农村公共品

农村公共品（精选十篇）

农村公共品 篇1

关键词：农村,公共产品,供给,研究

农村公共产品是指由居住在农村的居民消费、享用的, 具有为他们生活和生产发展提供帮助的公益性的各类物质或服务产品, 涉及农村居民基本生活与发展的公共设施、公共福利、公共服务等各个领域。如义务教育、计划生育、优抚救济、社会医疗保险、养老保障、社会治安、文化、体育等社会事业, 以及供水、供电、道路等各个基础设施, 生态环境、环境综合整治, 防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫防害、行政、法律和社会服务等。根据上述内容可将其分为基本公共产品与生产发展所需的公共产品。对基本公共产品的供给其制度设计应与城市一样, 如医疗、义务教育、养老、救助等;而生活与生产发展中享用的公共产品应根据各地发展状况不同而在发展中采用不同的方式来解决。由于我国是一个农业大国, 农业人口多, 从1978年以来, 农村实行家庭联产承包责任制以后, 政府对广大农村公共产品投资很少。近年来, 政府对农村公共产品的投入不断增加, 但与城市相比、与农民实际需要相比, 还有相当大的差距。目前对农村公共产品的供给中, 不仅供给不足, 而且质量及供求结构不合理, 效率低, 供求矛盾突出, 影响农业现代化的发展。

一、农村公共产品的供给问题

农村公共产品供给, 是由各国社会发展的不同历史时期的政策制度所决定的。如我国在改革开放前后农村公共产品供给就经历了不同的供给制。

㈠国家对农业的投入及公共产品供给中的制度安排 在过去, 我国农村公共产品都是以基层乡村集体作为单一的供给主体, 这是由于我国公共产品长期实施的是城市靠国家投资供给, 而农村是靠基层自行建设的二元供给模式。这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下, 这在于国家长期对农业、农村投资不足, 农业产业发展缓慢, 造成基层政府无财源。例如, 国家对农业的投入, 自改革开放以来的土地承包后, 投资逐年下降, 如仲大军《二元结构与中国社会的影响》一文中指出, “据统计, 1985年~1994年, 净流出农村的资金累计达3057亿元, 年均300亿元。农业投资在整个国民经济总投资中的比重呈持续下降趋势, ‘一五’至‘五五’期间, 农业投资所占的比重一般稳定在10%左右, 但从1981年起, 这个比重逐渐缩减;1985年, 全国投资总额比上年增长了45%, 而农业投资却下降了0.5%;多年来, 中国农业投资一直处于欠账状态”[1]。又如胡鞍钢在《财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略》一文中提到“有关学者估计1954年~1978年国家通过价格‘剪刀差’从农业获取的资金高达5100亿元, 加上1979年前农业部门累计为国家提供978亿税收收入, 农业为国家提供资金超过6000亿元。而同期国家财政对农业的投入只有1577亿元, 两者之差近4500亿元。这一时期的经济政策完全是以农促工, 以农支工”[2]。为了支持国家工业建设, 农村就出工出劳, 自己想办法满足自己低层次的需要, 农村所需要的公共产品经费投入就不进入国家公共财政收支系统, 这就形成了制度外供给的基本特征。

改革开放后随着基层体制的变化, 乡镇政府成了农村基层政权, 并承担起该辖区公共产品供给职责, 但是农村公共产品资金筹措制度还是沿袭着人民公社时期的供给体制, 并且土地承包后这部分费用要农民按人头各自负担, 在贫困地区, 乡村集体经济来源很少, 供给所需要的资金没有列入国家财政开支之内。但就在这一时期, 国家对农业仅有的投入还实行分块管理, 涉及政府中的多个职能部门, 财政投资分属不同管理部门, 投资条块分割, 管理层次环节过多。在实施资金范围的使用方面, 项目安排中的建设内容也存在条块分割, 除了上级政府财政这一块外, 基层政府几乎没有其他经费来源。因此, 基层政府提供农村公共产品的主体地位逐步消失, 而农村中农民急需的公共产品基本靠自行解决, 可以说在很大程度上是实行以农民为主的“自给自足”型。

㈡国家分税制改革后形成的事权与财权不对称的农村公共产品供给 随着我国财政和税收制度改革, 形成了事权与财权的错位。各级政府之间的权限划分不清, 中央政府把有些事权下放得过低, 基层政府担负着沉重的支出责任, 特别是县乡两级政府承担着农村的公共产品提供, 这就是基层干部平常说的:“上面千条线, 下面一根针”, 也就是国家把更多的农村公共产品的供给任务转嫁给了地方政府。如“70%的预算内教育支出和近60%的医疗支出、国防安全教育、九年义务教育、计划生育及公共卫生等都成为地方政府供给的职责。地方政府担负了农业事业费、牧业事业费、林业事业费等基层其他事业费支出的80%以上, 而且就连村民委员会也承担了对农民收取三费的责任。而中央政府在那段时间对农村公共产品的支出中, 教育经费仅占2%, 农村卫生支出也只占2%”[3]。基层政府靠税收返还和制度外收费来维护其庞大的行政运转。从基层农村公共产品主要提供者来看是县级政府和乡镇政府, 这些层级的政府担负着全国70%的城乡人口, 其中约占66%农村人口的公共服务和管理。因此, 财政缺口最大的也是县级财政, 特别是以农业为主的西部贫困地区的县级财政赤字更大。如2002年国务院课题组对1999年国家确定的592个贫困县财政运行情况进行调查分析, “有486个县不同程度地存在赤字, 82%的赤字率远高于同期全国47%的平均水平”[4], 这就反映了县级政府很难为70%的人口提供完全和高质量的公共服务。而在农村公共产品供给制度中, 农民生产、生活所需要的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。如基层政府服务的人员供养、教育附加费以及其他公用设施建设费用等。农村公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。

农业税费改革和取消, 降低了农民的负担, 但也减少了县乡政府财政收入, 尤其是占收入70%的乡镇财政收入。当时在没有上级财政转移支付下, 致使基层政府提供公共产品能力“雪上加霜”, 全国在未实行税改前, “农业税费收入为1600亿元, 这笔税费大部分为地方政府所掌握, 特别是乡统筹和村提留的三项费是乡级政府的主要财政来源。而在2003年税改后, 全国基层减少财政收入1140亿元, 如果考虑对乱收费这一治理可减少高达2130亿元。2004年, 中央考虑地方政府的税收减少, 实行中央财政转移支付, 2004年只转移支付542亿元”[2], 转移远比不上减税费后的损失。农业税取消, 对中央财政并无大影响, 因为农业税在中央财政收入中占的比例很小。而中央的转移支付只是勉强填补“吃饭财政”的缺口, 这种情况在西部地区非常突出。也就更谈不上农村所需公共产品的投资。转移支付只是确保乡镇机构的正常运转和教育经费的开支, 而不是对其他公共产品的投入, 只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村, 用于县以下的比例不低于70%”, 并没有对某项公共产品作出单列开支的规定。实际对其规定所需要的农村公共产品还是存在经费困难的问题。

二、应建立起农村公共产品多元供给模式

根据公共经济学的理论, 公共财政应用于提供公共产品, 各级政府应是公共产品提供的主体, 按农村公共产品在使用消费过程中的不同性质来划分作为提供主体的各级政府的责任, 建立中央、省、县、乡、农民五位一体的农村公共产品供给体制。根据公共产品的使用特性和受益范围大小来划分提供者的责任, 通常将公共产品区分为全国性的公共产品、地区性的公共产品以及社区性的公共产品, 不同范围的公共产品应有不同的供给主体。在农村公共产品既有全国性的, 也有地区性和社区性的, 因此, 分清农村公共产品性质是明确供给主体的关键。如受益范围遍及全国性的公共产品, 并且应属于“纯公共产品”, 而市场价格也难以反映资源应有的配置, 必须由中央政府提供;受益范围主要是地方性的公共产品, 由相应的地方政府来提供;具有效益外溢性的地方性公共产品, 则由中央和地方政府共同来提供。也可以说, 全国性的跨区域性的公共产品应由中央政府来承担, 地区性的应由相应的地方政府来提供, 而属于社区性的应由社区来提供。

当前我国农村公共产品供给正处在不断发展阶段。但由于农业、农村的特殊性, 还存在供给中的许多问题。农村公共产品的供给通常与公共财政支出范围有关。公共财政支出是政府为了实现其政治和经济目的, 通过政府财政预算行使其管理职能的手段之一。公共财政支出的目的是提高社会福利水平和贯彻公平收入的原则。通常地讲, 农村纯公共产品的供给应由公共财政开支, 准公共产品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。而对农业来讲这是一个弱质的基础产业, 其农村、农民的农业发展问题既关系着国家粮食安全, 也关系着占我国总人口70%左右农民生活、生产与发展问题, 应加大农业基础的投入。

当然从上述依靠政府公共财政向农业发展投入, 这涵盖着农民生产发展与生活水平提高与农民紧密相关的农村公共产品, 但在这些有形和无形的农村公共产品的范围中, 具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品。而在广大农村由于受自然条件及各种因素的影响, 发展也是不平衡的。农村公共产品需求的缺口及提供的主体方式也应各不一样。特别在贫困地区、自然环境保护区、环境恶劣区及少数民族贫困区, 因市场发育程度低, 这里应强调以政府投资为主, 要把投资建设供给的效率和效益结合起来。而在经济条件发展较好的农村地区, 应大力推进实施构建多元化的农村公共产品供给体系, 有助于提高公共服务的总量与效率。改变由政府或市场单独一方供给农村公共产品, 建立以政府为主, 企业和社会团体为辅的多元供给模式, 并实行适度的市场化供给。

参考文献

[1]汝信, 陆学艺.中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社, 2001年.

[2]胡鞍钢.财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略[J].财经问题研究, 2007, (05) .

[3]国家统计局.中国财政年鉴[M].北京:中国统计出版社, 2004.

农村公共文化论文 篇2

公共服务市场化机制的理论源自新公共管理理论，意图要打破政府垄断，引入私人组织，实现公共文化服务供给的“三E”。

财政资源的有限和政府主导供给机制的现实困境成为引入市场机制的主要缘由。

公共文化服务的市场化机制具有竞争功能、弥补功能。

顾金孚认为市场化机制一方面借助私人资本可以解决农村地区的公共文化服务不足的问题，另一方面通过市场竞争，以反逼的态势促使政府提高公共产品的供给效率。

疏仁华、陈坚良、朱云等认为市场在文化资源配置方面具有优势，因此要积极吸引私人资本投资农村公共文化产业，培育农村文化市场和文化品牌。

张波、宋林霖从政府公共文化服务成本优化的视角分析得出：“政府要大胆引入市场竞争机制，让公众自主选择公共文化服务的提供者。

”以市场为主导来解决公共文化服务的供给，就是通过公共文化服务的私营化，引入竞争机制，从可供选择的公共文化服务提供者中，决定谁是最适合的公共文化服务的合同承包商，从而达到“少花钱、多办事、办好事”的效果。

市场化机制的实现途径有三：即通过市场力量扩大服务的承担主体;通过市场竞争促进扩大公共文化服务产出、改善服务质量、降低服务成本;通过采取合同出租或“多中心”治理等手段减少政府的不必要“插手”实现公共文化服务从“强制”向“协商”转变等。

林敏娟、贾思远充分肯定市场化机制的作用，他们认为市场化机制是政府主导机制的补充，因此必须协调好政企关系，通过运用契约、交换、政策、制度四种连接纽带，构建政企的良性互动，从而实现公共文化服务的有效供给。

市场化机制提高了公共文化服务供给有效性。

市场化机制一方面弥补了政府在公共文化服务领域的财政资源不足，文化服务内容和形式上的不足。

另一方面市场竞争作用不仅可以提高文化资源的配置效率，另外所形成的竞争态势，反逼政府提高供给效率。

然而市场化机制遭遇了市场化与公益化冲突的现实困境。

在农村文化市场中，不乏有低俗、恶俗的文化形式，这些都侵蚀了公共文化服务的公益性的基本要求。

因此，如何实现市场化与公益化的有效结合，是公共文化服务市场化机制所要解决的关键问题。

二、农村公共文化服务供给的社会化机制

社会化供给机制是通过社会化主体独立承担公共文化服务的生产与输送。

其中社会化主体主要包括作为第三部门的社会组织或公民，他们以直接或间接的方式参与公共文化服务供给。

社会组织和公民在公共文化基础设施建设或在公共文化活动方面，通过捐赠、捐助的方式在农村地区提供公共文化服务。

在社会化机制中，文化社团、民间艺人或非艺人的农民提供的文化服务内生于当地农村社会，更贴近当地农村民众的文化需求，在农村公共领域更有活力和发展潜力。

近年来在许多地方农村由农民开办的“农民图书馆”，在带动村民加强文化学习，提升文化修养方面起到了积极作用。

陈波研究了乡间艺人在农村公共文化服务中的功能和作用，他认为民间艺人的文化服务更贴近实际，他们生产和提供的文化服务在融合传统与现代文化元素方面具有优势，从而更能使民众的文化需求得到满足。

路冠军和郭宝亮考察了农村基层文化社团的文化服务供给状况，他们认为民间文化组织扎根于乡村社会，能切实把握乡民的文化需求，更能成为公共文化服务的有效传递者。

他们同时也认为民间艺人的组织化需要政府的培育和有效监管。

郑恒峰认为：“民间文化社团是最具活力、最具效率、最具竞争力、最具可持续性的文化推动力量。

”农村文化社团在农村公共文化服务中，因其贴近性、内生性、灵活性和多样性更容易获得民众的认同和支持，能够成为文化服务的有效供给主体。

李少惠认为在发挥公共文化外输机制作用的基础上，要构建公共文化服务内生机制，这需要整合农村本土文化资源，运用农村自身力量加强文化建设。

他认为这种供给机制既能满足农民的文化需求，又可以培育和发展农村本土文化，对于农村公共文化的持续性具有重要作用。

总体上来看，社会化机制在挖掘农村本土文化资源上具有优势，同时由于其灵活多样性更容易被当地民众接受，因此可以成为农村公共文化服务的有效供给主体。

与政府主导机制相比，社会化机制在公共文化供给的持续性、稳定性方面具有一定的劣势。

缺乏稳定的资金来源和人才保障很可能导致公共文化服务青黄不接。

陈波认为在公共文化建设中，政府对乡间艺人缺乏足够重视，大多数乡间艺人繁重的生产活动会挤压其创作和演出欲望，导致农村的内生文化资源沉淀、弱化。

一些地方的`“农民图书馆”也由于资金不足，处于风雨飘摇之中。

因此要采取相应机制和措施对农民图书馆、乡间艺人的机会损失进行有效补偿，激发他们提供文化服务的热情，激活既有的乡间文化资源，繁荣农村文化。

三、农村公共文化服务供给的合作型机制

公共文化产品和服务的合作型供给机制理论主要指政府与企业的合作、政府与社会组织的合作或者政府、企业与社会组织的共同合作。

政府与企业合作。

政府与企业的合作的主要表现形式是政府采购、合作生产等。

朱旭光等从“政府失灵”与“市场失灵”角度进行分析，认为在公共文化服务供给中，市场机制的引入使政府成为文化企业与民众之间的桥梁，通过运用“合同制”将政府权威与市场交换结合起来，实现政府与文化企业之间的合作。

张祖群认为公共文化产品和服务可以通过政府采购的方式与企业合作。

政府与社会合作。

李少惠认为在准公共文化服务领域，竞争性和非排他性的同时存在要求在政府干预的前提下，通过政府与社会组织的合作实现此类文化产品和服务的有效供给。

疏仁华认为政府与社会的合作会产生协同效应，因此应加强政府的文化管理系统与社会力量的合作，以优势互补的态势实现公共文化服务的有效供给。

吴琳等从农村公共文化民生的角度，以吉林省岔路镇为例，提出要构建政府与社会组织的“参与式”文化管理机制。

这种机制要求政府运用政策手段积极培育社会文化力量，进而在明确各自职责的基础上构建政社战略伙伴关系，实现公共文化服务领域的有效合作。

政府、企业、社会合作。

张良的多元参与合作机制主张，必须改变传统的由政府主导的文化资源配置结构，取而代之的是政府、市场、社会三元有机团结的结构，建构政府主导、社会参与、市场配置的“多元参与合作”机制。

吴理财等从供给机制上提出政府应积极顺应社会主义市场经济发展和现代多元治理要求，充分发挥市场、社会的作用，将政府“权威型供给”、市场“商业型供给”和社会第三部门“志愿型供给”有机结合起来，以协同方式实现公共文化服务的有效供给。

以互补共赢为基本逻辑的合作型机制，强调为确保基本公共文化服务均等化以及公共文化服务的灵活性，构建能充分发挥政府、市场和社会的文化资源配置优势的合作形式和机制，实现公共文化服务的有效供给。

合作机制的最大风险在于合作中机会主义的增加导致协调难度加大。

政府与私人组织、社会组织的合作通常以合同的形式出现，因此，私人领域中的合同风险在公共文化服务领域同样存在。

由于公共文化服务中横向合作的复杂网状关系取代了纵向简单的科层关系，从而协调难度以及控制风险加大。

四、结论

综上所述，学术界对农村公共文化供给机制进行的大量探索，丰富了农村公共文化服务供给的理论内容，提供了认识农村公共文化供给的多元视角，在一定程度上推动了农村公共文化服务供给的实践。

总体上来看，当前研究需要在以下两个方面加以改进和完善：

(一)农村公共文化供给机制适用条件的分析有待加强

在农村公共文化服务供给机制的研究中，学术界关注的焦点集中在供给机制内在机理及其运行效果的阐释上，对供给机制的使用条件缺乏相应关注。

尽管每种公共文化供给机制充分肯定了供给主体在服务的生产与配送中的优势，然而这种优势的发挥必然是在其适用条件范围内的。

任何忽视具体条件，而将适用范围扩大化的一刀切的做法都会带来机制的失灵。

在公共文化服务供给中，政府失灵、市场失灵和志愿失灵都有可能会发生。

因此理论研究必须高度警惕、防范失灵问题。

简•莱恩对公共服务供给中契约制存在的有可能导致契约失败的机会主义行为给予高度关注。

唐纳德•凯特尔运用一系列案例提出告诫，在公私伙伴关系中，政府要成为精明的买主以应对公共领域市场缺陷的增加和市场自律的减少。

萨拉蒙的志愿失灵的分析也要求我们要理性分析社会组织在公共治理中的作用。

上述理论家的告诫意味着在公共文化供给中，任何机制都可能存在风险，要使供给机制发挥效用，必须充分注意其适用条件和生长土壤，只有当条件具备，才有可能出现纯粹的理论模式的预期结果。

因此，在后续的公共文化服务供给机制研究中，要重点关注供给机制的适用条件。

(二)农村区域差异与供给机制选择之间关系的分析有待加强

在中国农村经济、社会、文化发展不均衡的大背景下，供给机制的效果存在地区差异。

供给机制的效率与农村土地面积、人均GDP、城市化和教育水平等外部因素有关。

农村区域的差异影响着公共文化服务供给机制的选择。

政府应高度重视农村公共品供给 篇3

农民和城镇居民同是我国的公民，他们享有平等的生存权和发展权，农民同城镇居民一 样有权平等享受政府提供的公共物品。□国家计委产业发展研究所所长、研究员马晓河博士

在以往人们的观念中，城市里的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设 施要由国家来提供，而农村的同类公共基础设施应主要靠农民自身解决，国家只给予适当补 助。基于这种观念，农村就出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。例如 ，向农民征收五项乡统筹费，用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修 建；同时还从农民征收三项村提留费(公积金、公益金和管理费)，主要用于农田水利基本建 设、植树造林、五保户供养、农村医疗等事业。多年来，农民负担重主要重在农村公共基础 设施建设上，每年全国农民要拿出几百亿元投资搞本地的基础设施建设。根据有关统计资料 ，2000年全国农民上缴的农业各税、三提留五统筹费和各种社会摊派约为1355亿元，其中三 提留五统筹费和各种社会摊派接近900亿元，人均达到95元。同城镇居民相比，农民的年均 纯收入仅相当于他们的1/3，可是令人不解的是，为什么收入水平相对较高的市民要由国家 来提供公共品，而收入水平较低的农民却无法享受这种待遇?这几年，由于国家实施了积极 的财政政策，依靠发行国债大力推进我国的基础设施建设，使得社会和经济发展中的公共品 供给达到历史最高水平。但是，值得注意的问题是，在财政和国债投资中对城市投入较多而对农村投入较少，这使得城乡基础设施建设差距越拉越大。面对这种差距给人们的视觉带来 的刺激是，当你进入中国的城市特别是大中城市里就好像到了发达国家，相反当你进入中国 的农村看到的景象却非常落后，这种反差既存在于东部沿海地区，也存在于中西部地区。当 前，农村公共基础设施供给落后，已严重影响到农业和农村经济的发展，也直接制约着国内 消费品市场的启动。我认为农村公共品应该由政府来提供。理由是：

一、农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共品，同一属性的公共 品应该在供给上采取相同的政策。众所周知，在一个社会里，所有产品根据其竞争性和排他 性可以划分成公共物品和非公共物品。考察各国经济发展经验，公共物品一般都是由政府组 织供给的，供给的形式有三种：第一种是政府直接供给，比如国防、治安消防、基础教育、 医疗保障、科学研究、道路、救灾等等。第二种是政府间接供给，通过财政补贴、税收、价 格等政策，引导私人部门提供公共物品，比如鼓励私人部门为雇员提供人身健康和医疗保险 ，提倡全社会节约能源和水资源。第三种是政府以法律形式要求私人部门供给和维护公共物 品。例如要求化工厂、造纸厂、纺织厂等进行环保投资，以减少甚至杜绝污染，颁布休渔法 令保护渔业资源等。尽管公共物品的供给形式有差别，但是对于不同的人群或民族供给公共 品是不能有歧视性政策。因为，在一个国家或地区里，人与人之间、民族之间是平等的，他 们享有的生存和发展权利是一样的，这些人或民族有权利获得同等的生存、发展权和公共物 品的享用权。在公共品供给政策上，厚此薄彼显然使一部分人优先享用了公共品的使用权， 另一部分人牺牲了这种权利。面对公共品供给的不平等，优先获得享用权的人群就有可能获 得较多的发展机会，相反牺牲了这种享用权的人则会丧失一部分发展机会。由此这会拉大人 群间的发展差距，引起社会的不公平。再说，财政是公共财政，财政资金来自广大纳税人， 在财政资金分配和使用上应该有公平和平等性，既然是公共财政，在公共品的供给上对人群 就不应该有差别，也不应该有任何歧视。我国的情况也不例外，农民和城镇居民同属中华人 民共和国公民，他们享有平等的生存权和发展权，农民同城镇居民一样有权平等享受政府提 供的公共物品。

二、我国农民是一个特殊的群体，在长期的工业化和城市化过程中他们做出了巨大贡献 ，当工业化进入到现阶段国家经济实力明显增强时，政府应该为农民大量提供公共物品。过 去，我国为了在较低收入水平下顺利推进工业化，国家利用计划经济体制以行政手段，从农 民那里明拿和暗取了大量建设资金，可以说农民是勒紧裤带饿着肚皮为工业化提供资本积累 的，没有这些积累贡献就不可能有今天的工业化基础。当前，我国的工业化已经发展到了完 全可以不要农业和农民的任何积累支持，而且国家财政也有能力反过来支持农业、农村和农 民。今天我们不能忘记农民对工业化的血汁积累，对经济发展的重大贡献。本来，从农业和 农民长期过多地抽取工业化资本积累资金，已经极大地削弱了农民的自我发展能力，而20世 纪90年代以来城镇基础设施建设持续优先发展，又使农民损失了一些发展机会。因此，无论 是回顾历史还是面对现实，农民都应该得到回报和补偿，让他们享受工业化的成果，国家有 责任让农民休养生息，向他们提供所需要的公共基础设施，变“抽血”为“输血”。

三、启动市场消费扩大内需离不开93亿农民，为他们提供公共物品有利于带动农村市 场消费，拉动整个经济的增长。当前，在通货紧缩压力较大的情况下，我国急需扩大最终消 费品市场，而在消费品市场中最重要的是占全国人口2/3的农村人口消费。如果93亿农民 不消费或者减少消费，我国启动市场扩大内需的战略构想就很难实施。20世纪90年代以来， 农民消费能力不足的问题日益突出，由此导致农村消费品市场在全国市场份额中不断下降。 例如1993年县及县以下消费品零售总额占全国市场的比重为42％，到了去年下降到374％ ，今年1月～7月份又进一步下降到367％。为什么农村消费品市场份额在萎缩?原因很简单 ，一是农民收入水平过低，与城镇居民的收入差距越来越大；二是农村公共基础设施供给严 重不足。仅从公共基础设施供给角度分析，农村公共品供给不足，会导致农民行路难、通讯 难、就医难、上学难、用电饮水难等等。这样，即使农民有钱也无法购买和消费工业品。此 外，农村公共品供给严重短缺，还迫使农民自掏腰包建设基础设施，无形中这又侵蚀了农民 的收入，增加了他们的支出，削弱了他们的消费能力。从启动市场扩大内需的战略高度看， 由政府向农民提供公共物品，既可以直接减少农民的支出，扩大他们的消费能力，同时又能 为农村创造良好的市场消费环境。因此，政府向农民提供公共物品是一项有百利而无一害的 事情。

为了更好地向农村提供公共物品，首先政府要调整财政和国债投入结构，加大对农业、 农村基础设施建设的投资。在实施积极财政政策的过程中，政府应适当增加国债资金用于农 业、农村的数量和比重，使农村能够获得较多财政资金，由此为增加农村公共物品供给总量 提供资金保障。农村公共基础设施短缺，关键是资金短缺，如果各级政府都能把农村像城市 一样对待，大量投入财政和国债资金，农村公共物品严重短缺的矛盾将会大大缓解。其次要 将公共物品的供给重点放到能直接影响农民生产和生活环境方面来。目前，农村基础设施严 重短缺，政府很难在短期内迅速满足需要，只能选择重点优先发展。例如，近两年可以将重 点放在中小型农田水利、节水灌溉、农村道路、人畜饮水、医疗卫生、通电通讯、市场信息 体系和乡村9年制义务教育等建设方面，重点增加这些方面的投资，为降低农业生产成本和 改善农民的生活消费环境创造良好的条件。此外，为了加快农村公共品的供给速度，政府还 可以通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民间企业搞一些基础设施建设，比如以 财政补助形式鼓励农民开展职业培训，用补贴的办法推广农业先进技术，以贴息的方法支持 农民合作组织和行业协会发展公共服务业等。

农村公共品 篇4

中共十六届五中全会提出建设以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容的社会主义新农村战略, 是我们党对1978年以来甚或新中国成立以来城乡关系和城乡公共产品供给制度等深层次问题重新考量与反思的结果。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是新形势下推进农村改革发展的行动纲领。笔者认为, 《决定》地提出是我们党全面落实, 大力推进农村改革创新, 积极发展现代农业, 加快发展农村公共事业, 从根本上解决“三农”问题的重大战略部署, 旨在从根本上改变“三农”现状, 真正实现城乡一体化。

一、农村公共品供给是社会主义新农村建设的战略抓手

社会主义新农村建设是一个完整而系统的工程, 总的要求或总体目标可表述为五句话, 即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这五句话看似平淡但内涵极其丰富、关涉宽泛但内在逻辑严谨。五句话涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面, 包括农村经济的发展, 农民生活质量的改善, 农民自身素质的提高, 农村整体面貌的美化以及农村民主政治的推进等。而要实现上述目标, 很显然, 在现行农村制度安排下, 光靠组织分散的农民自身和财力薄弱的农村本身是不可能实现的, 这就需要上级政府运用财政支出手段, 主要是公共品供给手段予以调控和干预。

长期以来我国实施了“城市偏向”的收入分配政策和公共支出政策, 过度抽取农业剩余来支持工业发展, 使得广大农村地区有形的公共产品如电力、水利、路桥等年久失修, 农业生产力得以维持的各种配套设施、信息、农业技术、农村基础教育等严重短缺;与此同时, 农村公共产品的需求随着市场经济的发展进程呈现不断增长的扩大化态势。这引起了理论界和政府的极大关注。国内学者从不同的角度、用不同的方法对农村公共产品问题进行研究和探索。政府也意识到农村是统筹城乡发展的难点和重点, 而在农村发展中公共产品问题又是重中之重。中央“十一五”规划建议中关于建设社会主义新农村目标, 共包括五项内容:积极推进城乡统筹发展;推进现代农业建设;全面深化农村改革;大力发展农村公共事业;千方百计增加农民收入。这五项内容都和农村公共产品问题密切相关。可以这样说, 农村公共产品供给不足一直是制约我国农业发展的瓶颈, 只有打破这个瓶颈, 才能推进现代农业建设;农村公共事业发展和农民收入增加, 更是离不开生产性、消费性农村公共产品的供给。因此, 农村公共产品问题能否解决直接决定着建设社会主义新农村目标能否实现。

同时, 对于现阶段我国农村公共品而言, 它除了具有一般农村公共品的外部性、受益的局限性和运行的高成本性之外, 它还是没有税收收入予以保障的公共品 (2006年我国取消了农业税) , 这也使得我国农村公共品供给更依赖上级政府的“转移支付”, 从而决定了提供农村公共产品是政府在新农村建设过程中的主要任务。可以这样讲, 抓住了农村公共产品的供给问题也就抓住了社会主义新农村建设的核心。

另外, 农村公共产品的有效供给还是推进基层民主建设, 实现“管理民主”的有力手段。在新农村建设中, 要实现农村公共产品的有效供给, 必须使农民能够真正通过投票表决来进行公共选择, 自主决定本社区内公共产品的供给与需求。这就使当前农村积极推行的“村务公开、政务公开、民主理财”的活动真正在农村扎下根, 促使广大农村真正地实现“管理民主”。

二、现行农村公共产品供给制度是社会主义新农村建设的前进瓶颈

我国长久实行的“城市偏向型”公共产品供给制度, 造成了公共品供给城乡间严重失衡, 城乡财政待遇迥然不同, 进一步强化了我国城乡分割的二元经济结构, 在一定程度上影响了实现全面小康社会与构建和谐社会的进程。这种“城市偏向型”的公共品供给, 表现在农村主要存在以下几个方面的问题:

(一) 农村公共品总体上供给严重不足。

改革开放以来, 国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长, 但农业支出在财政支出中的比重总体上处于下降趋势, 1978年农业支出占财政支出的比重为13.43%, 2000-2004年基本上在7%-8%之间徘徊, 远低于1978年的水平 (资料来源于国家统计局《中国统计年鉴 (2005) 》) 。

(二) 供给结构不合理, 重准公共产品的供给, 轻纯公共产品供给。

在即便是规模和财力极其有限的农村公共品供给中, 政府还存在“缺位”、“错位”和“越位”等现象。对一些本该由政府提供的纯公共产品, 如基础教育、养老保障设施、治安环境、污水垃圾处理、农田灌溉、农业发展战略等, 由于这些产品建设周期长、成效显现慢且耗资巨大, 政府就出现“缺位”, 将供给责任推卸给农民个体;而对于一些准公共品可以通过市场化手段向外融资, 以行政手段向农民集资, 刺激了县乡级政府的积极性, 县乡级政府“错位”运行, 符合官员偏好的公共产品供给就会膨胀和过剩, 使有限的公共资金不能合理运用, 供给不足与供给过剩同时并存。更有甚者, 有些地方政府还“越位”干涉农民私人产品的生产, 大搞各种达标工程、形象工程等, 严重干预了农户的农业生产, 损害了农民的切身利益。

(三) 农村公共产品供给决策不科学, 基本上都是自上而下的“供给主导型”决策机制。

当前, 我国农村公共产品供给基本上沿袭计划经济时期自上而下行政命令式的决策机制, 不是根据农民和农村的实际需求来决定公共产品的供给内容、数量和质量, 农民作为接受者被排除在供给决策之外。这种非“需求主导型”的决策机制极易导致供给与需求的背离、错位, 从而造成公共产品供给的低效甚至无效。

上述问题的存在, 与我国农村现行的公共品供给制度安排密切相关。首先, 肇始于改革开放初期的家庭联产承包责任制, 在极大地调动农民积极性, 促进农村经济发展的同时, 也相应地冲击了原来的农村公共品供给制度, 部分公共产品性质发生了改变, 逐渐俱乐部化或私人化, 地方政府、村庄和农民个体逐渐替代国家成为公共产品的主要提供者。其次, 1994年的分税制改革和本世纪初的农村税费体制改革, 使中央政府集中了大部分的财力但没有承担相应的供给责任, 而农村基层政府的财力短缺却要承担规模宏大的公共产品供给, 致使农村公共产品供给缺乏强有力的财力支撑。不过, 这只是表层原因的分析。追本溯源, 城乡公共产品供给制度的差异性实质上是具有深厚历史延续性的城乡关系、城乡差别以及国家与农村、农民的关系状况等深层逻辑在制度设计和政策配置上的反映。这些都从根本意义上和基础性层面架构了当前农村公共产品供给的问题指向。

三、统筹城乡发展是农村公共品供给制度创新的基本思路

统筹城乡发展是我国在新世纪解决“三农”问题、全面建设小康社会、加速推进现代化的重大战略。笔者没有考察过这一战略与统筹学发展的内在关系, 但有一点是可以肯定的, 就是城乡和谐发展需要统筹学的理论和方法, 统筹城乡发展是农村公共品供给制度创新的基本思路。

(一) 我国经济总量的快速增长为统筹城乡发展创造了条件。

长期以来, 国家与乡村的基本关系就是国家对乡村的“多取少予”甚至“只取不予”, 乡村资源被大量汲取和抽离而返还极少, 致使农村远远落后于城市。假如我们把这种状况都归结为任何一个后发现代化国家工业化和现代化过程中的普遍规律, 那么现在应该是我们重新考量城乡资源分配和发展策略, 实现城乡统筹协调发展的时候了。根据工业化国家的发展经验, 当人均GDP达到800-1000美元时, 即可进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段, 而我国现在已步入这个阶段。国家统计局数据显示, 2005年我国人均GDP达到1703美元, 已步入了中等收入国家行列。国家的公共财政支付能力也显著增强, 1978年我国财政收入只有1132.26亿元;2003年突破2万亿元大关, 达21715亿元;2005年突破3万亿元大关, 达31627.98亿元。2007年财政收入突破5万亿。这些都证实了中央所提出的“我国现在总体上已达到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的科学判断, 经济总量的快速增长为统筹城乡发展创造了条件。

(二) 城乡公共产品的统筹供给是城乡统筹的关键。

如前文所述, 目前我国实行的“城市偏向型”的公共品供给制度, 是造成公共品供给城乡间严重失衡的主要原因。因此, 要统筹城乡发展, 关键是要统筹城乡公共品的供给。在制度安排上, 要强化中央政府、省级政府和经济较发达的市级政府在农村公共产品供给中的责任。在具体的操作过程中应注意全国性公共品和地方性公共品的划分及其供给主体的确定以及公共品的供给与生产的区分。对于前者而言, 可以根据公共品的受益范围、数量与质量要求等确定各类公共品在中央、省、市、县、乡镇、村庄和农民之间的分担机制, 保证公共品供给的有序和高效。而区分公共品的供给与生产也是相当重要的, 不然就很容易导致以供给效率为理由推脱政府的供给责任。公共品的供给指的是供给主体甚或筹资主体问题, 公共品的生产则是具体生产方式, 以效率为导向, 一般有公共生产 (政府直接组织生产) 和私人生产 (非政府组织或个体组织生产) 两种方式。农村公共品的供给和生产可以有多种组合形式, 政府提供并不意味着必须由政府组织生产, 而公共品的私人生产也并不意味着否认政府供给。

(三) 广泛应用财政补贴机制, 提高财政资金使用效益。

例如, 农村公路建设, 政府可试行补贴沥青、水泥以及部分现金的方式, 鼓励农民出工出力, 共同提供乡村道路这一种公共品;新村庄建设和旧村庄改造, 政府可以试行补贴钢筋、水泥、自来水管、电缆电线、电话座机等;可在贫困县试行发放义务教育券和免费午餐方式等提高农村义务教育入学率。要继续推行村村通 (通路、通电话、通电视) , 退耕还林, 退牧还草, 彩电进万家, 农村“六小工程”建设 (包括节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等在内的农村中小型基础设施建设等) 。也许有人会担心, 我国“三农”财政补贴是否会受到WTO“绿箱”、“黄箱”政策的限制, 其实这种担心是多余的。一方面, 我国的支农资金规模很小, 远远没有达到我国入世时所承诺的“黄箱”政策的8.5%;另一方面, “绿箱”、“黄箱”之间也没有明确界限, 因为WTO《农业协定》关于绿箱的合格标准仅提供了逻辑合理的政策排序, 即绿箱措施比蓝箱的扭曲小, 而蓝箱又比黄箱的扭曲小, 然而, 究竟多小的扭曲才能被纳入绿箱, 却是一个重要的经验问题。根据农业部的数据, 美国2001年农业生产总值为1940亿美元, 农业国内支持为970亿美元, 国内支持量相当于农业生产总值的50%, 远远超过WTO《农业协定》规定的发达国家支持占比不超过5%的规定, 原因就在于美国将“绿箱”、“黄箱”清单混在了一起。

(四) 公共品的供给应由以货币投入为主改为以实物投入为主。

新农村建设的一个主要内容是农村基础设施的建设和村容村貌的建设, 因此对建设材料种类、品种的需求大致相同。为了加快农村基础设施和农村村容村貌建设的速度, 可以考虑采取由上级财政通过政府采购的方式购买钢材、建材、水利设施、电信广播器材、家用电器等产品, 向农村进行实物投资, 形成一种特殊的转移支付。这样有三个好处:一是可以有效避免货币形式投资容易发生的资金被层层截留、挪用的问题;二是可以解决部分行业产能过剩的问题;三是可以解决农村基础设施建设、农村村容村貌建设的工程质量问题。

(五) 创新农村公共品供给制度, 必须突出农民的主体地位, 强调农民的参与。

农村公共品供给在明确了由各级政府提供以后, 需要指出的是, 农民也并不是完全的被动接受。新农村建设这一历史任务是执政党和政府对国家发展进程、农村现状和农民需求、要求进行总体把握之后审时度势提出来的。农民的需求与要求是新农村建设的出发点, 也是新农村建设的终点。而且, 历史教训也警示我们, 新农村建设缺乏农民的参与和支持注定也是功亏一篑。上世纪30年代中国的“乡村建设运动”以及被称为“亚洲典范”的菲律宾农村改革, 最终都以失败而告终, 其重要原因就是他们都没有真正了解农民的需求和乡村的问题所在, 而是一味地改造农民。另外, 对于农村公共品供给, 要下大力气扭转供给主导型的决策体制, 建构需求主导型的供给体制, 强化农民的主体地位。对于不产生外溢效应的农村社区内公共产品, 必须改变当前“自上而下”的决策机制, 改由农村居民民主决定。对于范围涉及到县或地区的较大型农村公共产品供给, 应建立专家听证制度, 并在此基础上由本级人民代表大会投票决定。为此, 要建立健全农村基层民主制度, 充分实行村民自治, 让广大农民参与乡镇和农村事务, 完善农村公共产品需求信息的有效表达机制, 根据受益面大小、层级高低, 相应下放决策权和执行权。唯有如此, 社会主义新农村建设才不会陷入形式主义的泥沼, 从而从根本上改变“三农”现状, 真正实现城乡一体化。摘要:结合学习实践科学发展观, 文

经章针对经济落后地区农业产业化发展谈了四济业产业化发展的个方面的思路。探索与建设之路旨在找出一条符。合现实的农落一、关键解词:放思想是创建农业产业化科学发展观和发展农业产业化思路后的思想基础

地实践经验告诉我们, 哪放, 哪个地方经济发展得更快区相关关系发展就相。对落后。解放思想与农/■解放思想的决定因素。一方面, 促进经济我们发展, 当业俞史上从来没有过的新形势。建产刚要一边探索一边完善的社会主义市场经济, 的世纪伟这是一

业化发展研究

代经济研究, 2005 (3) :13—16.

[3]国家统计局:《中国统计年鉴 (2005) 》, 北京:中国统计出版社2005年版.

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[8]李昌平:三农问题, 中国要避免做菲律宾第二.

[9]陆小丽.关于构建“需求主导型”农村公共产品供给体经历了几千年的的自然经济, 建国后又经历了计划经济, 这种在我们头脑里留下了深刻烙印的模式根深蒂固地影响着我们的思想和行为。正因为如此, 就更要克服保守思想的羁绊, 坚持解放思想和改革开放, 不断开拓进取, 才能实现和建设有中国特色的社会主

◇作者信息:中央财经大学公共财政与政策研究院博士

研究生, 高级经济师

中央财经大学经济学院副教授, 经济系主任, 经济学博士

◇责任编辑:杨嵘◇责任校对:杨嵘

摘要：农村公共产品供给问题一直是解决我国“三农”痼疾的关键性问题。相对于城市而言, 我国现阶段农村公共产品的供给严重不足。中共十六届五中全会提出的以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容的“社会主义新农村”战略, 为农村公共产品供给提供了新的理论视角和战略要求。本文拟以“社会主义新农村”战略实施为背景, 通过分析农村公共品供给存在的问题、产生的原因, 阐述农村公共产品供给制度的改革思路, 以期从根本上改变“三农”现状, 真正实现城乡一体化。

关键词：新农村建设,农村公共产品,供给制度,统筹城乡发展

参考文献

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〔4〕李海金.农村公共产品供给、城乡统筹与新农村建设〔J〕.东南学术, 2007 (2) :46—53.

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〔10〕姚莲芳.我国农村公共产品供给研究观点综述〔J〕.经济纵横, 2007 (5) .

公共管理农村论文 篇5

(一)公民参与是服务型政府建设的合法性基础

马克斯韦伯认为：“合法性就是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从。”因此，服务型政府能否具有合法性基础，取决于能否得到公民的共识和认同，要想取得公民对服务型政府的认同，必须保障公民参与权的实现。同时，政府在公共管理中可以寻求公民支持，不断拓展公民参与机会。这有利于强化政府与公民间的沟通与互动，整合公民的价值认同，提升政府服务的绩效。

(二)公民参与是服务型政府治理的必要条件

服务型政府的一个最重要特征就是变政府统治为政府治理，转变公共权力运作模式。我国服务型政府建设的模式实质是以治理为核心的中国特色政府模式。政府的角色应该是帮助公民表达意愿并满足他们的利益需求，把公民视为合作的对象。服务型政府治理应该重塑政府与公民的关系，作为公共权力的主人，公民必然有权监督公共权力的运行状况，保证权力正当、有效运作。

(三)公民参与推动服务型政府建设持续健康发展

当前在构建服务型政府的进程中，要破解公共权力滥用，公共服务不足的问题，必须强调公民参与管理。公民参与有助于减少公共决策过程中的信息失灵，加强公共政策的有效性，提高政府工作效率。同时，公民参与公共决策也是政府与公民沟通的过程，加深了公民对政府政策的认同与理解，降低了协调成本，而且有助于激发公民的责任感。

二、我国公民参与的主要形式与困境

(一)衡量政府是否鼓励、推进公民参与，主要是看政府在制度上为公民开辟了多少参与的途径。

当前我国公民参与的形式主要有以下几种：

(1)基层自治中的公民参与。

我国已形成村委会和居委会为载体的基层自治制度，为基层群众自治发挥了重要作用。

(2)公共决策中的公民参与。

近年来，各级政府采用听证制度、告知制度、专家咨询制度等听取民意，集中民智，不仅保障了公民的表达权，提高公民参与的热情，同时也使政府决策更科学、合理。

(3)政府绩效评估中的公民参与。

在我国，公民参与政府绩效评估主要是以公众主体对政府绩效进行评价，其评价结果将作为政府各部门考核绩效的重要依据。公民参与政府绩效评估，是加强公民参与的重大举措，有利于提高政府服务水平，提高政府能力。

(二)目前我国地方政府在构建服务型政府的实践中存在着一些认识上的误区，导致公民参与存在着现实上的困境。

部分地方政府认为服务型政府建设的核心就是提高行政效率，提升服务质量，政府是主体，公民是客体，认为公民参与能力有限，水平不高，增加成本，影响决策质量，因此，公民参与也只是一种间接参与。还有一些地方政府认识到了公民参与的重要性，提供了公民参与的途径，但是缺乏有效的分析与管理，缺乏科学预测公民参与过程中遇到的问题与障碍的能力。因此，构建服务型政府既要强调公民参与的重要性，又要重视公民参与的有效性。此外，在构建服务型政府进程中，公民自身的参与能力和意识也是影响参与效果的重要原因。随着我国民主政治建设的推进，公民不再满足于选择民意代表的投资者和政府公共物品的消费者的角色，而是希望能充分表达自身意见，影响公共政策。但实践表明，大多数公民缺乏主动参与意识，对服务型政府建设持被动观点，缺乏参与公共管理的基本知识基础，参与具有盲目性。

三、推进公民参与，构建中国特色服务型政府

如上所述，我国公民参与在实践中还存在着许多现实的困境，制约了公民在公共管理过程中的作用与权利，也影响了服务型政府的建设。探索适合中国国情的公民参与途径与形式，是构建中国特色服务型政府刻不容缓的任务。

(一)认清公民在构建服务型政府进程中的角色

在服务型政府建设中，公民不再是被动的管理对象，也不再是选择民意代表的投资者和政府公共物品的消费者，他们同样也是公共管理的主体。公民可以通过多种途径直接参与公共管理过程，影响公共政策，对政府行为进行监督，评估政府绩效。作为公共产品和服务的生产者与供给者，“公民通过承担个人责任以及参加社区公益性公共服务活动等多种形式的参与行动，直接成为一些公共事务的自主管理者和公共服务的供给者。”

(二)培育公民意识，提升公民参与积极性

良好的公民意识，只有在国家重视、保护公民权益的情况下，在公民对公共事务的关注、沟通与合作中才能实现。因此，公民主动参与公共管理，既是对自我价值的肯定，又是培养公民意识，履行公民责任的过程。为此，应当转变公民参与保守的观念，培养权利意识、法治意识、责任意识。同时，建构公民参与网络，使其充分表达自身意志，在参与过程中实现自我塑造，自我提升。

(三)明确政府责任，构建公民参与制度保障体系

面对越来越复杂的社会问题，传统的官僚制已经无法承受时代的考验。这就要求政府充分认识到公民参与在服务型政府建设中的重要作用，在公共管理中强调公民参与的权力，引导公民参与公共事务，培养公民主动参与意识，并构建公民参与的制度环境。因为“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”。针对目前我国公民参与的制度保障不健全的现实状况，政府应加强与公民在公共管理中沟通交流，构建公民参与制度保障体系的责任。如应建立决策民意征集制制度、专家咨询制度、听证制度、公民参与监督制度、政府绩效评估等相关制度，确保公民真正成为服务型政府建设的主体之一。

(四)完善公民参与机制，提高公民参与有效性

农村公共品 篇6

1.公共选择理论的主要观点和基本假设

公共选择理论由詹姆斯·布坎南等人创立于20世纪60年代,是一种非市场管理的经济学研究。它把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治管理过程。公共选择理论以经济学的“经济人”假说为基本行为的基本假设前提,依据自由的交易能使交易双方都获利的经济学原理,分析公众的公共选择,揭示政府管理行为以及二者之间的关系。

这一理论有两个基本理论假设,即“经济人”假设和交易理论。公共选择理论认为,政府的政策制定者同经济人一样是有理性的、自私的人,他们的行为都是基于自利的动机。这种动机使官员像在经济市场上一样,在政治过程中追求着自己利益的最大化并导致公众利益的扭曲。此外,公共选择理论认为政治过程与市场过程一样,基础是交易行为,政治就是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。选民在选举中以政治本身为手段,把估价和喜爱投入交易并利用政治规则把个人效用加总为主流民意,向政府施压,以期得到所需要的公共产品和公共服务,而政治家与官僚则获得了权力以及由权力衍生的其他好处。公共选择的经济人假设和政治交易理论,将人类行为的两个方面——经济决策和政治决策,纳入了统一的框架。[1]

2.农村公共服务的提供与需求

按照满足需求的不同,公共服务可以分为基础性公共服务和公益性公共服务,基础性公共服务满足的是衣食住行等基础性需求,教育、医疗、文化体育、社会保障等等则属于公益性公共服务的范畴。公共服务的产出即提供在某种程度上使用了公共权力或公共资源,因此某种公共服务一般具有公共产品或准公共产品的特性,这种公共产品的非竞争性和非排他性在农村公共服务上表现得尤为明显。[2]

从农村公共服务的提供来看,农村公共服务的提供方式大致可以归结为以下三种:由政府通过税收方式筹资,进行农村公共服务的统一决策、统一提供;通过市场化的办法,把农村公共服务由政府提供转为私人供给;培育政府和市场之外的民间组织来提供农村公共服务。[3]在市场经济条件下,受自身资源和地缘条件的限制,农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位。“三农”的天然弱势和与市场相伴而生的各种市场风险以及其他不确定因素的客观存在,使得很难简单通过市场化的办法来提供农村公共服务。此外,在村庄共同意识欠缺的文化背景之下,寄希望于农民的自主合作意识,通过培育民间组织来提供农村公共服务,至少在目前缺乏厚实的政治文化基础,短时间内难以达成。因此,由政府保证农村公共服务的提供成为一种必然选择,这种由政府提供农村公共服务的模式也是我国农村公共服务提供的主要模式。

从农村公共服务的需求来看,农村公共服务需求数量上大幅增长,结构调整明显。调查显示,农村居民家庭平均人均消费支出中,医疗保健支出和文教娱乐支出占总支出的比重,分别从1990年的3.25%和5.37%上升到2008年的6.87%和11.10%,说明农民对基本公共产品需求的数量在增加(见表1)。

在一些边远山区的农村,农民对基础性公共服务的需求仍然很高,如供水、供电、路况改进等等,随着我国新农村建设的深入,农民对公共服务需求的结构也在不断变化。在解决温饱问题的基础上,农民对

公益性公共服务的需求在总需求中的比例也在不断提高,如表2所示,改革开放30年以来,我国农村恩格尔系数持续降低,农民的食品支出在消费支出中比例大大下降,对教育、医疗、养老支出明显增加。[4]

资料来源:根据国家统计局统计年鉴(1979～2006)和中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报整理。

通过对农村公共服务的提供与需求进行分析,我们不难发现,政府在农村公共服务的供给方面占据主导地位,而这个供给过程同样面临着政府失灵的风险;另一方面,农民对公共服务的需求需要借助一个基于公共选择的民主的利益诉求机制来得以满足。政府和农民群体可以看作为进行农村公共服务交易活动的交易双方,政府作为理性经济人,在这场交易中谋求自身利益最大化。因此,公共选择理论为研究我国农村公共服务机制提供了一个很好的分析视角。

3.我国农村公共服务供求现状存在的问题

改革开放30年来,随着我国“新农村”建设的不断深入,中央政府的支农、惠农政策在一定程度上改善了我国广大农村地区落后的面貌,保障衣食住行的基础性公共服务和基础教育、公共医疗、文化体育、社会保障等公益性公共服务提高了广大农民的生活质量。然而,我们更应看到,我国现行的农村公共服务体制还不够完善,存在着供需不平衡的多方面问题。

3.1 农村公共服务总体提供不足,提供结构不合理

公共产品的最佳提供规模,是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。虽然我国是一个农业大国,但我国农村公共服务提供呈现出总体不足的状况,多年来国家对农业基础建设投资不足,农村基础教育、公共医疗底子薄弱,农村大部分人口未能享受医疗保险等社会保障。[5]

农村公共服务提供结构不合理。在能增加政府福利和官员政绩的公共服务提供上,呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的提供热情。而另一方面,对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大意义的公共服务,如农村的教育、医疗卫生、环境保护等,则提供短缺,这不仅损害了农民的利益,而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。

3.2 农村公共服务提供责任划分不清,提供主体错位、缺位

地方各级政府之间以及政府与少数村民自治组织之间,公共服务提供的权责划分不明晰、交叉重叠严重,造成农村公共服务提供主体的错位或缺位。

3.3 农民对公共服务的需求表达机制缺失,导致服务提供效率低下

农村公共服务并不是通过市场来提供的,在需求者和提供者之间存在着信息不对称,由于需求表达机制的缺失,提供者难以取得需求者的需求信息,无法实现公共服务的最优供给。我国农村公共服务自上而下的提供模式,使得广大农民对公共服务的实际需求很容易被忽视,农民始终做为公共服务的“被动消费者”,而不是“主动需求者”。这造成了公共产品供给效率低下,浪费了有限的乡村财力资源。

4.公共选择理论视野下的原因探析

公共选择是人们通过民主政治过程来决定公共服务需求、供给和结构,将个人选择转化为集体选择的一种过程和机制,是对资源配置的非市场决策。提供农村公共服务以满足需求的过程就是一种公共选择的过程,这种选择本身是一种实现民主性的过程,农民作为公共服务的消费者,通过对公共服务的方式和内容的选择来满足自身的利益需求,并达到对提供主体的控制。然而,从我国农村公共服务供需的现状来看,这种民主价值的实现过程却受到了重重阻碍,上文所述问题之所以产生的原因,可以运用公共选择理论进行分析和解释。

4.1 农村公共服务提供方的“经济人”行为取向

公共选择理论指出官员也是理性的,其动机在于追求更多的报酬、地位、权力和威望,具体而言不外乎薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等。敦利威指出:“每个官员至少都部分地根据其自我利益行事,某些官员则只受其自我利益的驱使,甚至在以纯官方的身份行事时也是如此。”[6]弗里德曼等人指出:“高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划;他们善于以‘解释’法令为名颁布各种条例和规章,这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图;他们善于拖延执行他们不赞成的法令,同时加紧执行他们赞成的法令。”[7]

在具体执行提供农村公共服务的政策时,受政治目标最大化和经济利益最大化的激励,政府倾向于提供甚至超出需求的那些能增加政府福利和官员政绩的公共服务,因此,不少“形象工程”式公共服务出现在一些落后的农村地区。这种由于政府失灵带来的农村公共服务过剩提供不但不能发挥促进生产的作用,反而造成负面影响。与此相反,基础教育、公共医疗、文化体育和社会保障等公益性公共服务可能因为其经济收效甚微,难以满足政府“政绩”的需要,而得不到财政的支持,供给短缺,从而造成农村公共服务的提供结构不合理。

4.2 农村公共服务交易双方地位的不平等导致真实需求难以实现

公共选择理论的另一个基本假设即交易理论认为政治过程的基础是交易行为,如同市场经济中的平等交易一样,选民和政府在这场平等的政治交易中通过交换获得各自追求的利益。

然而,在农村公共服务的交易中,农民的需求和政府的单方服务提供却处在一个不平衡的天平两端,农民群体难以通过集体行动的公共选择向服务提供者即政府施压,其对农村基础性和公益性公共服务的真实需求便难以得到实现。首先,薄弱的“三农”利益集团无法主张其对农业保护的需求。与个人行动不同,集体行动要取得成功,必须具备充分的沟通交流、有效地避免“搭便车”等条件,而对于发展中国家而言,低下的集体行动力成为“三农”利益集团争取支农政策的桎梏。仅从“三农”利益集团本身的游说活动来说,当游说的收益固定时,游说成本的差异将导致不同强度的游说活动和不同水平的“三农”支持。从发展中国家的“三农”现实来看,导致其“三农”集团集体行动力低下的主要原因在于游说成本十分高昂,尤其是初始成本很高。其次,在我国,农民的组织化程度非常低,缺乏能有效整合农民利益并为农民争取应得利益的组织。农民个体在国家权力机构面前,缺乏对政治资源的控制能力、社会行为能力和利益表达能力,在“三农”政策制定和实施的过程中,作为直接利益相关者的农民群体却往往被边缘化。[8]

5.结论

公共选择理论对我国农村公共服务供求现状中问题产生的原因具有较好的解释力,该理论的主要观点和两个基本假设适用于分析农村公共服务提供方,即政府在提供公共服务时的行为取向,同时也很好地解释了农民作为农村公共服务的需求方,其利益诉求难以通过集体行动得到表达的深层原因。在剖析我国农村公共服务供求现状中问题产生的原因基础之上,我们更应看到,加快建立民主的农村公共服务体制,更有效地保障广大农民群众对公共服务的需求得以满足是当前我国缩小城乡差距,加快“新农村”建设面临的紧要任务。解决我国农村公共服务供求现状中存在的问题,建立起供求平衡、基于民主公共选择的农村公共服务体制可以从以下两个方面着手:

首先,明确界定不同层级政府的职能范围,划清责任。相应地扩大地方政府的财政自主权,特别是改革完善政府间财政转移支付制度,以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。同时,启动和规范中央政府对地方政府、地方政府对乡镇政府的公共服务问责制,政府公共职能必须以公平实现农民对公共服务的真实需求为转移,以构建现代公共服务体系为改革取向。

其次,提高农民的组织化程度,建立有效的农民利益和需求表达机制。要不断加强村民自治组织建设,推进农村专业合作组织的发展。当前我国农村村委会不仅是办事机构,更应该是运转成熟的村民自治团体,应不断完善组织职能,增强其对农民需求的代表性和诉求能力,使其真正成为农民的公共服务代言人。

参考文献

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农村公共品 篇7

一、农村公共产品供给结构失衡问题分析

(一) 农业生产环节和基本建设投资过少

1998—2005年, 财政支农支出占财政总支出的比重分别为10.69%、8.23%、7.75%、7.74%、7.20%、7.10%、8.20%、7.20%, 2005年财政支农支出占财政总支出的比重比1998年下降了2.49%。即近十年来财政支农支出占财政总支出的比重基本呈现出持续下降的趋势。

2005年与1990年相比较, 支援农业生产支出额占财政支农支出比重降低了31.56个百分点。而科技三项费用、农业基本建设支出占财政支农支出的比重却下降了0.2个和0.75百分点。用于农业建设和科技投入的支出比重低的状况影响了农村基本建设的效果和效益。目前, 农民可以直接受益的中小型基础设施建设比较落后在一定程度上就是这种财政支持结构不合理的主要表现。

从全国来看, 二十世纪八十年代末期与建国之初相比, 我国农田水利基本建设完成实物量呈现出减少的趋势。在一定程度上影响了农民在更大范围内和更高层面上进行组织化生产和经营。我国农村公共产品的养护机制和体制没有建立健全, 造成农田水利设施的养护效果比较差。这种状态影响了公共产品提供的效益。

(二) 农民急需的生产性公共服务供给严重不足

许多农村地区非常缺乏信息服务、科技服务、农机服务等。一些地方政府领导干部为了追求政绩, 大搞形象工程。而农村可持续发展急需的公共服务如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重短缺。我国农村公共产品供给过程中存在的结构性矛盾, 造成了社会公共资源的严重浪费。

(三) 在城乡收入差距较大的背景下, 农村公共产品供给相对短缺

在教育方面, 城市公共产品供给多于农村。我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。1994-2000年, 预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7%。从结果来看可, 据“五普”资料显示, 农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%, 远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%, 15岁以上文盲率为8.3%, 高于城市23.8%和4.0%的水平。

从平均受教育年限来看, 2003年, 农村人口平均受教育年限有所提升, 达到7.6年, 但是, 仍然比城镇居民低3年。2003年, 我国农业劳动力文化构成中, 初中文化程度的占50.24%。由此可见, 目前农村人口教育结构以初中以下文化程度为主。这种不合理状况与农村经济社会发展的要求还不适应。

在医疗方面, 农村卫生事业费远远低于城市。根据国务院发展研究中心谢扬的统计, 改革以前, 有85%的农民参加了合作医疗, 但八十年代以后, 合作医疗大面积滑坡。现在只有10%的村有合作医疗, 而且主要集中在发达地区。

(四) 相对于落后地区而言, 发达地区农村公共产品供给较多

由于地理位置和资源禀赋的差异, 我国农村各地区发展不平衡。我国东部及沿海发达地区, 政府财力比较强, 对中央、省级财政依赖度不高, 而经济发展落后地区, 政府财力比较弱, 所以, 对于农村公共产品的需求比较大。以农村用电量为例, 2000年、2004年、2005年沿海开放县是西部大开发12省 (区、市) 的农村用电量的2.11、2.95、3.23倍。

目前, 我国农村公共产品供给结构不合理的另外一个主要表现是农村文化产品提供的数量和质量落后于城市。《2005年度零点中国公共服务公众评价指数报告》显示, 公共图书馆在农村普及率仅为5.9。

二、优化我国农村公共品供给结构的对策

(一) 加快科教兴农步伐, 为统筹城乡发展提供支持

应该利用科普手段向农民宣传科学的生活方式的特征与培养措施。在原有的报纸、书籍、展览、培训、报告会、广播、电视、电影等基本的科普形式和传播手段的基础上, 还应该利用远程教育、互动式科普展示、参与式科普展教、互联网等现代传播手段向农民普及科学、文明、健康的生活方式。加大对农村人力资源的教育与培训力度, 使现实与潜在的农民具有较高的科技文化素质与技能。建立健全以政府为主导、农民组织为补充的农业科研、教育与推广“三位一体”的农业推广组织体系。

(二) 推进农业行政管理体制改革

农业行政管理体制改革的总体指导思想是, 以增加农民收入为核心, 按照统一、效能和责权一致的原则, 整合农业管理部门职能。在具体推进时, 重点是将农业和农村政策研究、制定与实施、农产品贸易、农业生产资料、检疫检测认证和农产品质量安全、农产品加工与运销、农产品储备、农产品批发市场建设等与农业发展相关的职能统一划归一个部门负责, 实行统一管理, 逐步建立起一体化、高效的农业管理体制。统一后的农业管理部门可以参照法国的做法将农业部及其各省农业厅改为“农业与农村发展部”、“农业与农村发展厅”, 这是科学发展观的内在要求, 也是我国全面实现小康目标的战略选择。在履行职能时, 应该重点加强依法行政体系建设, 增强农业执法机构的公正性和权威性, 解决执法主体不清、“裁判员”与“运动员”交错、执法效果低下等问题。

(三) 加强农村土地制度改革

一方面, 要从保护耕地特别是种粮耕地出发, 制定农村非农用地规划。小城镇发展时要尽量少占耕地, 对城镇发展确实需要占用耕地的, 要从动态平衡出发, 给予保证, 并且按照规定给农民合理的补偿;另一方面, 要积极探索农民进入小城镇以后原有承包地和宅基地的流转制度, 明确土地流转的途径和管理办法。对已办理城镇居民户口的农民应退出原有承包地和自留地, 由集体经济组织统一安排转包, 发展土地适度规模经营。对异地新建村民住宅或已在城镇购买商品房的, 应退出原宅基地, 由镇统一规划使用。

(四) 加大投融资体制改革, 为农村市场经济主体提供及时、充足的资金

生产投入要素特别是资金不足是制约我国农村经济效果的主要因素之一。龙头企业、农村合作经济组织、农民经纪人等农民组织组织主体都面临着资金短缺问题, 而且“扶富不扶贫”的现象也十分严重。为改变这种状况, 要尽快建立起国家、集体、个人等多元投入机制, 广泛吸引社会资金投入到农村。国家要继续加大对农业基础设施建设和粮食主产区的投入力度, 不断改善农业生产条件, 提高农业综合生产能力和农民生产水平。发挥国家投入的导向作用, 吸引社会资金投入到农业基础设施、农村科教等领域。金融部门应该立足于服务农户和企业两个重点, 一是扩大项目贷款特别是小额信贷, 支持农户进行农村经济结构调整;二是积极拓宽农业融资渠道, 对农民带动能力强、并且符合上市条件的农业产业化龙头企业, 要积极帮助其尽早上市。同时应该发挥农村民间借贷在农村融资方面的作用, 将农村闲散资金引导到农业生产与经营事业上来。

(五) 加快社会保障制度改革

为使农民组织化生产经营持久、有效, 还必须改革农村社会保障制度, 建立符合社会主义市场经济体制要求的新型农村社会保障机制, 重点应建立健全三大保障体系:一是农村社会养老保险体系。建立起以社会统筹和个人账户相结合的个人储蓄积累式的农村社会养老保险制度;二是社会医疗保险体系。逐步形成以个人出资为主、集体补助为辅、政府适量投入的农村合作医疗保险制度;三是社会救济福利体系。逐步按最低生活保障线标准对贫困农民提供基本的生活保障。

摘要：我国农村公共产品供给在满足农村经济社会需求方面得到了较大提高。但是也存在着过多投入农业流通环节和行政性开支, 农民急需的生产性公共服务供给严重不足, 发达地区农村公共产品供给较多等问题。需要在观念和政策上进行创新。当务之急是加快科教兴农步伐, 加快体制创新, 强化政府宏观调控职能。

关键词：农村公共产品供给,和谐社会,政府职能

参考文献

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[5]徐小青.中国农村公共服务[M].北京:中国发展出版社, 2002.

农村公共品 篇8

农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点, 用于满足农村公共需要的产品。它既包括中央政府提供的覆盖农村地区的全国性公共产品, 又包括地方政府和村组织提供的受益范围仅限于部分外溢到周边地域的地方性公共产品。

1 我国农村公共品供给存在的问题

改革开放30多年来, 我国农村公共品供给的总体水平在不断提高。但是, 由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力不足等原因, 造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。主要表现在以下几方面:

1.1 农村公共产品供给总量不足

我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。首先, 由于历史原因, 长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足, 多年来农业基建投资的数额始终偏低。1978—1998年, 国家的农业基建投资总额仅为994亿元, 占同期国民经济各行业基建投资的1.5%, 虽然1999年和2000年国家把这一比重分别提高至2.4%和2.7%, 但比较其他行业, 仍然很低。其次, 农村大部分人口未享受医疗保险, 也没有社会保障。由村集体以私人形式供应的公共产品, 也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金, 供给极其有限, 造成农村公共产品供给普遍不足。

1.2 农村公共产品供给效率低下

农村公共资金使用效果差, 农村公共产品供给效率低, 突出表现在以下三方面:

1.2.1 财政农业支出实行分块管理, 有限的资金不能形成合力。

我国政府对农业的投入渠道较多, 财政对农业的支出分部门管理, 涉及政府的多个职能部门。由于分属不同部门管理, 财政资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在条块分割, 除了上级转移支付外, 几乎没有其他经费来源。

1.2.2 税费改革后农村公共产品的财政投入渠道不健全。

税费改革取消了乡统筹等制度外收费, 国家相应补助地方一定转移支付资金, 但除了确保乡镇机构正常运转和义务教育经费正常需要外, 对其他公共产品投入只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村, 用于县以下的比例不低于70%”, 没有做出硬性的专门规定, 实际工作中农村公共产品提供存在经费困难的问题。

1.2.3 税费改革后部分公共产品和公共服务质量下降。

公共服务管理和专业技术人员流失, 突出反映在农村义务教育方面。

1.3 农村公共产品供给结构失衡

农村公共产品的供给, 主要是要帮助农民发展生产, 改善生活质量。我国农村地区是否提供公共产品, 不是依据农村需要, 而是根据基层政府指令决定的;基层政府在政绩考核和经济利益驱动下, 其行为目标和农民的需求往往不一致。这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给结构失衡。

1.4 农村公共产品供给主体责任不明确

由于中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理, 乡镇的事权大于财权, 承担了许多应该由上级政府承担的支出。乡镇政府只能凭借自身的行政强力寻求制度外财力, 所以事实上制度外供给成为我国农村公共产品供给的鲜明特点, 同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本。这样无形中本来应该由国家负担的职能便被转嫁给了农村经济组织和农民, 影响了农村公共产品的供给能力。

2 完善我国农村公共品供给对策

通过以上分析可以看出, 我国现行的农村供给体制显然已经不能适应当前农业经济的快速发展。因此, 必须积极探索, 进行改革创新。

2.1 建立民主表达机制, 优化农村公共产品供给决策机制

现行农村公共产品供给的“自上而下”决策机制必然会引起农村公共产品供给与需求脱节, 影响农村公共产品供给效果, 使得农村公共资源的配置效率极低。

财政部农业司根据对浙江、四川、陕西、河南四省的调查, 认为当前农村公共产品供给的基本优先顺序, 东部地区主要是:第一, 建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度;第二, 加强农村义务教育, 重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训;第三, 逐步建立和完善农村社会保障制度;第四, 支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设;第五, 建立农村社会保障制度, 支持弱势群体发展;第六, 农业基础设施建设和农业科技进步。

因此, 我们要建立合理的公共产品决策机制, 主要是使决策制定由“自上而下”改为“自下而上”的需求表达机制, 根据农村的实际情况和居民的需求意愿, 确立农村公共产品供给的优先次序。

2.2 科学划分各级政府的财力和事权, 完善财政供给机制

2.2.1 根据农村公共产品的特性, 明确划分各级政府的事权

公共产品因其特性的不同, 可分成不同的层次, 不同层次上的供给主体要各尽其职, 失位、越位、错位都可能带来公共产品供给的低效。当前各级政府在事权上的混乱是农村公共产品供给不足的症结之一, 科学划清从中央政府到基层政府的职责十分必要:社会公共安全、货币金融体系、政策制度法规、基础性教育、大江大河治理等全国性的纯公共产品完全由中央政府供给;准全国性公共产品由地方政府供给;存在溢出性的跨区域公共产品, 可由受益各方政府供给, 中央政府出面协调;区域性较强的基层公共产品, 如社区的发展规划、基础设施、治安、卫生等由乡镇基层政府;村集体组织可以通过筹资的形式供给道路、农用固定资产、运输设备、生产器具等。

2.2.2 按照财权与事权对称的原则, 调整中央与地方政府之间的财力分配格局

因此, 要调整国民收入分配格局, 国家行政支出和预算内固定资产投资要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则, 不断增加对农业和农村的投入;扩大公共财政覆盖农村的范围, 确保财政用于“三农”投入的增量高于上年, 新增教育、卫生、文化等财政支出主要 (不低于70%) 用于农村;国家对基础设施建设投资的重点要转向农业和农村。

2.2.3 完善政府间转移支付制度, 加大各级政府对农村的财政转移支付力度

应大幅度地减少专项资金, 增大体制性、制度性的转移支付, 建立起规范的横向和纵向财政转移支付体系, 这样才能真正使财政体制具有平衡地区间财力且提供基础性公共服务的能力。中央财政从2005年起, 对中西部地区财政困难的县、乡 (镇) 较大幅度直接增加转移支付。但作为制度, 还应认真研究和调整优化以原基数法为基础的转移支付办法, 通过更加合理、有效的制度, 加大对欠发达地区转移支付力度, 实现城乡之间和农村不同地区之间公共产品供给更加理想的均等化目标要求。

2.3 加强农村公共产品供给的法制化和制度化, 健全农村公共资金监督管理机制

改革和完善农村公共产品供给的监管机制, 应加快推进政府供给职责的法制化和制度化, 这是建立健全监督机制的重要条件, 也是构成监管机制的重要一环。缺乏明确的法律和制度约束, 人治为主, 必然使得监管无力和无效。对县及县以下公共产品供给的监管, 主要应强化各级人民代表大会的监督和制约作用。在乡村一级, 应建立健全村民代表大会制度, 使其成为行政村的议决机关, 而村委会则成为具体的执行机构, 由村代会对村委会的具体实施进行监督和制约。对县、乡 (镇) 两级, 则应进一步把两级人民代表大会做实, 由它们来监督和制约两级政府的决策和实施。只有在各级都形成一种有效的民主制衡机制, 农村公共产品供给体制才能真正落实。

摘要：本文分析了当前我农村公共品供给存在的问题和原因, 并从农村公共产品供给决策机制, 财政供给机制, 引入社会资本, 加强农村公共产品供给的法制化和制度化四个角度提出了解决对策。对于完善我国农村公共品供给制度有一定的借鉴意义。

关键词：农村公共品,有效供给

参考文献

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农村公共品 篇9

(一)引言

随着经济社会的发展,农村发展问题逐步成为人们关注的焦点之一,特别是在中央提出新农村建设和统筹城乡发展战略后,日益迫切的农村经济发展需要与低效的农村公共品供给之间的矛盾日益突出。然而,税费改革后,农村公共品供给出现了供给总量不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端,这与现行的土地制度密切相关,因此,在现行土地制度的背景下对农村公共品供给主体进行研究具有十分重要意义。文章首先通过分析农村公共品的主体变迁并对比不同供给主体得出村社组织在农村公共品供给中的优势作用。其次,分析了现行土地制度的特征,并指出这些特征对村社组织在地位以及经济实力上的削弱作用,并结合土地制度的变迁过程分析了这种削弱作用对农村公共品供给的影响,最后提出了相应的政策建议。

(二)文献综述

国外对于公共品供给主体的研究主要围绕政府与市场两个主题展开争论,即政府论和市场论,前者认为政府应该成为公共品供给的主体,而后者则认为应由市场进行公共品供给,也有部分学者强调公共品供给中的非政府作用,如布坎南(1988)的俱乐部理论,强调公共品需求者之间通过合作与协商建立契约可有效解决公共品供给困境[1]。除此之外,囚徒困境理论、哈丁的公地悲剧理论以及奥尔森的集体行动理论皆为国外学者分析公共品供给的重要理论。

目前,国内关于农村公共品供给与村社组织的研究涉及诸多方面。张术松(2008)认为,在现行体制下,村民自治组织是能够把农民组织起来的唯一有效的基本形式,也是实现村级范围公共品供给的最佳途径[2]。陈宇峰、胡晓群(2007)认为,人格化的社会网络使得人与人之间的信任、互惠、相互评价等能成为有效的社会治理手段,从而社群自主提供公共品能有效抑制搭便车行为[3]。

国家作为财政外援,村社组织连接了村民与国家,使其能更好表达偏好从而提高农村公共品供给效率,是关于农村公共品供给与村社组织的研究的另一个焦点。刘涛(2010)认为,分田到户加剧了乡村“去集体化”的程度,紧密的村庄联系在逐步减弱。因此,国家财政经费转移的目标对象应是村集体而非个人,村集体更有利于民意和需求的表达,从而集体决策,实现农村公共品的有效供给[4]。陈峰(2011)通过杨村修路的案例展现了如何激发农民集体合作的过程,并认为,实现农村公共品的有效供给主要在于将农民的国家认同转化为基层治理能力[5]。王金国(2012)认为,“后农业税时代”压缩了村社组织的财政来源,其只能依赖于上级的财政拨款,村社组织的经济基础被逐步削弱,这直接影响了其在农村公共品供给方面优势的发挥,因此,应当有一个具有行政强力的乡村组织介入乡村治理中 [6]。韩鹏云(2013)研究发现,税费改革使得村社组织在农村公共品供给中从“有权有责”变成“无权无责”,针对这种现状,应再造公共品供给的集体责权,积极引进国家治理的力量,实现公共品供给制度的创新[7]。

研究农村公共品供给的另一个视角就是结合农地制度来探讨其与公共品供给的关系。贺雪峰(2009)认为,当前解决我国农村公共品供给不足问题的方法有二:一是充分发扬农村的民主,完善村民自治,让村民有表达自己利益的充分条件;二是强化村社集体的实力[8]。刘燕舞(2011)认为农地产权过于模糊和清晰将造成两种局面的出现,第一是“公地悲剧”,另一个是“反公地悲剧”,为了实现“公地喜剧”,应将村庄内的血缘、姻缘、趣缘等资源以划片承包的形式嵌于农地制度的实践中[9]。

无论何时,研究农村公共品供给都无法回避乡村和农民这两个关键对象,村社组织作为农村自治的主体,在公共品供给方面有着固有的自身优势,但在现行的土地制度下特别是税费改革后,村社组织的“集体功能”实际上是被虚化了。因此,研究如何发挥村社组织的权威和凝聚作用,组织农民达成集体的行动,自主或协助政府更好地完成公共品的供给显得尤为重要。目前来说,我国关于农村公共品供给与村社组织的研究已比较丰富,但从土地制度角度来研究该问题还比较少见。介于此,本文将立足现有的土地制度,以村社组织为重点,对农村公共品供给进行研究。

二、农村公共品供给主体变迁与村社组织的优势

在人民公社时期,生产队和生产大队是承担村庄公共品的直接主体,其资金来源主要是集体农村税、集体提留和“一平二调”。家庭承包制时期,公共品的主要供给方式转变为“社区中的供给”。有形公共品的财力和人力资源主要来自按农村劳动力(或人口)分摊的“三提五统”和“两工”(劳动积累工、农村义务工),大部分村庄社区通过村民集资和缴费形式成为农村公共品的主要供给机构,而国家主要通过政策对公共品供给进行调控。而到了税费改革后,村庄社区失去了公共品供给的直接资金来源,政府成为了农村公共品提供的主体,农村公共品由制度外供给强行纳入到了制度内供给。图1为1988年至2011年农业综合开发资金中政府(包括中央财政和地方配套资金)投入所占的比重,可以明显地看出,从2000年税费改革试点开始,政府投入资金的比重显著增加。农业综合开发的投入资金,基本上都是投入在农村基础设施建设和农村相关公共品的供给治理中,所以,从政府投入占比的趋势图可以看出,政府在税费改革后成为了农村公共品的供给主体。

总的来说,我国现实中农村公共产品供给制度形成和发展其实只是对国家发展战略的一种被动性适应。不同的公共品供给主体具有不同的优势和特点,本文认为村社组织在供给公共品方面的优势最为突出。学者在研究不同的问题时对于村社组织的定义不尽相同,本文所研究的村社组织主要指的是村民委员会。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。20世纪70年代末80年代初的农村社会,很大程度上陷入了权力真空和无人管理的境况,公共物品的供给严重缺乏。村社组织为了维护社会治安和维护集体的公共财产、基础设施,一些村庄率先自发成立了村委会,并最终被正式制度认可而成为中国农村的基层组织。作为农村自治的基层组织,村委会在农村公共品供给中发挥着不可或缺的作用。首先,与农民生产生活关系密切的社区性公共品,比如村路、水利等,大部分与土地密切相关,而村社组织作为土地的所有者,在供给农村公共品的时候发挥着重要作用。其次,村社是一个熟人社会,农民很容易表达出其对公共品需求的偏好。再次,村社组织不但是一个行政组织还是一个合作经济组织,这就为作为合作经济组织的村社组织在供给农村公共品方面提供了机会。然而在现阶段,村组织在农村公共品的供给上并没有发挥出其自身优势,其权威和凝聚作用逐渐被淡化,无法组织村民进行集体行动和合作,也无法作为主体或国家的协助者提供农村所需的公共品,不可忽视地,这种局面的形成与现行土地制度有着密切的关系。

单位:%数据来源:历年《中国财政年鉴》。

三、现行土地制度、村社组织与公共品供给

(一)现行土地制度的特征

1. 所有权与使用权分离,产权主体模糊或缺位。现行的土地制度将土地经营权和所有权进行了分离,规定土地为集体所有,而农民则具有土地的使用权。但法律并没有对“集体”这个概念进行明确的界定。传统的农村所有制有三种形式,分别是公社所有、生产大队所有以及生产队所有,《宪法》所规定的“集体”到底指的是哪一级集体?这种规定的模糊性就导致了土地产权主体的不明晰。除此之外,现行的农地制度还出现了主体缺位的现象,具体表现在法律规定与实际事实的不一致。根据我国《村民委员会组织法》的规定,村民委员会是具有法律地位的主体,《土地管理法》中也规定,农民集体所有的土地由村民委员会经营和管理,然而在现实中,由于传统等原因,行使土地产权主体权利的往往是村民小组,根据农业部固定观察点调查表明,在实践过程中,现在土地以村民小组一级集体所有的约占50%以上。这种现象就导致了土地的产权主体缺位。

2. 承包关系相对稳定。为了适应较大范围内的人口变动,达到土地均分的目的,农民对土地的承包是有期限的,承包到期后,村社组织可以再次调整土地。然而对土地的频繁调整使得土地的规模越发细化,不利于土地的规模化经营。因此,从1997年开始,国家规定将土地的使用权期限变为30年不变。2002年通过的《农村土地承包法》和2007年通过的《物权法》,逐步将基本经营制度的长期不变,变成了具体承包关系不变。党的十七届三中全会进一步将基本经营制度“长期不变”变成具体承包关系的“长久不变”,由此形成了当前相对稳定的农村土地承包关系的局面,大多数村集体所具有的对土地的调整权也随之被削弱。

3. 集体统一经营虚置。在实行家庭承包责任制初期,虽然土地所有权与经营权分离了,集体经济组织不再组织农业生产,但其并没有因此而消失,而是被赋予了新的职能。这些职能包括,第一,为农户提供生产服务,如先进技术指导、优良种子的推介等;第二,土地管理,这里的管理包括土地的发包、调整、流转;第三,集体资产的保值增值;第四,资源开发,利用集体资源,开展农业和非农业领域的经营;第五,农村公共产品供给(基础设施和农村福利)。然而在现行的土地制度中,集体组织并没有按照原有的计划发挥其职能,很多农村集体经济组织只是进行土地承包管理,其他“服务”严重缺失。

(二)村社组织与农村公共品供给

村社组织的经济实力是村民自治和农村公共品供给的重要经济基础(贺雪峰,2009)[8]。现行土地制度的产权主体模糊或缺位、承包关系相对稳定和集体统一经营虚置等特点不但严重影响了村社集体的地位与影响力,而且随着土地承包权的调整,村社集体的经济实力也在逐渐削弱,其在农村公共品供给中的作用也被虚化了。

1. 现行土地制度对村社组织地位的影响。首先,产权模糊与缺位会削弱村社集体作为土地所有者的地位,从而使得村社组织难以利用其土地所有者的身份进行村级事务的治理。其次,承包关系的相对稳定意味着村社组织丧失了对土地承包的调整权,一方面,这种权利是村社组织权威的体现,在农村的民主治理中发挥着重要的威慑作用,另一方面,这种调整权也可以作为一种资源,在公共品供给等方面起到调节作用。最后,集体统一经营作用的虚置也使得村社组织无法为村民提供实质服务。村社组织作为土地的所有者对村集体资源具有经营管理等职能,然而据调查,很多农村集体经济组织只是进行土地承包管理,“服务”严重缺失。

2. 现行土地制度对村社组织经济实力的影响。现行土地制度存在的特点不仅影响村社组织在村级治理中的地位,最重要的是,其将影响村社组织的经济实力,从而影响公共品的供给。这种影响我们可以在土地承包权调整的过程中找到证据。表1是村社集体的收入情况,可以看出,从1990年到2011年,毫无收入的村集体个数从10.2%上升到了2011年的52.7%,有一半的村集体不能作为土地所有者获得经济收入。

数据来源:1990 年数据来源于农业部农村合作经济研究课题组:《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》,《农业经济问题》1993 年第 11 期。1996 年、2006 年的数字见农业部农村经济体制与经营管理司、农村合作经济经营管理总站资料(1996)、(2006)。2011 年数据来源于《中国农村统计年鉴 2012》。

在农业综合开发资金中,自筹资金是指农村集体、农民群众、项目建设单位筹集用于农业综合开发项目建设的现金,以物折资和农民折劳折资数。其在一定程度上能够反映村社组织在农村公共品供给中的经济实力。从图2可以看出,自2005年的税费改革全面实施后,农业综合开发资金中自筹资金的增速也在逐年下降,到了2011年,自筹资金的增速变为负数。这说明,在现行土地制度下,我国村社组织的经济实力极其有限。以上数据可以说明,土地制度的形式与村社组织经济实力的关系十分密切,这也可以从土地制度变迁的历史中找到证据。

数据来源:2005-2011 年《中国财政年鉴》。

三提五统、土地调整权并存时期。1983年1月,中共中央在《当前农村经济政策的若干问题》决议中正式确立了统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制,即土地由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营,实现农地所有权和使用权的分离,农户拥有土地的使用权,而农地的所有权则属于村社组织,而这种所有权就体现在农户对村社集体的“责任”上。在税费改革前,农户的责任包括上缴国家的税收以及承担乡村两级的三提五统任务。此外,为了适应较大范围内的人口变动,达到土地均分的目的,农民对土地的承包是有期限的,承包到期后,村社组织可以再次调整土地。在该时期,村社组织不仅可以从三提五统中获得经济收入,还拥有土地的调整权,从而奠定了早期村社组织及乡镇政府在农村公共品供给中的主体地位。

失去土地调整权,但保留三提五统的权利。为了避免承包地的频繁调整,防止耕地规模不断被细分,1987年贵州湄潭等9个地区率先进行了“增人不增地,减人不减地”的改革试点。1997年8月,由中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确指出土地承包期再延长30年。同时,村社组织必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内。因此,土地首次与人口脱离了关系,在这种“生不增,死不减”局面下,村社组织失去了对土地的调整权,也就是说,村社组织对土地的所有权没有了实质意义。此时,尽管村社组织的权利一定程度上被弱化了,但村社组织仍可通过农业税来获得经济收入,从而构成了其公共品供给的经济基础,并且,农业税的缴纳、三提五统义务的履行相当于农民承担了公共品供给的一部分成本,这可以抑制一定的搭便车行为的发生。

税费改革,失去税费收入。农业税在一定时期内保证了村社组织公共品供给的资金来源,然而其也逐渐成为了农民的一大负担,加大了城乡差距,增加农村社会的不稳定性,不利于农村经济的健康持续发展,因此,“十五”(2000—2005年)之初,中国开始了以减轻农民负担为中心,取消“三提五统”等税外收费,改革农业税收为主要内容的农村税费改革。同时,2002年通过的《农村土地承包法》和2007年通过的《物权法》,逐步将基本经营制度的长期不变,变成了具体承包关系不变。党的十七届三中全会进一步将基本经营制度“长期不变”变成具体承包关系的“长久不变”。自此,村社组织既失去了土地的调整权,又失去了税费来源,其地位变得很尴尬,在农村公共品供给方面似乎也显得无能为力。然而,如果村社组织拥有预留地或机动地,一方面,其可将机动地承包出去,收取一定的承包费,从而获得一定的经济收入,为公共品供给筹的部分费用;另一面,在提供对土地依赖程度较高的公共品时,如乡村水利或乡村公路,预留地可以发挥对被占地农户的补偿作用。2004年,贺雪峰(2009)等学者在陕西某村庄的调查就发现,一个村民小组的机动地越多,则该村民小组的治理状况就越好,类似村路、水利等公共品的供给亦更加完善;机动地少的村民小组则相反,村民都不愿竞选村民组长,村民小组内的公共事务也无法开展。2007年在河南某县的调查也发现,村集体的预留地与村庄治理有显著关系[8]。

当前一事一议制度的困境。农村税费改革取消了“三项提留”费用,这造成了村庄范围内公共产品供给资金的缺乏。在这背景下,“一事一议”作为农村公共品供给的一种筹资筹劳制度被确定下来。“一事一议”主要是指通过召开村民代表会议,村社组织可以向村民筹集资金并将其用于村庄公共事业的建设,如兴修农田水利、村道修建与维护等,前提是每年向每个人收取的费用不超过15元。然而,该制度在实践中普遍存在着事难议、议难决、决难行的问题。图3为广东省2004—2012年“一事一议”人均筹资数据,可以发现,除了2005年,其余年份的人均筹资额度是逐渐减少的。2004年,国家统计局农村经济调查总队对“一事一议”制度的实施情况进行了入户调查,调查发现,按人均计算,“一事一议”制度在2004年筹资数额为1.6元,只有10%左右的村庄真正意义上的实施了”一事一议“制度。其次,农村税费改革并未能促进“一事一议”筹资额度的增加,相比于前一年,2004年的人均筹资额度反而下降了0.2元。此次调查还访问了村民对“一事一议”制度的看法和意见,大约67%的村民认为“一事一议”制度无法真正实施和开展。从图3的广东省的“一事一议”筹资数据也可以看出,自实施该制度以来,其筹资的年人均资金约为0.1元,可见,“一事一议”制度的筹资力度是十分有限的。

数据来源:2005-2013 年《广东统计年鉴》。

由于筹资能力有限,一事一议制度在农村公共品供给方面并不能充分发挥其作用,达到其政策制定的初衷,而这与现行土地制度是分不开的。乡村公路与乡村水利是以地缘为基础的农村公共品,其供给依赖于土地,因此从水利与村道的供给状况我们可以获得一些证明村社组织地位与经济实力被削弱的一些佐证。图4为我国农村村道公路里程增速图,从图中可以看出,从2006年到2012年,村道公路里程的增速逐渐放缓。图5是2008年到2011年全国农村通汽车村数的统计数据,其总体呈下降趋势,不难猜想,公路里程增速的放缓与一事一议制度筹资不足有关,而通村公路个数的减少则可以反映出村社集体在养护村道方面作为不够,由于其资金缺乏,不具有维护村道的经济实力,再者,由于其作为土地所有者的地位被虚化,对村民的威慑作用不够也有可能导致村道被私人蚕食。

数据来源:2006-2012 年《第三产业统计年鉴》。

单位:个数据来源:2009-2012 年《中国农村统计年鉴》。

除了村道,在农田水利方面也存在类似问题。图6表明,近年来我国农村农田有效灌溉面积的减少呈现上升趋势,其中,由于水利工程老化、损毁导致的有效灌溉面积的减少也在逐年增加,这和村道的情况类似,其原因与现行土地制度下村社组织的经济实力和权威被削弱密切相关。

从以上分析可知,一事一议制度确实存在着“事难议”“议难决”“决难行”等问题,从而导致农村公共品供给出现了供给总量不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端,针对这些矛盾与问题,学者们从多个角度进行了探讨。李郁芳(2013)从公共选择的视角分析了一事一议问题形成的原因,认为“事难议”原因在于农户受益预期模糊,或者对方案的公平性存有疑虑,缺乏参与的积极性“;议难决”主要由现行“一事一议”制度规则集的外生性造成,该规则集涉及决策规则与财政选择特定规则;“决难行”则由于缺乏强制措施,所议事项的反对者常以种种借口拒绝出资,造成公共品供给资金筹集困难。在本研究看来,除了“一事一议”制度本身的原因外,土地制度也是一个不可忽视的因素。正如前文所述,在现有土地制度下,村社组织在失去了土地调整权和税费收入后,其经济实力大为削弱,在公共品供给方面,村级组织的权威和凝聚作用实际上是被淡化或虚化了,因而难以发挥出其在农村税费改革前所具有的组织农民达成集体行动、促进农民合作能力、自主或协助政府更好地完成公共品供给的作用。若一个村社组织拥有预留地或其他经济资源,村干部可以利用这些集体资源建立起一种奖惩机制,在决议某项公共品供给时,少数投反对票的村民就不得不考虑其在集体收益上可能受到的损失;再者,在决议形成后,若少数反对者仍不愿出资,村社集体就可以直接利用自身集体经济资源补充公共品供给资金缺口,从而解决“决难行”的问题,破除在农村公共品供给中的“少数决定多数”的困境。

数据来源:2001-2012 年《中国水利统计年鉴》。

四、重构村社组织在农村公共品供给中的地位

当前农村公共品供给不足的主要原因是村社组织权利和能力不足,加强和完善农村社区组织建设,可以有效增加农村公共品的供给能力。具体来说,首先要注意土地制度改革不能单纯地为了强调产权的完整和清晰而虚化了村社组织对农地的集体所有权;其次要充分发扬农村村民民主,让村民能够充分表达自己的利益偏好,提高农村公共品供给的效率;最后要与国家自上而下的转移支付对接,增强村社组织的经济实力,保证其提供农村公共品的能力。

(一)在土地制度改革过程中,防止村社组织的土地集体所有权虚化或弱化

在前面的分析中我们看到,村社集体在公共品需求偏好的表达和供给事项的决策和管理等方面具有得天独厚的优势,然而这种优势的发挥又依托于其作为集体土地所有者的身份及其所有者身份背后的一系列权力。因此,在现行的土地改革中要特别注意不能弱化或者虚化了其作为土地所有者的身份,目前,主张将土地私有化的呼声很高,然而,这种主张似乎忽略了村社组织在农村公共品供给中的重要作用,当村社组织不再具有土地所有者身份时,其在农村公共事务治理,在农村公共品供给方面的作用将无法发挥。因此,在进行土地制度改革中,要注意维护村社组织作为土地所有者的地位,防止由于其身份的弱化而导致其功能的虚化,从而不利于农村公共品的供给。

(二)发扬村民民主,让其充分表达自己的利益偏好

在农村公共品供给中,村社组织具有不可或缺的地位。村庄或者通过选举村民代表,以村民代表会议来决议事项,或者通过选举村干部,由村干部集中决议日常事务。有研究表明,村干部是否由村民代表选取出来这个事实对于农村公共品供给有着明显的影响,由村民代表通过选举方式产生的村干部往往在进行村务决策等方面更加能够得到村民的信服,因此在公共品供给方面也显得更为有效。

(三)与国家自上而下的转移支付对接,增强村社组织的经济实力

村社组织不再具备提供公共品的经济基础与政治基础。因此,在农村公共品供给上,村庄治理应与国家治理相结合,积极引入国家治理的力量,创新农村公共品的供给路径。如2008年全国部分省份试点开展的“一事一议’财政奖补制度。2011年财政奖补制度在全国所有省份开展。该制度通过国家参与的方式弥补了村社组织在农村公共品供给中的资金缺口,也提高了农民参与民主决策的热情。除此之外,国家近年来也逐渐加大了财政支农的力度,一种方式是自上而下的部门转移支付,另一种方式是以直补的形式转移到农民手中,这种政府与农民对村社组织的不信任直接导致村社组织在公共品供给中的优势无法得以发挥。所以,在充分发挥村民民主、增加村社组织的可信度后,还要让村社组织与国家自上而下的转移支付对接,增强村社组织的经济实力,以提高公共品供给的数量与质量。

摘要：税费改革后,农村公共产品供给出现了供给不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端,这与现行的土地制度密切相关。现行农村土地制度将削弱村社组织的地位和经济实力,对农村公共供给产生影响。改革农村土地制度,防止土地集体所有权虚化,发展村民民主,对接国家财政转移支付以提高农村公共品的供给数量和质量。

关键词：土地制度,农村公共品,村社组织

参考文献

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[8]贺雪峰.土地与农村公共品供给[J].江西社会科学,2009,(1):19-24.

发展农村公共事业 构建和谐农村 篇10

关键词：农村公共事业,和谐农村

农村纯公共产品包括农村基层政府行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农村义务教育、农村基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等。农村准公共产品则包括农村公共卫生、农村社会保障、农村水利设施、农村电视、电信、自来水、农村道路建设等。转轨期中国农村公共产品供给体制的改革, 就是要突破传统的以工农分治、城乡二元为基本特征的现行公共产品供给制度, 逐步建立以城乡公平和谐发展, 构建和谐农村为目标的新型农村公共产品供给体制。

一、我国农村公共产品供给现状及其原因分析

目前我国农村公共产品的供给存在着总量不足, 且供给结构不合理的现状。据有关调查显示, 全国仅1/3的乡镇有供水站, 83%的村不通自来水, 13%的村不通公路, 53%的村不通电话, 95%的村虽通电, 但电价普遍是城镇的2倍以上, 93%的村接收的电视信号相当微弱, 全国尚有207个县无公共图书馆, 67.9%的乡镇没有文化站。概括起来表现在三个方面:第一, 农村基础设施建设严重不足。我国长期实行“以农补工”的政策, 中央财政对农村基础设施建设的投资比较低, 农业基础设施建设有很大一部分是由基层政府, 主要是乡镇政府组织实施。第二, 农村义务教育投入不足。实行九年义务教育是我国的一项基本国策, 目前的义务教育投入中, 70%以上由乡镇负担, 9%左右由县财政负担, 中央及省财政只负担17%。第三, 农村公共产品严重短缺。长期以来, 我国实行对城镇居民和农民区别对待的办法, 城市的公共产品由国家和政府予以保障, 农村生产和生活所需的公益事业和公共产品依靠农民的投工、投劳、投资自行解决, 国家仅给予很少的补贴, 造成农村医疗卫生、环境保护、社会保障等公共产品供给严重不足。造成以上现状的原因是多方面的, 分析起来主要有以下几点。

1、城乡二元供给机制是问题的根源

城市的市民通过缴纳税收, 享受政府提供的各种公共品, 其供给进入公共财政体制。而农民得为其享受的各种公共品支付各种费用, 如“三提五统”等, 即农民享受的各种公共品是由农民自己进行成本分摊, 而不是由政府统一从强制性税收中进行安排。这与我国靠提取农业剩余推进工业化的发展战略有关。为了提前完成工业化, 我国一直采取对农产品价格进行管制, 同时对农业征收赋税, 农村公共产品供给采取制度外供给的政策。这在工业化初期是必要的, 也是顺应我国当时国情发展的。许多发展中国家在工业化初期都采取了相同的策略。但随着工业化的发展, 城乡二元经济结构已成定势, 再延续这样的制度只会进一步加大城乡差距, 使农村更加落后, 农民更加弱势, 从而阻碍城乡经济的协调发展。

2、财权与事权不对称是问题的关键

实行分税制后, 财权有向中央及省政府集中的趋势, 即“强干弱枝”, 而事权却逐级下放, 一些本应由中央及省政府供给的纯公共产品, 如义务教育、计划生育、民兵训练等, 却下放到乡镇一级, 加重了乡镇的负担。当乡镇政府不能从传统的税费收入中负担公共产品的供给时, 唯一的途径就是将供给成本转嫁到农民头上。税费改革只是治标之策, 关键是要厘清各级政府之间, 政府与市场之间的公共产品供给责任, 改变农村公共产品供给不足, 相互推诿的现象, 同时辅之以政府机构改革等诸多配套改革, 方可走出这个怪圈。

3、自上而下的公共产品供给决策机制是问题的症结

改革开放后, 当我国农民的生产方式由集体化转为家庭联产承包责任制后, 其对公共产品的依赖比集体化时大大增强了。而与农民生产生活直接相关的公共产品绝大部分属准公共产品, 该类公共产品由于具有不完全的非竞争性或非排他性, 受益人数有限且边界相对清晰, 村民一般不会隐瞒对该类公共物品的偏好, 市场机制可以发挥一定的作用, 可以解决搭便车问题。实际上, 村委会作为村民民主自治的非行政机构, 承担着村级公共产品供给决策的责任。这在《村组法》中也有明确规定。但目前村委会虽不是行政机构, 但村支书仍多由乡镇政府任命, 村委会的其他干部由村支书任命 (即使通过村民选举, 也不过是流于形式) , 在这样的行政管理体制下, 村委会实际上成了乡镇政府决策在村上的执行机构, 偏离了其作为村民公共需要的供给决策者及代言人职能。自上而下的公共产品供给决策必然偏离村民的偏好, 造成公共品的无效供给及公共资源的极大浪费。

4、农村滞后的土地产权改革及农产品价格管制是问题的焦点

我国农村土地是集体所有, 由于土地集体所有, 产权虚置, 导致“公有的悲剧”———农民对土地过度使用, 用得多, 养得少。另一方面, 由于土地集体所有, 因而集体的代表———村委会有权处置农民的土地, 包括出租、转让、拍卖等, 而处置收益绝大部分却由村委会得益, 严重损害了农民的利益, 农民对自己的私产及土地缺乏安全感。再加上我国多年来实行“以农养工”的政策, 对农产品实行价格管制, 剥夺农业剩余, 导致农民收入低且增长缓慢, 因而农民缺乏激励投入资源, 主动供给公共产品, 而依赖于向政府“等、靠、要”。

二、发展农村公共事业的对策

践行科学发展观, 实现城乡和谐发展是和谐社会的基本内涵之一, 改革长期存在的制约城乡社会公平的二元公共产品供给体制, 逐步构建工农业和谐、城乡一元的公共产品供给体制, 是城乡公平与和谐发展的前提条件。发展我国农村公共事业, 我们认为有如下对策。

1、改革基层政府的管理体制

乡镇作为我国政权的末梢, 要使其成为县级政权的派出机构, 增强乡镇政府的经济和社会服务功能, 弱化其行政职能, 从体制上保证基层政府不会挤占挪用公共产品的供给资金。健全农村公共产品供给制度, 合理划分中央和地方支出责任和支出范围, 特别是县、乡镇、村三级财权与事权要相统一, 从制度上保证公共产品供给资金的落实。明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围。公共产品的供应呈现出分层次的特点, 受益范围遍及全国的公共产品, 由中央提供, 而受益范围主要是地方的公共产品, 则由相应层次的地方政府提供, 具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。

2、加快农村土地制度改革

我国的农村土地家庭承包责任制, 曾经对稳定农村经济, 促进农业发展和农民增收发挥了不可磨灭的巨大作用。但是, 随着社会经济政治的发展, “三农”问题的新矛盾也逐步凸显出来, 农村土地承包制度越来越不适应农村经济发展。目前面临的问题是:一家一户分散的小规模经营不能适应农业现代化的要求, 不利于农业参加国际分工, 提高农产品国际竞争力。世界各国的经验都是通过各种方式使土地流动起来, 集中到少数农业经营者手中, 实现农业生产规模化、现代化经营和运作。要在制度上保证农民拥有土地转让权、经营权, 促进农业规模化、集约化经营, 提高农业生产率, 进而提高农业的比较效益。土地制度决定了农村、农民的一切生产方式, 决定了农民的政治权利和经济地位, 没有保障农民合法权益的土地制度, 农民就不会富裕, 农民对公共产品的投资建设就会缺乏积极性。

3、实行农村公共产品投资主体多元化

我国是一个发展中国家, 农村地区地域广阔, 对农村公共产品的需求规模较大, 仅仅依靠有限的财政投资, 往往力不从心。政府无法投资兴建大量公共产品, 因此要积极探索农村公共产品供给制度的创新。对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供。在明确产权的前提下, 积极引进民间资金和外资, 按照“谁引进、谁收费”, “谁投资、谁收益”的原则, 大力兴办农村公共产品。对那些进入成本不高、可以利用收费来进行排他的准公共产品, 按照“谁建设, 谁收费, 谁受益, 谁付费”的原则, 通过市场机制来收回投资, 并允许有一定的回报, 政府只是予以监管和指导。通过投资主体多元化, 减轻了乡镇村财政压力, 也就减少了农民对公共产品的成本分担。

4、建立城乡一体化的公共产品供给体系

长期以来政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构, 同时也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度, 公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。相对于城市而言, 农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。农民生产、生活所需的公共产品大多都是由农民以上缴税费的方式自己承担, 公共产品数量短缺、质量不高是其基本特点。为此要加快农村经济和社会发展, 真正减轻农民负担, 必须要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度, 调整政府公共支出政策, 加大对农业和农村的投资力度。

5、加大财政转移支付和财政支农的力度

全国性公共产品如计划生育、环境保护、大江大河治理、义务教育、农业基础科学研究等由中央政府提供财政支出, 有些跨地区的公共基础设施建设可由地方政府承担为主, 中央政府给予一定的财政补助, 并做好地区间的协调工作。在城乡差别越来越大的情况下, 国家要本着公平的原则, 对贫困地区通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括农业基础设施建设、卫生防疫、义务教育、环境保护等的供给予以支持。

6、完善农村公共产品供给的决策机制, 建立“自下而上”的农村公共产品决策程序