完善地方税收立法权

完善地方税收立法权（精选八篇）

完善地方税收立法权 篇1

关键词：电子商务,税收征管,法律制度

我国目前电子商务尚处于发展的初期, 但发展的势头锐不可当。尤其是网络零售交易, 近十年来, 以年均高于40%的增速迅猛发展, 2012年网上零售交易规模达到1.32万亿元, 同比增长64.7%, 占据社会零售商品总额的7%, 相当于全国连锁百强的年销售总和;其中B2C (企业与消费者间交易) 交易占比37%, C2C (个人间交易) 占比63%。2012年淘宝网完成销售额1.15万亿;仅“双十一”一天的销售额就高达191亿。网络零售吸引消费者的重要原因是比实体店价格低廉, 不开发票, 不上税成为一种潜规则。网络购物虽然不同于传统的交易方式, 但并未改变交易的实质, 交易的内容仍然是现实世界中的商品或服务。但是, 电子商务具有虚拟化和无纸化的特点, 令现有税收征管法律无从适用, 导致电子商务行业的大量交易游离于现有的税法监管之外, 造成国家大量税款流失。电子商务应该交税, 事实上, 大部分尤其是大型的B2C企业如天猫、京东等已经交税, 但是还有一些B2C交易和C2C交易尚未交税, 需要改革和完善现行的税收征管法律, 以适应电子商务的发展。

一、我国电子商务税收立法思路

为了解决电子商务发展带来的税收法律问题, 许多电子商务发达国家和地区对现有税收法律进行修订和补充, 并针对电子商务产生的新问题, 研究制定新的法律。我国电子商务税收立法需要借鉴欧盟、经合组织和发达国家的做法, 确定电子商务税收立法的思路。

因为现行税法是建立在有形交易的基础之上的, 它不能够完全适用电子商务的税收问题。当务之急是修订现行税收法律、法规, 在不立法开征新税的前提下, 对现行税法的范畴和条款进行修改、重新界定和解释, 增加有关对电子商务适用的条款, 以消除税法适用上的不确定性, 并保证对现行税制不造成大的影响。现行税制实现了对电子商务B2B模式、B2C模式征税, 而对C2C模式电子商务不征税。目前, B2B、B2C模式电子商务按照我国现行流转税的规定计算缴纳税款, 操作过程中遇到征税对象的确定、税收征管、税收管辖权、税务稽查等问题, 需要在实践中完善税收立法, 实现可行的税收征收。目前更重要的监管是B2C模式的网上商店混入C2C模式逃避纳税, 损害了税负公平。

待时机成熟后, 再研究制定新的电子商务税收相关法律、法规。早在2010年两会期间全国政协委员朱奕龙建议应制定《电子商务税收法》对网店征税, 但至今没有实质性方案出台, 也从一个侧面说明在现行税法之外另行制定电子商务税收法律需要假以时日, 不能一蹴而就。2013年两会期间步步高董事长王填也提交了关于制定《电子商务税收征管法》的议案。国家税务总局也将研究制定《电子商务税收征管办法》作为2013年的工作重点。

二、我国电子商务税收征管立法现状

我国目前没有权威的电子商务税收立法, 规范电子商务税收的是一些零星的法规、部门规章和地方性规定。立法主要集中于工商管理实名登记和电子发票, 为进一步完善电子商务税收征管奠定了坚实的基础。

北京市2007年12月1日的《北京市信息促进化条例》实施开始, 要求利用互联网从事经营活动的单位和个人应当依法取得营业执照。北京市工商局于2008年8月1日实行的《关于贯彻落实〈北京市信息化促进条例〉加强电子商务监督管理的意见》中规定:凡是以营利为目的利用互联网从事电子商务经营活动的主体 (简称“电子商务经营者”, 含电子商务服务提供商) , 均应依法登记注册。在领取营业执照后才能开展经营。北京市工商局监管C2C模式电子商务的决心很明显。

2010年5月30日国家工商总局公布了《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》, 于2010年7月1日施行, 该办法属于部门规章。办法明确区分了法人和自然人卖家, 规定:自然人具备登记注册条件的, 依法办理工商登记注册。未领取营业执照的网络经营的自然人, 应当履行实名义务, 应当向提供网络交易平台服务的经营者提出申请, 提交其姓名和地址等真实身份信息, 但不强制登记。办法中对注册条件未具体说明。《办法》施行后, 国内网店开始步入实名制的时代, 为电子商务税务登记初步扫清了障碍。

2012年7月10日, 广东省工商局颁布实施了《关于鼓励支持我省网络商品交易及有关服务健康发展的若干意见》, 放宽网店工商登记的“门槛”。网络商品交易及有关服务经营者可以使用集中办公区域作为住所 (经营场所) 办理工商登记, 允许“一址多照”;只从事网上经营活动的网络商品交易及有关服务经营者, 在符合当地政府关于住所 (经营场所) 有关规定的前提下, 可使用自有或租用的住宅作为住所 (经营场所) 办理工商登记。以上措施为网店税收征管提供了可能。

“以票控税”是我国主要的征税手段。传统手工发票, 在商业行为与发票核对之间存在时滞, 税务机关无法实时跟踪发票信息, 我国从2009年开始探索网络发票, 先后在47个省级国、地税局进行了试点。2013年1月25日, 国家税务总局正式公布了《网络发票管理办法》, 于2013年4月1日起施行。网络发票是指基于税务机关网络发票管理系统开具的发票, 在开具过程中要通过网络系统, 以替代税控机, 但最终仍然是纸质的。网络发票在线开具, 具有填开数据真实, 便于查询, 有利于税收征管等优点, 并为发票无纸化、电子化, 即电子发票奠定基础。

尽管网络发票不等同于对电子商务征税, 但条例中提出, “省以上税务机关在确保网络发票电子信息正确生成、可靠存储、查询验证、安全唯一等条件的情况下, 可以试行电子发票”。在不远的将来将电子商务B2C、C2C模式纳入征税范围, 单纯依靠传统的纸质发票必然存在诸多弊端, 迫切需要“网络税务局”和电子发票与之相适应, 这也是税收技术发展的大势所趋。

三、完善我国电子商务税收征管法律制度的建议

我国《税收征管法》1992年9月颁布, 是我国现行税收征管的基本法, 2001年4月第二次修订, 修订后实施至今已经有十二年的时间了。为了适应电子商务的发展, 应改革和完善税收征管法及相关配套法律法规, 补充电子商务所适用的税收条款, 对电子商务的税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查等给予重新的界定, 以使电子商务的税收征管有法可依。

(一) 实行电子商务税务登记制度

税务登记是税收征管工作的首要环节, 其前提条件是工商管理登记。C2C电子商务模式征税难的主要原因是未强制工商登记, 进而无法确定纳税主体。鉴于国内已出台相关法规或规章, 以营利为目的网店在第三方交易平台办理上网交易手续后, 强制进行工商登记。建议修改税收征管法, 工商登记后在规定的期限内到主管税务机关办理电子商务税务登记, 方可在银行开立电子账户。即所有网络店铺应亮证经营, 所办理的证照应在其店铺中公示。税务机关采用国家标准为电子商务纳税人设立唯一的纳税识别码, 在税收管理信息系统中进行登记, 同时建立税务登记密钥管理系统, 防止纳税人的重要信息外泄, 最大范围地将网上交易纳入税收征管中。

(二) 改革纳税申报和税款征收方式

为适应电子商务的发展, 改革纳税申报和税款征收环节, 推行电子申报和电子缴税, 通过计算机和通讯网络系统, 完成征纳双方的电子信息交换和税款划解, 实现税收无纸化和电子化。由于电子商务的买卖双方直接进行交易, 减少了中介环节, 影响了中介机构的代扣代缴税款, 易导致税款流失, 需要重新界定扣缴义务人。建议如果自建网络交易平台进行电子商务交易, 应由第三方支付平台履行代扣代缴义务;如果通过统一的电子商务平台进行交易, 应以第三方交易平台作为扣缴义务人。

(三) 制定合理的网店征税标准

电子商务征税难在于如何制定合理的征税标准, 一味地照搬实体店的征税标准未必合适, 需结合电子商务自身的特点。建议可根据网店的信用等级、订单数、第三方支付交易金额、物流配送数量等指标, 确定网店是否纳入税收征管范围, 确立合适的起征点和免征额、免税期。对线上交易和线下交易分别核算的网店, 方能享受税收优惠, 实行差异化的税收政策。完善税收征管法律一方面要有利于中小网店的发展, 又要为网店和实体店创造公平竞争的环境。

(四) 推广电子发票, 扩大增值税的征税范围

2013年4月1日起施行的《网络发票管理办法》, 主要是指普通网络发票, 建议修改税收征管法及其实施细则, 明确网络发票作为纳税申报的凭证, 网络发票与纸质发票具有同等的法律效力。对网络发票的开具、使用、传递、保管、注销研究制定详细的配套措施。推广使用统一的网络普通发票, 着手研究网络增值税发票, 并逐步过渡到电子发票。

我国纳入增值税征税范围的是有形动产, 网上订购并下载的数字化产品是一种无形商品, 如果适用营业税, 就会比传统有形产品的税负低, 违背税收公平原则。可适当扩大增值税的征税范围, 尤其是实行“营改增”后, 将电子商务逐步纳入增值税的征税范围, 包括在线交易的商品 (包括数字化产品) 和在线提供劳务 (包括金融、咨询、会计等) 。鉴于营业税与增值税的税率差异, 建议单独制定适用于电子商务的较低的增值税税率和征收率, 体现税收公平原则。

(五) 建立电子化税务稽查制度

试论我国税收立法体制之完善 篇2

一

税收立法是指一定的国家机关依据法定程序，在法定权限范围内，制定、修改和废止税收法律规范的专门活动。税收立法体制主要是规定税收立法权限在一定的国家机关之间划分的制度，其核心是明确中央和地方之间有关税收立法权限的划分问题;在复合立法体制下，还包括税收立法权限在权力机关与根据授权的行政机关之间划分的问题。需要指出的是，这里所称的税法是广义上的税法，包括各个效力等级的税收法律规范，而非仅指税收法律。

税收立法体制是从属于一国整体的立法体制。大多数学者认为，当今世界的立法体制大致有单一(或一元)制、复合(或多元)制和制衡制三种;而我国现行的立法制，“既不同于联邦制国家，也和一般的单一制国家有所区别”，[1]是中央集中统一领导下的、中央和地方适当分权的、多级的立法体制。也有的学者直接按照中央和地方立法权限划分的方式将立法体制分为中央集权模式、地方分权模式、集权分权模式和分权集权模式等四种模式，并认为我国的立法体制属于集权分权模式，即立法权主要由中央行使，但在一定限度和条件下，地方可以适当地行使某些中央授予的地方立法权。[2]参照以上大多数学者对立法体制基本类型的划分方法，综合考察世界各国的税收立法体制，主要有以下两种类型：

1 按照税收立法权限是否在中央和地方之间[3]分配，可以分为一级税收立法体制和多级税收立法体制。在一级税收立法体制下，税收立法权专属于国家中央政权机关，任何地方政权机关无权制定税收法规，如法国、巴西、挪威、罗马尼亚等国。在多级税收立法体制下，中央政权机关和地方政权机关在各自权限范围内都可制定相应效力等级的税收法规。如美国、加拿大、意大利、墨西哥等国，实行的都是这一体制。

2 按照税收立法权限是否在不同性质的国家机关之间分配，可以分为一元化税收立法体制和多元化税收立法体制。前者是指税收立法权由同一性质的国家机关，一般是国家权力机关或立法机关行使，即立法机关性质单一化，如加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰等国的情况。在多元化税收立法体制下，税收立法权在两个或两个以上不同性质的国家机关之间进行划分，一般是国家立法机关和国家行政机关，例如美国、英国、丹麦、比利时等国的情况。

按照上述税收立法体制类型的划分标准，我国现行税收立法体制呈现出多元化和多级化的特征。所谓多元，是指我国税收法律规范，既包括由国家权力机关制定的，又包括授权由国家行政机关制定的，是一种税收立法权限的横向分配方式;所谓多级，是指我国税收立法权限在中央政权机关和地方政权机关之间进行划分，是一种税收立法权限的纵向划分方式。由此，我国已初步构建了一个横向协作配合关系和纵向效力从属关系相统一的税收立法体制。

因此，按照效力等级的划分，我国税收立法权限实际上分为三个等级：

第一等级，全国人民代表大会根据宪法，作为最高国家权力机关(含全国人大常务委员会)，行使国家立法权，制定和颁布有关国家税收的基本法律。如1992年颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》和1993年修订的《中华人民共和国个人所得税法》等。基于该立法权限等级制定的税法规范称之为税收法律，在税法的渊源中仅次于有关税收的宪法性规范，居于第二效力等级。

第二等级，又分为两个层次。第一层次是国务院作为最高国家行政机关，根据宪法和法律，行使行政立法权，制定有关税收的行政法规;或是根据全国人大及其常务委员会的授权，行使授权立法权或称委任立法权，如1984年第六届全国人大常委会第七次会议根据国务院的建议，决定“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”，1985年第六届全国人大第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例(当然包括税收法规)。第二层次是具体行使财政税收管理职能的财政部、国家税务总局等国务院有关职能部门，根据法律和国务院制定的税收行政法规的授权，有权制定税收行政规章。基于本立法权限等级制定的税法规范统称为税收行政法规和规章，在税法的渊源中居于税收法律之后，是为第三效力等级。

第三等级，也分为两个层次：一是各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门;二是各省、自治区、直辖市的人民政府所在地市和经国家批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门。上述国家机关，或根据宪法行使地方立法权，或根据有关法律、法规的规定(地方行政机关还可根据地方权力机关的授权)行使授权立法权，结合本地实际情况，制定仅适用于本地区的地方性税收法规或地方性税收行政规章。基于这一立法权限等级制定的税法规范又可统称为地方性税收法规，在税法的渊源中居于第四效力等级。

二

需要说明的是，税收立法体制与税法体系是既相互联系、又相互区别的两个概念。

立法体制主要指立法权限的划分，“它表明哪些国家机关具有哪种性质、哪个范围的立法权力及由此派生的依附于立法权上的制定其他法律规范性文件(政府与地方的法规、条例等)的权力，以及这些权力之间的相互关系。”[4]税收立法体制的主要内容是指税收立法权限及其划分方式。而某一部门法的体系，是指该部门法中各种法律规范有机联系而构成的统一整体，它不同于法律体系。“法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”[5]法律体系是相对于一个国家的全部法律规范而言的，它的下一级构成单位是法律部门或部门法，因此又可称为“部门法体系”。[6]而某一部门法的体系，则只就该部门法而言，它的下一级构成单位直接表现为属于该部门的各种法律规范。税法体系就是以各种税收法律规范及其构成方式为主要内容的。

如前所述，税收立法体制包括税收立法权限的划分、税收立法权的行使和行使税收立法权的国家机关的建立等方面的内容，当然也涉及以基于不同等级的税收立法权而制定的不同效力等级的税收法律规范。税收立法体制需要国家以立法的形式加以明确规定，属于上层建筑范畴。税法体系研究的是税收法规本身及其相互间有机联系的方式(一般就是税法分类的方式)，它更多地是出于理论研究或为立法提供参考的需要而构建的，因此并不需要国家法律明文规定。实际上，基于不同等级的税收立法权限制定的税收法规的效力等级，决定了税法体系最基本的构成方式。除此之外，税法体系还可以按照税法的调整对象-税收关系(按内容的不同划分为税收实体法、税收程序法和税收权限法)、税法是否具涉外因素(划分为涉外税法和涉内税法)等方式来构成。

改革和完善税收立法体制的目的，不仅是出于国家整体立法体制完善的需要，而且是构建更加完备、合理的税法体系的需要。例如全国人大及其常委会和国务院之间的税收立法权限的划分，就决定了我国税法体系是以效力等级较高的税收法律

为主，还是以效力等级次之的税收行政法规为主。我国目前的税法体系以税收行政法规为主、税收法律为辅，虽然这是由我国现阶段的政治、经济发展形势所决定的，是我国税法体系的一个突出的阶段性特征，但从长远来看，我国最终是要构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系，而这都有赖于税收立法体制的进一步改革和完善。

三

自1982年宪法确立我国现行立法体制以来，十几年的`立法实践表明，现行立法体制基本上符合我国的实际情况，在社会主义现代化建设中发挥了积极的作用，但同时也存在一些问题。主要表现在：立法权限的划分过于原则;立法权限范围不甚清楚。比如宪法规定了全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，但没有规定可以就哪些事项制定这些基本法律，“其他的基本法律”的范围也不明确;宪法规定了全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”，但没有具体规定划分“基本法律”和普通法律的标准。又如，宪法规定国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，但是，对于制定行政法规的范围未作明确、具体的规定。还有地方组织法也没有明确规定立法机关的立法权限范围等。[7]

我国现行立法体制存在的诸多问题，在税收立法活动中均有不同程度的反映。例如，关于税收的立法权限，1982年宪法并没有明确规定它应归属于哪一类和哪一级国家机关，但从全国人大常委会和全国人大分别于1984年和1985年作出的两次授权决定来看，应该认为税收立法权限归属于全国人大及其常委会。但是，在授权情况下，国务院发布了一系列税收行政法规，使现行的税收法规主要以大量的税收行政法规为主，税收法律只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国农业税条例》[8]等有限的几个，不符合税收法定主义原则[9]的要求。

改革或解决我国现行税收立法体制存在的各种不足并加以完善之，首先有赖于国家整个立法体制的改革和完善。如除了以宪法明确不同性质和不同级别的国家机关所享有的立法权的不同种类(国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等)和不同等级之外，还要通过制定立法法，采取列举与限制并列的方式使上述国家机关的立法权限范围明确化、具体化。[10]只有在这一基础上，才有可能进一步改善税收立法体制。

具体来说，我们认为，应当从以下纵向横向两个方面来对我国现行税收立法体制加以完善： [11]

1 在纵向效力从属关系上要合理、适度划分中央与地方税收立法权限。我国应根据自身实际情况，按照既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下，赋予地方必要的权力的原则，在税收立法权限的划分上做到合理分权、适度下放。具体而言，就是主要税法，包括税收基本法，中央税、中央地方共享税，如关税、消费税、增值税、资源税、证券交易税等税种的实体法，以及税收征收管理、税务行政复议、税务代理、发票管理等主要税收程序法的全部立法权集中在中央。对于地方，可在若干限定条件下经国务院或者全国人大立法授权，赋予地方对地方性税收法规的立法权;同时在不违背国家税收法律、法规的前提下，通过地方立法程序制定一些加强地方税收征收管理的办法和规章。在若干限定条件下赋予地方开征新税种的权力，既体现在统一指导下兼顾局部利益的灵活性，又反映在集中指导下赋予地方必要的权力，还可改变目前许多地方因无开征新税种的权力而变相地开征一些具有税收性质与作用的“费”和基金的做法。

2 在横向协作分配关系和立法形式方面，合理划分权力机关与行政机关之间税收立法权限。在上述合理划分中央与地方立法权限的基础上，可按以下具体意见确立权力机关与行政机关的税收立法权限范围：(1)税收基本法是税法体系中的根本大法，应当由最高权力机关即全国人大制定。(2)税收实体法是税法的基本构成部分，属于中央立法权限的大部分税种的基本法律应由全国人大及其常委会制定，其实施细则应由全国人大授权国务院制定;属于中央立法权限的其他税种的法因条件尚未成熟需要采用暂行条例等过渡形式的，应由国务院制定，其实施细则应由财政部或省级人民政府制定。(3)属于地方立法权限的各个税种的法规应由省级人大制定，其实施细则应由省级人民政府制定。(4)税收程序法是税收实体法得以有效实施的保障，是税收法律体系中不可或缺的部分，立法时要保证统一。条件成熟的，应由全国人大及其常委会制定;条件尚未成熟而需要采用过渡性法规形式的，应由国务院制定，其实施办法由国家税务总局或省级人民政府制定。

关于完善我国税收立法体制的思考 篇3

关键词:税收;立法;体制;完善

中图分类号:D922.22文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)26—0129—02

构建科学、规范的分税制立法体系是建立和完善社会主义市场经济法律体系的一项重要任务。1994年实施的分税制改革虽已初显成效,并从整体上勾画出我国财政体制立法的基本框架,但尚未构建出形式完备、内容规范的分税制立法体系。为进一步适应社会主义市场经济发展的需要,推进我国财政体制改革和立法,从理论和实践的结合上探讨我国分税制立法的若干基本问题,在我国真正实现依法治税已显得十分必要且十分迫切。

一、我国税收立法体制的基本情况

(一)税收与国家

税收是现代国家赖以存在的物质基础。从本质上说,税收意味国家权力对公民财产权利的侵害,但可以认为这种“侵害”是必要的,是公民获得公共产品和服务所应该付出的代价。基于税收的这样一种特质,为了防止对私人财产权利造成不适当侵害,各个国家往往通过完善的立法对课税权作出比较明确的规定,以规范政府的税收行为,有效制约政府对课税权力的运用。我国自1994年实施分税制以来,税收立法在依法治国的大框架下有了长足发展,但同时也还存在诸多不完善的地方,不能指导各级政府的税收行为,出现了较多实际问题。

(二)我国税收立法体制的特征

税收立法是指一定的国家机关依据法定程序,在法定权限范围内,制定、修改和废止税收法律规范的专门活动。税收立法体制主要是规定税收立法权限在一定的国家机关之间划分的制度,其核心是明确中央和地方之间有关税收立法权限的划分问题;税收立法体制是从属于一国整体的立法体制。

1.行政主导型立法体制。尽管我国宪法规定,全国人大及其常委会是我国税收法律的制定主体,但在实际税收立法中,他们并没有成为我国税收法律规范的制定主体。相反,在获得全国人大及常委会授权的情况下,国务院逐渐成为我国税收法律法规的制定主体,制定了一系列税收行政法规,形成了我国以税收行政法规为主、税收法律为辅的具有独特意义的税法体系。

2.多元化和多级化的税收立法体制。经过1994年的税制改革,我国已经初步建立了税收立法权横向分配和纵向划分相结合的税收立法体制,呈现出多元化和多级化的特征。所谓多元化,是指我国税收法律规范的制定主体既包括国家立法机关,也包括国家行政机构,存在着税收立法权限的横向分配。所谓多级化,是指我国税收立法权限在中央和地方之间存在着纵向划分。《国务院关于实行分税制财政体制的决定》(国发[1993]85号)规定,“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。

(三)我国税收立法体制的不足

1.税收立法权过于集中。目前我国税收的立法权、解释权一般集中在中央,即税收立法权集中在全国人民代表大会及其常务委员会。实行分税制后,税权过多地集中于中央,几乎所有的税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则,都是由中央制定和颁发的,地方只有征收管理权及制定一些具体的征税办法和补充措施的权限。

2.税收立法层次和规格较低,刚性较差。我国大部分税收法律规范的形式仍停留在行政法规、地方性税收法规、部门规章等级次上,表明我国税收法律体系中存在着总体立法规格较低的问题。就目前来说,作为国家立法机关的全国人民代表大会及其常委会只制定了三部税收法律,即《税收征收管理法》、《个人所得税法》及《外商投资企业和外国企业所得税法》,而大多数税收法规只停留在条例或暂行条例阶段,而在税收法律体系中起着小宪法作用的《税收基本法》尚未出台,从而使税收法律体系内部结构失衡,现行税制缺乏系统性、完整性和规范性,过多的行政法规、规章直接影响税收法律的效力等级,不符合税收法定原则的要求,使税收法律失去必要的权威性、严肃性,在执行中也缺乏税收法律应有的刚性。

3.税收立法中的立法行政化。从立法机关看,我国税收立法过多地依赖政府行政部门,授权立法较多,立法缺乏独立性。在实际税收工作中,起主要作用的是由中央主管税务机关制定的税收行政规章,使本应行使执法职能的行政机关变为融立法与执法为一体的机构,这就是税收立法中的立法行政化现象。

4.立法透明度不高,缺乏公开性。立法机关应是中立的、专门的机构,即全国人民代表大会及其常委会,而我国的税收立法大多数是授权立法,由财政部及国家税务总局起草法律法规,然后立项后交人大表决。在立法过程中,只考虑了执法者的意见,而没有充分征求公民的意见和建议,出现立法上的一边倒现象,缺少公开性和透明度。

二、我国分税制立法体制的完善

(一)选择适合中国国情的分税制立法模式,合理划分中央与地方税收立法权限

分税制立法可以分为相对分权与绝对分权两种立法模式。前者是将财政立法权和财政行政权主要集中于中央,同时赋予地方国家机关一定的财政立法权和财政行政权,中央与地方财政收支范围虽相对明确,但亦有交叉,上级政府对下级政府转移支付的规模较大。后者则在中央与地方之间的财政分权较彻底,中央与地方各自的财政立法权、财政行政权和财政收支范围非常明确,互不交叉,上级政府对下级政府一般性转移支付的规模不大。笔者认为,我国现行的经济体制、政治体制和立法体制决定我国分税制立法的模式应为相对分权式。

1.分税制立法模式应与国家经济体制相适应。财政体制法是处理中央和地方财政权分配关系的准则,是具体的财政体制在法律上的反映。集权经济体制下的财政体制法所规定的中央与地方财政分权水平较低甚至不实行分权,这种立法模式现已被越来越多的国家所扬弃。在我国多种利益格局并存要求实行分税制。

2.分税制立法模式应与国家政治体制保持一致。我国是单一制的社会主义国家,中央与地方之间的权力划分遵循民主集中制的原则,在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性,这决定我国财政权以中央统一为主、地方分权为辅。即与宏观调控相对应的财政权必须统一在中央,适应市场调节的财政权由地方行使。在税收体制中设置中央与地方共享税就是政治上相对分权原则的体现。

3.分税制立法模式应与国家立法体制保持协调。从严格意义上讲,我国实行两级立法体制。在中央,全国人民代表大会及其常务委员会统一行使国家立法權;在地方,省级(或省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市)人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规。由于财政体制法在财政法体系中居主导地位,财政体制法的表现形式应为全国人民代表大会制定的法律。

(二)整体完善我国税收立法环境

由于立法权限的划分问题,我国税收立法的权力实际上由作为立法部门的全国人民代表大会及其常务委员会变成了作为最高行政部门的国务院。而实际上由于国务院又可以向下授权,财政部和国家税务总局也有相当大的税收立法权限。这种不规范的税收立法体制直接导致了我国税收法律法规的不规范。而对于立法权限的划分,则需依靠我国立法环境的整体完善。

1.完善宪法。完善我国宪法中关于财政、税收方面的原则性规定,这是构建我国财税法律体系的统帅和基础。目前在宪法中关于财政、税收方面的原则性规定太少,内容非常欠缺,应在宪法中健全和完善有关财政管理体制、税制、分税制等财税基本制度,中央政府和地方政府之间事权和财权的划分,税收法定原则、财政支出法定原则、公民在财税方面的基本权利和义务等重大原则性的规定。

2.制定立法法。对于宪法赋予立法权限的国家机关,要通过制定立法法,采取列举与限制的方式使其立法权限范围明确化、具体化,并对其立法程序做出严密规定。当前我国中央与地方税收立法权划分格局是国务院以发布行政决定的方式加以明确的,并不是由全国人民代表大会及其常务委员会立法确定,这种由行政机关来划分税收立法权的做法,与多数国家根据民主宪政原则在宪法或税收基本法中规定税收立法权的划分制度的做法不一致,不符合现代法治原则和精神。在一时不可能修正宪法的情况下,则可以通过《立法法》的制定来完成上述任务。

3.确定税收法定主义原则为我国分税制立法的基本原则,改变行政性税收法律占主导地位的现状。(1) 税收法定主义是税法至为重要的基本原则或称税法的最高法律原则。它是民主原则和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现。对于保障人权、维护国家利益和社会公共利益可谓举足轻重,不可或缺。(2)税收法定主义原则在我国税法体系缺失的表现。在宪法上的缺失:我国《宪法》第56条规定“中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务”。只強调了公民的纳税义务,而未将被世界上大多数国家所普遍采用的税收法定主义体现在《宪法》中。换言之,就是《宪法》只规定了公民的纳税义务而没有明确税收法定原则,这就为不规范的税收立法留下了较大的空间。在立法法与其他单行税法之间的缺失:我国《立法法》第8条规定,“下列事项只能制定法律……基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度……”该条文明确规定了税收的基本制度只能由立法机关通过制定法律加以规范。但在实践中,目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的。

4.制定税收基本法,提高我国税收法律级别,确定税收法律权威。税收基本法是指一个国家对税收制度的根本性问题、共同性问题、原则性问题、重大问题和综合性问题而进行的规定,以统帅、约束、指导、协调各单行税收法律法规,在税法体系中具有仅次于宪法的最高法律地位和效力的规范。就我国来说,制定《税收基本法》有利于改变现有我国税法级次结构,提高立法机关立法所占比重,将大量行政法规、部门规章升格为税收法律、减少规范性文件是推行税收法治现代化,有利于提高税收法律制度的权威性和确定性,改变长期以来税收领域法律层次偏低的“法律倒置”现象和征税权运转不良、效率低下、刚性不足的状况。

完善地方税收立法权 篇4

一、我国税收立法存在的问题

(一) 缺少宪法对税收立法的限制

我国没有在宪法中规定有关税收立法的原则, 也没有明确税收立法的授权权限, 更没有像其他国家那样的设立税法通则, 保证税收有法可依, 同时消除独立的税法之间的不协调, 这样一来, 我国税收体系中, 通过国务院等国家行政机关进行的行政立法数量就远远多于人大立法, 这样的结果直接体现是立法的不严谨。

(二) 立法层次较低、随意性大、税收行政立法缺少授权限制

我国在税收立法方面的现状是:大量的税收立法是通过国务院及其以下层级的部门立法得来, 即在立法中大量使用授权立法。税收法律作为一种正式制度的这种功能却因税收立法权的横向分配是以授权行政立法为主的模式而大打折扣。我国目前只有《个人所得税法》、《企业所得税法》以及《中华人民共和国税收征管法》等几部法是通过全国人大及其常务委员会通过实施, 除此之外, 大多税收法律制度还只是以国务院或由全国人大常委会授权国务院制定的“暂行条例”形式出现, 如我国收入规模最大的增值税。这使得我国税收法律体系的层级较低, 权威性不足。

(三) 对纳税人权利方面的立法不足

我国《宪法》在第五十六条中规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”, 从而奠定了我国公民具有纳税义务这样一个基础。因为《宪法》的这一规定, 我国在税后的税收相关立法中, 过分强化纳税人义务, 而相对忽视对纳税人权利保护, 进而引发征税权力失控、税款使用低效, 纳税人权益在很多时候受到损害。比如2009年5月1日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局对烟产品消费税政策作了重大调整, 甲类香烟的消费税由原来的45%调整至56%, 乙类香烟由30%调整至36%, 雪茄烟由25%调整至36%。与此同时, 原来的甲、乙类香烟划分标准也进行了调整, 原来50元的分界线上浮至70元, 即每标准条 (200支) 调拨价格在70元 (不含增值税) 以上 (含70元) 的卷烟为甲类卷烟, 低于此价格的为乙类卷烟。此外, 卷烟批发环节还加征了一道从价税, 税率为5%。在这里, 国家税务局一个通知, 税率就发生了改变。纳税人对税收征收的决定没有任何发言权, 纳税人的同意权被忽视了。在政府看来, 纳税仅仅是政府施加给民众的义务。至于征哪些税、向谁征、征多少、怎样征, 民众根本无权过问。尊重和保障公众的各项权利是关注民生、改善民生的基本要求和重要体现, 但我国税收立法在保障和实现公民的权利力方面仍显不足。

二、完善我国税收立法不足的对策

(一) 加强宪法对税收立法的限制、完善宪法监督

税收法定原则是现代税法最基本的原则或最高原则。日本著名的税法专家金子宏认为, 对税的课赋、征收必须依据法律来进行。换言之, 如果不依据法律, 国家则不能进行课税、征税;国民亦不负纳税的义务。将这一原则称之为税的法律主义。也因此, 《宪法》作为保障公民基本权利的根本大法, 应该对涉及在公民权益的事项以税收立法权限做出规定。当然, 对于《宪法》的修改不是一件简单的事情, 必须经过法定的程序来完成, 因此建议宪法修订机关在原有的条文上增加相应款项即可。

(二) 重塑税收立法权限

前面提到, 税收必须依据法律, 否则国家不能进行课税、征税;国民也不负纳税义务。在我国, 应切实做好立法权限划分工作, 加强全国人大及其常务委员会有关税收的高层级立法, 收缩国务院及其以下国家行政机关的行政立法, 最大限度的避免税收立法过程中的随意性, 提高税收法律层级, 尽量避免因为行政机关的立法不稳定性而导致对纳税人的合法权益的损害, 增强税收立法的权威性、规范性与稳定性。

(三) 从立法上加强对纳税人权利的保护

首先, 应当在《宪法》中加入对纳税人权利的保护款项, 和其中对依法纳税义务的规定形成呼应。

其次, 应当在高位阶的法律规定纳税人的权利, 同时着力加重对侵犯纳税人合法权益带来侵害的责任规定。比如完善税收立法听证制度, 满足社会成员对税收立法的参与权与监督权;再比如对应当经听证才可立法而未经听证的, 加入相应的责任承担规定。

三、结语

财政是国家治理的基础和重要支柱, 科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。税收作为市民社会与政治国家联系重要纽带, 如何在法治的框架下通过确立税收法定原则对实现市民社会与政治国家的良性互动具有重要的作用, 尤其是对中国这样一个市民社会发展滞后、相对弱势的国家来说, 税收法定原则的重要性更为显。目前我国税收立法存在的问题不仅限于文中所指几方面, 更多的完善还需进一步实现, 唯有加大对税收立法的改革, 才能实现我国税收法定原则的目标。

摘要：我国目前除了个别税种是由我国的权力机构全国人民代表大会立法之外, 大部分税种都是由全国人大授权国务院以行政法规形式来制定实施, 这对我国税收法治进程的推进、对我国税收立法的权威性以及对我国纳税人的合法权益等都不利, 应当通过加强宪法监督、重塑税收立法权限以及立法加强对纳税人的权利等方面来进行完善。

关键词：税收立法,重塑权限,权利保护

参考文献

[1]胥力伟, 郝如玉.宪政经济理论下的中国税收立法问题探讨[N].首都经济贸易大学学报, 2011 (05) .

[2]孔志强, 论市民社会和政治国家视野下的税收法定原则[J].特区经济, 2011 (09) .

浅谈完善地方税收体系 篇5

为了增强中央的宏观调控能力, 改变“中央弱、地方强”的财政局面, 我国在1994年实行了分税制改革, 重新划分了事权和财权。此次分税制改革对提高中央政府财力的作用十分显著。中央财政收入占全国财政收入总额的比重由1993年的22.0%升至1994年的55.7%, 此后维持在平均52.46%的水平, 这使中央政府掌握更多的财政资源, 加强了中央政府的政治控制能力。同一时期, 我国整个经济的成长性也非常明显的, 分税制从制度上促进了中央政府和地方政府加强税收征管、增加财政收入的积极性, 全国财政收入占GDP的比重呈现逐年上升的趋势。

地方财政收支长期失衡究其原因就在于此次分税制改革造成了地方政府财权和事权的非对称性。地方政府除了承担本地区一般的公共服务支出外, 还要承担国防、公共安全、教育、医疗卫生、环境保护、社会保障与就业等支出。但划归地方的税种却大都是一些税源零星、征管难度大的小税种。当预算内的收入越来越不能满足支出的需要, 为了平衡支出, 地方政府就只有从预算外寻找资金的来源。当前, 中央政府将存量建设用地收益全部留归地方政府, 新增建设用地部分则按平均土地纯收益与地方政府进行三七分成, 因此卖地的收入基本上全部归地方政府所有。

二、我国地方税收体系的现状

(一) 地方税缺乏主体税种

分税制改革中划给地方政府的税种大部分是一些税源分散、征管难度大、税收收入零星的小税种。除营业税外, 税源集中、税收收入规模大的税种基本上都划归中央税或共享税。当前, 我国正在进行营业税改增值税的试点。营业税属于地方税, 增值税属于共享税, 中央与地方按75%和25%进行分成。虽然试点方案中指出在试点期间, 为了维持现行财政体制的基本稳定, 营业税改征增值税后的收入仍归属试点地区。但将来营业税改增值税的工作全面铺开后, 届时该项税收收入是否仍属于地方财政就有待商榷了。地方政府有必要在营业税之外培育新的主体税种, 为地方财政寻找新的财源。

(二) 部分地方税种改革滞后

1. 现行房产税征管不到位。

我国房产税的计税方式有两种:按房屋原值一次性减除10%-30%后的余值从价计征, 税率为1.2%;按房产出租的租金收入从租计征, 税率为12%。采用从价计征的方式, 新、老房屋的税负存在较大差距, 有失公平;并且在目前房价高涨的背景下, 房产税为地方政府组织收入的功能也不能得到有效的发挥。采用从租计征的方式, 由于房屋出租方不易寻找且纳税意识较差, 房产税实际征收的难度很大。房产税还规定了如个人拥有的非营业用房产免税等诸多税收优惠政策, 一方面导致征税范围过于狭窄;另一方面也不能对投机炒房起到抑制作用。

2. 现行资源税不利于资源合理开发利用。

我国目前资源税的征税范围仅限于依法规定的矿产品和盐, 未将具有生态环境价值的森林、牧场、地热、水等资源纳入征税范围, 导致这一类资源被过度消耗和严重浪费。资源税采用的计税方式不仅是从量计征而且规定的税额普遍较低, 使资源的稀缺性和市场价值不能被充分反映, 容易导致对资源的过度开采。

3. 其余地方税种亦存在不足之处。

印花税有13个税目, 计税依据五花八门, 不易掌握。土地增值税采用超率累进税率, 税率设计过于复杂, 操作难度大。城镇土地使用税每平方米0.6~30元的税额标准对于巨大的土地级差收入的调节功能已是微不足道, 不能充分发挥其杠杆作用。耕地占用税税源零星分散, 结构复杂, 实际征管难度大。

(三) 地方税收管理权过小

税收管理权, 包括税收的立法权、解释权、减免权、税目和税率的调整权等。目前, 地方税收的各种管理权限高度集中在中央政府, 地方政府只负责税款的征收和在极小的范围内制定一些补充措施和征税办法。地方政府税收管理权限过小, 尤其是税收立法权缺位, 使地方政府不能根据当地实际情况开征一些具有地方特色的新税种和调整税收政策, 不利于地方政府因地制宜的运用税收杠杆调节当地经济运行。

三、完善地方税收体系的对策

(一) 完善以房产税为核心的不动产税

我国目前与房地产相关的税种有不少, 如房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税、营业税 (特指建筑业营业税和销售不动产营业税) 。但这些税种多为在流转环节一次性征收, 持有环节征收的比较少。这种“重流转, 轻持有”的税种设置使与房地产相关的税收收入受到房地产行业景气程度的很大影响, 不利于地方税收收入的长久、稳定。改革的方向是将征税重点转向房地产持有环节, 使以房产税为代表的不动产税成为地方财政的支柱税源。我国现行的房产税存在着计税依据不合理、征税范围狭窄等问题, 为了使房产税发挥应有的组织财政收入和调节社会财富分配的功能, 房产税的计税依据应取消从租计征, 统一按房产市场价值从价计征, 同时扩大房产税的征税范围, 把除刚性需求住房之外的个人非营业性住房也纳入征税的范围。

(二) 加快资源税改革的步伐

我国西部地区地广人稀, 房产数量和价格与东部经济发达地区相比差距较大。在我国西部地区, 不动产税难以成为地方财政的收入支柱, 应考虑培育其他的税源。我国西部地区虽然经济不发达, 但却拥有丰富的矿藏资源, 只是现行资源税从量计征的计税方式使当地几乎不能分享资源价格上升带来的巨大收益, 是“捧着金饭碗受穷”。如果将资源税计税依据改为从价计征与从量计征相结合并适当扩大征税范围不仅能改善当地的财政状况, 而且有助于抑制资源浪费, 提高资源利用效率。

(三) 重新划分中央与地方的税收管理权限

解决税收管理权限过度集中于中央政府这个问题的关键在于如何实现真正的“分级管理, 合理分权”。具体来说, 中央税、共享税的税收管理权限仍应高度集中于中央政府, 这是毋庸置疑的。地方主体税种以及全国统一征收的地方税种, 其税收调整权可适度下放给地方政府, 但税收调整权的行使应是在授权范围内, 不能越权。由全国人大立法赋予省一级地方政府单独开征具有地方特色的区域性税种的权力, 新税种的开征经过中央政府批准后, 税收管理权限可以全部下放。

参考文献

试论广东省地方立法听证制度之完善 篇6

一、地方立法听证概述

(一) 地方立法听证之概念

立法确立人们的权利义务关系, 把各种利益法律化, 这一过程是权利资源的配置过程, 是利益博弈的过程。立法听证制度给了不同的利益群体一个参与立法决策和分配权利资源的机会, 有益于立法决策的民主化和科学化。

地方立法听证制度是指地方立法机关在地方立法过程中, 为了收集、获取与地方立法有关的资料、信息, 邀请有关政府部门、专家学者、当事人及与法规案有利害关系的公民等到会陈述意见, 为地方立法机关审议法规案提供依据与参考的一种程序制度。 (1) 简言之, 地方立法听证就是“听取民意、察看民情、体现民智”。

(二) 地方立法听证之意义

地方立法听证制度能使地方立法机关充分听取各利益群体的意见, “有助于提高立法过程的透明度, 增强立法的民主性, 进而更好地塑法自身所应该具有的理性、公平、正义品格”。 (2) 同时也有利于提高立法质量, 这是因为“立法能否体现最广大人民的根本利益, 能否充分保障人民参与并表达自己的意志, 是衡量立法质量的重要标准”。 (3) 此外, 它也能有效平衡社会利益, 防止立法中的“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题。

广东省作为处在改革开放前沿的经济大省, 目前进入了发展新时期, 社会成员及利益需求日益复杂, 越来越广泛的阶层要求更多地参与社会事务, 参与公共决策。因此, 完善地方立法听证制度, 扩大公民对地方立法的有序参与, 将不同利益群体的声音整合起来, 充分发挥立法听证之功能, 对广东省来说, 意义尤为重大。

二、广东省地方立法听证中的问题

1999年9月, 广东省第九届人大常委会根据公平、公正、公开的立法原则就《广东省建设工程招标投标管理条例 (草案) 》举行了立法听证会, 中央电视台、南方网等媒体进行了现场直播, 该举措开创了全国立法听证的先河, 受到了各方面的充分肯定。随后, 省人大常委又就《广东省建设工程监理条例 (草案) 》进行了立法听证。2003年7月省人大常委会举行了《广东省爱国卫生工作条例 (草案) 》立法听证会, 重点就“公民不吃野生动物”等五个方面的问题听取社会各界的意见, 使条例调整的范围更加准确, 所确立的制度更加具有操作性。广东省在保证公平、公开、公正原则的前提下, 根据本省特征, 将“有序”作为听证的原则。此外, 《广东省地方立法条例》为本省立法听证提供了法律依据。这些表明, 广东省地方立法听证理论和实践方面已取得突出成绩。

但是, 广东省立法听证制度仍然存有一些问题, 具体如下:

(一) 立法听证缺乏上位法依据

《广东省地方立法条例》第十一条规定“起草地方性法规草案应当注重调查研究, 广泛征询社会各界意见。设定行政许可、行政收费以及涉及社会公众切身利益等内容的, 应当依法举行论证会、听证会或者其他方式公开听取意见。”第四十四条规定:“列入常务委员会会议议程的地方性法规案, 法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采用座谈会、论证会、听证会等多种形式”。虽有地方性法规作为立法听证的法律依据, 但是缺乏上位法作为地方立法听证的立法依据, 即《广东省地方立法条例》缺乏诸如《立法法》等法律依据。这是全国各地省市立法听证都面临的问题。《立法法》第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。第五十八条规定“行政法规在起草过程中, 应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。显然, 这是全国人大和国务院举行立法听证会的法律依据, 并无涉及地方性法规。《立法法》并没有为地方立法听证提供法律依据, 这不利于法制统一和地方立法听证的进一步规范。

(二) 没有统一的立法听证规则

从广东立法听证多年实践来看, 广东省没有制定过专门的统一的立法听证条例, 每次立法听证由主持立法听证的委员会制定程序和工作方案, 只制定过一次性听证会程序规范, 如《〈广东省建设工程招投标管理条例〉听证会程序》、《〈广东省建设工程监理条例 (草案) 〉听证会程序》。这些听证会程序, 只能当次使用, 不具有普遍性, 加大了每次举行立法听证会的成本, 降低了效率。此外, 由于缺乏统一的听证规则, 广东省各部门、各地区或者凭自己的理解进行听证, 或者自行制定立法听证办法, 这导致了立法听证的随意性和混乱性, 减损了立法听证会的严肃性和权威性。

(三) 重视听轻结果, 听证制度流于形式

尽管省人大2008年9月18日公布了“关于召开《广东省物业管理条例 (修订草案) 》立法听证会的公告”, 但经笔者初步了解, 很多人不知道要举行立法听证会, 有一些人即使知道也不想报名, 主要原因在于, 他们认为说了白说。这令笔者想到2005年在珠海发生的《珠海市服务业环境管理条例 (草案修改稿) 》立法听证会, 因听证陈述人的报名人数不足而被迫取消一事。当时部分受访市民表示担心自己“说了白说”。可见, 实践中仍存有少数“听而不证”、不重视听证结果的现象。这种立法听证制度流于形式的现象会减损群众参与立法的热情, 降低立法质量和权威, 不符合立法听证的强制性要求。

(四) 立法听证范围较为笼统

从广东省举行的历次听证会来看, 有以下特点:一是针对社会普遍关注的问题, 如《广东省爱国卫生条例》, 举行立法听证会;二是对存在较大争议的问题进行立法听证, 如《广东省物业管理条例》。这些举行听证的事由并没有写入法律法规中, 只在《广东省地方立法条例》第十一条中规定了“起草地方性法规草案应当注重调查研究, 广泛征询社会各界意见。设定行政许可、行政收费以及涉及社会公众切身利益等内容的, 应当依法举行论证会、听证会或者其他方式公开听取意见。”这里只是说了地方性法规的哪些内容应当举行听证, 但是没有说哪类地方性法规应举行听证。立法听证范围不太明确, 由地方立法机关自己决定该不该听证, 这无疑增加了随意性, 且在实践中也不易操作。

(五) 陈述人遴选缺乏统一的原则和规则

听证陈述人是指应立法听证机构邀请出席听证会, 并提供与听证事项有关信息和发表意见的有关组织和个人。 (4) 听证陈述人的遴选包括利益代表的广泛性和代表人数的合理比例。广东省《建设工程招标投标管理条例》的听证程序规定:“听证参加人通过公开登报征集, 限定人数为20名, 根据报名的先后顺序及支持、反对意见对等的原则遴选”。而广东省“关于召开《广东省物业管理条例 (修订草案) 》立法听证会的公告”中规定:听证会陈述人的选择, 按照报名的先后顺序、报名人所持观点、行业特点、专业知识等遴选。虽然在不断优化遴选原则, 使陈述人遴选更加科学、合理。但是广东省并没有统一的听证陈述人遴选原则和规则, 这极易出现听证中某一利益方声音的缺失, 存有听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证的隐患。深圳市就曾出现过这样的情况, 在一次关于机动车停放管理的听证会中, 物业管理企业为了确保其所管理的停车场的既得利益, 迅速联合成人多势众的陈述人“集团”, 发言时立场一致, 而业主方力量分散, 声音微弱, 使立法听证“平衡各方利益”的功能丧失。

三、完善措施

针对上述问题, 笔者主张从以下几个方面改进, 以完善广东省立法听证制度。

(一) 修改《立法法》, 使立法听证获得立法依据

虽然各地可以在法律、行政法规规定的范围内, 根据自身的特点制定地方性法规, 但是没有效力更高的法律做支持, 地方性法规就会显得“薄弱”, 甚至影响法规发挥实效。因此全国人大应当对《立法法》等相关法律进行修改, 增加有关立法听证的规定, 充实立法听证的内容, 不再局限于法律和行政法规, 从而使地方立法听证具有充足的法律依据和支持。

(二) 制定统一的立法听证规则, 使立法听证规范化

一方面, 应当修改《立法法》, 对立法听证规则进行原则性规定, 为制定统一的立法听证规则提供立法依据。另一方面, 省立法机关应当在遵循以上相关法律的原则性规定的前提下, 学习本省较大市的做法, 如, 《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》和《深圳市人大计划预算委员会听证制度》, (5) 制定可以长期使用的立法听证规则, 为每次立法听证会的召开提供一般性依据, 使地方立法听证工作真正走上法制化轨道, 提高每次举行立法听证会的效率。

(三) 明确规定听证结果的效力, 使立法听证意见得到重视

立法听证与立法座谈会是不同的, 座谈会的意见常常只是作为立法机关的参考, 而听证的意见应作为是否立法和修改法律条文的依据。听证的主要目的, 就是通过举行听证, 听取和整合社会各界意见, 实现立法决策等的民主化、科学化。为了避免听证制度形式化, 改变立法机构对听证意见轻处理的状况, 应对听证结果的效力作出明确规定, 明确听证结果应该作为起草法案和修改条文的基础。要注重对听证结果的处理, 对听证参加人发表的意见和提交的书面意见进行认真归纳, 合理的予以采纳;未采纳的给予书面答复, 阐明理由, 从而充分发挥听证效能。

(四) 明确立法听证范围, 使听证更易操作

笔者认为, 应进一步明确广东省立法听证的范围, 保证听证制度的严肃性和规范化。笔者主张, 广东省立法听证的范围宜采用强制性规定、选择性规定以及排除性规定相结合方式。对设定行政许可、行政收费以及涉及社会公众根本利益和直接利益等内容的应当举行立法听证;对专业技术性较强, 或者有可能影响国家安全的事项, 可以不举行听证, 但应当规定采取必要措施和途径听取有关方面的意见;对社会争议不大, 权利义务关系明确的事项不进行听证。此外还应规定, 除涉及国家、企业秘密或者个人隐私外, 听证会必需公开进行。通过三种规定相结合的方式, 确定立法听证范围, 使具体操作更加可行、方便。

(五) 明确陈述人遴选原则和规则, 丰富听证代表结构

立法听证的功能在于通过给各利益群体一个表达自己意志的机会, 最终使得立法决策能够平衡、协调各方利益。因此, 应明确陈述人的遴选原则和规则, 坚持公平、公正、合理的原则, 使各相关方参与进来;在听证代表结构上, 应当丰富听证代表结构, 确立比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合等规则。这样可以尽可能大范围的使利害关系人参与其中, 平衡各方力量, 使立法听证机构能够获取更公正、客观的资料和信息, 实现地方立法的民主、公平。

立法听证看似提高了立法成本, 但这正是经济和效率原则的体现, 立法作为源头, 在立法过程中多付出一些, 就会减少执法过程中的麻烦, 可避免因立法质量低而导致执法成本高的现象出现。完善立法听证制度, 发挥其功能和作用, 对实现立法科学、民主和提高立法质量意义重大。我们期待广东省立法听证制度更加完善, 以夯实社会和谐之法治基础, 促进和谐广东建设。

摘要：地方立法听证制度是推进地方立法机关科学、民主立法和提高立法质量的一种有效制度。广东省作为地方立法听证的先行者, 在理论和实践方面取得丰硕成果的同时, 也存有一些问题。针对这些问题, 有必要提出相应的改进措施, 以规范地方立法工作和推动和谐广东建设。

关键词：地方立法听证,问题,完善措施

参考文献

[1]广东省人大法制委, 广东省人大常委会法工委办公室编.广东省地方立法工作资料选编.2008.

[2]中华人民共和国立法法、广东省地方立法条例.

完善地方税体系和税收制度创新 篇7

关键词：地方税,体系,税收制度,创新

完善地方税体系要求对现行税制进行改革,涉及国有企业分配方式的改革。我国财政体制和西方国家的根本区别在于:我国是“先扣除、后分配”,国外是“先分配、后扣除”。“先扣除、后分配”是指对国民收入先“扣除”一部分满足公共需要,再“扣除”一部分用作社会扩大再生产,余下部分才分配给个人。“先分配后扣除”是指国民收入先分配给个人,再从个人收入中“扣除”一部分用于政府的预算支出,再“扣除”一部分用于投资。

我国经济体制改革以来,“先扣除、后分配”的状况有所改变,但基本格局并未发生多大变化,这反映为我国流转税一般税税负过高。近年来,我国的流转税一般税经过多次改革,都是以流转税一般税总税负不变为条件的,这是所得税不能成为主税种的重要原因。税制改革没有降低流转税一般税税负可能和公有制为基础有关。公有制和私有制的区别是:前者不可能把资本量化到个人,后者把资本完全量化到个人。若下降流转税税负,国有企业的利润就大幅度上升,同时民营企业的竞争力也会大幅度上升。按目前的管理体制,会出现更多的问题。国家和国有企业的分配关系是个复杂的问题,也是经济体制改革的重点和难点。目前的方式并不完善,需要继续探索。而从市场经济的要求看,减少流转税一般税税负是必然的要求。流转税一般税税负过高是深化税收体制改革的一个瓶颈。

一、降低流转税一般税负的税制改革

我国财政收入和税收收入经历了多年的高速增长,形成了政府公共部门过多攫取社会财富和资源的局面,政府部门资源使用的边际效用却呈加速递减的趋势。非政府部门,如企业和家庭(个人)的综合负担过重,对创新和就业构成了极大的伤害。开征房地产税这一新税种,必须降低作为主体税种的流转税税负。单纯对现有房地产税费进行合并、清理和削减是不够的,必须结合整体税负结构的调整来推出。

建立一种能在各级地方层面都能发挥平衡财政收支作用的房地产税制度,一定要明确房地产税的有效边界。房地产税改革要配合国家财税制度改革总体安排的实际进程,结合转变政府职能,改革地方税费杂乱负担过重和不透明现象。要奉行低税率、宽税基的方针,使房地产税在城市和地方政府收入构成中的比重逐步提高,逐步摆脱对土地出让金和土地融资的依赖,构建持续、稳固的财政基础;既要使政府责任感更强,效率更高,又要反映纳税人的意愿。房地产税的决定是一个公共选择过程,既包含了地方政府与公民的意愿表达,也涉及中央政府对财政分权的制度安排。房地产税的实际负担率(实际税率)的形成是有关各方(地方政府、中央政府和纳税人)多重非合作博弈的结果。

降低流转税税负不仅是开设新税种的要求,也是增加就业的内在要求。流转税税负是影响企业利润的重要因素,所以,流转税税负相当于企业进入市场的门槛。若缴纳流转税后有盈利,企业就可以生存;若缴纳流转税后亏损,企业只能退出。流转税税负越高,要求企业的技术构成越高、资本有机构成越高。这不利于民营企业和中小企业的发展,因为它意味着投资吸纳就业的能力差。因此,降低流转税税负有利于就业。短期内降低流转税税负可能会降低税收收入水平,以及政府的扶贫支出和社会保障支出。这对社会稳定和可持续发展有利。

二、对所得税制度的改革

从私人部门的角度看,生产要素收入表现为“个人收入”,即营利组织(企业)支付的工资收入、利息收入,企业已分配利润的股利收入、红利收入,地租收入等。

个人所得税被认为是“对人税”,即税负是按纳税人的纳税能力设计的。从国民生产循环的角度看,要素收入是一个连续的过程,但个人收入是不连续的。所以,纳税能力以年(预算年度)“个人”各种要素的收入为依据。从这个意义而言,个人所得税的纳税环节必须在年终,纳税人规定为要素的“卖方”,即要素供给的收入方。

要素收入是由要素需求方(买方)的支付形成的,支付之前表现为企业的“工资基金”和“未分配利润”。是否对“工资基金”和“未分配利润”征税是不必再征税的。欧美国家大多是征社会保障税(工薪税),但不属于政府预算收入,而是社会保障预算收入:是不必对“工资基金和“未分配利润”征税的。

我国目前的个人所得税是按人按次(收入发生的次数)征收的,根据收入的不同性质征收。而在源头上对收入的性质区分得并不准确。比如,我国将国有企业的总经理、独立董事的收入作为“工薪收入”处理是错位的。这类收入属于资本收入是毫无疑问的。在收入的源头区分清楚收入的性质非常必要,但在征税计量的时不必区分,因为个人收入不是消费就是投资,与收入来源无关,而和收入数量有关。个人所得税应该有中央和地方两套税收。

我国开征的企业所得税要进行改革。我们认为应该把企业所得税改为国有企业和公司所得税,这是说,不再对私营企业征企业所得税。由于这些企业的利润最终可以量化到个人,最终要缴个人所得税。而国有资本利润相当于未分配利润,不可能分配给个人,所以,应该纳税。公司利润应该征税,由于公司得到政府的特别劳务,缴纳特别的税收是应该的。

在税制中应该建立以所得税为主的税收制度。由于征税存在交易费用问题,不可能对所有财产征税,因此,财产税都是精选税种。建立以所得税为主体的税收制度,能较好处理流量与存量、支付能力与纳税义务(受益的大小)之间可能存在的冲突。

对“财产”征税和对“财产的收入”征税是不同的概念。前者是“对物税”,不考虑纳税人的纳税能力,后者是“对人税”,是生产要素收入税。财产税的收入来源也是国民收入,因此建立以所得税为主的税收制度能避免流转税为主体时税负转嫁对地方财政能力导致的不公正损害,对建立以财产税为主体的地方税体系具有制度中性的保证作用。

三、房地产税成为地方政府预算优化资源配置的基础

即使从分类中性的原则看,我国现行税制还有很长的路要走。

房地产税的征税对象是房产包括“房屋”建筑和“房屋”所占用的土地。房地产税的纳税人是“房产”的所有者,包括政府部门、社会组织(法人)和自然人。所以,房地产税一般分为“住房”和“非住房”两个税目。地方居民都要占用“住房”,都要缴纳“房地产税”,对住房征税符合税收中性原则。地方居民都是“地方公共商品”的受益者,即都有一部分成本由政府预算支出承担,所以,应该纳税。非营利组织缴纳房地产税有利于提高资源配置效率,有利于非营利组织的全成本核算,也有利于政府预算的资助。开征房地产税,要结合税制的中性化调整来进行。房地产税税制也要遵循市场中性的原则进行设计。有人认为,可以利用房地产税来平抑房地产的价格。这种观点混淆了政府和市场的关系,是不可取的。鉴于我国主要在城镇征收房地产税和城镇土地使用税,所以,在城镇实行真正的房地产税改革开征规范的房地产税是可行的,而目标是完善财政体制。应该对居民住房和非住房普遍征税,不管是经营性的房产,还是非经营性的房产。房产的征税对象应该是房产的现值,或房产租金的现值。这对提高公共部门效率都有好处。从效率的角度看,在总税负一定的条件下,存在总税负在各个税种之间分布的问题,分布不同,则效率不同。从房地产税改革的总体指导思想看,征收房地产税有利于提高效率。税负的分布可能更符合“能力原则”,所以,会出现更大的公平效应。从城镇居民的实际感受而言,税负会加重。这是对家庭房产开征财产税的结果。若在农村推行房地产税的改革,目标应该是减轻农民负担。目前对农民的家庭房产还不可能开征房地产税,是否要对农民开征“地产税”要进行研究,不宜对传统经营方式的小土地使用者开征地产税。

地方政府以货币财富极大化的建设目标是有问题的。只强调货币财富的均衡是不对的,“物质财富是不可能均衡的”,研究地方税收在地方政府预算中的地位要充分考虑到以“家庭”为单位的地方公共商品的提供要符合公平、公正的原则。由于“房产”的不可移动性和显见性,以其市场价值作为衡量“家庭”对地方公共服务的受益程度是一个较好的指标,因此,按家庭房产价值的大小征房地产税符合社会和谐的观念。

完善地方税收法律体系的相关问题 篇8

作为地方税收制度的重要法律表现形式,地方税收法律体系发挥着非常重要的作用,地方税制属于国家统一税制的一部分,必须对地方税收法律体系进行进一步的完善,使之适应我国经济发展的需求。

1 明确完善地方税收法律体系的思想认识

在对地方税收法律体系进行完善的过程中可能会产生一些思想上的误区:①必须授予地方税收立法权才能对地方税收体系进行完善。②只有使地方财政支出和地方税收收入能够完全对应才是实现了对地方税收体系的完善。

事实上这两个观点是完全错误的。首先,不应该将地方税收体系和地方税收立法权混为一谈,地方税收体系指的是以地方税收为根据形成的体系,而地方税收立法权指的是地方税收立法权的归属问题。因此,地方税收立法权不应该成为地方税收体系的前提条件,在进行地方税收法律体系完善的过程中也不应该将地方没有税收立法权作为一项障碍。其次,地方政府的财权与事权的统一并不意味着其地方财政支出要与地方税收收入一一对应。要对地方税收体系进行完善也并非意味着必须对地方税收收入的规模进行扩大,而应该体现在实现地方政府办理事务与其财政支出和财政收入的一致性方面。地方税收收入只是地方财政收入的一部分,地方财政收入还包括中央政府补助和非税收收入[1]。

2 对地方和中央之间的财政关系进行理顺

地方税收法律体系的形成与发展会受到中央与地方之间财政关系的影响。由于中央与地方实行分税制和分财权的财政管理体制,从而催生了地方税制,并由法律确定下来,从而形成了现有的地方税收法律体系。这也可以看出地方税制具有从属性,地方税制是国家税制的一部分,必须根据中央与地方财政关系的调整而对地方税制进行调整。当前我国还没有完全理顺中央与地方之间的财政关系,还在进一步的调整二者税收收入上的划分。

我国原有的财政管理体制属于不彻底的分税制,这也使地方税制具有一定的不稳定性,难以形成完善的地方税收体系。在对税收收入进行划分时保留了一些包干体制,没有对一些收入进行清晰的划分,需要对中央和地方的税收收入进行进一步的调整。在税收体系上共享税、中央税和地方税之间的界限不够明确,导致地方税收体系不够稳定。有一些税收处于边缘地带,例如营业税和资源税,本应该成为共享税的资源税,却成为了实际上的地方税,中央和地方对企业所得税和个人所得税的收入分成比例仍然没有明确的确定。加之地方税种配置的调整、费改税的进展,以及确立转移支付的规模,会对地方税收体系造成一定的影响。

地方税制的形成是以分税制为基础的,因此地方税制的发展方向也受到了分税制发展的影响,这就需要对分税制进行规范化,从而明确的划分中央与地方的职能,使地方税制能够稳定的发展[2]。

3 对地方税种配置进行进一步的优化

要对地方税收法律体系进行完善,其核心内容就是优化地方税种配置,将地方税种的税收实体法建立起来,再完善相关的配套法。税种配置是否科学与地方税收法律体系是否完善有着直接的关系。然而优化地方税种配置面临着很大的问题,主要包括以下几个方面:第一,没有清晰的划分税种。为了稳定当前的利益格局,中央与地方之间仍然在分收入,而没有进行真正的分税。这也使得地方税种是推导出来的,而不是划分出来的,只能将大部分或全部划归地方的税种作为地方税。资源税、营业税等税种还带有共享的性质。第二,在税种设置方面存在不合理性。例如依附于营业税、消费税和增值税的城市维护建设税并非独立税种,而消费税和增值税却并不是地方税。这也导致城市维护建设税征收的数量很不稳定,税率低、税基小。当营业税、消费税和增值税的相关政策发生改变时就会使城市维护建设税发生相应的变化,导致地方收入不稳定。还有一些费具有明显的收税性质,却没有将其设置为税,例如一些行政规费、教育附加费等等。第三,一些税种没有开征,例如赠予税、遗产税、证券交易税等等。第四,存在一种税种两套税制的情况。例如,外商投资企业适用于城市房地产税、车船使用牌照税等暂行条例,而内资企业则适用于城镇土地使用税、房产税、车船使用税等暂行条例[3]。

要解决这些问题,就必须对地方税种配置进行合理的优化。首先,这种优化要符合我国国情,地方税具备更强的本土化特点。其次,要对地方税的地方性特征予以充分的考虑。我国的区域之间存在经济发展不平衡的状况,因此不应该对地方税开征进行“一刀切”。第三,地方税种配置的改革与其他财税改革应该同步进行,保障地方税制的稳定。

4 将多层级的统一地方税收规范体系建立起来

当前我国的地方税收立法层次仍然较低,大多是以行政法规来进行规范,而很多行政法规都是分税制改革之前颁布的,不能适应现行经济发展的需要。这就需要尽快提高地方税收立法的层次,从而对地方税收法律体系进行进一步的完善。制定地方税收法律必须非常慎重,这是由于我国还在进一步改革财政体制,对税收制度进行进一步的理顺,不断调整中央与地方之间的财政关系,这也使地方税收制度仍然处于不稳定的状态。如果强行提高地方税收立法层次可能会起到反面的效果。一方面法律可以作为地方税收的保障,但另一方面又不能操之过急,避免相关法律朝令夕改。因此,当前的当务之急是对不同层次的地方税收规范之间的关系进行协调,从而对相关法律部门和税收法律部门之间的关系进行协调。必须建立多层级的统一地方税收规范体系。

5 结语

本文对完善地方税收法律体系的一些相关问题要的分析,完善地方税收法律体系并非一日之功,必须有步骤、有层次的逐步完成该项工作,从而使地方税收法律体系能够更加稳定和规范,促进地方经济的发展,完善我国的税收法律体系。

参考文献

[1]彭艳芳.当前税制改革与地方税收法律体系的完善[J].北京教育学院学报,2013(06).

[2]梁凤荣.新税引入与中国税收法律体系之近代化[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2012(05).