理论突破+实践跟进”的改革理路，才能有效化解改革矛盾和规避改革风险，寻求传媒改革、发展与稳定之间的动态平衡，有效节约改革成本。也正是鉴于改革诉求和改革难度的理性考虑，当前的中国传媒体制改革仍是对经济、政治、文化领域相关改革经验的借鉴和改革模式的效仿，其改革的基本路径也呈现出明显的体制外增量变革和体制内存量修正的特点，给传媒体制改革的进一步深化带来不同程度的改革阻力。

3.1 体制外的增量变革：制度边际调整的局限

增量改革的提法首先源于经济领域，国内知名经济学家林毅夫认为，“增量改革是一种着眼于市场机制引入以改变旧体制下资源配置结构达到资产增加的改革”[7]。中国传媒体制改革首先从报业领域“事业单位，企业化管理”诉求开始，通过报纸改版、增版和内容调整等途径面向市场开拓广告增值业务，以运营机制的创新实现收入增量并达到资源配置结构的调整与优化。这一改革从内容上来说主要是针对传媒经济发展的问题；从特征上来看主要是传媒发展模式转换的问题，虽属于自下而上的局部性改革，却在传媒资产增量和传媒利益结构关系调整等方面为中国传媒谋求市场化的改革发展之路；从改革成果的分享上来看，中国传媒作为纯粹国有事业单位的“事业单位，企业化管理”改革既减轻了国家政府的行政财政压力，又获得了传媒经济实力的增强和传媒资产增量，同时也以丰富的传媒内容产品与服务的提供为社会公众提供了大量的传媒福利，可谓是一种政府、传媒和社会公众三方共赢的帕累托改进式改革范式。

继此，中国传媒运行模式从“混合型”体制、“双轨制”走到“两分开”体制的当下，传媒国有体制的外围市场机制创新与管理运营制度改造使传媒业结构内的市场经济成分力量日益壮大，成为改革现实中的最大获利者，作为既得利益集团，为维护其在传媒事业和传媒产业的双层既得利益，面对市场竞争主体和经营实体的日益多元化和竞争环境的复杂不确定性，其改革的积极性和动力逐渐丧失。政府作为社会治理者和政策与制度的供给主体，稳定和发展的利益权衡与平衡始终是其推行改革首先需要考虑的，在传媒体制改革遭遇占据大量资源和改革成果的大型传媒集团改革阻力的时候，出于既得利益的维护和社会稳定的政府治理效用函数的顾虑，政府的传媒改革注意力也不断分散。作为第三方的社会力量即使锐意改革，其边缘化的谈判力量和意见却很难对这种政府、传媒间的合谋格局产生实质性的影响和推动。至此，中国传媒体制的改革力量逐渐进入一种零和博弈的迂回甚至停滞状态。这种依靠传媒制度外体制创新和制度边际调整的增量式改革模式难以为继的最大制约因素源自传媒体制核心层的传媒产权制度，产权与所有权集中、产权主体模糊等，导致既有的利益格局无法在新的层面上继续调整和重新分配，产权结构的调整和产权体制改革将成为后续传媒体制改革新的突破点。

3.2 体制内的存量修正：制度变迁中的路径依赖

中国传媒体制改革过程中传媒与政府之间发生的这种自下而上、上下合谋的分步帕累托改进式的渐进性局部改革，很大程度上只是传媒在市场运营和产业发展上短期的数量扩张和经济效益获取。作为改革利益既得者的传媒方基于传媒产权偏好，要追求集团效用最大化和规避改革利益受损的风险，不愿参与新的利益改革博弈；政府方出于权力分配与治理绩效的风险偏好考虑，在以政府名义的各类税收优惠等配套政策供给改革的同时又对非国有经济力量的市场化运作布置诸多的限制，民营力量和资本力量的利润增长与资产增量达不到预期的理想水平。现状的改变必需依赖于传媒制度框架内的体制设计与制度创新，改革逐渐从有限的增量向存量递进。

传媒体制的存量改革相对于不触动传媒产权和传媒所有制、仅通过市场机制创新以增加传媒资源配置方式和增加传媒资产的增量改革而言，则是要对国有传媒企事业单位的产权和所有制基础进行实质性的改革与调整。从2007年深化文化体制改革，到2008年实行经营性文化事业单位转制为企业、促进传媒产业化发展，再到2011年社会主义文化事业大发展大繁荣若干问题的决定，明确提出传媒事业和传媒产业、公益性传媒事业单位和经营性传媒产业单位的分类改革、转企改制和产业化发展，通过现代事业法人制度的引入，强化公益性传媒事业单位的人事制度与管理体制改革，加快公益性传媒服务体制的创新与建构，以整体改制、剥离转制和资产重组等形式明晰经营性传媒企业单位的股份制改造和公司法人治理，合理引入现代企业制度实现投资主体的多元化和产权结构的多元化，改革逐渐进入核心产权制度改革的深水区。

传媒体制内的存量修正式改革模式呈现出较强的路径依赖。这主要是与改革过程中形成的各种利益既得主体及其利益格局紧密相关。因为“特定的利益集团总是伴生于特定的制度安排并与之趋同共荣”[8]。政府作为利益分配和制度供给与创新的主体，自然居于改革既得利益的一端，往往遵循一种有利于维护其权力行使、权威治理和行政管理主体作为有限理性人的固有利益和政治声誉的最有效的而并非最优的改革模式。传媒作为改革成果占有的另一端对政府的相关制度安排与改革通常有一个试错学习、适应性效应和制度选择的过程，往往会遵循一种报酬递增的原则，参照传媒体制改革初始条件状态下相关生产者剩余占有的情况，以一种次优选择行为对政府传媒体制框架设计进行价值判断和价值选择。这样，政府与传媒之间的既得利益便获得了某种相关性，艾瑞克·菲吕博顿将其称之为“内部黏性，成为制度变迁的抵制因素”[9]。这可以从中国传媒体制改革现状中的传媒所有权与经营权相分离但传媒所有权与控制权却难以分离得到解释。政府虽然要求在传媒体制改革中将现代企业法人制度引入传媒集团企业，但出于对传媒的经济、政治与意识形态控制，传媒仍然是国家所有制为主的体制，国家是名义上的所有权主，但并不直接参与传媒企业的微观运营。传媒并非产权主体，却要负责传媒的一切微观运营并承担全部风险。这样一种产权所有和产权运营相互交叉、产权虚置、责任与义务模糊的境况说明，在传媒与政府的关系上仍然存在政企不分、管办未离的现象，传媒内部人控制和公权力对传媒产业领域的渗透和干预也使得传媒改革发展过程中的腐败和寻租现象频现，中国传媒体制改革遭遇体制内存量修正的诸多现实困境。

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4 研究结语

中国特色传媒体制改革与制度创新实践至此，围绕传媒利益均衡与传媒利益结构调整这一根本价值目标与改革博弈策略选择，从党之于传媒的意识形态管理与政府之于传媒的国有传媒资产管理的关系、公益性传媒事业发展与经营性传媒产业发展的关系、传媒产品市场化生产运营规律与行政性传媒资源供给结构调整的关系、传媒社会效益与传媒经济效益的关系等方面，进一步理顺传媒体制改革与传媒运行过程中的党政、传媒与社会之间的多维互动关系，彻底打破传媒管理权党内集中化、政府传媒行政管理机构专业化和传媒社会中介组织行政化等的传媒格式化封闭管理格局与制度设计，真正实现党政分开、政事分开、政企分开、管办分开和传媒事业产业发展分开，重构一种相对动态、开放、完整、协调、高效的传媒利益均衡机制与传媒制度框架，从而建构起一种基于秩序、治理与社会化的中国传媒制度供给新格局，将成为中国特色传媒体制改革在中央全面深化改革号召下的新的改革目标与改革愿景。

注 释

[1]Jack Knight，（1992）. Institutions and Social Conflict （1st edition）[M]. London：Cambridge University Press：1130-131

[2]Timothy J. Yeager. （1999）. Institutions， Transition Economies， and Economic Development[M]. Colorado： Westview Press：45

[3]Thomas F. Baldwin， D. Stevens Mcvoy， Charles Steinfield. （1996）. Convergence： Integrating Media， Information， and Communication[M].New York： Sage Publications， Inc：2

[4] Picard， R.G. （1989）. Media Economics[M]. California： Beverly Hills， Sage：33

[5]Fehl， Ulrich. （1986）. Subjectivity， Intelligibility and Economic Understanding[M]. London： Macmillan：76

[6]Alan B. Albarran. （1996）. Media Economics（4th edition）[M]. Iowa： Iowa State University Press：27

[7]林毅夫，蔡昉等：论中国经济改革的渐进式道路[J].经济研究，1993：3-11

[8] Douglass Ceil North.（1981）. Structure and Change in Economic History[M]. London： W.W. Norton & Company， Inc：61

[9][美]艾瑞克·G.菲吕博顿，鲁道夫·瑞切特编；孙经纬译：新制度经济学[M].上海财经大学出版社，1998：280

（收稿日期：2014-01-12）