财政支农效率（精选十篇）
财政支农效率 篇1
目前关于财政支农绩效评价的方法主要有:构建评价指标体系对财政支农绩效进行评分,构建经济计量模型实证检验财政支农对农业生产、农民收入、农村消费等的影响,运用DEA模型测度财政支农支出综合效率。由于财政支农的产出涉及到经济、社会、生态等各方面,且使用DEA模型测算效率不需要确定生产函数和估计函数的参数,可避免各指标赋权的主观性,因此用DEA模型评价财政支农支出绩效比其他两种方法更科学。
国内将DEA模型用来评价财政支农支出效率的研究始于21 世纪初,崔元锋和严立冬[1]通过DEA分析认为我国财政农业支出资金整体效率不高,且存在逐年下降的趋势;石泓和余志刚[2]、何军和胡亮[3]利用DEA-Malmquist指数方法对31 个省(市)财政支农效率进行测评,也得出了相似结论,并发现中部地区效率明显高于中西部地区;刘穷志和卢盛峰[4]利用经典的DEA模型和改造的四阶段DEA-Tobit效率模型研究发现,2005 年我国各地财政支农支出效率普遍不太高;林森和张亚斌[5]运用面板数据和超效率DEA模型对我国省际财政支农绩效进分析,结果显示财政支农对农业生产和农民增收有促进作用,存在明显的区域差异,省际间两极分化严重;王胜[6]和涂斌[7]利用DEA-Tobit方法分别对我国财政农业支出的粮食增长与农民增收绩效,以及地方政府财政农业支出效率及其影响因素进行了分析;李祥云和陈建伟[8]、黄庆华等[9]运用DEA二次相对效益模型分别对全国和贵州省财政农业支出绩效进行了评价;方鸿[10]和厉伟等[11]分别利用三阶段DEA方法对我国各地区财政支农绩效进行了分析,得出了与普通DEA方法不同的结论,且都认为近年来我国各地财政支农资金使用效率总体呈上升趋势;此外,许楠[12]、邢文妍和辛兵海[13]利用DEA模型分别对河北和辽宁的财政支农效率进行了测评与分析,并提出了相应的优化对策。
综上所述,国内运用DEA模型测评财政支农支出绩效已较成熟,但不同学者采用的投入和产出指标有差异,大部分研究产出指标主要只选取农业总产值、农民收入等经济效益指标,把反映社会效益、特别是生态效益的指标纳入进来的很少。本文在借鉴以上研究成果的基础上有所改进:一是绩效评价的内容更全面,产出指标既反映了农业、农民和农村三方面情况,又涵盖了经济、社会和生态绩效;二是从一个新的角度即湖南省市(州)层面来研究财政支农支出效率。作为一个农业大省和我国粮食主产区,运用DEA模型评价湖南省14 个地级市(州)财政支农支出效率,对于正确认识湖南省乃至全国财政支农资金使用和管理中存在的问题,进而寻求提升财政支农支出绩效的有效途径具有重要的现实意义。
1 研究方法
1.1 模型选择
数据包络分析(data envelopment analysis,DEA)是一种在相对效率基础上发展起来的,对具有多投入和多产出的决策单元进行生产效率评价的新方法,在绩效评价领域使用非常广泛[14]。根据前提假设不同,传统的DEA模型主要分CCR与BCC两种。CCR模型是DEA的基准模型,即在规模报酬不变情况下决策单元的投入产出相对效率;为了考虑与现实更为相符的规模报酬可变的情况,1984 年在修正CCR模型的基础上产生了可变规模报酬的BCC模型,以衡量不同规模报酬下相对效率值。各个模型又可分为投入导向型和产出导向型两种形式,前者是指在产出水平一定的情况下使投入成本最小,后者是指在投入要素一定的情况下使产出值最大。本文是从优化财政支农支出的视角提高财政支农效率,故本文采用的是投入导向型的BCC模型。
BCC模型假设:有n个DMU,各DMUj(j=1,2,…,n)有m种投入xi(i=1,2,…,m)>0,s种产出为yr(r=1,2,…,s)>0,v是对第i种投入的权;u是对第r种产出的权。每个DMU都有与之对应的效率评价指数:
引入松弛变量s+≥0,s-≤0, 其中s+代表产出“亏量”,s-代表投入“超量”,其对偶线性规划模型为:
式中:ε 为非阿基米德无穷小量,λj代表投入、产出指标的权系数,θ 代表投入缩小比率。假设λ*,s-*,s+*,θ*为该模型的最优解,则BCC模型判别生产效率有效性的标准如下:1)当θ*=1,s-*=s+*=0 时,则认为该决策单元DEA有效,即在这n个DUM组成的经济系统中,当原投入为x0时产出y0达到相对最优。2)当θ*=1,s-*与s+*不全为0 时,则该决策单元为DEA弱有效。且当s-*=0,s+*≠0 时,表明可通过对这n个DUM重新组合得到新的决策单元,使得在原来的基础上减少部分投入而产出仍能保持不变;当s-*≠0,s+*=0 时,亦可获得新的决策单元,在不改变原决策单元投入的情况下提高部分产出量。3)当θ*<1 时,则该决策单元为DEA无效,即在这n个DUM组成的经济系统中,可通过重新组合在保持原产出y0不变的情况下,将所有投入量降低至原投入x0的θ 比例。
由BCC模型测算出的效率值为综合技术效率(technical efficiency, TE),又称为生产效率,其综合地反映了一个决策单元的纯技术效率(pure technical efficiency, PTE)和规模效率(scale efficiency, SE),即:
通常情况下,纯技术有效的决策单元会因为规模效率问题而导致生产不一定有效;同理,规模有效的决策单元也会因为纯技术效率问题而不一定生产有效。
运用DEAP2.1 软件,对面板数据进行测算。
1.2 变量选择与数据来源
根据DEA方法指标选取的要求,以及湖南省农业发展和财政支农的特点,此处以湖南省财政支农支出总额(x)为投入指标,即《湖南统计年鉴》中的“农林水事务”支出,根据已有相关研究成果,并结合近年来中央一号文件精神,选取经济效益、社会效益和生态效益为产出指标。经济效益方面取反映农业生产情况的农林牧渔业总产值(y1)和反映农民收入的农民人均可支配收入(y2);社会效益方面选取反映粮食安全的粮食产量(y3);生态效益方面选取反映生态建设水平的造林面积(y4)和反映农田水利建设成果的有效灌溉面积(y5)。
本文以湖南省14 个地级市(州)为研究单元,数据主要来源于2009-2014 年《湖南统计年鉴》。为了消除各市(州)规模和物价变动的影响,将x和y1、y3、y4、y5按各市(州)农村人口数进行了平均;并以2008 年为基期,对x、y1和y2分别用居民消费价格指数、农林牧渔业总产值指数和农村居民消费价格指数剔除价格因素。
2 结果与分析
2.1 全省层面财政支农支出效率分析
从整体上看,湖南省2008-2013 年财政支农平均综合技术效率呈现波动中上升趋势,其中2009年有较大幅度的上升,2013 年有小幅下降(表1),说明随着政府对财政支农支出绩效的重视,湖南省财政支农效果在逐步得到改善。6 年间的平均值为0.865,即6 年间湖南省财政支农平均效率水平与生产前沿面相差13.5%,支农效率仍有进一步提升的空间。同时,6 年中除2011 年和2012 年外,其他4 年的纯技术效率均值都高于规模效率均值,表明规模效率相对较低是影响湖南省财政支农效率的主要制约因素。这在短期内无法通过管理加以改善,需要通过长期的规模调整、结构优化,才能消除不合理效率损失,提高整体效率水平。
2.2 市(州)层面财政支农支出效率比较与分析
从各市(州)财政支农支出效率看,2008-2013 年期间财政支农综合技术效率值为1,即DEA有效的市(州)数分别为4、3、4、5、5、5,其中综合技术效率最高的是常德和衡阳,这两个地区综合效率连续6 年DEA有效,说明该地区财政支农资金使用效果已达到相对最佳状态;综合技术效率最低的是2008 年湘西自治州,仅为0.363,即该地区仅有36.3% 的财政支农资金得到了有效利用,63.7% 的资金被浪费了,对产出没有任何贡献。
为了更好地了解14 个市(州)财政支农支出效率分布情况,按照0.9 的临界值对纯技术效率和规模效率进行划分,可将各地财政支农支出效率分为4 种类型,以2008 年为例,得到空间折射图(图1)。处于图形中右上方(PTE ≥ 0.9,SE ≥ 0.9)区域即第Ⅰ象限的为“双高型”地区,有7 个,其中衡阳、常德、怀化、永州处于综合效率前沿面上,其他3 个市是湘潭、邵阳和益阳,这类地区财政支农支出效率相对较高,需改进的地方较少;处于图形左上方(PTE < 0.9,SE ≥ 0.9)区域即第Ⅱ象限为“低高型”地区,2008 年仅有郴州市,其规模效率较高但纯技术效率只有0.687,这类地区在后续财政支农过程中要特别注重纯技术效率的改进,可通过提高资金管理水平来提升整体效率水平;处于图形左下方(PTE < 0.9,SE < 0.9)区域即第Ⅲ象限为“双低型”地区,有张家界和湘西,这类地区纯技术效率和规模效率都不高,综合效率低下,比如湘西自治州2008 年纯技术效率为0.430,规模效率为0.843,两方面都有很大的提升空间,改善也更为困难,一方面需要不断加大对该地区财政投入的力度;另一方面还要注重提高财政支农的决策、管理和监督水平;位于图形右下方(PTE ≥ 0.9,SE < 0.9)区域即第Ⅳ象限为“高低型”地区,有娄底、株洲、岳阳和长沙4个市,这类地区纯技术效率较高但规模效率低,财政支农需要重视规模效率的改进,实现财政支农资源最优配置。至于是增加投入规模还是调整支出结构则需结合该地区财政支农规模回报(RTS)情况来判断。规模报酬递减的地区,需要在保持现有规模的基础上调整支出的方向来达到资金有效利用;规模报酬递增的地区说明目前投入还不足,应继续加大财政支农力度,以实现规模有效。2008-2013 14
注:RTS为规模回报,其中drs表示规模报酬递减,irs表示规模报酬递增,- 表示规模报酬不变。
注:除了湘西自治州用“湘西”表示外,其他取市名的第一个字。
依照上述方法,可以对2008-2013 年湖南省14个市(州)的纯技术效率和规模效率分布进行汇总,得到14 个市(州)纯技术效率和规模效率在6 年间的年度变化动态(表2)。湖南省大部分市(州)财政支农综合效率较高,2008-2013 年期间处于“双高型”的市(州)数维持在7-10 个之间,占比达50% 以上,其中财政支农资金得到充分利用(即“双一型”)的市(州)数量略有上升,从2008 年4 个到近三年稳定在5 个。此外,还有较大部分市(州)属于“高低型”,但近年略有下降趋势,从2008-2010 年的4 个下降至近三年的2-3 个;“低高型”和“双低型”的市(州)数相对较少,每年度在1-3个之间。
注:“双一型”是指纯技术效率和规模效率都为1,表3 同。
纯技术效率和规模效率在14 个市(州)的区域分布有着明显差异,根据各地区6 年来的分布情况可大致分为四大类(表3):第一类为“双高型”地区,主要分布在农业总产值比较高的湘中地区,有株洲、湘潭、衡阳、常德、益阳、永州,这6 个市绝大多数年份不是“双一型”就是“双高型”。
第二类为“高低型”地区,有长沙、邵阳、岳阳和娄底,这些地区规模效率都不高,但导致的原因有所不同。从表3 可知,邵阳和娄底大部分年份规模报酬呈递增状态,说明财政支农投入规模还不足,需要加大投入以提升效率;而长沙和岳阳大部分年份呈规模报酬递减,说明财政投入规模不小,但由于结构不合理等原因没有得到有效利用。其中长沙最为典型,6 年间纯技术效率均为1,但规模效率却很低,最低值为2008 年只有0.575,不过该效率值从2008 以来逐年在提升(表1)。
第三类为“双低型”地区,主要有张家界和湘西自治州,且两地6 年都为规模报酬递增。这两个地区都处于湖南省经济相对落后的西部,农业还是当地主导产业,一方面政府财力有限投入不足,监管也不到位;另一方面农业生产条件较差、生产技术相对落后。
第四类“双高型”、“高低型”、“低高型”都有出现,郴州和怀化地区6 年间纯技术效率和规模效率变动比较大,其中怀化地区连续6 年规模报酬为递增,说明这两个地区在财政投入规模和资金监管方面都存在一定问题,且不够稳定。
3 结论与建议
3.1 结论
湖南省财政支农支出效率水平整体较高,2008-2013 年期间综合技术效率均值都在0.8 以上,且逐年略有提升;但从市(州)层面看区域间差异较明显,综合技术效率最高值与最低值之间相差0.637。只有极少部分地区财政支农支出综合技术效率已达有效状态;大部分地区纯技术效率较高而规模效率较低,这在湘中和湘东部分经济较发达、第一产发展比较成熟但在社会总产值占比不高的地区尤为突出;部分经济相对落后、农业科技应用少的湘中和湘西地区,财政支农纯技术效率和规模效率都不太高,导致财政支农资金没有得到有效利用,该类地区一般规模报酬均呈现递增趋势。
3.2 建议
各地区应根据自身效率的特征与不足,有针对性地从提高支农资金管理水平或改进支出规模与结构等方面来提升财政支农支出效率。常德、衡阳等地区农业经济发展很好,财政支农支出综合技术效率已达有效状态,今后要继续保持现有的财政支农水平和支出结构。
长沙、株洲、湘潭、岳阳等地区大部分年份纯技术效率为1,但规模效率递减,该类地区需要在保持现有财政支农规模的基础上调整财政支出的结构、创新财政投入方式。一方面要以地区主导产业和重点项目为依托加大财政支农资金的整合力度,加快农业产业化进程,积极创新资金整合方式并引导社会资金投向农业;另一方面还要积极推进农村土地流转,扩大农业经营规模,以提升财政支农支出的规模效率。
张家界、湘西、邵阳、娄底、怀化等地区既要加强资金管理,更需加大财政支农规模,以提升综合效率水平。具体来说,一是强化农业在地区经济发展中的基础地位,进一步加大财政支农力度,确保农业财政支出稳步提高;二是在稳定粮食生产的基础上,加快农业结构调整,积极推进现代农业发展;三是加强农业科技的投入,依靠科技创新提高财政支农的技术效率;四是加强财政支农资金监管,统筹安排各项支农资金,重视支农绩效评价,改变现行管理部门过多、到位不及时、挤占挪用、使用分散等问题。
摘要：准确评价财政支农支出的效率,有助于了解财政支农支出的实际效果,发现财政支农资金管理和使用中存在的问题,进而采取相应措施提升财政支农支出绩效。以2008-2013年湖南省14个市(州)财政支农支出面板数据为样本,运用DEA模型分析全省和市(州)层面财政支农支出的效率,探讨各地区提升财政支农支出效率的有效途径。结果表明,湖南省财政支农支出效率整体较高,6年综合技术效率均值都在0.8以上,且逐年略有提升。从市(州)层面看区域间差异较大,综合技术效率最高值与最低值之间相差0.637,且大部分地区纯技术效率较高而规模效率较低,这在湘中和湘东部分经济相对发达的地区尤为突出,需要在维持现有支出规模的基础上调整支出结构和整合支农资金;还有部分经济相对落后的湘中和湘西地区财政支农纯技术效率和规模效率都不高,规模报酬均呈现递增趋势,这些地区既需加强资金管理,更需加大财政支农规模,以提升综合效率水平。
财政支农效率 篇2
省财政厅农业处
一、财政支农政策简要回顾
第一阶段（1978—1987年），是财政支农全面改革阶段。主要特点：
1、调整财政支农资金分配对象，注重促进农村经济体制改革。
2、调整财政支农资金的分配结构，注重促进农村经济的全面发展。
3、对国营农口企业实行财务包干办法，同时推动有条件的农口事业单位增收节支。
第二阶段（1988—1997年），是多层次、多渠道增加农业投入，大力促进农村经济全面发展，特别是支持粮食生产攀登新台阶的阶段。
主要特点：
1、多渠道、多方面筹集资金，增加财政对农业的投入。
2、建立重点突出的财政支农资金使用政策。第三阶段（1997—2002年），是大力加强农业基础设施建设，支农机制和方式深化改革的阶段。
主要特点：
一是大幅度增加基本建设投入，改善农村基础设施。二是完善财政支农机制和方式。三是支持推进农村税费改革。
第四阶段（2003年以来），是财政支农政策开始实现战略性转变的阶段。
主要特点：
1、全面取消农业税。
2、财政支农力度显著加大。
3、财政支农支出结构不断改善。
4、建立对农民的直接补贴制度。
5、逐步将农村事业发展纳入公共财政的保障范围。
二、财政支农政策的主要内容
财政支农政策可以概括梳理为对农民直接补贴政策和项目补助政策两大类。
1、直接补贴政策主要包括：粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、农机具购臵补贴、畜牧良种补贴、农业保险保费补贴、退耕还林补贴等。
2、项目补助政策主要包括：农业产业化、旱作农业目、特色优势产业发展、农民培训、农田水利设施建设、财政扶 贫、森林生态效益补偿等。
（一）对农民的直接补贴政策
1、农作物良种补贴政策
补贴品种：玉米、小麦、棉花、水稻、马铃薯、青稞； 补贴标准：玉米、小麦、青稞每亩补助10元，水稻、棉花每亩补助15元。马铃薯脱毒种薯一、二级种薯扩繁150元/亩、30元/亩。
补贴方式：通过“一册明、一折统”方式直接补助给农户。
2、农机具购置补贴政策
覆盖范围：农机具购臵补贴范围覆盖14个市（州）的85个县区、14个农垦农场。
补贴种类：共有12大类45小类180个品目1000多个型号。
补贴标准：机具价格的30%。另外省级财政安排资金对马铃薯、玉米等机具进行累加补贴。
3、粮食直补和农资综合补贴。
补贴范围及标准：2010年我省享受种粮补贴县区84个，种粮农户447.62万户,补贴面积3924.3万亩,粮食直补资金25518万元,亩均标准6.5元/亩,农资综合补贴资金148341万元, 亩均标准37.8元/亩。我省的粮食补贴品种包括小麦、玉米、马铃薯、稻谷、小杂粮等。补贴资金分配方式：补贴资金采用“因素法”进行分配，综合考虑各市州、县市区的平均粮食播种面积、粮食产量、粮食商品量和倾斜性调剂因素（适当平衡地区间差距），直补资金按因素核定的具体权重为，粮食播种面积40%，三年平均粮食产量45%，粮食商品量10%，倾斜性调剂因素5%。补贴面积统一以《甘肃省统计年鉴》数据为准。
落实粮食直补和农资综合补贴的制度、措施： 一是遵循“稳定补贴面积、提高补贴标准、完善补贴办法”的原则，粮食补贴资金全部用于对种粮农民的补贴，资金分配上重点向粮食主产区倾斜。
二是坚持公开透明，分配科学合理。核定补贴面积做到公开、公平、公正和透明，采用因素法进行补贴核定。
三是补贴资金通过在农业发展银行开设的粮食风险基金专户进行专户管理，封闭运行。
四是通过惠农财政补贴“一册明一折统”方式将补贴资金直接兑付到农民手中，避免截留、挪用和扣款的问题。
五是建立综合补贴公示制度，对每个农户的补贴面积、补贴标准、补贴金额等进行张榜公示，接受群众监督。
4、畜牧良种补贴
补贴品种：生猪、奶牛、肉牛和绵羊四个品种。补贴对象：项目区内开展人工授精的母猪、奶牛、肉牛养殖场（小区、户）；及县内存栏绵羊能繁母羊30只以上的养殖户。补贴标准：生猪良种补贴按照每头能繁母猪40元补助；奶牛良种补贴按照每头能繁奶牛每年30元补助；肉牛良种补贴按照每头能繁肉牛每年10元补助；绵羊良种补贴每只绵羊种公羊补贴800元。
补贴范围：生猪良种补贴6个县区（凉州区、临洮县、民乐县、永靖县、甘谷县、庄浪县）；奶牛良种补贴对全省12万头荷斯坦奶牛实施；肉牛良种补贴选择存栏能繁母牛5000头以上的15个县区实施；绵羊良种补贴选择能繁母羊饲养量10万只以上的22个肉羊产业大县区实施。
5、政策性农业保险保费补贴。
补贴品种：能繁母猪、奶牛、藏区牦牛、藏羊、青稞。保额、费率和补贴比例：
能繁母猪：每头保险金额为1000元，费率6%，保费60元；中央财政补贴50%、30元，省财政补贴15%、9元，市县财政补贴15%、9元，农户承担20%、12元。
奶牛：每头奶牛保险金额为3000元，费率6%，保费180元；中央财政补贴30%、54元，省财政补贴30%、54元，市县财政补贴20%、36元，农户承担20%、36元。
玉米：每亩保险金额为250元，费率6%，保费15元；中央财政补贴40%、6元，省财政补贴20%、3元，市县财政补贴20%、3元，农户承担20%、3元。
青稞：每亩保险金额为250元，费率6%，保费15元；中央财政补贴40%、6元，省财政补贴30%、4.5元，市县财政补贴20%、3元，农户承担10%、1.5元。牦牛：每头保险金额为2000元，费率6%，保费120元；中央财政补贴40%、48元，省财政补贴30%、36元，市县财政补贴20%、24元，农户承担10%、12元。
藏羊：每头保险金额为300元，费率6%，保费18元；中央财政补贴40%、7.2元，省财政补贴30%、5.4元，市县财政补贴20%、3.6元，农户承担10%、1.8元。
保险承办机构：2011年我省农业保险保费补贴所开展的险种由人保财险甘肃省分公司承保。
6、退耕还林补助。
退耕还林补助分为三部分：一是粮食补助，二是现金补助，三是种苗补助。
补助标准：生活补助费20元/亩，不分流域；长江流域210元/亩，黄河流域140元/亩。种苗补助每亩50元。
补助期限：还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。
补贴方式：通过“一册明、一折统”方式直接补助给退耕农户。
7、退牧还草补助
退牧还草补助分为草原围栏建设资金补助和饲料粮补助两部分。
补助标准：草原围栏建设资金，西部荒漠草原按每亩1.65元补助，青藏高原东部江河源草原按每亩20元补助。饲料粮补助，西部荒漠草原全年禁牧每亩每年补助饲料粮11 斤，季节性休牧每亩每年补助饲料粮2.75斤；青藏高原东部江河源草原全年禁牧每亩每年补助饲料粮5.5斤，季节性休牧每亩每年补助饲料粮1.38斤。
每斤饲料粮按0.45元折算补助现金，饲料粮补助资金以县为单位，统筹安排用于退牧户牲畜饲草料、暖棚建设、规模养殖等方面支出。
8、草原生态保护补助 主要内容：
一是实施禁牧补助和草畜平衡奖励。对生存环境恶劣、草场退化严重、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政按照平均6元/亩的标准给予禁牧补助。对禁牧区域以外的可利用草原实施草畜平衡，中央财政对未超载的牧民按照1.5元/亩的标准给予草畜平衡奖励。
二是落实对牧民的生产性补贴政策。中央财政增加畜牧良种补贴，将牧区牦牛和山羊等纳入畜牧良种补贴范围；按照10元/亩的标准，对人工草场实施牧草良种补贴；按照500元/户的补助标准，对牧民生产用柴油等生产资料给予补贴，降低牧民生产生活成本。
三是建立绩效考核和奖励制度。中央财政将补助资金切块下达到省区，实行目标、任务、责任、资金“四到省”机制，由各省区组织实施。
我省是草原牧业大省，现有天然草原面积2.68亿亩，占全省国土面积的39.4%，其中可利用草原面积2.41亿亩，人 工草地面积2212万亩。全省现有牧民106.2万人，22.1万户。按照国家草原生态保护补助奖励补助标准测算，我省2011年预计可争取到中央财政补助资金10亿元以上，其中，禁牧和草畜平衡奖励8亿元左右；牧民生产性补贴2.6亿元左右；绩效考核和奖励0.2亿元左右。
（二）对农业项目的专项补助政策
1、农业产业化项目。
扶持重点：省上确定的优势产业范围内省级重点龙头企业主营产品加工扩建、技术改造、技术创新项目，主要包括马铃薯加工，中药材加工，畜产品加工，蔬菜保鲜储藏，苹果储藏及加工等重点内容。
扶持方式：主要采取以奖代补和贷款贴息方式。其中马铃薯、苹果加工根据企业收购原料数量给予以奖代补扶持；中药材饮片加工企业取得GMP认证，蔬菜加工企业、农民专业合作社取得绿色食品、原产地认证等，也按一定标准给予以奖代补奖励。同时，对其他农业产业化龙头企业项目，如畜产品加工龙头企业项目等，则按照对龙头企业扩大生产规模、进行技术改造的固定资产贷款给予贴息补助的方式进行扶持。
扶持标准：马铃薯加工企业以年销售收入2000万元为基数，在基数之上按收购每吨马铃薯原料奖励20元，果汁加 工企业在年销售收入2000万元基数之上收购苹果每吨奖励15元；对新建5000吨以上苹果和蔬菜贮藏保鲜库，每千吨奖励20万元；对获得GMP认证、年加工能力在1000吨以上的中药材加工企业，在获得证书奖励30万元的基础上，每新增1000吨加工量再奖励10万元。
对贷款贴息项目，原则上只对基本建设贷款予以贴息，贴息期限为一年，贴息比率为人民银行当年公布的同档次正常贷款基准利率，贴息资金直接支付到贷款银行。
2、旱作农业项目
扶持方式：主要为地膜和起垄覆膜机具补贴。在地膜补贴方面：推广全膜双垄沟播技术每亩约需6公斤地膜，省级每亩补贴1.5公斤；在配套农机具补贴方面：省财政重点对机械牵引起垄覆膜一体机和人畜力起垄机两种机型给予补贴，其中机械牵引起垄覆膜一体机每台补贴1400元、人畜力起垄机实行全额补贴。
扶持重点：全省50个旱作农业项目县。
全省50个旱作农业项目县：庆阳市8个：环县、镇原县、华池县、庆城县、宁县、西峰区、合水县、正宁县；平凉市7个：静宁县、庄浪县、崆峒区、灵台县、泾川县、崇信县、华亭县；陇南市7个：文县、礼县、武都区、西河县、徽县、成县、宕昌县；天水市7个：秦安县、甘谷县、秦州区、清水县、张家川县、麦积区、武山县；定西市6个：通渭县、陇西县、安定区、临洮县、渭源县、漳县；临夏州7个：广河县、永靖县、东乡县、临夏县、积石山县、和政县、康乐县；兰州市2个：榆中县、永登县；白银市3个：会宁县、靖远县、平川区；武威市3个：古浪县、凉州区、天祝县。
3、草食畜牧业发展项目
支持环节：良种繁育体系建设、规模化标准化养殖小区 建设、饲草料加工利用、基础母牛补贴、质量检测设备补贴等关键环节。
扶持方式：省级草食畜牧业发展专项资金以项目为载体，采取政府引导、业主参与、信贷支持相结合，通过直接补助、以物代资、先建后补、以奖代补、贷款补贴等多种投入引导方式，由省级按照确定的项目和建设内容分解下达到县，按规定标准予以补助。
扶持范围：18个肉牛产业大县，31个肉羊产业大县。
18个肉牛产业大县：玛曲县、凉州区、甘州区、夏河县、宁县、崆峒区、灵台县、肃州区、泾川县、张家川县、临泽县、岷县、清水县、礼县、徽县、康乐县、高台县、崇信县
31个肉羊产业大县：民勤县、凉州区、金塔县、永昌县、环县、会宁县、肃州区、景台县、山丹县、古浪县（以上为肉羊产业强县）；靖远县、玉门市、瓜州县、民乐县、敦煌市、华池县、安定区、庆城县、陇西县（以上为肉羊产业大县）；夏河县、肃南县、天祝县、玛曲县、碌曲县、东乡县、广河县、临夏县、和政县、积石山县、阿克塞县、苏北县（以上为民族地区养羊大县）。
4、马铃薯增产增收项目
产业现状：马铃薯是全省第二大粮食作物，种植涉及13个市（州）的60个县，其中种植面积在10万亩以上的县（区）有30个、30万亩以上的有10个、50万亩以上的有5个。目前已初步形成了中部高淀粉及菜用型、河西及沿黄灌区薯片（条）及全粉加工型、陇南和天水早熟菜用型三大优势生产区域，优势产区种植面积占全省的70%以上。
扶持重点：（1）原种生产网棚及储藏库建设。（2）马铃薯一、二级脱毒种薯扩繁补贴。（3）马铃薯一级脱毒种薯贮藏库建设。（4）马铃薯加工龙头企业改造。（5）马铃薯质量 检测体系建设。（6）新品种选育和基础瓶苗生产。
马铃薯种植大县：马铃薯种植面积10万亩以上的县（2009年底）：榆中县、永登县、会宁县、靖远县、甘谷县、秦州区、清水县、秦安县、武山县、山丹县、民乐县、凉州区、通渭县、陇西县、安定区、临洮县、渭源县、岷县、武都区、文县、礼县、西河县、宕昌县、静宁县、庄浪县、环县、庆城县、东乡县、积石山县。
5、中药材产业发展项目
发展目标：到2012年全省道地药材的质量有明显提高，加工能力和产品档次明显提升，仓贮和流通能力明显增强，科技支撑能力适应产业发展要求；全省中药材产值提高50％，带动主产区农民收入增加30％，力争使甘肃跻身为全国一流的药材生产基地、加工、物流中心。
扶持的关键环节及标准：
（1）道地药材原种繁育基地建设。连续4年每年补助95万元建设240亩道地药材原种繁育基地。
（2）道地药材种子种苗繁育基地建设。每年补助1525万元，在5万亩以上的药材生产大县由龙头企业带动农户建设道地中药材种子种苗繁育基地4.75万亩。
（3）加工企业以奖代补。对获得GMP认证的道地药材加工企业，规模在1000吨以上的，奖励30万元，每新增1000吨加工量，奖励10万元。
（4）标准化生产示范点建设。在年生产面积5万亩以上的大县，每5万亩设1个百亩标准化栽培示范点，每亩补助100元。
（5）区域中心市场建设。每年安排800万元，重点扶持陇西县的药材市场。（6）技术支撑。每年安排700万元在省级和药材种植面积10万亩以上的5个县各建成1个质量检测站，每个投资80万元（省级300万元）。
扶持范围：16个中药材产业大县。
16个中药材产业大县：陇西县、岷县、渭源县、漳县、临洮县、安定区、武都区、宕昌县、文县、西河县、礼县、甘谷县、临潭县、康乐县、华亭县、民乐县。
6、苹果产业发展项目
产业现状：苹果产业也是我省在全国具有明显竞争优势和发展潜力的特色产业，是主产区农民增收的支柱产业。目前，全省苹果种植面积369万亩、产量164万吨、产值29亿元。从产区分布看，平凉、庆阳、天水、陇南是我省苹果主产区。2009年全省苹果面积、产量分别占全国的13%和6 %，种植面积由2002年全国第6位，跃升到2009年第3位，仅次于陕西、山东两省。
发展目标：到2012年全省苹果种植面积和标准化结果果园面积分别由2008年的370万亩、210万亩增加到450万亩、350万亩，单产、质量有明显提高，市场竞争力明显增强，18个优势区域重点县农民苹果收入实现翻番，全省苹果面积、产量、产值均跻身全国前三位。
扶持的关键环节及标准：
（1）良种苗木繁育基地建设。由天水、平凉、庆阳、陇南4市苹果产业主管部门，采用公开招标的方式择优确定育苗单位(企业或大户)建立良繁基地，每亩补助500元。
（2）生产技术培训。委托甘肃农业大学对18个重点县每县选派4—6名专业技术人员脱产系统培训4—6个月，1 年培训100名，每人补贴培训费6000元；主产区果农技术培训任务下达到县区，每人补助300元。
（3）扶持发展果农经济合作组织。在苹果生产专业村和规模化乡扶持果农经济合作组织，每个补贴8万元；18个重点县每县扶持一个县级苹果产销协会，每个补贴12万元。
（4）培育壮大龙头企业。利用3年时间，扶持建立5000吨级以上果品气调贮藏库20座、1000吨级气调库30座、500吨级机械恒温贮藏库60座，新增果品贮藏能力16万吨，每千吨奖励20万元。
（5）科技支撑体系建设。结合实施国家标准果园创建项目，利用3年时间，在18个重点县创建100个规模在200亩以上的省级丰产高效标准化示范果园，每个标准果园补贴8万元。
扶持范围：18个苹果优势区域重点县。
18个苹果优势区域重点县：静宁县、泾川县、崆峒区、庄浪县、灵台县、庆城县、宁县、西峰区、合水县、正宁县、镇原县、秦安县、甘谷县、清水县、秦州区、麦积区、礼县、西河县。
7、蔬菜产业发展项目
发展目标：到2012年全省蔬菜面积由2009年的580万亩增加到650万亩，产量由1160万吨增加到1300万吨，单产、品质和标准化生产水平都有明显提高，加工能力和产品档次明显提升，保鲜贮藏和流通能力明显增强，把我省建设成为全国重要的西菜东调基地和西北地区冬春淡季供应中心。
扶持的关键环节及标准：
（1）高原夏菜标准化和设施蔬菜规模化生产补助。在高 原夏菜发展重点区域，每年建设30个规模1000亩以上的蔬菜生产标准园，每个补助20-30万元；在40个蔬菜生产重点县市区，集中连片新建50亩以上日光温室或100亩以上钢架塑料大棚的设施小区，每个小区补助10万元。
（2）贮藏保鲜及市场体系建设。对重点蔬菜加工龙头企业新建贮藏能力2000吨以上的蔬菜保鲜库，配套采后清选、分级、包装等净菜处理设备的，每建成一座奖励 40万元，每增加1000吨，再增加奖励20万元；扶持交易数量大、辐射带动能力强的区域性专业批发市场，每年扶持4—5个，每个补助50—80万元，用于配备质量检测设备,完善市场交易功能等。
（3）技术培训和技术服务。重点在40个5万亩以上的蔬菜生产大县每年培训蔬菜种植农民技术骨干1万人，每人补助400元；依托省内农业科研院校和省经济作物技术推广站,每年脱产培训专业技术人员200人,时间2个月，每人补助3500元。围绕蔬菜产业发展的关键技术开展科技攻关，每个课题补助20—30万元，公开招标确定。
扶持范围：重点扶持河西走廊、沿黄灌区、泾河流域、渭河流域、徽成盆地五大优势产区的40个5万亩以上的蔬菜产业大县，发展优势突出、带动农民增收效果显著的高原夏菜和设施蔬菜。
40个5万亩以上的蔬菜产业大县：20万亩以上3个：凉州区、榆中县、武山县；10—20万亩11个：崆峒区、肃州区、靖远县、民勤县、西峰区、临洮县、甘州区、甘谷县、七里河区、灵台县、武都区；5—10万亩26个：永昌县、徽县、皋兰县、永登县、高台县、宁县、泾川县、合水县、静宁县、镇原县、庆城县、正宁县、秦州区、庄浪县、麦积区、秦安县、红古区、古浪县、西和县、成 14 县、西固区、天祝县、会宁县、清水县、永靖县、陇西县。
8、农民培训项目。
农民培训项目包括新型农民科技培训工程、农村劳动力转移培训“阳光工程”、农民创业培训工程。
下一步工作思路：积极整合各类农民培训资金，继续加大对农民培训的扶持力度。具体思路是以农村劳动力职业技能、农村贫困地区“两后生”职业技术和农民农业实用技术培训为重点，将人力资源和社会保障、扶贫、农牧等部门现有用于农村劳动力培训的各项农民培训资金进行整合，统一规划，统筹安排使用，提高农民生产、就业和创业能力。
9、新农村建设项目。
第一轮新农村建设试点：在全省2个市、12个县（市、区）、100个村进行新农村建设试点工作，省上每年安排专项资金6200万元，对每个试点村每年补助50万元，连续补助3年。截止2008年底，第一轮新农村建设试点已完成阶段性建设任务。
新一轮新农村建设试点：从2009年起，省委、省政府启动了新一轮新农村建设试点（2009—2012年）工作。新一轮试点的工作重点是抓试点市和试点县，选择了省内基础条件较好、基本具备“工业反哺农业、城市支持农村”条件的兰州、嘉峪关、金昌3个省级试点市和山丹、瓜州等11个省级试点县。新一轮新农村建设试点工作涵盖了特色优势产 业培育、基础设施建设、社会事业发展、组织制度建设、农村劳动力培训等多方面的支农惠农政策，省级每年安排专项资金1.4亿元（其中省财政资金8000万元，扶贫资金6000万元），对试点工作连续补助四年。
11个省级试点县：山丹县、瓜州县、民勤县、泾川县、正宁县、西和县、夏河县、永靖县、武山县、陇西县、会宁县
10、森林生态效益补偿项目
背景：国家从2001年开始启动森林生态效益补偿工作，通过中央和地方财政预算安排设立森林生态补偿基金，对公益林营造、抚育、保护和管理等支出给予一定专项补助。
补偿对象：中央森林生态效益补偿基金的补偿对象是承担重点公益林营造、抚育、保护和管理的单位、集体和个人，包括国有林场、自然保护区、集体林场（村集体）和其他所有制形式的单位和个人。
补偿标准：森林生态效益补偿基金的补偿标准为每年每亩5元，其中0.25元由省财政厅列支安排用于省级、市州林业主管部门组织开展的重点公益林检查验收、宣传培训、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防、资源监测和维护林区道路的开支，4.75元由国有林场、自然保护区、集体林场（包括村集体）以及其他所有制形式的单位和个人，安排用于补偿基金使用范围以内的各项开支，专职护林人员劳务费，补植抚育费等。从2010年起，对属于集体个人所有的公益林补偿标准从原来的每亩每年5元提高到10元，补助标准翻了一番。
11、天然林保护工程 一期天保工程：根据我省天然林保护工程一期实施方案，我省天保工程建设1998年9月全面启动，工程实施区总面积2098.43万公顷、管护面积395.73万公顷，范围涉及陇南、甘南、庆阳、平凉、天水、临夏、定西、兰州、白银、武威等10个市（州）的68个县（市、区）以及白龙江所属洮河、迭部、舟曲、白水江和小陇山等5个重点国有森工局，兴隆山、祁连山、尕海—则岔、白水江、莲花山、太子山等6个自然保护区和8个地直国有林业总场。工程区土地总面积为31476.49万亩，占全省土地总面积的46.14%，总投资近40亿元。
二期天保工程：2010年天保工程一期方案执行期满后，党中央、国务院决定，从2011年起，国家在长江上游、黄河中上游和东北内蒙古等重点国有林区继续实施天然林保护工程（以下简称二期天保工程）。二期天保工程期限为2011—2020年，实施范围在一期基础上增加丹江口库区和11个县市区。
二期天保工程的主要政策措施：
一是继续实施森林管护补助政策。对国有林中央财政安排森林管护费每亩每年5元；对集体林属于国家级公益林的，由中央财政安排森林生态效益补偿基金每亩每年10元；属于地方公益的主要有地方财政安排补偿基金，中央财政每亩每年补助森林管护费3元。二是完善社会保险补助政策。中央财政继续对森工企业和国有林场（以下简称国有林业单位）负担的在职职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、和生育等5项社会保险给予补助，并相应提高标准。
三是完善政策性社会性支出补助标准。中央财政继续对国有林业单位负担的教育、医疗卫生、公检法司经费及政府经费给予补助，并相应提高标准；为了推进改革，对将国有林业单位承担的消防、环卫、街道等社会公益事业移交地方政府管理的省区市，中央财政给予补助。
四是继续实行公益林建设投资补助政策。中央基本建设投资继续对长江上游、黄河中上游地区安排公益林建设，人工造林每亩补助300元，封山育林每亩补助70元，飞播造林每亩补助120元。
五是增加森林培育经营补助政策。中央财政对国有中幼林抚育每亩补助120元。
12、小型农田水利重点县建设项目
项目背景：为了切实农村水利基础薄弱状况，进一步加快小型农田水利建设，财政部、水利部决定，从2009年起，在全国范围内选择一批县市区，实行重点扶持政策，通过集中资金投入，全面开展小型农田水利重点县建设。
重点县建设主要目标：基本完成县域范围内主要小型农田水利设施建设任务，初步实现基本农田“旱能灌、涝能排”，18 使农业生产条件明显改善，农业综合生产能力明显提高，农业抗御自然灾害能力明显增强。
坚持原则及支持重点：重点县建设遵循“统一规划，分步实施”以及“建一片，成一片，发挥效益一片”的原则，以县级农田水利规划为依据，积极筹措和整合农田水利建设资金，引导受益农民投工投劳，以现有大中型灌区的田间工程和小型农田水利工程的续建、配套和改造为主，因地制宜地适当建设新项目，适度建设小型水源工程和高效节水灌溉工程。重点县建设分批分期开展，每一批重点县建设期限为三年。
21个小型农田水利建设重点县（2009、2010年）：敦煌市、高台县、凉州区、永登县、靖远县、永靖县、静宁县、陇西县、秦安县、宁县、礼县、肃州区、山丹县、天祝县、皋兰县、会宁县、积石山县、庄浪县、临洮县、甘谷县、西峰区。
13、梯田建设项目
实施范围：庆阳、平凉、定西、天水、陇南、临夏、兰州、白银8个市（州）的38个县（区），其中：2009年100万亩、2010年134万亩、2011年134万亩、2012年132万亩，合计4年完成500万亩。
补助标准：黄河流域平均每亩400元、长江流域平均每亩600元（长江流域主要分布在天水市秦州区、陇南市西和县、礼县、徽县、成县）。
资金筹集及下达：梯田建设资金的筹集采取国家补助、受益群众自筹相结合的方式，主要由省发改委、扶贫办、财政厅、国土资源厅、水利厅、农发办等部门共同筹措。省级 梯田建设资金按照“资金渠道不乱、用途不变”的原则，由各部门随任务下达到市、县相关部门，由县（区）政府依据批复的实施方案组织实施。
38个梯田建设县区：兰州市：榆中县、永登县；天水市：秦州区、麦积区、秦安县、清水县、武山县、甘谷县、张家川县；庆阳市：庆城县、镇原县、环县、合水县、西峰区、宁县、华池县、正宁县；平凉市：崆峒区、泾川县、灵台县、崇信县、静宁县、庄浪县；白银市：会宁县、靖远县；定西市：陇西县、通渭县、临洮县、渭源县、安定区；陇南市：西和县、礼县、徽县、成县；临夏州：临夏县、东乡县、永靖县、广河县。
14、灌区高效农田节水项目
发展目标：从2010年起连续扶持3年，累计推广高效农田节水技术1000万亩（其中2010年200万亩，2011年300万亩，2012年500万亩），节水10亿立方米，主要灌区2010至2012年三年高效农田节水技术覆盖面分别占灌溉面积20%、30%、50%，灌溉水的利用率提高到60%以上。
扶持重点：通过整合财政、农业综合开发和石羊河流域重点治理项目建设资金，集中扶持推广三大节水技术：
一是膜下滴灌技术。主要在制种、瓜菜、水果等特色优势产业上应用，3年示范推广膜下滴灌30万亩。
二是垄膜沟灌技术。主要在玉米、马铃薯、蔬菜、瓜类等作物上应用，到2012年示范推广365万亩，其中玉米垄膜沟灌150万亩，马铃薯垄膜沟灌50万亩，瓜菜垄膜沟灌165万亩。
三是垄作沟灌技术。主要在啤酒大麦、小麦上应用，到 2012年示范推广120万亩，其中小麦垄作沟灌40万亩，啤酒大麦垄作沟灌80万亩。
省级资金支持的重点区域：河西灌区的嘉峪关市及敦煌市、金塔县、肃州区、玉门市、瓜州县、凉州区、民勤县、古浪县、甘州区、高台县、临泽县、山丹县、民乐县、永昌县、金川区，中部高扬程灌区的景泰县、靖远县、皋兰县、永登县、榆中县等20个县市区和省农垦集团公司有关农场。
15、扶贫项目
现状：我省是全国最贫困的省区之一，全省86个县区市中，有43个国扶县、2个省扶县、6个“三西”县、919个贫困乡、8790个重点村，一直是中央财政支持和关心的重点。
财政扶贫专项资金包括：发展资金、以工代赈资金、“三西”农业建设专项资金、“两州一地”扶贫专项资金、少数民族发展资金、民族自治县扶贫开发资金、国有贫困林场扶贫资金、国有贫困农场扶贫资金以及扶贫贷款贴息资金。
扶持重点及范围：
（1）以工代赈资金全部用于国定贫困县，重点支持贫困地区基础设施建设，改善群众生产、生活条件和生态环境，重点修建县、乡、村道路（含桥、涵），建设基本农田，兴建小型、微型农田水利，解决人畜饮水及开展小流域综合治理（含造林、种果、畜牧草场建设）等；适当用于异地扶贫开发中的移民村基础设施建设。
（2）发展资金重点用于国定贫困县，也可根据实际情况安排一定比例用于非国定贫困县和少数民族聚居区，重点支持种植业、养殖业、科技扶贫（优良品种的引进、先进实用技术的推广及培训等）；适当用于修建乡村道路、桥梁，建 设基本农田（含畜牧草场、果林地），修建农田水利，解决人畜饮水问题，发展农村基础教育、医疗卫生、文化、广播、电视事业。
（3）“三西”建设资金主要用于河西地区、以定西为代表的中部干旱地区，重点支持以水利为中心的基础设施建设补助；发展马铃薯、中药材、林果、草畜、瓜菜等特色主导产业、农产品加工业；改善移民安臵区农户生产生活条件建设项目，包括移民搬迁、建房安臵费、移民安臵区的水、电、路基础设施建设补助；农村劳动力劳务输出技能培训。
（4）“两州一地”资金重点用于临夏州、甘南州、陇南地区与贫困人口脱贫密切相关的种植业、养殖业、农田水利、人畜饮水等项目。
（5）少数民族发展资金用于少数民族地区改善生产生活条件的基础设施；科技推广与培训；发展特色优势产业。
（6）民族县扶贫开发资金中，肃南、肃北、阿克塞三县主要用于民族地区经济开发项目；天祝、张家川县主要用于解决贫困地区改善生产生活条件的扶贫项目。
三、财政支农资金监管
（一）近年来财政支农资金监管的主要做法和成效
1、逐步建立健全了支农资金管理制度体系。从总体上来说，基本上每项资金都对应有一个管理办法，全省初步建立了一套覆盖所有财政支农资金的管理制度体系，保证了各项支农资金管理都有章可循。
2、逐步推进了支农资金分配使用机制创新。一是扩大了运用因素法、公式法分配资金的范围。二是推行惠农财政 补贴“一册明、一折统”发放方式。三是以结果为导向的支农资金绩效评价制度逐步建立。
3、着力强化了支农专项资金的监督检查。近年来，支农资金检查力度一年比一年大，在省厅农业处、财政监督局组织力量对有关支农专项资金等进行抽查、检查的基础上，积极接受审计等部门审计、检查，查处了一些突出问题和违规违纪的责任人。
（二）财政支农资金监管方面面临形势和存在的主要问题
1、制度性缺失造成支农资金低效。一是在制度层面上，管理权限和职责不清，财权与事权不匹配。二是在投放结构上，未能完全体现社会公共需要。
2、体制性缺限造成支农资金浪费。由于部门之间条块分割，各自为政，从而导致支农项目缺乏总体规划和通盘考虑，存在重复和盲目投资的情况，造成资金浪费。
3、管理上缺位造成支农资金流失。由于管理不到位，导致法制观念淡薄的单位和个人违规违纪挤占、挪用财政支农资金，造成支农资金流失。
4、违规违纪现象不容忽视。从各级纪检、监察、审计、监督检查情况看，由于少数地方和部门对支农惠农资金监管不力，致使截留、挤占、挪用支农惠农资金现象时有发生，有的甚至利用职权贪污支农资金，不仅造成资金流失，影响 资金使用效益，而且严重损害了党和政府的形象，侵害了农民群众的利益。
（三）切实加强财政支农资金监督管理思路和建议
1、完善制度建设，创新管理机制。
一是要按照建设法治财政的要求，全面清理、完善现有的各项支农资金和农业财政管理制度，及时填补制度建设上的“空白”。
二是要按照创新财政管理的要求，积极推行公式法、因素法、绩效考评等财政支农资金分配方式，大力推行专家评审制度和项目公示制度，建立公平、公正、公开、规范的支农资金分配新机制。
三是要逐步建立支农资金安排与支农资金使用管理绩效考评结果相衔接的分配制度。
2、改革预算编制，严格预算执行。
一是支农资金预算编制要突出重点，有理有据，合理规定支出范围，增强预算编制的科学性和真实性。
二是要规范支出行为。任何地区和部门都必须按规定使用和管理支农资金，严禁以任何形式用财政支农资金设臵账外账和私存私放；对直接补贴农民的资金，要利用“一册明、一折统”手段，及时足额地兑现给农民。
三是要加快支农支出进度。根据农业季节性明显、时效性强的特点，采取得力措施，切实加快支出进度。
3、创新立项机制，强化项目管理。支农项目要尊重民意，给农民参与管理的话语权。实施支农项目要充分尊重农民的选择权和参与管理的话语权。研究建立支农工程项目管护机制。要切实加强项目管理。在支农项目监管过程中要积极推行项目责任制、项目招投标制、质量监督制、竣工验收制四个制度。
4、切实抓好支农资金整合工作，提高资金使用合力和整体效益。
一是要建立政府领导下的部门分工协作机制。二是要建立规范运作的长效机制。三是要实行支农资金整合的奖惩机制。四是要扩大支农资金整合范围和规模。五是积极开展省级财政支农资金整合。
5、发挥乡镇财政职能作用，加强支农资金监管 一是积极调整基层财政特别是乡镇财政的工作职责，强化其支农资金监管的职能。由于乡镇财政组织收入和安排本级支出的职能的弱化，客观上使基层财政有更多的精力投入到支农资金监管上。支农惠农政策的落实，将是今后乡镇财政所工作的核心和重点。
二是发挥基层财政的监管职能，让其承担更多的监管责任。
第一，加强立项环节监管。在支农项目立项中发挥乡镇 财政所面向第一线、了解实际情况的优势，从项目立项的调研、评估、项目实施到监督检查等，都要更多、更深入地参与管理。
第二，加强支农政策落实的监管。要从制度上明确乡镇财政管理职责，乡镇财政不仅要在资金拨付与使用上发挥管理作用，而且要参与项目的申报，项目的施工、完工验收等全过程管理。指导项目实施单位建立项目专帐核算。
第三，强化对直接补贴农民政策落实情况的监督，提高时效性，确保每一项补贴资金都能及时、不折不扣地发放到农民手中。
三是加强基层财政队伍建设，提高基层财政干部监管水平。支农惠农政策越来越多，对基层财政干部管理水平的要求越来越高，应结合目前乡镇财政职能转变的实际，加强对基层财政干部的培训力度，不断提高其业务水平，以适应新形势下支农资金监管的需要。
6、坚持“三个结合”，实现标本兼治。一是坚持社会监督和内部监督相结合，形成依法理财的良好态势。二是坚持强化整改和规范管理相结合，寓整改与管理之中。三是考核奖励和问题惩处相结合，建立激励机制。
7、推行政务公开，接受社会监督。
一是要按照中央关于建设“阳光财政”、“透明财政”的要求，以“横向到边、纵向到底”为目标，不断完善支农 资金县级报帐制和国库集中支付制度，减少资金拨付的中间环节，大力推行政府采购和项目招投标制，减少项目执行成本。
二是大力推行村务公开制度，凡涉及到村到户支农惠农资金，都要在村务公开栏内公示，自觉接受农民群众监督。
财政支农效率 篇3
一、农业发展的新特征要求继续增加财政支农资金投入
随着工业化、城镇化快速发展，我国农业出现了很多新的变化，呈现出新的阶段性特征。如果对此加以深入分析，就会发现进一步增加财政支农投入非常重要。
（一）农产品供求进入紧平衡阶段。过去十年我国粮食产量实现前所未有的 “十连增”，其他农产品产量大幅增加，但也恰恰是在这十年里，我国农产品贸易从过去的长期顺差转变为逆差，并且逆差呈快速增加态势，去年已经超过了500亿美元。现在，我们是世界上第三大农产品进口国，贸易逆差在国际上仅次于日本居第二位。这些情况说明，我国农产品供给增长快，但需求增长得更快。这些年来，虽然粮食直接消费减少，但间接消费如肉蛋奶等大幅增加，其中一个重要因素是城镇化。一个农民进入城市，食品消费量若按综合当量计算的话，要增加30%—50%。过去十年中，每年从农村往城镇转移人口大约两千万人，十年就是两亿人，这两亿人对农产品需求增加了很多。今后相当一个时期，我国城镇化进程将继续推进，对农产品需求将持续增长。过去我们讲，我国农产品供求是总量平衡、丰年有余。从去年开始，我们讲农产品供求进入紧平衡阶段。农产品供求格局的这种转折性变化，客观上要求农业生产要稳定增长、农产品供给要持续增加，相应地也要求财政加大支持力度。
（二）农业资源环境约束进入趋紧阶段。我国耕地本来就少，这些年尽管国家严格控制占用耕地，但每年耕地减少数量仍在七八百万亩左右甚至更多，而且多是水田、优质耕地。仅东南沿海5省就减少了水田1800万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。虽然有占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱田现象严重，耕地质量下降。我国人均水资源仅为世界平均水平的四分之一，农业用水相当紧张，现在又出现了一个新情况，就是城镇和工业用水挤占农业用水，导致农业用水紧缺问题更加突出。此外，化肥、农膜、农药等农业生产资料的投入，已经到了极限。尽管化肥施用量说法不一，有的说单位面积施用量是国际平均水平的两倍，也有说是三倍，不同的算法数据可能有一些差别，但是化肥施用量过多、利用率较低是不争事实，这造成大范围的农业面源污染。农膜残留问题也很突出，像新疆农膜一亩残留超过25公斤，严重影响农作物生长。同时，水土流失、草原退化等问题依然存在。这些已成为影响农业可持续发展的重要因素。
（三）农业生产经营进入高成本阶段。受国内外多种因素的影响，不仅农业生产的物质费用在持续增加，人工费用、土地成本和物流成本也在快速提高。2007—2011年的5年间，三种粮食平均每亩生产总成本增长71%，其中，物质费用增长58%、人工费用增长69%、土地成本增长1.2倍，成本增长速度高于粮价提高幅度。农村劳动力结构性短缺显现，机会成本快速上升，土地流转费用大幅提高，从前几乎忽略不计的人工和土地费用，现在占总成本的比重已超过50%。同时随着农业生产布局日益向优势产区集中，农产品跨区域流通量增大、运距拉长，物流成本呈增长态势，农业生产经营成本步入上升通道。
（四）农业生产经营进入高风险阶段。农业作为自然再生产与经济再生产相交织的过程，本身就有较多的风险。近年来，由于诸多因素影响，风险呈上升态势。一是自然风险加剧。在全球气候变暖背景下，我国极端天气气候事件发生频率总体呈上升趋势，强度增强。特别是对农业生产影响最大的干旱问题趋于严重。中国气象局对建国以后60年的气候态势做了一个研究，得出一个结论：从上世纪60年代到现在，年均旱灾面积从15%左右增长到50%—60%。二是市场风险加剧。过去影响农产品市场供求和价格的主要是国内生产因素。随着农业与国民经济关联加强和对外开放扩大，影响我国农产品市场供求和价格的因素增多，除去国内农业生产情况外，还有国际上农业丰歉、能源价格变动、投机资本炒作、货币汇率波动等。三是质量安全风险上升。由于环境污染加剧和农业投入品的不合理使用，农产品质量安全风险跟过去相比大大提高。前段时间国土资源部和环保部公布了我国耕地污染数据，引起了各方面的高度关注。现在我国有19.4%的耕地被污染，严重威胁农产品质量安全，其中，中重度污染的面积5000万亩左右，已不能生产食用农产品。
（五）农业进入国际竞争加剧阶段。世界上农业发达国家，如美国、澳大利亚等，农场规模多在上百甚至上千公顷。东亚一些国家和地区，像韩国、日本和我国台湾，农户经营规模多在十几公顷以上，在世界上已属于小规模。而我国农户经营规模比它们还少，不到0.7公顷，在世界上只能算是超小规模。即使今后我们搞土地流转、规模经营，但在可预见的将来，搞到像日本、韩国那样的规模都不容易，更遑论像美国等国家了。现在我国农产品平均关税水平只有15.3%，农业对外开放程度在世界上是最高的，已深度介入国际市场。在这种情况下，我国超小规模经营的农户实际上是在与世界上大规模的现代化农场进行竞争，处于明显不利地位。
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在工业化、城镇化、国际化的大背景下，要促进我国农业持续稳定发展，政府必须加强支持保护，这也是世界各国的普遍做法。同时，我国城乡差距也很大，有人说我们沿海农村像欧洲、中西部农村像非洲。推进新农村建设，也需要财政不断地加大投入力度。如何从我国国情出发，针对农业发展的阶段性特征，适应农业现代化和新农村建设的需要，深入研究财政支农投入的有效方式、合适规模、合理结构等，是摆在我们面前的一个重大课题。
二、着力在提高财政支农资金配置效率上下功夫
虽然目前国家用于农业农村发展的资金有待增加，但现有资金使用效率不高、浪费严重等问题也很突出。当务之急是把现有的财政支农资金用好管好，最大限度地提高资金配置效率。否则，财政支农资金增加再多，效果也会大打折扣。
一要聚焦中心任务。财政支农资金的分配使用，要紧紧围绕党中央、国务院确定的农业发展的中心任务。在过去的基础上，新一届中央领导集体从战略全局出发，对农业、农村发展的中心任务又有新的要求，这集中体现在习近平总书记系列重要讲话，特别是在去年底中央农村工作会议上习近平总书记和李克强总理发表的重要讲话里。衡量财政支农资金配置效率的高低，首先要看是不是很好地服从服务于中心任务。如果偏离了中心任务，即使具体事做得再好，从宏观上来讲，资金配置的效率也很难说是高的。
二要厘清边界和责任。重点是要厘清农业中公益性、准公益性、竞争性领域的边界，相应厘清政府与市场、政府与社会组织、政府与农民、中央与地方的边界和责任。当然，农业有其特殊性，各方面的边界和责任不容易分得很清，有些领域很难说绝对是由谁来负责，需要大家一块来干。但从指导原则上来讲，厘清边界是必要的，也是必需的。因为现在很多事情，大家都在干、都在投入，但由于责任不清、边界不明，导致效率很低、效果很差。
三要构建财政支农资金配置新机制。提高财政支农资金配置效率，关键是探索建立有效的体制机制和制度保障。
第一，探索建立精准投入机制。精准扶持的概念，是前一段先从扶贫开发上提出来的。最近中央领导同志都在强调，政府投入要搞“滴灌”，以提高精准性和有效性，不能搞“大水漫灌”。财政支农资金要围绕农业农村发展的重点地区、关键环节和薄弱部位，有针对性地予以支持，特别是注意采取具有放大效应或倍数效应的举措。比如，拿出部分财政资金用于支持农业保险发展，可以在灾害发生后及时弥补生产者损失，放大财政资金对农业风险的防范化解效应。再比如救灾工作，现在层层上报的受灾损失数字基本上都是“拍脑袋”拍出来的、缺乏准确的依据，在此基础上进行的救灾资金分配也是“大概齐”。反过来，如果拿出一部分财政救灾资金支持企业、居民等上财产保险，一旦发生灾害，保险公司的人员会用专业的眼光和规范的办法，严谨、细致、负责地核查灾损，为开展理赔提供依据。同时，这也会为政府准确判断灾情、有效组织救灾奠定坚实基础。这方面的例子还有很多。
第二，探索建立竞争性资金分配机制。现在农业农村发展很多方面的投入，是“普惠式”分配的，不管各地情况如何、条件怎样、积极性高低都得给。针对这些问题，可以考虑探索建立竞争性分配机制，竞争立项，奖优罚劣。你愿意干、有条件干，而且能干好，就多给资金；不愿意干的，不具备条件的，或者干不好的，就少给资金。当年没把事干好的，下年度减少支持。而且资金拨付方式也要相应改革，不要一下子都给，可以用先建后补、以奖代补等办法加强事中、事后的监管使用。通过这种竞争性的分配方式，可以调动各地干事、把事干好的积极性，从而提高财政支农资金的使用效率。
第三，探索建立财政支农资金效应放大机制。除去必须由财政直接投入的项目外，其他可以通过财政贴息、风险补偿等方式进行支持，效果会更好。这方面财政部这几年一直在探索，我认为力度和规模可以更大一些。前两年，国家农业综合开发办和中国农业发展银行合作，拿出一个亿财政资金用于补贴利息，撬动了银行18个亿的信贷资金投入，国务院领导同志对此给予充分肯定。很多农业建设项目都可以通过这种方式来做，发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资金参与。当然，有些领域的建设若这样做，还需要通过相关改革创造条件。比如，近几年辽宁、黑龙江、吉林等地在引入社会资本投入水利基础设施建设方面进行了一些尝试，遇到的问题是，由于现有的水资源收费制度不合理、水价偏低，难以补偿投资，社会资本参与积极性不高。最近国务院在研究水价制度改革问题，方向是逐步使水价反映水资源的稀缺程度，如果这一改革推开后，财政再适当给予一些补贴和补助，就可以调动社会资金投入水利的积极性，水利基础设施建设所需资金的来源就会大大拓宽。最近中央正在安排农业方面的一系列重大改革，将为建立财政支农资金效应放大机制创造有利的环境条件。
第四，探索建立农业公共服务购买机制。除必须由政府部门直接提供的公共服务之外，农业农村其他的服务，完全可以发挥市场机制作用，委托社会中介组织、农业技术推广部门、各种其他社会组织、农业龙头企业等来承担相应任务。这样做，既有利于提高公共服务的效率，也有利于推进农业事业单位改革。一些地方已经进行了试点，效果不错，下一步要在面上推广。
第五，探索建立财政支农资金整合机制。现在农业财政资金大体上是按部门切块分配，经常是同一件事，各相关部门都有一定的资金投入，结果是各自为政、项目分散、低水平重复建设，资金使用效率低下、浪费严重。中央强调要整合涉农资金，并在黑龙江省进行试点，目前来看尽管试点取得了初步成效，但难度也很大。因为资金是从中央部门“戴帽”下来的，地方上要整合，或者整合不动，或者整合后对当地的资金投放减少，地方有顾虑。要真正地解决这个问题，恐怕还要从源头上想办法，从中央层面改革资金分配机制。当然，这件事情极为复杂，不一定马上能做到，但可以研究一下能否在某个方面、某个领域取得突破，以积累经验、形成共识。
第六，探索建立财政支农资金配置效率评价考核体系。这是一项基础性的工作，对提高资金配置效率至关重要。现在各方面对财政支农资金配置效率说法不一，多是从一些具体事例中得到的，实际情况到底如何是说不清楚的，因为没有面上的、准确数据和科学的指标体系做依据。有关方面要高度重视这件事情，抓紧研究建立数据收集、监测、分析、评价体系。
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四要发挥财政对农业农村改革发展的导向作用。每个部门都有自己思考问题的角度，农业部门有他的长处也有他的局限性，有些事情需要财政部门的同志从综合的角度来统筹考量。财政部门要主动作为，发挥财政对农业农村发展的导向和推动作用。在这方面，财政部门已经做了不少工作，可以在这个基础之上继续往前推进。比如，在推动高产优质苜蓿种植上，财政部就发挥了关键作用。大家都知道，我国与西方发达国家在牛奶产量和质量方面有很大的差距。从奶牛品种上来讲，基本没有差别，因为我们国家主要的奶牛品种都是从澳大利亚等国引进的，但在澳大利亚能产八九吨奶的奶牛到中国后却只能产四五吨甚至更低。从质量上来讲，我们的牛奶差得更远。这是为什么？研究表明，我们国家养奶牛主要是喂玉米、秸秆等，而西方发达国家喂奶牛主要是苜蓿和青贮。现在美国，苜蓿是第三大种植作物。过去我国也有一些地方种植苜蓿，没有好的品种和科学的栽培方式，苜蓿产量低、质量差，优质苜蓿主要靠进口。前两年，在胡静林同志支持下，财政部农业司经过深入调查研究，率先提出来实施全国优质苜蓿行动计划，每年拿出5个亿资金予以支持，当时业务主管部门的有关同志对这个事并不积极。优质苜蓿行动计划搞了一段时间以后，效果非常好。前几天国务院领导同志到河北考察地下水超采治理，地方提出减少农业用水的一个重要途径，就是调整农业种植结构，大力发展苜蓿。国务院领导同志当时还跟我说，下一步要考虑在别的具备条件的地方发展苜蓿。近日国务院领导同志研究黑龙江、吉林粮食收储的时候，也提出在玉米供求相对充足的情况下，国家既要继续支持玉米生产，也要研究支持结构调整的措施。实际上最近这几年农业方面出台的政策，有很多都是财政部门同志提出来的。从今后看，怎么更好地发挥财政部门综合性强、站位高、视野宽的优势，引领农业发展方向，推动深化农村改革，还有很大的空间。这个事情做好了，对提高农业资金配置效率也会产生积极作用。
三、关于农研会工作
最后，我再简单谈谈农研会的工作。过去我对农研会的情况有所了解，知道农研会围绕“三农”改革发展和财政支农，组织有关方面专家做了大量调查研究，提出了很多好的意见和建议，受到了财政部和国务院领导的高度重视，成为重要的决策参考。这两天，我认真看了农研会的工作报告，感到农研会对当前农业农村形势的把握是准确的，今后的工作安排是全面的，只要坚持不懈地做下去，农研会必将发挥更大的作用。去年以来，从习近平总书记、李克强总理到中央有关部门，都强调要加强中国特色智库建设，中央为此还专门发了一个文件，这是前所未有的，也为继续做好农研会工作提供了难得的机遇和更好的环境条件。农研会要在过去很好的基础上，按照中央要求，适应形势需要，进一步找准自身定位，明确重点任务，拓展研究领域，提高研究水平，充分发挥好智库作用。比如，现在国务院一再强调，政策出台要搞第三方评估。最近国务院出台的几项重要政策，就分别请了中国社科院、国务院发展研究中心等进行评估。像财政支农政策和资金投入这一块，农研会能不能在财政部支持下，组织开展第三方评估，为推进决策的科学化提供支撑？其中，提高财政支农资金配置效率这件事，涉及农业、财政等诸多方面的体制和政策问题，农研会是不是也可以做一点研究？这里只是个人的一些粗浅想法，不一定正确，谨供参考。
（作者系国务院研究室副主任）
财政支农效率 篇4
农业在国民经济中具有基础性地位, 这能够从社会分工的演进过程、工业化的实现过程, 以及国民经济的平稳发展等方面得到体现。改革开放三十多年来, 我国农业和农村发展成就举世瞩目。以农林牧渔业总产值为例, 1978—1984年的年增长率为7.1%, 1985—1995年为4%, 1996—2000年为3.4%;党的“十六大”以来, 从2004年到2012年的中央九个“一号文件”对强化农业基础、推动农村发展、富裕农民生活发挥了关键性作用, 2001—2011年农林牧渔业总产值的增速, 达到了令人瞠目的9.6%。
对于我国农业农村经济的巨大变化, 学术界给予高度关注, 从不同角度分析背后的原因, 并提出了不同的解释。一些学者从制度变迁的视角探寻原因, 通过大量实证分析发现, 除去农产品价格改革、农业要素投入增多等因素外, 制度因素对于我国农业发展成就具有突出贡献。比如, Mc Millan et al.研究发现, 在我国1978—1984年的农业增长中, 八成来自于制度变化, 只有少部分是农产品价格改革的原因[1]。林毅夫在其经典文献中, 创造性地将“参加家庭联产承包责任制的农户比例”作为制度变量, 发现我国同期农业增长来源中的制度与政策变化所占比例高达94%[2]。但是“制度变迁决定论”也受到了不少学者的质疑和挑战。比如, Fan&Pardey估计了加入农业科研变量的农业生产函数模型, 结果表明农业科研投资显著提高了我国的农业生产率;换言之, 如果不考虑农业科研、农村道路等公共投资变量, 那么对于农业增长源泉的分析就显得偏颇, 很可能会过高估计制度的贡献[3]。基于此考虑, Huang et al.在供给方程的框架内研究我国粮食增长的源泉并发现, 农业科研投资在1978—1984年对我国水稻和经济作物产量增长的贡献率分别是3%和18%;在1984—1992年, 前者上升到11%, 后者则降至11%[4]。彭代彦则通过分析化肥、农药、种子等现代农业投入的角度, 研究传统农业投入对于农业增长的作用并发现, 对于农村道路、农村卫生方面的投资减少了农业生产支出, 促进了农民增收, 而对于农业科研、农技推广等方面投资则增加了农业生产支出, 抑制了农民增收, 可能原因之一是我国农技推广服务的收费过高[5]。
受多种因素影响, 目前我国农业用工成本、农资成本等均呈现不断上升趋势[6], 所以尽管农产品价格上涨, 但从事农业的收益增长并不明显。农业生产的高成本对农业发展形成明显抑制, 所以通过何种途径减小成本上涨对农业生产所带来的冲击, 成为学界和政府关注的共同焦点。Teruel&Kuroda利用1974—2000年的菲律宾农业数据研究表明, 农村基础设施是农业劳动与化肥、农药、农膜、种子等生产资料的“替代品”, 而且政府与私人在农村基础设施投入上的“互补关系”高度显著。换言之, 政府增加对于农村基础设施的投资能够降低农业成本, 提高农业收益, 促进农民增收[7]。学者们的研究已充分证明, 制度因素对农业增长有重要作用, 然而制度变迁有间歇期, 在制度相对比较稳定的时期, 各种农业要素投入就显得更加重要, 这既包括农用耕地、农业劳动力、农药、化肥、种子等常规性投入, 还包括政府对于农村基础设施的公共投资。
资料来源:作者根据《中国统计年鉴2012》绘制。
关于政府公共投资与农业发展之间关系的国内外研究很多, 例如朱晶[8]、尹文静[9]等。这些研究要么是研究农业公共投资或财政支农投入对粮食安全、农业产值的作用, 要么是分析财政支农投入对于农民生产投资的效应, 然而缺乏对于财政支农投入影响农业产出路径的分析。究竟财政支农投入是通过提升农业技术效率实现农业产出增加, 抑或是通过纯粹的资本投入实现农业产出增加, 这正是本文力图解决的问题。显然, 农业技术效率的影响因素有很多, 包括农业外商直接投资、农业公共投资、农民集体与农民投资等。由于资本的逐利特性以及农业的自然特征, 农业外资的数量还相当有限, 且波动剧烈;受到“黄宗羲定律”的长期影响, 农民集体与农民投资农业的信心尚在恢复, 因此投资积极性也未能充分调动。因此, 政府是农业投资最重要的主体, 而财政支农投入可以视为农业公共投资的代理变量。财政管理体制对于财政支农投入在中央和地方之间的支出结构有重要影响。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》 (国发[1993]第85号) , 从1994年1月1日起实行分税制财政管理体制。“分税制”改革初期, 中央和地方财政支出中的地方财政支出占比有一定的起伏波动;但新世纪以来该比例一直稳步上升, 由2000年的65.3%逐步提高到2011年的84.9%, 如图1所示。换言之, 我国财政支出的八成以上是以地方政府为主体。因此, 本文以农业技术效率为切入点进行随机前沿分析, 考察分税制改革后的1995—2011年, 地方财政支农投入对于农业技术效率以及农业发展的作用, 为政府的支农政策提供依据。
二、理论框架与经验模型设定
进行随机前沿分析, 首先要弄清技术效率的含义、原理以及测度方法, 然后在此基础上设定经验模型。
(一) 理论框架与模型
对于农业技术效率的定义, 学术界基本形成共识。一般来说, 农业技术效率指农业产出的实际值与潜在值之比。假如农业实际产出等于农业潜在产出, 就称作农业技术“完全有效率”;反之, 假如农业实际产出小于农业潜在产出, 即为农业技术“欠效率”。随机前沿生产函数的一般表达式为:
在方程 (1) 中, Yit是指i地区在t期的产出水平;Xit是k×1阶的投入向量, 指i地区在t期的各类要素投入量;β是待估参数向量, f (·) 是代表最优生产技术的前沿生产函数;exp (-uit) 是技术效率, 因为尽管随机效应与技术效率都是不可观测的, 但前者仅仅是一个白噪声, 故经多次观测, i地区在t期的技术效率即为产出期望与随机前沿期望之比:。误差项分布满足三个条件:首先, νit是独立同分布的随机统计噪声, 服从分布N (0, σν2) ;其次, uit是“技术欠效率”, 服从在零点截尾的正态分布N (Zitδ, σu2) , 其中, Zit是影响技术效率的p×1阶向量, δ是待估参数的1×p阶向量;最后, νit与uit相互独立, 而且独立于Xit。显然, 该回归方程的误差项不满足最小二乘法的古典假定条件, 故不能使用OLS方法对参数进行估计。通常的做法是参数重组, 利用γ=σu2/ (σν2+σu2) ) 替代σν2与σu2, 所以0燮γ燮1, 通过对γ估计值的统计检验能够看出各地区的“技术欠效率”效应是否显著 (若原假设γ=0被接受, 表明生产点都在生产前沿曲线上, 不存在“技术欠效率”, 因此可用OLS法进行参数估计) 。“技术欠效率”效应uit的一般表达式为:
在方程 (2) 中, wit服从在-Zitδ截尾的正态分布N (0, σu2) , 这与“uit服从在零点截尾的正态分布N (Zitδ, σu2) ”相一致。对于理论模型的具体设定形式, 学术界根据不同的研究目的提出了各种具体模型, 用于估计“技术欠效率”效应。其中, 最典型的是Battese&Coelli在1992年、1995年[10]分别提出的两个模型, 后者主要用于面板数据的估计, 因此我们将运用此模型进行估计。
(二) 数据来源与经验模型
农业生产最根本的特征是自然再生产过程与经济再生产过程的有机融合。基于农业生产的这一特性, 在农业技术效率的影响因素中, 除了地方财政支农投入之外, 明显还包括地理因素以及农业资源禀赋。根据我国的现行行政区划、农业地理区位和生态特性, 参考樊胜根等[11]的分析思路, 将我国从事农业地区划分为东北区、华北区、西北区、黄土区、华中区、东南区、西南区和华南区等八个区域, 然后结合1995—2011年的面板数据分析地方财政支农投入对农业技术效率的影响。按照自然特征划分的农业分区如表1所示。经验研究所用数据主要来自《中国统计年鉴 (1996—2012) 》和《中国农村统计年鉴 (1996—2012) 》。
结合上节提出的模型设定, 并选取劳动、耕地、化肥、机械作为农业生产的自变量, 对方程 (1) 进行对数化处理得到我国农业的随机前沿生产函数模型为:
根据政府在经济和社会活动中的职权不同, 财政支出可划分为中央财政支出和地方财政支出。本文研究的目标是地方财政支农投入, 而财政支出的“农林水事务”类科目具体包括农林牧渔业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务等支出, 基本涵盖了地方财政支农投入。基于上述考虑, 我们选取地方财政“一般预算支出”中的“农林水事务”支出, 作为代理变量。因此, 由方程 (2) 得到技术欠效率效应为:
注:西藏的早期数据缺失较多但数值均偏小, 所以在估计时被剔除, 但对估计结果的影响可忽略;重庆是在1997年升格为直辖市, 因此1995、1996年度的重庆相关数据均包含在四川省中, 但二者同属西南区, 所以对估计结果无影响。资料来源:参考樊胜根等的分类改编而得。
在方程 (3) 、 (4) 中, 下标“i”代表面板数据的截面单位属性, 包括表1中的8个地区;下标“t”代表从1995年到2011年共17年间的时间序列;Tit代表时间趋势。这8个截面单位在17年间的时间序列数据组成了本模型的136个样本点。对于各变量的定义, 如表2所示。
资料来源:作者计算整理得到。
在生产函数方程 (3) 中, β1、β2、β3和β4分别表示劳动、耕地、化肥和机械的农业产出弹性。在技术欠效率方程 (4) 中, 根据前述证明结果, exp (-uit) 代表技术效率, 因而uit即“技术欠效率”效应。δ1表示地方财政支农投入对于“技术欠效率效应”的影响。假如估计参数为正, 说明增加地方财政支农投入, 会引致“技术欠效率效应”增大, 即技术效率降低;假如估计参数为负, 说明增加地方财政支农投入, 会引致“技术欠效率效应”减小, 即技术效率提高。
三、经验模型的估计结果
基于上述模型设定, 结合东北区、华北区、西北区、黄土区、华中区、东南区、西南区、华南区等八个区域在1995—2011年间的数据进行估计, 就能够得到两个方程的参数估计值, 并为进一步分析提供重要参考。
(一) 对于模型参数的估计
利用FRONTIER软件, 对生产函数方程 (3) 、技术欠效率方程 (4) 与136个样本点的数据进行估计, 能够得到模型参数的极大似然估计值, 具体估计结果见表3。
注:*、**、***分别表示估计系数分别在10%、5%和1%水平上显著。资料来源:作者通过模型估计整理得到。
1. 对随机前沿生产函数参数估计值的说明。
在随机前沿生产函数方程的估计结果中, 耕地的估计在10%水平上显著, 劳动的估计系数在5%水平上显著, 截距项、化肥、机械、时间趋势的估计系数都在1%水平上显著, 然而各估计值的符号与传统研究结果相异, 值得关注。
第一, 劳动的农业产出弹性为负, 这与“劳动是财富之父”的传统理论相悖。究其原因, 很可能是农业劳动力的相对“过剩”。虽然我国城镇化率在2011年达到51.27%, 即农村人口首次低于城市人口, 但农村剩余劳动力向城市、向二三产业转移的潜力仍然很大, 而且务农人员减少会进一步引致土地的适度集中和规模经营, 提升农业劳动生产率。
第二, 耕地的农业产出弹性为负, 这也不同于“土地是财富之母”的古典理论。显然, 这一估计结果不是说明耕地对农业的负向作用, 而主要是本文研究期内的耕地锐减, 如图2所示。从1995年到2011年, 我国耕地面积从19.56亿亩急剧减少到18.3亿亩。但同时期我国农业增长的源泉, 更多是依靠政府加大对农村公共品的投资、农业科技进步贡献率的提升、农业经营形式的制度变迁等, 这些因素在一定程度上抵消了耕地减少对粮食产量、农业发展的消极影响。必须指明的是, 农用耕地面积若进一步减少甚至跌破“18亿亩红线”, 农业的发展很难持续。
第三, 化肥与机械的农业产出弹性为正, 且高度显著。化肥施用量与农业产出同向变动, 表明提升了土壤肥沃程度, 但展望未来, 要更加科学、更加均衡地施肥, 例如大力推广测土配方施肥, 避免过度施肥对农业效益和生态的危害。农用机械代替人力能够产生规模经济、大幅提高农业生产效率, 还能减轻务农人员的劳动强度, 促进农业发展、农民增收。
资料来源:作者根据《中国国土资源公报 (1995—2011) 》整理计算并绘制得到。
第四, 时间趋势的估计系数为正, 表明农业产出随着时间的推移而递增。
2. 对“技术欠效率”效应函数参数估计值的说明。
在“技术欠效率”效应函数方程的估计结果中, 截距项的估计系数不显著, 地方财政支农投入、时间趋势的估计系数都在1%水平上显著。
第一, 似然比检验 (LR Test) 拒绝了uit=0即不存在技术效率 (误差项包括随机效应与技术效率, uit=0则表明只有随机效应, 没有技术效率) 的原假设, 说明技术效率对于1995—2011年我国农业增长的作用明显;方差比γ的估计系数为0.83, 高度显著且接近等于1, 说明观察期内的农业“技术欠效率”效应显著存在, 即农业生产过程中还有效率提升空间。技术效率是农业发展差异的重要原因之一, 多数地区的农业生产水平都低于随机前沿生产函数所决定的生产前沿。
第二, 作为本文考察的农业技术效率的决定性因素, 地方财政支农投入的估计参数为负, 表明农业“技术欠效率”与“地方政府财政支农投入”反向变动。换言之, 地方政府增加对农业的公共投资 (例如对农田水利、农村道路、农业科技推广等方面的投资) , 能改善农业生产条件, “技术欠效率”效应能够得到缓解, 即农业技术效率提升。
第三, 时间趋势的估计系数为正, 表明“技术欠效率”随着时间的推移而递增, 即技术效率不会自动提升。
(二) 对于农业技术效率的估计
根据方程 (3) 和方程 (4) , 运用FRONTIER计量软件得到1995—2011年我国八大区域的农业技术效率估计值, 详细数据如表4所示。
资料来源:作者通过模型估计整理得到。
根据农业技术效率的估计值, 可以分析得到下述结论:
1. 从全国来看, 农业技术效率的均值先下降、后提高。1994—2003年的农业技术效率从0.60逐步减少到0.48, 从2004年开始稳步上涨, 截至2011年达到0.71。关键的是时间节点在2004年, 可能的解释是农村经营体制变革效应的衰减和农业税负的加重降低了农业技术效率, 而中央在2004—2012年连发九个“一号文件”支持农业农村发展, 真正将解决好农民、农业和农村经济发展问题作为经济工作的重中之重, 放在更加突出的位置。中央和地方的财政支农投入连年增加, 农村基础设施状况大大改观, 随着2006年农业税的全面取消, 农业发展活力被再次激发, 农业技术效率也明显提升。
2. 东北区、华中区、东南区、西南区、华南区的农业技术效率高于全国均值, 但财政支农投入要区别对待。东北区与华中区的土壤条件较好, 属于农业发展的重点区域, 华中区虽然降水总量丰富, 但结构性缺水比较突出 (例如2011—2012年的鄂北不少县市出现严重缺水) , 而东北区降水量一般, 因此要加强对农田水利方面的支农投入;东南区与华南区的降水量都很丰富, 再加上这些省份的经济条件在全国领先, 地方政府财力比较殷实, 因此支农投入较大, 农业技术效率较高也在情理之中, 但仍然要加大对农村社会保障的投入, 促进城乡基本公共服务均等化;西南区作为劳务输出的重要区域之一, 农村剩余劳动力的转移能够提升农业技术效率, 但就农业的长远发展而言, 对于农村道路、农田水利、农村电力等方面的支农投入必须加强。
3. 华北区、西北区、黄土区的农业技术效率低于全国均值。华中区除了京津之外, 河北、河南、山东、山西等省都属于较缺水的农业大省, 不仅要加快推进城镇化以转移农村剩余劳动力, 还要加大对农田水利等方面的支农投入;西北区与黄土区的农业技术效率水平低、增速慢, 主要是地理和自然环境恶劣、土质差、缺水严重, 尽管西部大开发实施以来, 这些地区的农业技术效率已明显提升, 但与全国平均水平相比仍有较大差距, 而这些地区的经济发展落后, 地方政府财力有限, 在支农投入上也显得“力不从心”, 因此要加大支农投入不能“一刀切”地以地方财政为主力, 要增加中央财政对于经济相对落后地区的转移支付, 改善农业生产条件, 提升农业技术效率。
四、结论与建议
农业是安天下、稳民心的战略产业。我国已进入工业化中后期阶段, “工业支持农业、城市反哺农村”和“三化同步”已经成为从中央到地方制订农业农村政策的前提和基础, 新世纪以来逐年递增的地方财政支农投入就是有力的例证。农业技术效率的影响因素很多, 包括耕地数量质量、农业劳动力素质、降水量等资源禀赋和自然条件。近20年来, 由于农村经营体制改革、农业科技推广深入等利好的作用, 我国耕地面积锐减和农业劳动力向城镇的大量转移没有严重降低农业技术效率。然而, 从长期来看, 农业亩产的提升难度越来越大, 因此农用耕地的红线必须保卫, “新型农民”的培养也迫在眉睫。
财政支农投入, 尤其是针对农田水利灌溉、农村道路电力等基础设施的投入, 能够最大程度地抵消资源禀赋与自然条件对农业技术效率的反面作用, 提升农业产出, 促进农民增收。进入新世纪以来, 国家财政支出总额中的地方财政支出占比从2000年的65.3%增加到2011年的84.9%, 提升近20个百分点, 换言之, 地方财政支农投入成为农业公共投资的绝对主力。通过对1995—2011年我国省级面板数据的随机前沿分析, 我们也已经证明, 地方财政支农投入尤其是生产性投入, 对于农业技术效率的提升作用显著。但需要认识到的是, 鉴于目前我国在中央与地方的财政分配上严重倾向于中央财政, 不少省市的地方财政收入很有限, 甚至是“吃饭财政”, 因此, 财政支农投入的数量、结构、区域分布等方面都亟待调整和完善。在支农投入数量上, 要持续加大财政用于“三农”的支出, 持续加大国家固定资产投资对农业农村的投入, 持续加大农业科技投入, 确保增量和比例均有提高。在支农投入结构上, 尽管地方政府支农投入能提升农业技术效率。但必须加快调整中央和地方财政关系, 在保证地方财政支农投入的同时, 也要加大中央财政对于农林水事务的投入。在支农投入的区域分布上, 既要保证对农业生产条件相对优越地区的财政支农投入, 更需要加大对华北区、西北区、黄土区等自然条件较恶劣地区的财政支农投入, 通过对水利、道路等基础设施的公共投入, 提升农业技术效率。此外, 在财政支农投入的导向上, 要努力建立以农民增收为导向的财政支农政策框架体系, 实现财政支农投入更加直接、有效、同步于农民收入增长, 加快“四化同步”进程。
摘要：运用参数法中的随机前沿分析法, 结合我国1995—2011年的省级面板数据, 选取地方财政“一般预算支出”中的“农林水事务”支出作为代理变量, 分析地方财政支农投入对农业技术效率的影响, 发现地方财政支农投入对于农业技术效率以及农业产出具有显著的积极作用, 财政支农投入差异是我国各省市农业技术效率差异的重要根源之一。但鉴于目前我国在中央与地方的财政分配上严重倾向于中央财政, 不少省市的地方财政收入很有限, 财政支农投入的数量、结构、区域分布等方面都亟待调整和完善。
财政支农政策 篇5
责任编辑:Xiao D
来源:新华网
2011-03-07 21:02:25
最新三农政策政府工作报告提出，加大“三农”投入，完善强农惠农的三农优惠政策。财政支出重点向农业农村倾斜，并实施三农补贴政策。确保用于农业农村的总量、增量均有提高;预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设，确保总量和比重进一步提高;土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。陈锡文认为，这向农民释放了积极信号，表明新的一年国家强农惠农政策的取向不会改变，对“三农”的支持力度不会减弱。
陈锡文表示，目前我国农业已经开始进入高投入、高成本时期。面对日益增长的物质需求，在耕地难以增加的背景下，要想追求农产品总量增加，只能提高单产，这势必会带来投入和成本的同时增加，因此，要想在保护农民利益的前提下，确保农产品供应充足、价格稳定，国家的大规模投入和增加对农业生产补贴势在必行。
“以前报告提到‘三农’投入增加，更多时候用的是继续增加、大幅增加等表述，今年则明确提出了三个‘确保’。”陈锡文认为，在当前国际金融危机的冲击还未完全过去、粮食生产难度加大的背景下提出三个“确保”将产生深远影响。“这等于为未来支农投入增长设定了‘硬约束’。”
陈锡文说，“随着城镇化、工业化进程的加快，尽管农业产出对GDP增长的贡献率不断下降，但其作用却越发重要。”
我国财政支农政策
（二）农业财政政策发展的基本趋势。分析财政支农政策的历史演变过程，大体可以看出有三个基本趋势。
第一个趋势，支持力度不断加大，财政支农资金投入的稳定增长机制初显雏形。
第二个趋势，市场化取向逐步增强，公共财政性质凸现。随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，即使支持农产品生产经营也主要向关系国计民生方面的粮食、棉花等大宗农作物方面。
第三个趋势，体现统筹发展明确，支出“二元”结构开始打破。
这些基本趋势是积极的、正面的，符合全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹发展”的要求，对于促进城乡社会经济协调发展和全面建设小康社会无疑都具有积极的重要意义。
二、财政支持“三农”政策的主要内容
（一）财政支持“三农”政策的主要种类。财政支持“三农”政策包括两大类，一类是支出政策，主要方式是投资、补助、补贴等，一类是税收政策，主要方式是轻税、减免、退税等。支出方面。中央财政现有直接支持“三农”资金15大类，包括基本建设投资（国债资金）、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。这一口径是目前中央财政支持“三农”支出最大的口径，基本涵盖了中央财政支持“三农”的各个方面。1998——2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9350多亿元。
税收方面。国家财政对农业农村一直实行轻税和税收优惠政策。自1958年全国人大颁布《农业税征收管理条例》以来，农业税一直实行增产不增税，农村税费改革试点以前的1999年，农业税的实际税率只有2.5%，农村税费改革试点以后，农民的整体负担大幅度下降，2004年中央又出台了取消农业特产税和农业税减免试点。与此同时，国家财政对特定地区和特定群体实行社会减免政策，对受灾地区和农民实行灾歉减免政策。在农产品加工增殖税和出口退税上，国家财政对农产品加工增殖税实行进项抵扣政策，对农产品及加工品出口实行优先退税政策。
此外，国家财政还通过清理、取消各种不合理收费，减轻农民的额外负担；通过利用外资支持农业农村发展。
（二）财政支持“三农”政策具体内容。第一，支持农业农村基础设施建设。主要是大江大河的治理、中小型基本农田水利设施建设、农业科研基础设施建设、大宗农产品商品基地建设、乡村道路建设、农村电网改造、人畜饮水设施改善等，用于这方面的财政支农资金包括农业基本建设投资（含国债投资）、农业综合开发、小型农田水利建设支出、农村小型公益设施建设资金、扶贫资金等。第二，支持农业科技进步。主要是农业科研、科技成果中试转化、农业科技推广应用和农民科技培训等。用于这方面的财政支农资金包括农业科研支出、科技三项费用、农业科技推广支出、农业科技成果转化资金、农民科技培训资金、财政扶贫资金等。第三，支持粮食生产和农业结构调整。主要是支持粮食等大宗农作物生产发展、农业结构调整、农业产业化经营和农村劳动力转移就业等。用于这方面的财政支农资金包括良种补贴、农业产业化资金、农民就业技能培训资金、支持农民专业合作组织资金、农产品政策补贴资金等。第四，支持生态建设。主要是支持生态恶化的重点地区改善生态环境，为国民经济和社会可持续发展奠定基础。用于这方面的财政支农资金包括退耕还林资金、天然林保护资金、森林生态效益补偿资金、草原生态治理资金、水土保持资金等。第五，支持抗灾救灾。主要是支持抗御洪涝灾害、动植物病虫害和其他一些自然灾害，帮助受灾地区和群众恢复生活生产。用于这方面的财政支农资金包括特大防汛抗旱资金、动植物病虫害防治资金、森林草原防火资金、农村救济费、农业税灾歉减免补助资金、蓄滞洪运用补偿资金等。第六，支持扶贫开发。主要是支持贫困地区改善生产生活条件，促进贫困地区社会经济发展。用于这方面的资金包括财政扶贫资金、国债资金（以工代赈）等。第七，支持农村社会事业发展。主要是支持发展农村教育、卫生、文化等事业，促进农村社会经济协调发展。财政用于这方面的资金包括教育支出、医疗卫生支出、文化支出等。第八，支持农村改革。主要是支持农村深化改革，促进理顺农村经济关系，加快农村市场经济体制建设。财政用于这方面的资金包括农村税费改革转移支付、农产品政策补贴等。三）几项重点财政支农政策的评价。2003年以来，“三农”问题再度成为社会的焦点，成为全党和全国所有工作的重中之重。特别是粮食问题、农民收入问题、农村社会发展问题是焦点中之焦点。按照中央的要求和部署，国家财政加大了对这几方面的政策支持力度。
第一，关于支持粮食生产政策。第二，关于促进农民增收政策。第三，关于支持农村社会发展政策
四、完善财政支农政策的几点思考
“三农”问题涉及的面广、范围大、人口多，解决“三农”问题的目标主要分三个层次，第一个层次，促进农产品的有效供给和农业现代化建设。特别是粮食棉花等大宗农产品的现代化生产经营和有效供给。第二个层次，促进农民收入的稳定增长。第三个层次，促进城乡社会经济协调发展。因此，在现有财力和财政支出存量结构刚性较强的状况下，改革和完善财政支农政策需要按照“明确目标、统筹兼顾、整合资金，完善机制、突出重点”的思路稳步推进。
（二）明确政策目标，突出政策着力点。解决“三农”问题是一项长期的任务，要从长远和眼前两个方面确定不同时期的政策目标和着力点。
长远来说，要按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把加快城市化、促进农村社会经济协调发展和全面建设农村小康社会作为财政支农的政策着力点。通过统筹城乡协调和社会经济协调发展，综合运用投资、补贴、贴息、税收等手段，实现财政资源在城乡和农业农村两个方面的综合平衡、合理配置，促进城乡融合和农村经济社会的全面繁荣。
近期来说，按照中央近期解决“三农”问题的总体要求，全面考虑我国国情国力和“三农”问题的现实，围绕正确处理好农民增收和确保国家粮食安全的关系，把财政支农政策着力点放在农民增收、粮食稳定生产和农村深化改革三个方面，并以解决农民增收问题为中心，确定财政支农政策的着力点。
（三）合理确定资金分类，整合支农资金。根据财政支农目标和重点，要逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。初步考虑分设为五大类：（1）改善基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产、改善农业生产条件、促进农业现代化建设的资金。目前可以归并为此类的资金有：农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金等。（2）抗灾救灾类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农村灾歉救助的资金。目前可以归并此类资金的有，特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农业税灾歉减免补助资金、农村救济费等。（3）生态环境建设类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金等。（4）结构调整类资金。指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金。目前可以归并此类的资金有：农业产业化资金、农民培训资金。（5）管理服务类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金，包括农林水气等部门的行政事业费。（6）农村发展类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可以归并此类的资金有：支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。
在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益，提高政府支持保护“三农”的能力和效率。整合的重点是现有农业发展方面的资金。
财政支农何以效益不高 篇6
划拨渠道过长、分配机制分割、财权与事权不匹配、官员考核与监督机制不完善、决策机制不科学，是财政支农资金使用效益不高的主要因素
进入21世纪以来，中央在全部实现农业税费减免的基础上，开始加大对农业的投入。以2004年开始，中央每年出台的一号文件中，都有财政支农强农惠农富农的举措。无论是从农业生产领域，粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等方面的各项补贴，还是在新农村建设、农村扶贫、支持农村义务教育、发展农村医疗卫生事业、建立农村社会保障制度等领域，都有国家财政投入的影子。
纵观十年来，中央出台的财政支农惠农强农的一系列政策，其密度之高，种类之全，力度之大，超过了新中国成立以来的任何一个时期。据财政部网站公布的数据，2013年全国公共财政支出14.02万亿，而财政用于上述领域的支农支出已超过1.5万亿，财政支农支出已占财政总支出的比重10%以上。然而，受现行行政管理体制和运行机制的束缚和制约，以及财政支农资金管理运行中诸多漏洞的影响，大量财政支农惠农资金没能发挥出预期效益。财政支农资金“跑、冒、滴、漏”现象十分突出，浪费极为严重。每年国家审计署公布的审计报告中都涉及到财政支农资金的严重违纪违规使用问题，包括项目寻租、挤占、挪用、截留、虚报冒领、贪污腐败等。
这些问题已引起中央领导的高度重视和社会各界的高度关注，近几年来中央出台的一号文件中多次强调：“加强对财政支农资金的管理和使用，创新涉农资金运行机制，改革涉农转移支付制度，下放审批权限，有效整合财政农业农村投入，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，确保资金使用见到实效。”如何解决当前财政支农资金使用效益不高问题？笔者认为，必须要寻找现象背后的深层次原因，通过观察、研究、分析，寻找到解决问题的途径和办法。
财政支农惠农资金划拨渠道过长、层级过多
财政支农惠农资金的划拨要经过中央、省、市、县、乡甚至村委会的多级行政管理体系层层下拨，如果信息不透明、监管不到位，每一级都有可能发生“跑、冒、滴、漏”问题，最终出现“水到田头干”的现象。而且这种组织管理体系是一种独特的“党政双轨制”的组织管理模式和公共政策决策模式，因而，地方党委掌握地区行政、社会、经济等各项事务的决策权。这种特殊的组织管理体系和决策模式，造成了财政支农惠农项目安排和资金使用在实际操作中的流通层级、渠道要比原先多，最终到达使用者或受益农户的手中时，支农资金流失的规模和概率也将相应增加。财政支农资金划拨渠道过长、涉及部门过多，使监管无法实现全过程、全方位的无缝覆盖，不仅增加了监管的资金成本和技术难度，也导致财政支农惠农资金的流失。
条块分割的财政支农惠农资金分配机制
与财政支农资金划拨层次多、渠道长相对应的是现行的财政支农惠农资金的“条块分割”体制所带来的问题。现行财政支农惠农项目与资金分配，多数采取“切块分割，顺条划拨”的分配机制。为照顾各部门的利益，有限的中央财政支农惠农资金被分配给十几个部委，项目的决策权掌握在各个职能部门手中。由于处于决策顶层，项目安排只能规定投资方向，具体项目如何规划，由谁负责，什么时间和地点实施，需要多少资金，各主管部门应负担多大比重等问题，在当前部门职能分割的情况下无法统筹安排，造成项目资金使用出现撒胡椒面的情况。
在这种管理方式下，如果支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不能充分协调，不能明确责任或者各自强调部门利益，势必导致支农惠农项目面广、点多、单个项目投资额度小，甚至出现严重的重复投资和交叉管理问题，导致支农项目效益低下，支农资金浪费严重。
在现实中，就是如此。由于条块分割的存在，政府各部门职责不清，出现问题相互推诿；政出多门，有时相互矛盾、相互冲突；多头管理，条块分割，力量分散，不便于资金的统一管理和统筹安排，不能形成合力；同一地区有多个项目，其中一个项目的资金来自多个渠道，项目管理混乱，不便于监督检查，难以开展科学准确的绩效考核，为地方政府和利益集团提供了设租寻租的机会，留下套取国家支农惠农项目资金的隐患，也增加了项目申请单位的边际成本，造成资源无谓的流失。
财权与事权不相匹配的体制性矛盾
尽管1994年的分税制改革对中央和地方进行了事权的划分，但具体界定比较模糊，哪些事务由地方政府独立行使，哪些是在中央领导下由地方政府实施，一直没有明确划分，导致各级政府之间的职责权限界定不清晰。很多中央负责事权的具体实施需要地方基层政府按中央决策去贯彻执行或配合执行，这种“中央请客，地方买单”的做法，无疑让地方政府的财政负担雪上加霜。
随着行政体制改革的深入，政府职能从管理型向服务型转变，缺口呈现出逐渐扩大的趋势。特别是取消农业税和各种面向农民的不合理集资收费摊派后，彻底切断了县乡基层政府的主要经济来源，直接削弱了乡级政府财力和资源动员的能力与动力。
基层政府农业投入资金短缺不仅导致新的公共品供给不足，而且造成已有公共品损毁严重，如农田水利设施年久失修、农村道路坑洼不平等现象在各地均普遍存在。与此同时，中央政府不断出台各种支农惠农的减收增支政策和达标运动，超出众多经济基础薄弱地区基层县乡政府的财政承受能力，导致县乡财政状况日益恶化。财权上收、事权下压造成的巨大资金收支缺口，使基层政府既无力、也无心提供农村公共产品和公共服务。它们将主要精力放在弥补资金缺口上，将主要资金用于发放工资、保障机构正常运转、偿还公共负债和完成上级分派、转嫁的硬性指标和任务，以至于地方基层政府不得不截留挪用上级部门下达的各种资金。
现行党政领导干部考核任用与监督机制不完善
现行的党政干部考核与晋升管理体制的异化激励与约束所带来的问题是不容忽视的。从激励的角度看，如果官员希望在任期内获得晋升机会，就必须要超额完成上级下达的任务和指标，在信息不对称和业绩无法直接比较的情况下，导致同级官员在支农建设中，只重数量、不重质量的恶性竞争和项目决策短期化、政绩化问题。从约束角度看，岗位责任制和一票否决权对官员产生巨大政治压力，他们必须想尽办法完成上级分派的指标任务，或者选择性执行那些在考核中占有重要位置、能决定个人政治前途的硬指标。在无法完成上级任务的情况下，下级地方政府之间会形成共谋，采取虚报、编造数字等方式应付上级分配的任务，欺骗上级的检查，致使实际执行背离政策初衷和目的。
问题的根源既有下级官员的贪污腐败和不作为，也有来自上级的压力和制度缺陷。譬如，党政干部任期制和年龄要求也会对官员行为产生制约。如果各级官员在规定的年龄内不能升迁，将会被科层制淘汰，各种权力和待遇随之下降，这也迫使官员想尽办法谋求晋升。
又如，地方领导干部的任期不稳定，任职时间短，助长了干部追求政绩的超常规短期行为。国内学者研究发现，县委书记的任期平均为3.8年，乡镇书记的任期更短，90%的人任期不满3年。越是基层干部，任期越短，流动越快。任期短期化导致领导决策行为的短期化，追求见效快、看得见的形象工程、政绩工程，便成为领导干部的理性选择，而一把手负责制也为其决策提供了便利。
为完成上级部门下达的刚性任务，地方政府会不顾当地的实际经济、社会、自然环境条件，采取各种合法或非法手段完成任务目标，作为保住官位和进一步升迁的砝码。项目规划设计缺乏适用性和长期性，选择决策机制缺乏民主性和科学性，必然造成低效或无效投资，产生极大的资金和资源浪费。
支农项目的申请、审批缺乏科学化和民主化的决策机制
决策者如果在进行判断性决策时不依赖公共知识和个人知识，缺乏前期的实地调研和科学论证，将会导致有些项目的决策取决于个人偏好和主观愿望，领导人意志替代了农民意愿，领导人的许诺和批示效果强于科学的论证，导致立项存在很大的盲目性。立项时易出现“人情项目、关系项目、面子项目、送钱项目”，拉关系、跑项目、权力寻租会成为立项审批获得通过的捷径。这种非规范的立项模式，一方面导致无法按照农村实际需求科学安排项目实施的优先序，急需建设的项目被无限期拖延，“政绩工程”、“形象工程”被优先立项；另一方面造成有关系、拉关系的地方投资立项扎堆，没关系的地方长时间申请不到项目，从而造成项目投资的边际效用递减，资金配置低效，不公平程度加剧，资金浪费问题严重。
近年来国内学者大量研究结果显示，上级政府投资农村公共项目数量与村委会到硬化公路的距离和本村在县乡政府工作的人数两个变量正相关，证明在农村公共物品供给中存在“面子工程”和“形象工程”，而且人际关系会显著影响公共物品的供给。还有一些地方政府以社会公共需求为名，按照计划经济的思路配置资源，将财政资金用于生产性和盈利性领域，大搞招商引资和政府公司化，出现了与民争利的问题，财政支农惠农资金的使用偏离了公共财政的职能和目的。
信息、权力与责任不对称导致政府决策失误
非对称信息条件下出台“一刀切”的政策，导致中央政策的无效率，甚至出现破坏性结果。中央政府要想顺利实现国家支农惠农目标，必须依赖各级地方政府，而且需要农户的积极参与来补充和平衡。在制定农村公共物品供给政策时，面对众多的基层地方政府，中央政府处于信息劣势，很难低成本地观察到地方政府官员的业绩和努力程度，这意味着中央很难做到事先与地方政府签订有效的激励契约，并在事后实施有效监督。而且，中央政府并非农村公共物品的直接受益人，而事先识别和事后监督地方政府的代理人活动需要支付很高的监管成本。中央政府相关部门官员的个人收益和监督成本不对等，使其缺乏积极行为动机，检查监督流于形式，甚至出现监督者与代理人合谋侵占国家惠农资源的情况。因此，政府制定政策时出发点是好的，但是一刀切的政策刚性过强，不够灵活，与各地实际情况无法很好切合时又不能据实调整，在政策实行中又忽视执行的扭曲因素和有效监督，结果造成政策效果与意图脱节甚至相悖，使一项好政策产生坏结果，进而变成一项错误决策。
财政支农效率 篇7
国以民为本, 民以食为天, 食以粮为源。粮食不仅是人民群众生活最基本的必需品, 还具有关系国家经济安全的重要战略意义。改革开放三十多年以来, 我国粮食供给发生了根本性转变, 从长期短缺到总量基本平衡并略有结余。国家统计局日前公布的数据显示, 2011年我国粮食总产量57121万吨, 比2010年增产2473万吨, 增长4.5%, 创造了新的历史纪录 (见图1) 。但是, 在取得如此辉煌成绩的同时, 我们也应该注意到我国粮食生产仍然隐忧重重:耕地面积不断减少、环境压力不断增大、农资价格大幅上涨、耕种收入不断减少、国际农产品价格不断波动上扬, 这些因素都威胁着我国粮食安全。为了保障粮食安全, 缩小城乡居民收入差距, 提高农民特别是种粮农民收入, 我国政府加大了财政支农支出, 财政农业投入从“一五”时期的99.58亿元增加到“十一五”时期的29623.3亿元, (1) 增长了近300倍, 总体上快于财政收入的增长幅度。但是各地政府财政支农资金效率如何?是否实现了粮食安全、农民增收这两大目标?这是我国政府和学术界十分关注的重要问题。
国际上对粮食安全问题的研究开始于20世纪70年代世界粮食危机之后, 1974年联合国粮农组织 (FAO) 在第一次世界粮食首脑会议上首次提出了“食物安全问题”, 1983年4月联合国粮农组织通过了“粮食安全”概念———确保任何人在任何时候既能买得到又能买得起为了生存和健康所必需的足够食物。 (2) 尔后, 国外学者们分别从粮食安全的衡量指标、[1]粮食安全的影响因素等角度研究粮食安全问题;[2,3]对农民收入问题的关注更多的是从“农民选票”角度进行讨论;[4]对财政支农政策主要是从粮食补贴政策角度进行研究。[5]
国内理论界对粮食问题的研究主要集中在粮食生产效率上;[6]对农民增收的研究主要是从农业规模、[7]农产品价格、[8]劳动力转移等角度进行;[9]对财政支农政策主要是从农业补贴政策入手进行研究。[10,11]
对于用DEA的方法来研究地方政府财政支农资金的效率, 国外尚属空白。而国内学者孟令杰较早运用DEA对我国农业产出的技术效率进行了测量。[12]崔元锋、严立冬选取了统计年鉴上的支援农村生产支出和各部分事业费、基本建设支出、科技三项费用等作为投入指标, 选取农林牧渔业的产值作为产出指标, 对1995~2004年财政农业支出资金绩效分别作了DEA检验。[13]郭善民、李喜梅选取了支援农村生产支出和农业事业费、农业基本建设支出、农业科研三项费用等作为投入指标, 选取农林牧副渔业的总产值以及农村家庭居民人均纯收入作为产出变量, 运用DEA分析了河南财政支农资金的规模、结构及效益。[14]
通过对以往文献的回顾, 可以看出国内外学者们对于粮食安全、农民增收、财政支农资金的效率进行了广泛而深入的研究, 但是鲜有将粮食安全和农民增收目标与财政支农政策效率三者结合起来进行研究的, 较多是只是通过DEA评价地方财政支农资金的效率。同时, 从现有文献看, 也少有为实现粮食安全和农民增收目标运用Tobit模型研究地方政府财政支农资金效率影响因素的。本文的创新在于将地方财政支农支出作为投入指标, 将粮食安全和农民增收作为目标指标, 构建两阶段的DEA-Tobit模型来评价我国各地政府财政支农资金效率及其影响因素。
二、模型与指标的选取
(一) 模型的选取
1. DEA模型。
由于本文是研究粮食安全、农民增收与财政支农资金效率问题的, 因此, 选取现今比较流行的数据包络分析 (Data Envelopment Analysis, DEA) 来进行分析较为合适。DEA是测量同类决策单元 (Decision Making Unit, DMUs) 效率最常用的方法之一。它计算决策单元的投入产出比, 并用0~1或者0%~100%进行评价, 得分为1的为有效单元, 低于1的为非有效单元。DEA最开始是用来测评非盈利组织相对效率的, 现在广泛用于医院、学校、银行以及信息技术行业 (Avkiran, 2001) 。
DEA概念是由Farrell于1957年提出的, 是运用线性规划 (Linear Programming) 的方法构建观测数据的非参数分段曲面 (或前沿) 。其后由A.Charnes、W.W.Cooper和E.Rhodes (1978, 1981) 衍生为CCR模型, 将Farrell单一产出的效率衡量模型扩充为多项产出模型。接着Banker、Charnes&Cooper放宽CCR模型固定规模报酬的假设而发展出更符合实际情况的规模可变的BCC模型。DEA评估效率模式分为投入导向 (Input Orientation) 模式和产出导向 (Output Orientation) 模式。[15]Lovell认为, 如果能够满足市场需求而可自由调整投入资源, 则宜采用投入导向模式。[16]因此, 本文借鉴Banker等和Lovell的方法, 采用基于投入导向型的BCC模型, 对我国粮食安全、农民增收和地方财政支农资金效率进行耦合分析。
(1) 式中, i=1, 2, …, n;j=1, 2, …, m;r=1, 2, …, s。n为决策单元个数, m和s分别为输入和输出单元的个数。x0、y0分别为决策单元的投入输出要素, λi为各决策单元的权重系数, s+、s-为各投入、产出的松弛向量, θ为决策单元的效率值。若θ=1且s+=s-=0, 则决策单元有效;若θ=1且s+≠0或者s-≠0, 则决策单元为弱DEA有效;若θ<1, 则决策单元非DEA有效。
2. Tobit回归。
利用DEA模型得到的地方财政支农支出效率是在具有多种投入和产出系统中测算的相对效率值, 并不能直接找到影响地方财政支农资金效率的因素。为此, 本文借鉴了Coelli (1998) 提出的“两阶段法” (Two-Stage Method) , 即以第一步DEA分析中得出的效率值作为因变量, 以各环境因素为自变量 (解释变量不能与第一步的投入、产出指标相同) , 建立回归模型。因为由DEA模型确定的效率值θ∈[0, 1], 若直接用普通最小二乘法对模型进行回归, 则参数的估计将会有偏且不一致, 因此, 第二步采用遵循最大似然法的Tobit模型进行回归分析。
(2) 式中, i=1, 2, …, n, xi为自变量向量, yi为观察到的效率值向量, yi*为潜在变量, β为回归参数向量, εi~N (0, σ2) , 因此, yi*~N (βxi, σ2) 。
(二) 指标的选取
为了更好的说明国家对“三农”支出状况, 2007年我国政府收支分类改革新设“农林水事务”科目, 主要反映农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务支出, 它更好更全面地涵盖了国家对“三农”的扶持力度, 因此本文选取“农林水事务”这一科目作为各地政府财政农业投入指标。此外, 根据Cooper (1999) 的观点, 用DEA方法测算, 产出的数值越大越好, 同时考虑分析财政支农资金对粮食安全、农民增收的影响, 在借鉴崔元锋、严立冬 (2006) 、郭善民、李喜梅 (2011) 等学者研究思路的基础上, 分别选取了以下三个变量作为产出指标:农民人均纯收入 (反映农民的收入水平) ;粮食产量 (3) (反映粮食安全状况) ;农、林、牧、渔业总产值 (反映农业经济发展水平) 。投入产出数据来源于《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》以及各省统计年鉴等。
三、实证分析
(一) 经典DEA效率评价结果
利用DEAP2.1软件, 将我国30个省 (自治区、直辖市) (4) 作为决策单元, 采用2010年的数据, 对我国地方财政支农资金为实现粮食安全、农民增收目标的相对效率值进行测算, 测算结果见表1。
根据表1的计算结果可知, 2010年我国各省财政支农资金总效率平均值为0.585, 纯技术效率平均值为0.747, 规模效率平均值为0.792。其中, 天津、广西、海南、黑龙江4省同时达到技术有效和规模有效的要求, 它们构成了技术效率的前沿面。北京、上海、江苏、福建、山东、河南6个省只达到纯技术有效的要求, 说明这些地区的财政支农资金的配置效率主要取决于技术效率而非规模效率, 也就是说这6个省可以通过增加财政支农资金规模实现粮食安全和农民增收。而其余20个省既没达到非技术有效的要求, 也没有达到规模有效的要求, 也就是说, 即使减少其部分财政支农资金投入, 也有可能实现这些地区粮食安全、农民增收的目标。可见我国大部分省份都存在财政支农资金效率偏低的问题。
注:EFF为总效率;TE为纯技术效率;SE为规模效率;RTS为规模回报;EFF=TE×SE。drs为规模效益递减;-表示规模效益不变。
分区域来看, 西部财政支农资金总效率平均值为0.418, 低于全国平均值, 排在中部和东部地区之后。其中, 西部地区的纯技术效率平均值为0.507, 低于全国平均值, 也低于中、东部地区平均值。而西部地区的规模效率平均值为0.827, 高于全国和东部地区平均值。可见, 西部地区财政支农资金的总效率水平偏低主要原因在于纯技术效率比较低下, 提高西部地区财政支农资金的纯技术效率而非增加财政支农资金的投入规模才是从根本上实现西部地区粮食安全和农民增收的有效途径。中部地区财政支农资金总效率平均值为0.697, 高于全国平均值, 也高于西部和东部地区。其中, 中部地区的纯技术效率平均值为0.784, 高于全国和西部平均值, 低于东部地区平均值。而中部地区的规模效率平均值为0.878, 高于全国平均值, 也高于东部和西部地区平均值。可见, 中部地区财政支农资金的规模效率比较高, 但纯技术效率有待提高, 只有努力提高中部地区财政支农资金的纯技术效率才能提高中部地区的财政支农资金总效率水平, 从而实现中部地区粮食安全和农民增收目标。东部地区财政支农资金总效率平均值为0.639, 高于全国和西部地区平均值, 低于中部地区。其中, 中部地区财政支农资金的纯技术效率平均值为0.951, 高于全国、中部和西部地区的平均值。而西部地区的规模效率平均值为0.670, 低于全国、中部和西部地区的平均值。可见, 东部地区财政支农资金的总效率水平偏低主要原因在于规模效率低下, 东部地区可以通过增加财政支农资金的规模来保障东部地区粮食安全和农民增收。
最后, 从规模收益来看, 大部分省份的财政支农资金效率都处于规模收益递减阶段, 也就是说, 对这些地方政府而言, 增加财政支农资金投入无法获得同比例的回报, 甚至还可能会产生负效益, 因此, 盲目追求增加财政支农资金投入未必是最好的选择。
(二) Tobit回归分析
对于不同的环境, 各地政府为实现粮食安全、农民增收目标的财政支农政策会存在较大差异。对于影响地方财政支农资金效率的可能因素, 本文主要从以下几个指标进行考量:人均国内生产总值 (单位:元) 、乡村就业人口平均受教育年限 (单位:年) 、农用机械动力 (单位:万千瓦) 、受灾面积 (单位:千公顷) 。
由此构建如下Tobit回归方程, 因变量为基于DEA模型计算的2010年我国各省财政支农资金总效率, 自变量为表3中的4个变量:
(3) 式中i=1, 2, …, 4, β0为常数项, Yi为效率值, βT是相应自变量的回归系数, μi服从标准正态分布。采用stata软件 (11.0) 进行计算, 其结果见表2。
由表2可知, 人均国内生产总值对地方财政支农资金效率有正面的显著影响。它能反映一个地区经济发展的总体水平, 它与地方财政支农资金效率表现为显著的正相关关系则说明一个地区经济发展状况越好, 其财政支农资金的效率可能也越高。
乡村就业人口平均受教育年限对地方财政支农资金效率有正面的显著影响。农村地区的教育问题是当前解决“三农”问题的重中之重, 农民教育水平的提升既可以提高自身的知识和技能, 还可以促进农业产出的增长, 保障粮食安全, 实现其收入水平的增加。因此, 农民受教育的年限越长, 地方财政支农资金效率可能越高。
受灾面积对地方财政支农资金效率有负面的显著影响。在相同投入下, 自然灾害会减少粮食产出, 从而影响粮食安全、农民增收, 降低地方政府财政支农资金的效率, 因此, 两者呈现显著的负相关关系。
农用机械动力对地方财政支农资金效率没有显著影响。一般意义上来说, 农用机械动力越大说明农业机械化水平越高, 财政支农资金的效率也应越高。但是, 本文回归的结果显示两者之间并无显著影响, 这意味着增加农用机械动力并不会显著提高财政支农资金效率。其原因可能在于我国农业发展一直未能摆脱“高能耗、高排放、低效率”的传统农业模式, 从而造成了地方政府财政支农资金的浪费。
四、结论与政策建议
本文先通过DEA模型测算了2010年各地区财政支农资金的效率, 得出了各地区财政支农资金的技术效率和规模效率存在差异, 财政支农资金效率普遍不高的结论。然后通过Tobit回归方程分析了地方财政支农资金效率的影响因素, 得出人均国内生产总值、乡村就业人口平均受教育年限、受灾面积对地方财政支农资金效率有显著影响, 而农用机械动力对地方财政支农资金效率没有显著影响的结论。
根据以上结论, 本文政策建议如下:
一是各地区应结合自身的特点发展农业, 以此保障我国粮食安全, 促进农民收入增加。其中, 北京、上海等6省 (市) 未来改革的方向应是改善规模效率, 适当扩大资金投入, 并实现资源的优化配置。而我国大部分省份未来改革的方向应是调整财政支农资金投入方向, 实现制度创新、管理创新, 从而提高各地技术效率和规模效率, 实现粮食增产与农民增收。
二是各地区应努力提高其经济发展水平, 这样才能从根本上解决粮食安全、农民增收的问题。此外, 加强农村基础教育投入应是未来财政资金投入的重点;同时, 为了提高我国粮食生产抵御自然灾害的能力, 降低自然灾害对农业的影响, 我国应加强农田水利建设、促进农业生产结构的调整。
三是为实现保障我国粮食安全、增加农民收入的目标, 还应改善我国农机装备结构布局, 全面提高农机装备和作业水平, 努力推动科技创新及技术创新, 提高地方政府财政支农资金的效率。
摘要：本文运用DEA模型对2010年全国30个省 (自治区、直辖市) 的财政支农效率进行了比较, 并根据评价结果构建Tobit回归方程, 分析地方财政支农资金效率的影响因素。结果表明我国地方财政支农资金存在效率不高的问题;人均国内生产总值、乡村就业人口平均受教育年限、自然灾害对我国财政支农资金效率影响显著, 而农业机械动力的影响并不显著。各地应结合自身的特点促进财政支农资金效率的提高, 同时, 我国还应加强农村基础教育, 促进传统农业向现代农业转变, 实现粮食安全、农民增收目标与财政支农资金的有效耦合。
财政支农效率 篇8
一、“财政支农资金管理年活动”开展情况
按照财政部、国家林业局和市财政局对“财政支农资金管理年活动”的部署, 天津市林业局成立了财政支农林业资金管理小组, 并按要求对财政支农林业资金进行了制度建设、重点检查等工作。
1.召开了全市财政支农林业资金管理年活动动员大会。会议传达了中央以及我市财政支农资金管理年活动的有关精神, 并确定了管理年活动各阶段具体完成时间、检查内容、检查方式等, 对本次活动进行了详细的安排和周密的部署, 保证了活动的有序进行。
2.对涉及我市财政支农林业资金的相关管理制度进行了学习、归纳、修改、完善、废止等工作。对《天津市森林生态效益补偿基金管理办法》以及《天津市退耕还林管理办法》等进行了修改和完善, 废止了《天津市重点造林绿化工程财政补助资金管理办法》, 并根据市委、市政府《关于推进城乡一体化发展战略加快社会主义新农村建设的实施意见》, 结合我市当前林业生态建设实际情况, 制定了《天津市造林绿化项目补助资金管理办法》。
3.成立天津市财政支农林业资金检查小组, 对我市涉农林业资金的所有相关区县和单位进行全面检查。通过采取项目实地调查、审阅会计资料、核对项目前期工作情况等方式, 从项目启动到项目验收全过程进行深入核查, 以确保工程质量和资金安全使用。本次检查工作的重点包括资金是否合理分配;有无擅自调整国家下达的建设计划和投资计划, 有无截留、违规抵扣工程资金情况;有无挤占、挪用、串用资金情况;有无弄虚作假、虚列支出、套取资金情况, 有无转移、转存资金, 公款私存, 私设小金库情况;财政支农林业资金使用管理是否符合有关规定, 会计核算工作是否规范, 会计科目设置是否正确, 专项资金是否专户储存, 会计资料是否齐全, 能否取得预期的经济效益、生态效益、社会效益等内容。
二、财政支农林业资金管理现状和问题
(一) 管理现状
1. 支出范围。
财政支农林业资金是财政支农资金的重要组成部分, 是林业生态建设的重要资金来源。我市财政支农林业资金支出范围主要包括:造林项目补助资金、京津风沙源治理工程财政资金、森林生态效益补偿基金、国有贫困林场扶贫资金、林业有害生物防治补助费、森林防火财政专项资金、农业综合开发林业项目资金、纳入林业部门预算的其他财政资金。这些资金基本涵盖了我市林业发展主要建设内容, 在我市林业生态建设中起到了关键性作用。
2. 资金渠道。
主要以国家和市级财政投入为主。从近两年国家和市级财政投入的支农资金看, 市级财政投入占中央和地方财政资金近三分之二, 区县财政投入林业资金较少。
3. 资金构成。
从近几年投入结构看, 京津风沙源治理工程财政补贴资金和工程造林资金等林业生产性投资占整个财政支农林业资金的70%以上, 而森林防火、森林病虫害防治等森林安全方面的投资较少, 用于提高林分质量、促进林木生长、保护造林成果等方面的中幼龄林抚育和管护资金等投入更少。
4. 管理机制。
我市林业财务管理机构不健全, 市级财务部门是挂靠在办公室的内设机构, 区县级财务部门只有两个区县单设机构, 市级和区县财务部门职能设置不统一, 上下不协调。目前, 市级和区县财务部门均未设专门审计人员, 也没有专门资金稽查机构, 资金审计和稽查工作由计财部门完成, 未设计财部门的区县主要由机关财务室完成。
(二) 存在问题
通过开展“财政支农资金管理年活动”, 我们在总结林业资金管理方面好的经验和做法的同时, 也发现了一系列的问题, 主要集中在以下几个方面:
1. 林业部门预算, 从预算的编制到预算的执行都存在着一些问题。
一是预算的编制没有进行充分的调查论证, 纳入林业预算的项目不能全面反映本行业年度工作内容, 增加了预算执行难度;二是预算下达的时间较晚, 申请资金手续繁杂, 贻误生态建设时间;三是林业突发性应急资金在预算中没有单列, 森林火灾、禽流感鸟类迁徙、突发林木病虫害等防灾减灾资金难以及时足额到位。
2. 财政支农林业资金建设项目分散, 内容多样, 性质不一, 给项目管理带来难度。
主要表现在, 一是项目前期工作程序不统一、不规范;二是资金使用难以形成合力;三是不利于进行资金监督。
3. 资金支出结构有待进一步完善。
林业生产性投入较多, 用于森林安全方面的投入较少;用于造林的资金较多, 用于管护的资金较少;用于速生丰产林的资金较多, 用于生态公益林的资金较少。
4. 财政支农林业资金总量不足。
现有的财政投入难以完成林业率先发展和建设宜居的生态城市赋予我们的艰巨任务。
5. 林业生产的季节性要求林业项目建设资金必须
及时到位, 而在现有体制下从投资计划的程序到拨款手续均不同程度地影响资金到位, 建设单位只能拖欠施工单位工程款, 形成恶性债权债务链, 在一定程度上影响国家正常的经济秩序和林业生态建设的如期完成。
6. 对下拨的资金不能及时追踪检查。
一是现有财务机构及人员做不到对资金全过程监管;二是重资金争取, 轻资金管理;三是有的资金直接拨付到区县, 市林业主管部门无法进行资金调控。
7. 财务管理制度不健全。
尽管国家和我市有关部门十分重视制度建设, 出台了一系列的相关制度、办法, 但是随着市场经济体制的不断完善, 国家各项林业支农惠农政策的陆续出台, 各项资金增长幅度较大, 现有的支农林业资金的管理规定已经不能完全满足新形势需要。
三、财政支农林业资金安全有效运行主要措施
1.加强领导, 明确责任。要进一步增强各级领导及会计人员的资金安全意识, 把资金安全问题放在政治的高度、全局的高度、法制的高度来对待。要强化责任意识, 建立健全资金和项目管理责任体系, 实行严格的分级负责制, 明确各单位一把手对本单位的资金使用负全责, 并签定责任状, 严格责任追究制度, 对发生资金违规问题的单位和主要负责人、直接责任人, 要严格追究其责任。
2.整合现有支农林业资金, 提高资金综合效益。一是实行支农林业资金合理归并, 采取“一揽子”上报, “打捆”下达方式;二是加强部门协调, 上下联动, 减少内耗;三是完善林业部门预算管理, 将林业公益性项目全部纳入同级财政预算。
3.强化法制观念。我们必须把加强资金安全管理提高到严格执行国家法律法规的高度来认识。国家的各项法律法规越来越完善, 各项制度越来越健全, 我们必须认真学习《会计法》、《政府采购法》等有关法律、法规以及相关财务规定, 使经手的每一笔钱都有法可依, 有章可循, 有据可查。
4.强化效益观念。国家投入支农林业资金, 是用来解决“三农”问题, 改善生态环境, 提高老百姓生活质量的一项公益性投资, 其效益好坏直接影响到公众的切身利益。确保资金安全是前提, 有效是目的, 资金有效运行就是要实现资金的最大使用效益, 因此, 我们要合理安排资金, 保质保量地完成建设任务, 达到资金预期使用效果。
5.建立支农林业资金绩效考评指标体系。制定改善林业生态的目标与资金支出方向多项指标, 以生态效益、社会效益、经济效益为主要内容, 以资金安全运行为基础, 资金有效运行为标准, 以实现生态环境改善和农民增收为目标, 建立林业生态建设与资金支出方向等多项考核指标。
6.改善支农林业资金投入结构。在稳步增加森林资源的同时, 加大森林安全、林政资源管理、野生动物保护等资金的投入, 改变重造轻管的传统思想, 使林业各种资源的保护在资金上得以落实。
7.完善投资渠道, 强化区县级财政投入力度。鼓励有条件的区县大面积、高标准营造生态防护林, 市有关部门制定相应鼓励政策, 在资金上予以倾斜。市财政、林业部门应拿出一定比例的年度造林专项资金用于奖励在林业生态建设中做出突出贡献的单位和个人。
8.加强调研, 努力探索支农林业资金管理新机制。要根据支农林业资金的实际需要, 深入基层认真调查研究, 从机构设置、人员配备、预算编制、项目安排、资金管理、检查验收等多个环节入手, 提出涵盖整个管理链条的系统管理新模式。
当前财政支农工作浅析 篇9
1. 支农政策有待完善。
农民普遍反映贷款难, 利率高, 手续繁;农村“一事一议”操作难, 标准低, 议难决, 决难行;财政补贴资金项目分散、名目繁多、资金量小, 涉及部门多, 发放工作量大, 行政成本高;涉农资金整合力度不大, 资金使用分散, 整体效益不高;支农项目“重建设、轻管护”, 缺乏管护的长效机制;支农资金监管难度大, 惩处制度不完善。
2. 财政支农投入不足。
农业基础设施投入不足, 特别是农村排灌设施有的已年久失修, 运行困难, 影响农业增效, 农民增收。目前实施的村级公共事业建设“一事一议”财政奖补项目按农民“一事一议”筹资与财政奖补1:1落实, 由于资金量太小, 无法实施。我区地处苏北地区, 经济比较薄弱, 特别是农村义务教育学校, 教室简陋, 大多是平房, 而且很多因为年久失修都已成为危房。譬如我区2010年校舍维修改造工程, 总投资898万元, 其中省级资金299万元, 区级配套599万元, 省级资金只占总投资的33.2%。虽然每年财政都安排一定的补助资金, 但缺口仍然很大。
3. 地方配套资金难以足额到位。
目前很多支农项目建设都采取各级财政共同投入的模式, 由于县级财政主要支出职能是保工资、保吃饭, 配套资金显得捉襟见肘。乡镇财政更加困难, 历史债务沉重, 资金配套更难。如我区实施国家基本药物制度后, 各级财政对我区基层医疗卫生机构的配套资金约需5000多万元, 即使有省级财政配套三分之一, 仍需区级财政配套近4000万元。因此, 建议省以上财政能进一步加大扶持力度, 尽量减轻地方财政配套负担。
4. 部门职能交叉、多头管理, 造成个别项目重复投资。
由于资金整合力度小, 来自不同渠道的支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面造成多头管理, 财政资金使用绩效不高, 同时存在一定的交叉重复现象。例如, 农田水利建设项目在农业综合开发和水利、扶贫等方面存在重复;水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排;种养项目在扶贫、农业、畜牧、林业、农业综合开发部门之间存在交叉投资等。地方为了做好一项工程, 往往在不同部门之间重复申报项目, “以此充彼”的现象时有发生, 支农资金使用效率不高, 使有限的资金分散化, 形成不了合力。
5. 项目资金下达迟, 变更手续繁琐。
农桥、河道疏浚、河塘整治、泵站等项目对季节性要求高, 但上级项目资金下达往往较迟, 有些集中到年底下达, 导致项目实施较难, 延误了季节。农村工作面广量大点多, 随时都有可能出现一些意想不到的问题, 如小城镇建设、土地调整、土方工程等突发问题都会导致项目在实施过程中需要变更, 按要求要层层上报, 上报与批复有一个过程, 延误了工期, 地方没有自主权。
二、解决目前财政支农工作的几点建议
1. 完善支农整合机制, 集中资金确保重点。
对现有农业项目、资金进行整合, 相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投人, 尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投人, 要加强统筹协调和统一安排, 防止项目重复投资或投资过于分散, 使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确, 以确保农业财政资金的有效配置, 把群众最关心、最企盼的事业放在财政支农的前沿、核心地位。
2. 创新监督管理机制, 健全绩效考核制度。
创新监督管理机制, 严格审批报账手续。根据现行支农资金管理只注重前期申报立项而不注重后期服务管理, 上一级政府和财政审计部门要加强资金的后期跟踪管理, 不断加大支农资金的审查力度, 切实维护农民切身利益。在项目管理上要做到“四制”:实行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制。把好“三关”, 即把好项目设计规划关、资金使用关、工程验收关。
完善项目质效管理制度、健全项目监督制约机制, 将财政支农资金的跟踪监管、效益评价放在与资金分配同等重要的位置
3. 加大财政支农投入力度, 减少地方财政配套。
据统计, 每年需要县级财政配套的资金约占县级财政可用财力的10%-15%。较多的县级配套影响了地方财政的正常运转。近年来, 我区农田水利项目投资总额过亿元, 需地方财政配套约4000万元, 地方财力压力较大。如我区竹络坝灌区节水改造五期工程是拉动内需项目, 该工程总投资4500万元, 其中中央1500万元, 省级1000万元, 区级配套2000万元。因此, 建议省级以上财政部门调整省、区两级负担比例, 加大对经济薄弱地区的扶持力度, 尽量减轻地方财政配套负担。
4. 建议上级部门放宽项目变更自主权。
上级要求下级编制项目实施方案时, 往往时间较紧, 下级调查调研的时间较少, 在实施过程中, 一般项目可行方案编制较早。由于近年来小城镇建设, 大力发展现代农业等项目, 以前计划与当前的发展现状往往有出入, 建议能给当地政府一定的自主权, 使得支农计划更能够切合农业农村发展需要。
5. 支农资金应尽早下达, 充分发挥资金使用效益。
农业上有很多季节性的项目补助资金, 如果错过季节将导致项目跨年实施, 往年项目下达时间较迟, 上报方案时间紧, 工期短, 导致项目主管单位前期工作较匆忙, 对上报的规划、可行性方案不能充分调查核实, 导致工程合理性、效益能否最大化没有时间进行充分论证。希望今后在资金下达上能够尽可能的提前, 确保地方上有充分的实施时间, 将惠农政策落实到实处。
参考文献
[1]王巨红.关于当前财政支农问题的思考[M].中国财政经出版社, 2009.
财政支农效率 篇10
改革开放以来, 我国农民收入稳定增长, 人均纯收入由1978年的133.6元提高到2010年的5 916元, 年均增长12.6%, 这与国家财政支农政策的落实和支农机制的完善密不可分。“十二五”是加快社会主义新农村建设的关键时期, 因此, 研究财政支农对农民收入的影响, 推动政策思路调整, 努力促进农民增收显得十分必要。
国内一些学者曾就财政支农对农民收入的影响展开研究。孙文祥 (2005) 通过建立滞后项的回归模型证实, 支农生产费及事业费、基本建设费、科技三项费用对农民增收有正面影响, 而农村救济费支出为负面影响。刘旦 (2006) 通过VAR模型论证财政支出与农民增收的长期协整关系, 得出了长期农民收入与农村基本建设支出呈负相关关系, 与支援农业生产支出和科技三项费用支出呈正相关关系的结论。刘玉川 (2010) 证实, 支援农业生产费、基本建设支出和农村救济费有利于农民收入增加, 而科技三项费用则阻碍农民收入增加。由于模型和验证方法相异, 不同研究者的结论也不尽相同。本文拟建立回归模型, 并在模型中考虑时间序列的平稳性和变量因素的滞后性, 以中国财政年鉴1978—2009年国家财政用于农业的各项支出和农民收入数据为支撑, 探索财政支农对农民收入的影响。
一、我国财政支农现状分析
1. 财政支农总额不断增加。
自1978年以来, 我国财政支农总额除1980年、1981年和1999年有所下降外, 各年支出总额均呈快速上升态势, 平均增速为14.3%:2011年中央财政安排的“三农”支出达9 884.5亿元, 较上年增长15.2%。
2. 财政支农资金占财政支出总额比重不稳定。
1978年以来, 比重最大的年份是1978年, 达到了13.43%, 而比重最小的是2003年, 只有7.12%, 整体上有下降趋势。另外, 我国财政支农政策受宏观经济政策尤其是财政政策的调整影响较大, 它随着国家财政政策的扩张和紧缩而上下波动。
3. 财政支农资金结构不合理。
财政支农主要包括支援农业生产、农业基本建设、农业科技三项和农村救济等项目, 从资金支出结构来看, 农村生产费及事业费偏高, 而农业科技三项费用偏少, 甚至低于农村救济费, 2002年—2006年财政支农资金使用结构如表1。
二、模型构建
本文选取以下指标为自变量:
X1:财政支出中用于农业基本建设投入的总额;X2:财政支出中用于支援农村生产支出的总额;X3:财政支出中用于农业三项科技投入的总额;X4:财政支出中用于农村救济的总额。
考虑到时间序列上物价波动较大, 选取扣除物价变动因素后的农民人均纯收入 (Y) 为因变量, 建立初始模型如下:
对变量进行对数变换以改进分析效果, 建立变换模型:
通过Eviews软件进行OLS回归:
回归结果表明, F=105.909﹥F0.005 (4, 24) =2.78, 说明模型的线性关系在95%的置信水平下显著成立, 模型的整体效果比较好;同时, 可决系数R2=0.946, 这说明模型的拟合优度比较好, 农民收入变化的94.6%可由其他四个变量的变化来解释, 支援农村生产支出、农业科技三项费用、农村救济费均对农民收入具有正向促进作用, 其中以农村生产支出对农民收入增长的贡献最大。
三、统计结果分析
1. 支援农村生产支出与农民增收的关系。
支援农业生产支出与农民收入的相关系数为1.086, 是影响农民收入最直接的因素。从农产品供给角度来看, 农业受气候等客观条件影响较大, 呈现明显的周期性, 这就决定了国家必须保障支援农村生产支出, 通过转移支付补贴的形式降低农民生产成本, 调动其生产积极性, 促进农业生产。
2. 农业基本建设支出与农民增收的关系。
农业基本建设支出的弹性系数为负, 当期支出增加影响农民增收效果, 主要原因为时滞和“筛子现象”。
之所以出现时滞现象, 是因为农业基本建设周期较长, 当期支出效果延迟显现。为验证该构想, 假设农业基本建设支出存在三年时滞, Xt-3代表三年前农业基本建设支出, 构造改进模型如下:
对数据进行OLS回归:
回归结果显示, 农业基本建设支出弹性升高到0.378, 该支出对三年后农民增收起到积极的正向作用, 证明时滞现象的确存在。
而“筛子现象”的存在, 是因为财政支农资金在不同管理层级间被截留, 只有部分资金真正用在农业项目上, 导致国家财政支出效率变低。
3. 农业科技三项费用与农民增收的关系。
农业科技三项费用与农民增收相关系数为0.169, 仅存在微弱的相关性, 说明我国农业科技三项费用不能有效地促进农民收入的增加, 主要原因是农业科技研究周期长且费用高, 而我国农业科技三项费用投入又长期不足。
4. 农村救济费与农民增收的关系。
救济费与农民收入增长相关性较高, 达到了0.51, 可以较快地临时性拉动农民收入增长, 但持续性不强。
四、财政支农改进路径分析
1. 调整财政支农目标。
目前农民收入增长缓慢已取代农产品供应短缺成为“三农”问题的重点。因此, 财政支农的首要目标也应转向调整城乡收入分配格局, 提高农民收入, 让广大农民分享改革发展的成果, 逐步缩小城乡收入差距, 实现均衡发展。
2. 建立支农资金保障长效机制。
要逐步提高财政支农资金占国家财政支出的比例, 确保其增长速度超过其它财政支出的增长速度, 改善农村生产生活条件, 健全财政支农服务体系, 同时充分发挥财政资金导向作用, 吸引更多生产要素流向农业和农村。
3. 优化财政支农资金结构。
按照“存量适度调整, 增量重点倾斜”的原则, 进一步调整财政支出结构, 明确支出重点, 由注重生产性投入向公共性投入转变, 支持农业科研, 提高科技对农业的支撑能力, 加强农村基础设施建设, 最大限度发挥资金的使用效益。
4. 推动涉农行政体制改革。
着重就农业相关行政机构和职权进行改革, 进一步转变政府职能, 推动部分涉农事业单位转企业, 逐步降低农村行政事业单位运转费用占农业生产财政投入的比重。健全财政支农的审计监管工作, 确保支农资金及时、足量到位, 严惩截留支农资金的行为, 最大限度克服“筛子现象”。
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