PFI项目

2024-06-23

PFI项目（精选五篇）

PFI项目篇1

收录日期:2014年5月4日

引言

近年来, 我国人口老龄化日趋严重, 我国已经进入老龄化社会, 且老龄化速度日益加快。据2010年第六次人口普查, 全国60岁及以上人口为1.78亿人, 占总人口的13.26%, 其中65岁及以上人口为1.19亿人, 占总人口的8.87%, 同2000年第五次全国人口普查相比分别上升了2.93和1.91个百分点。严峻的老龄化形势既是挑战又是机遇, 老年群体消费份额越来越大, 老年产业市场潜力巨大。2010年老年消费市场占消费市场比例达到9.52%, 预计2000~2050年, 中国老年市场占有率年均增长幅度为0.69%。然而, 目前我国的老年产业整体上还处在一个“小而散”的状态。

随着居民收入和储蓄的显著增加, 社会对老年产业的逐步重视和开发等因素, 养老地产成为一种新兴的业态在全国发展迅速, 尤其在经济发达地区, 老年人对老年社区的需求呈现快速增长趋势。北京市调查者对老年社区的选择意愿调查结果显示, 有59%的人选择会考虑老年社区。面对日益严峻的老龄化形势, 政府将“社会养老服务体系”纳入“十二五”规划, 近年来相继出台了《老年人建筑设计规范》、《关于加快发展养老服务业意见的通知》等促进老年产业和社会养老发展的规范和意见;在经济发达地区如北京、上海、广州等区域养老地产项目, 也在进行企业通过养老地产参与到社会养老中来的探索。

养老地产具有能够提供老年服务的共享性和规模效应。然而, 我国社会养老存在服务民间投资规模有限、服务队伍专业化程度不高等诸多问题。因为新兴市场不稳定、政策不健全、前期投入大、投资回收期长、投资回报率低等原因, 申请贷款难, 企业资金需求又比较大, 众多企业经过考察和测算后, 放弃了对养老地产的开发。在国内, 目前养老地产主要是企业出资, 政府在一些方面给予一定优惠, 但政策体系尚不健全。长期以来, 开发商不仅要面对融资市场狭小、融资渠道单一、融资制度存在严重缺陷的局面, 而且要面对融资产品少、监管缺失、市场价格机制不足等市场空缺;养老地产与普通住宅项目相比前期投入大、投资回收期长、投资回报率较低, 更阻挡了资本的注入, 也使得银行对养老地产项目贷款显得更加慎重。在上海, 中标的养老社会组织一般会赢得政府20%~30%的启动资金, 但项目启动人力成本、前期投入等过高, 许多机构依旧无力支付。养老地产融资问题已经成为社会资金进入养老地产的一大障碍, 亟待解决。

一、养老地产融资模式研究现状

(一) 对养老地产的理解。

目前, 养老地产在全国还处于起步探索阶段, 对于养老地产的理解比较混乱。本文进行养老地产项目融资模式创新探索基于对养老地产的合理理解。

养老地产作为老龄化时代到来形成的特有概念, 包括:老年住宅、老年公寓、老年社区、养老院、托老所等, 也包括普通住宅中供老年人居住和使用的部分。经济供养、生活照料、精神慰藉是老年住宅的三个基本内容。在本文中, 养老地产专指老年社区和老年公共建筑比较完善的中高端老年公寓。而养老地产作为中高端老年住宅项目, 不仅考虑住宅适老化设计等居住建筑问题, 还设立老年医院、老年康复中心、老年大学、老年活动中心、日间服务站等医疗保健、教育、文娱等方面的公共建筑, 成为推动“老有所养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所为、老有所乐”的现实手段。发展和规范养老地产使之真正成为解决社会养老、促进社会和谐的途径, 而不仅仅是建设销售受众为老年人的房屋产品, 与对养老地产的正确理解关系紧密。因此, 养老地产不仅仅注重适老化住宅设计, 也注重适老化综合配套, 关键是提供适老化的服务。

(二) 养老地产融资模式研究综述。

国内学界对于养老地产研究起步较晚, 还处于起步阶段。于宁 (2010) 结合世博效应分析我国养老地产的发展契机, 借鉴国际社会成熟经验围绕政策支持、经济支持等提出养老地产发展建议。竹清、罗志红 (2007) 通过对发达国家老年住宅供给模式的介绍和分析, 为我国老年住宅供给模式提出了改革建议。李雪研、孟斌 (2010) 提出了冀北地区小城市与北京、天津养老产业互补发展的新思路。张晶华 (2011) 简析了我国养老地产现状。吴新坚、王忠、张仕廉等 (2011) 对养老地产商业模式、医疗配套进行了探讨。诸多学者介绍了我国养老地产的现状, 对养老地产的医疗配套、商业模式等都有一定的论述, 但对养老地产的选址、融资模式鲜有涉及。

近年来, 我国经济飞速发展, 项目融资方式丰富了传统的招商引资和现有的金融机构融资渠道。目前, 在国际上常用的项目融资方式有BOT、TOT、PFI、ABS等。PFI理论研究在内涵、经济分析与评价、项目管理与决策和制度建设逐渐形成系统的体系, 这些理论成果在指导实践的过程中已经发挥了巨大的作用。

吴婵君 (2011) 提出将项目融资以及联贷联保贷款等债权融资模式引入老龄服务产业, 并认为中高端需求为市场定位的老龄服务项目可以尝试BOT融资模式, 对于政府或国有企业投资兴建的中高端老龄服务机构可采用TOT模式融资。杨畅 (2011) 对老年公寓建设中采用BOT模式进行了探讨。刘杨梅、徐邓耀 (2006) 、孙翠兰 (2005) 等提出了房地产信托、房地产基金等多种形式的房地产融资渠道。

说明:BOT、TOT、PFI均有多种分类, 每种分类特点有所不同, 在此仅表示典型方式的特点进行比较分析

业界已认识到资金是影响老龄服务产业发展的主要因素, 但目前对老龄服务产业融资问题的研究还停留在宏观支持政策层面, 针对房地产企业融资渠道、养老产业引入项目融资等方式都是一笔带过, 更缺乏对本文所指的养老地产融资模式的探讨和分析。本文以养老地产作为研究对象, 将项目融资引入养老地产项目, 根据养老地产特点结合产业政策、发展方向, 分析并创新性地得出适合养老地产的项目PFI融资模式。

二、养老地产运用PFI模式分析

(一) PFI建设养老地产的适用性。

项目融资模式有BOT、PPP、PFI、ABS等等, 对于房地产项目和养老服务产业诸多学者都做出了很多关于融资模式的探讨, 但还没有针对养老地产项目各种模式的比较研究。ABS用于在商业地产运用较多, 养老地产旨在提供老年服务, 差别较大。因此, 仅讨论采用BOT、PPP、PFI三种模式的适用性。

PFI模式不是提供某个具体的建筑, 而是传递某种公共项目的服务。虽然很多项目PFI项目伴随着土地的开发利用和建筑物开发经营, 但这不是PFI项目的主要目的, 它只是传递服务功能必须的物质依托。典型的PFI项目, 实质上是政府或公众购买公共物品生产者提供的公共服务。项目可以是医院、学校、监狱等。政府参与指导, 私人部门负责项目的建设、管理运营和维护, 提供教育、医疗等社会服务。PFI项目广泛应用于许多政府的公共项目领域。在英国该方式已成为政府获得高质量、高效率的政府项目的主要工具。PFI项目有在经济上自立的项目、向公共部门出售服务的项目、合资经营3种典型类型。

PFI和BOT模式比较而言, 都属于更为广泛的PPP模式, 最本质的不同在于政府着眼点不同, BOT旨在公共设施的最终拥有, PFI在于公共服务的私营提供, 养老地产正是为老年人提供老年服务;在应用领域方面, PFI模式比较多样性, 且PFI项目可能靠自身的运营不能完全收回投资, 往往还需要政府财政拨款补贴, 现阶段养老地产也需要政府扶持和一系列优惠措施;项目运作方式上, PFI项目中不是特许权合同而是服务合同。三种模式比较, PFI强调的私营企业在融资中的主动性和主导性, 政府部门的角色更多地转向监督职责。此外, 通过表1和表2对比可以发现:在参与阶段上, 政府部门参与前期决策;在项目融资责任和风险分担, 房地产开发商承担主要责任, 政府承担部分责任。因此, 采用PFI模式更加适合。 (表1、表2)

养老地产项目采用PFI融资模式能够解决一系列问题。首先, 解决政府融资资金不足的困境;其次, 使政府可以转换职能, 实现监督职责;再次, 可以有效转移和分散项目的投资风险;最后, 能够提高经营效益和管理能力。

(二) PFI建设养老地产模式构建。

结合养老地产项目开发流程, 进行了PFI模式构建。通过模式构件将养老地产开发分为准备阶段、招标阶段、融资阶段、开发运营阶段和转移终止阶段, 如图1所示。 (图1)

1、准备阶段。

由政府部门确定养老地产项目, 通过财务评价、国民经济评价、社会性评价等分析进行民营化可行性研究。养老地产带有一定的福利性, 进行社会性等外部性评价是作为养老地产实现社会养老功能的必要环节。此外, 虽然在全国掀起了养老地产热, 但跟风式的建设比较多, 这一阶段养老地产选址尤为关键, 可以采取“政府部门主导, 企业参与”的形式;养老地产有其规模性, 应当一定区域内照顾周边老年人的教育、医疗等公共服务, 养老地产项目过于集中给本就投资收益较低的该类型项目更加压力;现行养老地产划拨用地可以做抵押, 但分割起来较难处理, 给项目取得银行贷款增加了难度, 如信用担保、一定区域内项目唯一、减免税费等优惠条件在这一阶段也要进行协调和确定。

2、招标阶段。

由政府部门通过招标、投标、竞标, 确定开发主体, 进行谈判, 并审查主体的开发能力, 然后签订协议, 相比较于特许权合同, 服务合同对于养老地产更为适合, 因此协议中应侧重服务性条款。PFI公司对项目进行可行性分析, 制定开发计划, 办理公司成立等事宜。

3、融资阶段。

这一阶段主要是PFI公司主动融资, 政府提供私人部门融资的优惠条件, 包括对银行的担保、土地优惠政策、公共事业收费减免、贷款利率优惠、市场准入等方面。此外, 保险机构在发展反向抵押贷款等养老保险业务的同时, 参与养老地产的开发建设, 可以发挥专业优势, 延伸服务链条。保险资金具有长期性和稳定性, 也是养老地产建设资金的主要来源, 如何促进保险资金带动养老地产规范持久发展在这一阶段比较重要, 在这一阶段促进保险机构进入养老地产也是可行的措施。

4、开发运营阶段。

由PFI公司履行协议, 负责设计、施工、运营, 而政府起指导、支援作用。对养老地产适老化设计, 政府部门应当设立第三方监管。在运营阶段, 监督和规范老年服务的情况, 也可以探索政府部门购买老年服务的形式, 进行养老产业创新服务研究和人员培育, 拓展养老产业产业链。

5、转移、终止阶段。

PFI公司办理转移、清算等事宜或者重新签订服务合同。在这一阶段, 养老公寓作为养老地产的一种退出机制可以作为所有权移交的一种探索。

通过模式构件和分析, 养老地产运用PFI模式公共部门主要负责准备和招标阶段, 在融资和实施阶段主要起监督作用;私营部门负责全过程的开发运营, 如表3所示。 (表3)

三、养老地产运用PFI模式的建议

发展养老地产, 是人口老龄化的现实需要, 但融资问题阻碍了其社会养老功能的实现。政府一定程度地参与养老地产项目, 规范和监督养老地产的开发经营, 对于降低项目风险, 提高社会资金进入养老地产乃至养老产业的积极性, 提高项目的社会性和外部性效应, 最终实现社会养老功能十分重要。

PFI项目篇2

[摘要]相比其他传统的融资模式，PFI具有社会资本效率化、项目管理规范化、实施过程灵活化等多种优势。但在实施过程中的道德风险、项目组建风险、项目融资风险、设计建造风险、项目运营风险、项目交接风险等也会阻碍项目的进程。政府应该立足长远目标，项目全面规划，完善相关法律制度，提高PFI专业化水平，在不削弱私人投资者积极性的前提下保证公共服务质量，扩大融资空间，实现政府和企业的双赢”。

[关键词]PFI；基础设施；风险控制

[中图分类号]F124 [文献标识码]B

一、PFl建设模式特点及国内实践

PFI（Private Finance Initiative）指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式，是对BOT项目融资的优化。

PFI融资模式具有自己独特的优势，实行全面的代理机制及只提供最终目标，在这种方式下政府部门仅限于公共项目的建设规划和PFI项目的确定，公共产品的设计、投资、建设和运营工作由私人部门组成的SPC（special Purpose Company）进行，这样可以为政府部门节省大量工作，也可以减少政府承担项目实施过程中的各种风险。在前期谈判中明确私营企业的可获最低收益，对促进民间资本进入公共服务领域具有激励作用。参与方以“多赢”为理念相互合作，政府部门最终通过购买私人部门提供的服务来实现效率和产出最大化（见图1）。

自上世纪八十年代来，我国固定投资增长最快来源非自筹和其他资金莫属，其中PFI就在其中之列，尤其是在城市交通轨道建设中的运用。PFI项目采取招投标形式，政府负责项目立项，与私人投资者组成的SPV之间签订PFI合同，具有监管和指导作用。PFI项目尤其关注城市轨道交通项目的社会效益，同时在各项政策上给予一定支持，尽量减少再施工过程中的阻力，如减免税收、土地开发补偿、拟延长使用期限等以保证一定时期内的合理收益。如安徽省庐州双凤工程建设有限公司一1期工程中山路站至方兴大道站区间污水管线穿地铁区间改造工程项目。

国际经验表明，当一个国家的城市化率超过60%，城市轨道交通将实现高速发展以解决大城市交通拥堵问题，从而拉动城市轨道交通建设投资迅速增加。伴随投资额度的加大，城市轨道交通建设有望成为继铁路大规模投资之后新的投资热点，这将为PFI项目的发展提供广阔发展空间。

二、我国基础建设项目PFI模式的风险分析

（一）SPC道德风险

从图1中可以看出SPC公司在整个PFI项目中占据中心位置，与政府、运营商、银行、建设联合体、咨询机构等都有联系，集产权、建设和经营于一身，且政府和SPC只存在委托一代理关系。由于政府缺乏专业知识，而SPC是专业管理者，因此两者必然存在信息不对称。难免发生SPC追求自身利益最大化而产生逆向选择和道德风险，政府和SPC就会有博弈过程。假设：①正常状态下SPC的收益是R；②SPC违约则收益为k*R（k>1）；③SPC违约政府遭遇损失m*R（m>pk）；④政府如果查出SPC违约则处罚n*k*R（n≥1）：⑤SPC如果没有违约则政府奖励b*R，b∈（0，∞）；⑥政府监督成为为c。则博弈矩阵如下：

用数学方法计算出政府和SPC两者的博弈导致图3，1纳什均衡，进而可以计算出政府监督的概率P=（k-b-1）/k*n，SPC违约概率q=c/（n*k*R）。虽然以上只是基础简单的理论知识，但是SPC确实存在道德风险的利益驱动。

（二）项目组建风险

1.审查风险。每一个PFI项目都是根据实际需求，秉持公共利益优先原则提交项目报告，编制项目建议书。政府部门结合实际情况对这些项目进行可行性分析，进而审批。如果这项工作有任何疏忽将导致严重的后果，审查不严格则必然引发极大的浪费，甚至出现烂尾楼工程。

2.招标风险。在PFI项目中由于充分发挥企业的自主性，保证企业的最低利益，加上项目规模一般较大，私企参与其中一方面可提高知名度，另一方面对于增强实力有很大的帮助，所以参加招投标的企业很多。以公开、公平、公正、透明为原则，选择资金实力雄厚、技术过硬、管理团队强大的企业进入公用事业领域尤为关键。

3.管理风险。政府部门在确定PFI项目可行性之后立即成立项目组，团队管理能力在整个项目监督过程中至关重要，由于缺乏专业实践能力，在项目实施过程中难免出现管理不到位，例如质量把关不严，效率低下。

4.谈判风险。代表政府部门的项目组和中标候选者进行谈判，通过财务、经济效益和社会效益的综合评价确定中标者。在谈判过程中的失误和技巧缺失将导致益向私企倾斜，甚至违背PFI项目的初衷。

（三）项目融资风险

1.方式选择风险。特定项目选择不同的融资模式，单一或混合，政府出资、企业自主融资、社会公益基金和经营费用的任意组合。资金来源的可靠性和持续性直接影响项目的完成进度，中间一旦出现资金链断裂，项目必将延期。这里选择了股本资金、从属贷款和项目贷款三种形式，债务资本占据90%左右，比例过大。

2.主体选择风险。具体选择哪家银行贷款，哪家企业融资，企业的资金实力和信用水平起决定性作用。但是毋庸置疑国有银行和国有企业在审批和竞争上面占据很大优势，而私企在管理体系和业务上面更具活力。这里主要选择了日本进出口银行，过于单一，综合各个因素选择最佳的融资主体组合对于项目顺利进行意义重大。

3.融资成本风险。PFI项目必然存在一定风险，政府将部分风险转嫁给其他机构，融资主体在借款建设项目时根据所承担的风险程度为资金定价，风险分担不合理将导致融资成本过高。

（四）设计建造风险

1.技术缺陷风险。在项目事先设计过程中，虽然政府鼓励技术更新，但由于PFI项目期限一般较长，之前施工设计不足或功能欠缺未被发现的情况难免发生，随着运营逐渐凸显，势必造成严重的损失。而且技术缺陷必须通过长时间研究和实践才能弥补，风险一般不可避免。

2.设计变更风险。有些PFI项目政府在施工过程中要求单位进行整改以达到更佳目标，或私人部门提供的服务方式有所改变，这都将影响项目进程和融资成本预算。

3.资源供应风险。项目一旦开始建设，原材料和能源、人力资源需求量大，如果这些出现供不应求的状态，根据需求模型可推测将引起项目成本增加，建设质量低下，延误工期。

4.合同变更风险。在PFI项目中SPC公司与诸多机构建立合同关系，包括政府部门、私人部门、贷款机构、承包商、运营商等。合同单方面违约的现象时有发生，合同变更影响很大，SPC必须在极短时间内寻找新的合作伙伴。

5.建造质量风险。施工单位因监督失误或设计缺陷都可引发豆腐渣工程，导致后期运营维护次数和费用增加，产品输出达不到要求。也许这种结果并不是施工单位蓄意谋求自身利益的结果，但恶果无法挽回。

（五）项目运营风险

1.管理欠缺风险。无论是私营部门还是政府部门，在PFI项目初始阶段都存在一定探寻阶段，虽然企业在某些领域有丰富管理经验和专业知识，但是在特定项目中也许还相当陌生。在运营阶段，政府是服务的购买者，企业拥有所有权，管理失误和欠缺仍然存在。

2.市场动荡风险。由于原材料、人力、设备、能源的市场价格上升或市场需求减少引起产品价格降低，这些都是市场偶然因素影响的结果。如能源危机导致煤炭价格上涨，季节性劳动力不足导致人事成本上升，其必将影响运营供给和产出。

3.运营收入风险。项目现金流是偿还银行贷款的主要来源，其收益大小直接与SPC生存挂钩。市场价格具有相当不确定性，而且政府为防止私企谋取垄断利润，对特定服务规定最高价格，这直接影响了运营收入。

（六）项目交接风险

1.项目完备风险。私企运营期限结束后将经营权和所以全移交给政府，之后不负责设备的维护等工作，项目设施是否完备直接影响政府后期经营工作。尽管运营期间进行了维护工作，但也可能存在交接时基础设施项目不完备现象。

2.功能缺失风险。长时间运营中，软件设施运营不足和硬件磨损使产出减少，功能缺失不仅影响经济利益，而且可能出现安全隐患。交接时政府因检查不到位，则不能发现隐形的功能缺失，从而不利于公共部门。

三、我国基础设施建设中PFl风险控制措施

（一）项目全面规划

1.立足长远目标。有竞争性的城市一般都在扩建过程中以长远目标为指导，规范化的管理。从整个国家层面来讲，规划更重要。建筑、交通、电缆等在建设前如果实行全面规划，就可避免因之后不合理规划强拆、改签所带来的麻烦和损失。我国是一个发展中国家，大兴基础设施建设成为经济持续发展的动力，这也是大中小城市必须正视的问题。

2.认识分析风险。可利用法国层次风险模型赋予系统风险和非系统风险一定权重比例，然后综合计算其具体风险指数。以科学的方法，结合以往参考资料和项目计划，全面分析可以预见的各种风险。结合使用多种分析方法，如分解分析法将风险分为项目内部风险和项目外部风险，再继续细分；韦恩图分析法（图2）从集合角度看待风险问题：核对表法将风险一一列入表格，说明项目失败原因或成功原因，再与项目实施情况进行核实。当然还有头脑风暴法、专家调查法实验敏感分析法等更多方法。

3.加强规范管理。政府与企业相互依存、相互影响，政府需要企业纳税才能维持各项开支，企业在办理各项业务时必须得到相关政府部门的审批才能保证工作合法。但是，政府工作繁琐、效率低下等问题也日益凸显。在保证各项事务有条不紊的前提下，减少审批程序，加快办事速度，加强政府部门职责管理规范是提高私营部门进入公共领域的有效手段。同时PFI参与的人员和机构众多，加强规范管理，协调相互关系，减少不必要纠纷在，前期合同中明文规定各种权责必不可少。必要时，可请求第三方进行公证。

4.严格质量要求。借鉴日本高等教育中使用PFI模式的经验。通过改革企业参与项目运营期通过经营收入获取投资报酬的方式，虽然在一定程度上降低了施工单位追求自身利益以偷工减料的道德风险，但是由于技术欠缺或任务变更导致的质量不达标问题仍然存在。政府在监督过程中一定要严把质量关，减少后期维护成本，为社会节省资源，提高安全系数，提高服务满意度，为今后更多使用PFI模式进行基础设施项目开辟道路。

（二）规范融资体制

1.保证条款效力。在PFI项目的组织构架中，以SPC为中心，通过各种特约条款组建委托代理关系，其中必然需要签订各种条款合约。保证条款效力是确保项目顺利进行的关键，合同一旦变更，将改变项目行程，SPC需要在最短时间内选择替代机构。条款单方面毁约的事件也有可能发生，请求第三方法律机构进行公证，对违背条款的企业严厉处罚，有利于降低违约率。在制定条款时也一定要细致明确，尽量避免模糊鉴定产生的纠纷。

2.引导资金流向。近年来城乡居民储蓄迅猛增长，全国总储蓄从十多万亿元增加至三四十万亿元，但大多处在游离状态。为了降低民营企业参与基础设施建设的融资风险，稳定资本市场，政府部门结合现有国际国内市场情况，制定引导流动资本尤其是民间资本向着既定目标健康发展。

（三）加强法律法规

1.完善法律制度。因为PFI在我国处于发展阶段，各方面都还不成熟，有关PFI模式项目融资的法律法规不够健全，解决此类问题无权威依据，所以完善此类法律法规，保证投资者的收益权、经营权、竞争权益和兼并或替代方面的权益迫在眉睫。在此方面可借鉴日本等发达国家的实践和已定法律，提前预测可能出现的问题，出台法律政策解决相应问题。当前比较突出的问题有税制确定、折旧期限、补助金计算等，因其关切私人投资者的切身利益和政府支出，亟待解决。

2.加大执法力度。法律依靠国家强制力保证实施，执法部门在履行职责时一定要严格执法，依据合约条款和法律办理事情。坚持公正、廉洁原则平等对待每一个企业和人员。一旦出现违反法律法规的事情必须给予严重处罚，保证执法权威。鉴于PFI法律不够健全，建立一套完整的支撑PFI项目的政策框架和支持服务体系，依次执法。

3.引入监督机构。随着计算机技术的更新和进步，网络成为民众监督的重要手段。任何事物都具两面性，利用网络正面的影响，充分发挥网民监督的热情和效力。及时适当合理地更新PFI项目的进展情况，包括融资来源、中标企业、资金运用、运营收益等，接受全球网民的监督。对民众的合理建议，认真审查整改。

（四）扩大融资空间

1.增加资金渠道。现阶段PFI的资金渠道主要包括政府财政支出、企业自主融资和运营收费三种，其中企业自主融资可以依靠银行贷款、投资公司借款、发起融资等。鉴于基础设施建设的公共服务性，可以启动公益基金或地区居民自发出款筹集资金。

PFI在公共项目融资中的运用篇3

一、国外推进PFI的动态

英国推进PFI的成功要素在英国应用PFI的项目涉及的领域非常宽广, 在交通运输领域包括高速公路、新型有轨电车、航空港、地铁等项目, 在卫生保健领域包括保险, 医院、护理设施、老人院等项目, 在教育、文化领域包括中学、高等院校、公立大学、美术馆、博物馆、图书馆等项目, 在行政设施领域包括政府办公楼、住宅、驻外公馆、消防署、警察署、税务署等项目, 在情报信息领域包括国民保险情报系统、税务系统、电子邮件信息系统、劳务招聘情报系统、邮电服务自动化系统等项目, 在国防领域包括直升机飞行训练模拟演习装置、防卫通信设施、训练设施项目, 在其他方面包括自来水供应、污水处理、刑侦所、监狱、社区服务中心等项目。英国推行PFI的成功要素中, 一是以政府的角度建立了强制性的体制和政策, 并设立相应的权力机构实施推进。二是在PFI理念共同理解的基础上, 对如何获取最大资金价值 (Value for Money, VFM) 进行深入的研究, 并有效地贯彻实施, 具体体现在公共部门与民营部门之间风险的合理分摊、生产产量的详细说明、合同的谈判与签订、竞标过程如何进行、以及相关情报信息的公开程度等方面。三是切实保证PFI实施的专业化和全过程的公正透明, 并以国家审计部对PFI项目中的税金利用、资金价值VFM的计算结果、投标竞争的程序和评价方法、评价结果等进行严格的监督审查, 并向公众公示审查的结果。

加拿大推进PFI中建立有效组织机构。目前在公共项目的建设与运营中主要推行的是PPP, 已在联邦一级和一些省份 (主要是安大略、BC省、新不伦瑞克和Nova Scotia) 成功地建立了公共机构与民营部门之间的合作伙伴关系。安大略省于1996年就创建了私有化办公室, 由一位部长级大臣 (未设部长职务) 直接领导, 下设秘书处, 对企业的私有化所引起的风险、机会与挑战进行全面分析, 对政府可能接受的私有化方式回答公众咨询, 对贯彻实施私有化所需要的必要因素和可行性提出建议。这里的私有化是具广泛意义的, 包括建立公共—民营合作伙伴关系。BC省是较少的几个在应用PPP之前设立工作小组 (PPP Task Force) 进行全面调查的省份之一。数年来BC省政府一直致力于积极推动其下属的城市与地区建立公共—民营合作伙伴制 (PPP) , 鼓励他们从中获得利益。新不伦瑞克省也是建立和发展了公共—民营合作伙伴制 (PPP) 的省份之一, 其政策是所有建立PPP的提案都必须通过特定的标准衡量及核准, 保证新不伦瑞克人能从中获得最佳利益。在Nova Scotia省PPP的概念已非常清晰明了, 但尚未配套有较好的政策, 与其他省份相比, Nova Scotia省对PPP的建立和实施集中在学校建设上。

日本推进PFI状况。为推进PFI设立了相关法则, 其应用已对日本基础设施的建设与改善方面, 尤其在填补融资缺口和提高公共设施运营质量方面有重大贡献。日本应用PFI的项目涉及到非常广泛的领域与部门。推进的领域与英国、加拿大引入PFI的情况相类似, 根据日本颁布的《民间主动融资法》, 这些部门覆盖了交通、住宅、文化教育、健康、社会福利、情报信息系统、供热系统、新能源与循环再造、废水及污水处理等领域的项目。日本建设省民间部门的角色和作用, 把PFI事业分为3种典型的类型:服务购买型 (Service Purchasing) 、合资企业型 (Joint Venture) 和自支持型 (Self-supporting) 。

推进PFI的一些争议。正在大力推行发展PFI的国家, 对PFI/PPP这类新的公共管理方式也存在很多争议。一是社区医疗保健医院、急救中心这类非营利性公共卫生设施如被私人拥有并控制, 公众是否能得到优质的公共服务。二是民营主动融资方式可能造成融资成本过高。据英国的案例估计采用PFI的项目其民营资本比传统的公共借贷融资成本要高1-3个百分点。三是项目全寿命周期的总成本可能会大幅增加。澳大利亚伯明翰市当初建8所公立学校需2亿英镑, 后建成十所公立学校花费6.5亿英镑。四是采用PFI方式的项目前期谈判、招标等交易过程复杂, 无论交易的时间还是成本都将大幅增加, 而且此类合同一般都是20年以上的长期合同, 政府由此可能长时间地被束缚到许多项目合同中, 一旦项目的特殊目的公司 (SPC) 出现问题, 政府则需承担全部风险。

二、中国导入PFI的前景分析

1、导入PFI的必要性和可能性

(1) 国家经济发展态势。近年来, 中国的经济发展一直保持着良好的增长趋势, 并对世界经济有着不可忽视的影响。国内生产总值和国家财政收入均在逐年增长, 固定资产投资总额也在稳步增加。国内居民的储蓄存款额持续保持上升趋势, 显示出存在着巨大的潜在的民间资本市场。

(2) 现存问题。在国民经济飞速发展的表象下也透露出一系列严重的问题。国家财政赤字逐年增加;固定资产投资总额中国家预算内拨款已远小于外资、自筹资金和其他比例, 而经济发展在全球保护环境和可持续发展的基本理念下, 各种配套的基础设施的新建、翻建和维护需求却大幅增长;城市高速公路、高架桥、大型停车场、地下铁路、污水处理设施、医疗急救中心等公共设施和基础设施都正在或亟待建设。这意味着必将存在资金的巨额缺口。

(3) 政府的导向。国务院召开促进非公有制经济发展座谈会上明确指出, 要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展, 要抓紧研究制定鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施。强调“要放宽市场准入, 允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”

(4) 中国香港特别行政区的推进状况。由于历史的原因中国香港在PFI推进上接近英国的脚步, 一些项目已采用PFI方式, 付诸实施并已完成, 还有一些项目也正在进行中或考虑采用。这些为PFI在内地的推进与发展提供了极好的经验。把PFI这一新模式引入到中国经济发展中来促进政府经济改革、加快大型基础设施等公共项目的开发建设的时机已趋成熟, 从政府到民间, 相应的基础平台和准备工作己经建立, 政府的政策与导向显示了这种新管理方法进入中国经济发展主流的可能性。2008年中国北京将迎来奥运会、2010年上海将主办世界博览会、广州将主办亚运会、西部地区大开发和全球化经济的交叉发展, 也将极大促进其发展进程。

2、PFI模式在我国的适应领域

PFI项目在发达国家的应用领域总是有一定的侧重, 以日本和英国为例, 从数量上看, 日本的侧重领域由高到低为社会福利、环境保护和基础设施, 英国则为社会福利、基础设施和环境保护。从资金投入上看, 日本在基础设施、社会福利、环境保护三个领域仅占英国的7%、52%和1%, 可见其规模与英国相比要小得多。我国是发展中国家, 在各种条件上还不能与发达国家相比。因此, 我国在应用PFI模式进行项目开发时, 应借鉴发达国家先进经验, 同时, 结合我国的具体国情进行, 重点应侧重于以下方面:中小城市的公路、铁路;供电不足地区的电力设施;边远地区的通信以及新兴城市的市政工程等。

3、导入PFI的建议

(1) 以政府的角度建立一个旨在PFI推进的法律体系, 包括积极推进法案、推进指南、标准合同文本、担保的方式与担保合同文本等相关的内容, 这是至关重要的。民间主动融资的核心思想是民营部门不仅提供多元化的融资方式, 而且对相应的公共服务提供的全过程负有责任, 公共部门或机构的职责从责任和义务转变为监督, 以保证这些服务能被合适地提供。因此, 尽可能完备的政策、法律体系、详尽的指南和合同文本在推进过程中是强有力的法律支持和保证。

(2) 在中央和地方各级政府间建立起旨在推动PFI的组织网络机构。从上至下的严密网络组织在有关PFI项目的咨询、VFM评价、风险分摊、向对应的政府和民营部门作建设性建议方面都将发挥重要的作用, 使得政府推动工作得以真正的贯彻实行。

(3) 在公共机构、民营部门及相关联部门进行全面深入的PFI普及教育。很难想象, 各相关部门在对PFI概念、核心思想、实施程序和要素、对各方的利益和风险所在不充分了解的情况下能有真正的热心与诚意积极推行PFI方式的应用。这种普及教育应是分阶段递进更新的, 与推进的项目和实施实践结合起来, 而不应成为一种单纯的教育形式。

(4) 建设与完善建筑市场, 使得招标谈判过程均基于公正公平与透明的基础上, 为项目应用民间主动融资方法培育合适的公共—民营合作伙伴关系。目前中国建筑市场存在着一些明显的缺陷与问题, 主要表现在招标过程的公正与透明上, 标书评估方法与标准都欠详尽, 评标委员的技术专业资格不能得到完全的保证, 对标书的事前阅读和分析不充分, 一些投标必须的信息不够详细甚至缺乏, 招投标双方未设有明确的非正式讨论的沟通渠道, 而这在协议最终签订之前是非常重要的。这些问题与缺陷对于无论是吸引本国民间资本, 还是外国投资商都是极大的障碍。

(5) 建立中国的PFI标准流程、民营部门与公共部门间的资金价值VFM比较方法和风险分摊的方法。这些是PFI贯彻实施中最重要的技术问题, 一直被各国不同的机构和学术团体深入研究讨论, 目的就是欲在实施中获得更高的资金价值、最佳的风险分配和项目生命周期的有力有效改善。

(6) 构建中国PFI推进计划, 依据中国的实情分阶段分步骤地实施。政府应依据中国的发展态势制定相应的政策和相配套的长期战略计划作为指导, 在不同阶段立足于“我们可以做什么”逐渐推进。应用的范围可以在一些中心大城市和有条件有基础的地区优先发展, 涉及的领域从道路桥梁等交通工程开始, 再逐渐扩展到污水处理、环境再生利用、公共健康等基础设施和公共服务方面。

三、结论

从某种意义上理解城市化的浪潮就是对城市文明和舒适的物质生活的向往, 就是对城市物质载体———基础设施和公益设施的追求。城市的基础设施和公益设施是城市的公共项目, 其建设需要大量的资金投入, 而且由于周期长、财政支付能力有限, 资金的不足成为困扰政府的大问题。尽管近年来中央和地方政府不断地增发国债和其他债券以弥补建设资金缺口, 但仍跟不上其投资增幅, 远不能满足公共项目的投资需求。公共项目的建设资金短缺较为严重, 这已成为制约城市发展、影响人居环境提高的首要因素。因此, 利用民间资本进行城市建设已成为一种趋势, 为使我国巨额的私人资本参与到公共项目的开发建设中来, 从英国引入PFI这种融资模式是我国城市建设实践的积极探索和有益尝试。

参考文献

[1]杜静:公共项目建设运营模式的研究——PFI在中国推进与发展分析[J].公共项目建设运营新模式的研究, 2005 (1) .

[2]马欣、黄安永:城市公共项目中PFI筹资模式的新思索[J].现代城市研究, 2004 (10) .

[3]蒋时节、王海萌、李世蓉:浅析PFI在英国公共项目管理中的实现过程[J].中国工程咨询, 2002 (9) .

PFI项目篇4

PFI(Private Finance Initiative)指政府部门根据社会对基础设施的需求,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期(通常为30 年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府,而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式,是对BOT项目融资的优化。

PFI融资模式具有自己独特的优势,实行全面的代理机制及只提供最终目标, 在这种方式下政府部门仅限于公共项目的建设规划和PFI项目的确定, 公共产品的设计、投资、建设和运营工作由私人部门组成的SPC(Special Purpose Company)进行,这样可以为政府部门节省大量工作,也可以减少政府承担项目实施过程中的各种风险。在前期谈判中明确私营企业的可获最低收益, 对促进民间资本进入公共服务领域具有激励作用。参与方以“ 多赢”为理念相互合作, 政府部门最终通过购买私人部门提供的服务来实现效率和产出最大化(见图1)。

自上世纪八十年代来, 我国固定投资增长最快来源非自筹和其他资金莫属,其中PFI就在其中之列,尤其是在城市交通轨道建设中的运用。 PFI项目采取招投标形式,政府负责项目立项,与私人投资者组成的SPV之间签订PFI合同,具有监管和指导作用。 PFI项目尤其关注城市轨道交通项目的社会效益, 同时在各项政策上给予一定支持,尽量减少再施工过程中的阻力,如减免税收、土地开发补偿、拟延长使用期限等以保证一定时期内的合理收益。如安徽省庐州双凤工程建设有限公司—1 期工程中山路站至方兴大道站区间污水管线穿地铁区间改造工程项目。

国际经验表明,当一个国家的城市化率超过60%,城市轨道交通将实现高速发展以解决大城市交通拥堵问题,从而拉动城市轨道交通建设投资迅速增加。伴随投资额度的加大, 城市轨道交通建设有望成为继铁路大规模投资之后新的投资热点, 这将为PFI项目的发展提供广阔发展空间。

二、我国基础建设项目PFI模式的风险分析

(一)SPC道德风险

从图1 中可以看出SPC公司在整个PFI项目中占据中心位置,与政府、运营商、银行、建设联合体、咨询机构等都有联系,集产权、建设和经营于一身,且政府和SPC只存在委托—代理关系。由于政府缺乏专业知识,而SPC是专业管理者,因此两者必然存在信息不对称。难免发生SPC追求自身利益最大化而产生逆向选择和道德风险,政府和SPC就会有博弈过程。假设: ①正常状态下SPC的收益是R;②SPC违约则收益为k*R(k>1);③SPC违约政府遭遇损失m*R(m>k);④政府如果查出SPC违约则处罚n*k*R (n≥1); ⑤SPC如果没有违约则政府奖励b*R,b∈(0,∞);⑥政府监督成为为c。则博弈矩阵如下:

用数学方法计算出政府和SPC两者的博弈导致图3.1 纳什均衡, 进而可以计算出政府监督的概率P=(k- b- 1)/k*n,SPC违约概率q=c/(n*k*R)。虽然以上只是基础简单的理论知识, 但是SPC确实存在道德风险的利益驱动。

(二)项目组建风险

1.审查风险。每一个PFI项目都是根据实际需求,秉持公共利益优先原则提交项目报告,编制项目建议书。政府部门结合实际情况对这些项目进行可行性分析, 进而审批。如果这项工作有任何疏忽将导致严重的后果,审查不严格则必然引发极大的浪费,甚至出现烂尾楼工程。

2.招标风险。在PFI项目中由于充分发挥企业的自主性,保证企业的最低利益,加上项目规模一般较大,私企参与其中一方面可提高知名度, 另一方面对于增强实力有很大的帮助,所以参加招投标的企业很多。以公开、公平、公正、透明为原则,选择资金实力雄厚、技术过硬、管理团队强大的企业进入公用事业领域尤为关键。

3.管理风险。政府部门在确定PFI项目可行性之后立即成立项目组, 团队管理能力在整个项目监督过程中至关重要,由于缺乏专业实践能力,在项目实施过程中难免出现管理不到位,例如质量把关不严,效率低下。

4.谈判风险。代表政府部门的项目组和中标候选者进行谈判,通过财务、经济效益和社会效益的综合评价确定中标者。在谈判过程中的失误和技巧缺失将导致益向私企倾斜,甚至违背PFI项目的初衷。

(三)项目融资风险

1.方式选择风险。特定项目选择不同的融资模式,单一或混合,政府出资、企业自主融资、社会公益基金和经营费用的任意组合。资金来源的可靠性和持续性直接影响项目的完成进度,中间一旦出现资金链断裂,项目必将延期。这里选择了股本资金、从属贷款和项目贷款三种形式,债务资本占据90%左右,比例过大。

2.主体选择风险。具体选择哪家银行贷款,哪家企业融资,企业的资金实力和信用水平起决定性作用。但是毋庸置疑国有银行和国有企业在审批和竞争上面占据很大优势,而私企在管理体系和业务上面更具活力。这里主要选择了日本进出口银行,过于单一,综合各个因素选择最佳的融资主体组合对于项目顺利进行意义重大。

3.融资成本风险。 PFI项目必然存在一定风险,政府将部分风险转嫁给其他机构, 融资主体在借款建设项目时根据所承担的风险程度为资金定价, 风险分担不合理将导致融资成本过高。

(四)设计建造风险

1.技术缺陷风险。在项目事先设计过程中,虽然政府鼓励技术更新,但由于PFI项目期限一般较长,之前施工设计不足或功能欠缺未被发现的情况难免发生, 随着运营逐渐凸显,势必造成严重的损失。而且技术缺陷必须通过长时间研究和实践才能弥补,风险一般不可避免。

2.设计变更风险。有些PFI项目政府在施工过程中要求单位进行整改以达到更佳目标, 或私人部门提供的服务方式有所改变,这都将影响项目进程和融资成本预算。

3.资源供应风险。项目一旦开始建设,原材料和能源、人力资源需求量大,如果这些出现供不应求的状态,根据需求模型可推测将引起项目成本增加,建设质量低下,延误工期。

4.合同变更风险。在PFI项目中SPC公司与诸多机构建立合同关系,包括政府部门、私人部门、贷款机构、承包商、运营商等。合同单方面违约的现象时有发生,合同变更影响很大,SPC必须在极短时间内寻找新的合作伙伴。

5.建造质量风险。施工单位因监督失误或设计缺陷都可引发豆腐渣工程, 导致后期运营维护次数和费用增加,产品输出达不到要求。也许这种结果并不是施工单位蓄意谋求自身利益的结果,但恶果无法挽回。

(五)项目运营风险

1.管理欠缺风险。无论是私营部门还是政府部门,在PFI项目初始阶段都存在一定探寻阶段,虽然企业在某些领域有丰富管理经验和专业知识, 但是在特定项目中也许还相当陌生。在运营阶段,政府是服务的购买者,企业拥有所有权,管理失误和欠缺仍然存在。

2.市场动荡风险。由于原材料、人力、设备、能源的市场价格上升或市场需求减少引起产品价格降低, 这些都是市场偶然因素影响的结果。如能源危机导致煤炭价格上涨,季节性劳动力不足导致人事成本上升,其必将影响运营供给和产出。

3.运营收入风险。项目现金流是偿还银行贷款的主要来源,其收益大小直接与SPC生存挂钩。市场价格具有相当不确定性,而且政府为防止私企谋取垄断利润,对特定服务规定最高价格,这直接影响了运营收入。

(六)项目交接风险

1.项目完备风险。私企运营期限结束后将经营权和所以全移交给政府,之后不负责设备的维护等工作,项目设施是否完备直接影响政府后期经营工作。尽管运营期间进行了维护工作, 但也可能存在交接时基础设施项目不完备现象。

2.功能缺失风险。长时间运营中,软件设施运营不足和硬件磨损使产出减少, 功能缺失不仅影响经济利益,而且可能出现安全隐患。交接时政府因检查不到位,则不能发现隐形的功能缺失,从而不利于公共部门。

三、我国基础设施建设中PFI风险控制措施

(一)项目全面规划

1.立足长远目标。有竞争性的城市一般都在扩建过程中以长远目标为指导,规范化的管理。从整个国家层面来讲,规划更重要。建筑、交通、电缆等在建设前如果实行全面规划,就可避免因之后不合理规划强拆、改签所带来的麻烦和损失。我国是一个发展中国家,大兴基础设施建设成为经济持续发展的动力, 这也是大中小城市必须正视的问题。

2.认识分析风险。可利用法国层次风险模型赋予系统风险和非系统风险一定权重比例, 然后综合计算其具体风险指数。以科学的方法,结合以往参考资料和项目计划,全面分析可以预见的各种风险。结合使用多种分析方法, 如分解分析法将风险分为项目内部风险和项目外部风险,再继续细分;韦恩图分析法(图2)从集合角度看待风险问题;核对表法将风险一一列入表格,说明项目失败原因或成功原因,再与项目实施情况进行核实。当然还有头脑风暴法、专家调查法实验敏感分析法等更多方法。

3.加强规范管理。政府与企业相互依存、相互影响,政府需要企业纳税才能维持各项开支, 企业在办理各项业务时必须得到相关政府部门的审批才能保证工作合法。但是,政府工作繁琐、效率低下等问题也日益凸显。在保证各项事务有条不紊的前提下,减少审批程序,加快办事速度, 加强政府部门职责管理规范是提高私营部门进入公共领域的有效手段。同时PFI参与的人员和机构众多,加强规范管理,协调相互关系,减少不必要纠纷在,前期合同中明文规定各种权责必不可少。必要时,可请求第三方进行公证。

4.严格质量要求。借鉴日本高等教育中使用PFI模式的经验。通过改革企业参与项目运营期通过经营收入获取投资报酬的方式, 虽然在一定程度上降低了施工单位追求自身利益以偷工减料的道德风险, 但是由于技术欠缺或任务变更导致的质量不达标问题仍然存在。政府在监督过程中一定要严把质量关,减少后期维护成本,为社会节省资源,提高安全系数,提高服务满意度,为今后更多使用PFI模式进行基础设施项目开辟道路。

(二)规范融资体制

1.保证条款效力。在PFI项目的组织构架中,以SPC为中心,通过各种特约条款组建委托代理关系,其中必然需要签订各种条款合约。保证条款效力是确保项目顺利进行的关键,合同一旦变更,将改变项目行程,SPC需要在最短时间内选择替代机构。条款单方面毁约的事件也有可能发生,请求第三方法律机构进行公证,对违背条款的企业严厉处罚,有利于降低违约率。在制定条款时也一定要细致明确,尽量避免模糊鉴定产生的纠纷。

2.引导资金流向。近年来城乡居民储蓄迅猛增长,全国总储蓄从十多万亿元增加至三四十万亿元, 但大多处在游离状态。为了降低民营企业参与基础设施建设的融资风险,稳定资本市场,政府部门结合现有国际国内市场情况, 制定引导流动资本尤其是民间资本向着既定目标健康发展。

(三)加强法律法规

1.完善法律制度。因为PFI在我国处于发展阶段,各方面都还不成熟, 有关PFI模式项目融资的法律法规不够健全,解决此类问题无权威依据,所以完善此类法律法规,保证投资者的收益权、经营权、竞争权益和兼并或替代方面的权益迫在眉睫。在此方面可借鉴日本等发达国家的实践和已定法律,提前预测可能出现的问题,出台法律政策解决相应问题。当前比较突出的问题有税制确定、折旧期限、补助金计算等,因其关切私人投资者的切身利益和政府支出,亟待解决。

2.加大执法力度。法律依靠国家强制力保证实施,执法部门在履行职责时一定要严格执法, 依据合约条款和法律办理事情。坚持公正、廉洁原则平等对待每一个企业和人员。一旦出现违反法律法规的事情必须给予严重处罚,保证执法权威。鉴于PFI法律不够健全,建立一套完整的支撑PFI项目的政策框架和支持服务体系, 依次执法。

3.引入监督机构。随着计算机技术的更新和进步,网络成为民众监督的重要手段。任何事物都具两面性,利用网络正面的影响,充分发挥网民监督的热情和效力。及时适当合理地更新PFI项目的进展情况,包括融资来源、中标企业、资金运用、运营收益等,接受全球网民的监督。对民众的合理建议,认真审查整改。

(四)扩大融资空间

1.增加资金渠道。现阶段PFI的资金渠道主要包括政府财政支出、企业自主融资和运营收费三种,其中企业自主融资可以依靠银行贷款、投资公司借款、发起融资等。鉴于基础设施建设的公共服务性, 可以启动公益基金或地区居民自发出款筹集资金。

2.开放金融市场。为保证我国资本市场安全,我国货币政策、外贸交易和外交事务都以稳重求进的步伐前进着,对于混业经营都在各项规章制度下运营。 PFI模式在中国基础建设中的应用同样没有完全开放, 以安全为原则,开放我国资本市场对PFI即将起到促进作用。

参考文献

[1]王莉.我国政府对私人投资基础设施建设项目风险管理分析[J].重庆三峡学院学报,2011(4):59-62

PFI项目篇5

一、PFI模式的产生和发展

PFI (Private Finance Initiative) 英文原意为“私人融资活动”, 在我国被译为“民间主动融资”, 是继BOT (Build-Operate-Transfer) 后又一优化和创新的公共项目融资模式, PFI是部门根据社会对基础设施的需求, 提出建设项目, 通过招投标, 由获得特许权的私营部门进行建设与运营, 并在特许期 (通常为30年左右) 结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府, 而私营部门则从政府部门或从接受服务方来收取费用以回收成本的项目融资方式。简言之, 这种模式由政府部门发起项目, 由开发人进行项目建设—运营, 并按照事先规定提供服务, 使用人通过支付费用使用服务。

PFI这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功。英国是最早开始探索私人资本在基础设施建设融资中应用的国家。德国小城镇基础设施建设资金来源包括各种税收、市政债券、项目融资、世行贷款或者BOT等多种国际通行的方式。为了充分保证私人投资资本的权利, 明确投资人的义务和责任, 日本已经制定了《PFI促进法》, 并为此修改了与该法律不一致的12部其他法律。1994年, 韩国通过了《基础设施吸引民间资本促进法》, 2001年韩国政府又颁布了更为完备的《基础设施私人投资法》, 都是将民间资本引入基础设施建设。

二、PFI模式在小城镇建设中的实践及其优越性

我国有较多省份在小城镇建设过程中, 引进了一些融资模式。在实践方面, 国内采用BOT模式取得较为良好的结果。2013年贵州省黔西县积极整合项目资金, 采取BT、BOT广泛吸引社会资金参与小城镇建设, 努力形成推动小城镇建设的强大合力。FPI来源于BOT, 是对BOT项目融资的优化。但在融资方面, PFI模式较以上模式仍有较多优越性。

(一) PFI模式能够提高基础设施建设效率

政府在城镇建设过程中对于基础设施提供资金来源是最直接的方式, 可以以更低的成本在较短的时间内提供高质量的基础设施建设服务。将基础设施建设项目推向市场, 能够避免政府在参与过程中的诸多问题, 比如腐败的滋生以及建设成本的加大等。

(二) PFI模式能够引导民间投资方向, 有效整顿社会资本

各地政府都在吸引外资、引导民间投资, 拓宽民间投资渠道, 采取多种形式吸引民间投资参与到基础设施建设领域, 可以在一定程度上消化大量的民间资本, 吸引外资, 拉动经济增长。

三、PFI模式在陕西小城镇建设中的思路

陕西省近年相应中央政策, 大力发展小城镇建设, 陕西省作为内陆省份, 经济发展本身存在一定的滞后性, 单靠政府的财政资金支持远远不能满足市场的需要。满足基础设施建设的市场需求。在PFI推动小城镇建设过程中应做到一下几点:

(一) 构筑完善的制度环境与法律体系

在PFI项目中, 招标的资本大部分来自私营企业, 政府在与他们的谈判中, 不仅应遵循国内的法律和法规, 同时也要遵循国际惯例。使其适应PFI项目建设和经营的需要, 并在融资过程中给予必要的承诺和担保。

(二) 理顺基础设施产品的价格

在小城镇建设过程中, 基础设施产品价格机制的合理性是社会资本进入该领域的前提条件之一。由于社会资本参与经营的目的是追求投资回报, 产品和服务价格的合理性成为社会资本是否进入的关键点, 理顺价格要根据城市基础设施产品的性质制定相应对策。

(三) 加强项目风险管理

由于PFI项目的投资额大, 开发周期长, 涉及多个领域, 存在较大的不确定性和风险, 因而整个运作过程中的管理尤其重要。由于其先兴起于国外, 陕西省在引进PFI模式的时候应充分考虑到陕西省的具体情况, 以形成在小城镇建设和实际项目引进的匹配性。