民事公益诉讼中检察机关的职能定位

2022-09-12

一、检察机关提起民事公益诉讼的权力基础

立法者之所以会存有上述的担心, 归根结底就是对检察权这一法律监督权的误解, 认为法律监督权就是监督诉讼的权力, 从而引发逻辑上的矛盾。为了解决这一基础性问题, 笔者认为检察权即法律监督权是复合性权力, 内含检察机关民事公益诉权与诉讼监督权等多项职权。

第一, 检察权是国家干预原则的体现。我国检察制度的最主要、最直接的渊源应当是前苏联的检察制度。1962年《苏俄民事诉讼法典》第29条规定了“检察长从维护国家利益、社会利益或保护公民的权利和法律保障的利益的需要出发, 有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼”, 可见在前苏联检察机关作为国家干预和监督的代表, 而不是以公益代表人的身份参与公益诉讼。推演到我国检察制度, 《宪法》第129条确立了检察院是国家法律监督机关的主体地位, 因此检察院的基本职能是监督法律统一正确实施, 从而检察权在性质上属于法律监督权。

第二, 检察权中的法律监督职能不等于诉讼监督。在《宪法》对我国检察机关的职能定位不变的情况下, 为适应社会发展的需要, 我们必须对法律监督职能作广义的理解, 即在民事诉讼中, 不仅包括检察机关对民事诉讼活动进行监督, 而且也应该包括检察机关对违法侵害国家、社会的民事实体活动进行监督矫正, 从而保证法律的正确实施。所以检察权的下位权属为诉讼监督权和一般监督权。

第三, 一般监督权包括刑事公诉权和民事公益诉权。由于一般监督权的性质, 在实践中, 检察机关享有许多衍生出来的职能, 例如, 在民行监督案件中, 如发现国家机关、企事业单位在管理层面存在问题, 或者行政机关存在不作为、滥作为情形的, 可以制发相关的检察建议予以纠正。可见, 这类检察建议并不是针对民事诉讼活动, 而是作为法律监督者为维护国家法律的正确实施开展的监督活动。因此, 一般监督权包括诸多权力, 主要有一般建议权与国家诉权。而国家诉权则包含了刑事公诉权和民事公益诉权, 虽然现今民事公益诉权在

法律层面还未给予确认, 但从理论层面, 是与刑事公诉权的涵义有共同之处的, 同属于国家诉权的概念范围。

综上, 检察机关民事公益诉权是指检察机关享有的根据法律授权代表国家和社会, 对侵害特定范围内某些重大国家和社会公益的行为, 在无人起诉的情况下, 向人民法院提起诉讼, 要求行为人承担民事法律责任的权力形式。可见检察机关民事公益诉权的提出并不是无本之木、无源之水, 它与检察权是一脉相承的, 与检察机关现有的刑事公诉权性质相近, 因此刑事公诉制度可以为检察机关民事公益诉讼的建立提供参考。

二、检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位

从上文可知, 民事公益诉权与民事诉讼监督权并非是同一种类的权力, 民事公益诉权是自下而上的请求权, 而监督则是上而下的。在民事公益诉讼中, 检察机关如既是当事人又是监督者, 则不仅会导致自己监督自己的逻辑错误, 权力行使的混沌不清, 更会破坏诉讼三角形结构, 这也是立法者一直未建立检察机关民事公益诉讼制度的原因。因此为了避免这一矛盾, 实践中不能将两者简单地叠加, 而应当有所区别地行使, 这就需要立法明确检察机关在民事公益诉讼所应当行使的权能, 即各个阶段、各个层级检察机关的诉讼地位如何。

首先, 在民事公益诉讼中, 检察机关作为当事人的身份出现。民事诉讼的三角形结构是以双方当事人平等对抗, 法院居中裁判为主要内容的诉讼结构, 这种诉讼结构保证了法院判决的中立性和公正性, 任何诉讼主体的加入都不能动摇或改变这种诉讼结构, 否则就会动摇诉讼平衡, 对审判的独立性造成威胁。检察机关由于同时具有民事公益诉权与民事诉讼监督权两项权能, 而民事诉讼监督权作为监督权的一种, 体现了自上而下的性质, 如果民事公益诉讼中, 检察机关在行使诉权之余还行使监督权, 会导致监督权凌驾于审判权, 直接影响了审判的公平公正。因此, 民事公益诉讼中, 出庭提起诉讼的检察机关仅能作为国家和社会公益的代表人, 处于诉讼当事人的法律地位, 行使民事公益诉权。但民事公益诉权毕竟是国家权力的一种, 具备权力的部分属性, 有一定的强制效力。因此在部分诉讼环节中, 法律可以赋予检察机关与身份相匹配的适度的强制性权力。例如, 在案件受理方面, 在普通诉讼中, 人民法院对不符合受理条件的案件可以裁定不予受理, 但在检察机关提起的公益诉讼中, 人民法院不能够拒绝受理, 必须要对案件进行详细的审查;在证据收集方面, 检察机关可以对案件事实进行调查取证, 相关组织和个人应予配合, 等等。

其次, 在名称上, 检察机关可被称为民事公诉人。此种称谓的提出原因有二:一是民事公诉人的称谓可以表示其“公”的属性, 一方面检察机关提起民事公益诉权与刑事公诉的权能、职责、程序有一定的相似性, 并且同属于国家诉权的范畴, 在刑事诉讼中, 出庭参加庭审的检察人员被称为公诉人, 体现了代表国家提起诉讼的涵义, 因此在民事公益诉讼中, 民事公诉人的称谓能够显示其与一般诉讼当事人的区别, 体现出检察机关代表国家和社会的属性;另一方面, 该称谓也可以让其他当事人显而易见地发现检察机关与一般当事人的不同, 避免其他当事人对检察机关行使权力产生误解。二是民事公诉人的称谓可以将其与刑事诉讼中的公诉人相区别。由于建立检察机关民事公益诉讼制度必然会冲击传统的公诉制度, 因此必须重新认识检察机关公诉权的性质, 从国家诉权的角度, 扩大公诉权的行使范围。也就是说公诉权包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权, 在三大诉讼程序中, 检察机关均是基于国家和社会利益提起诉讼的, 故应分别称之为刑事公诉人、民事公诉人和行政公诉人。

最后, 检察机关的民事诉讼监督职能体现在上级检察机关对诉讼的监督之中。鉴于民事诉讼监督权与民事公益诉权权属的不同, 在设计民事公益诉讼时, 必须将检察机关享有的监督权属性从民事公益诉讼中剥离出来。这就需要将民事公益诉讼的诉权与监督权授予不同的机构。根据现有的《民事诉讼法》, 检察机关对法院的诉讼活动的监督是同级监督, 地方各级人民法院对同级人民法院的诉讼活动进行监督, 如发现民诉法第二百条规定的情形之一, 可以向同级人民法院提出检察建议或向上级人民检察院提请抗诉。但是在民事公益诉讼中, 同级检察机关就不能作为诉讼监督者出现, 否则会出现上文所论述的“运动员”与“裁判员”竞合的情况。可见, 《民事诉讼法》有关检察机关职权的内容是设定在监督民事诉讼过程的基础上, 也就是说规范的是检察机关民事诉讼监督权的行使, 而没有将民事公益诉权涵盖其中, 因此导致了现行《民事诉讼法》中有关检察机关民事法律监督的规定无法适用于民事公益诉讼制度。为了能够解决此项难题, 需要从横向的角度来寻找突破口。由于刑事公诉与民事公益诉讼的形式和内容的相似性, 那么《刑事诉讼法》是否存在可以借鉴的监督模式?《刑事诉讼法》第二百四十三条规定了检察院的监督职能, 上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定, 如果发现确有错误, 有权向同级人民法院提出抗诉, 故在刑事公诉中, 上级人民检察院被赋予了对下级人民法院的监督职能。衍伸到民事公益诉讼中, 民事诉讼监督权应由上级人民检察院来行使。具体而言, 分两个部分:若案件处于一审诉讼程序当中, 那么上级人民检察院有权监督公益诉讼全部过程, 包括民事公诉人的诉讼行为, 如果上级人民检察院认为诉讼存在实体或者程序上的错误, 有权向与其同级的人民法院提出抗诉, 启动相应的二审诉讼程序;如果案件已经进入到二审诉讼程序, 那么上级人民检察院必然要作为民事公诉人的身份出现, 因此上级人民检察院由监督者转化成当事人, 行使当事人的诉讼权利和义务, 监督职权则由再上一级人民检察院行使。

摘要：目前, 我国法律明确赋予了检察机关可以作为公诉人对损害公益的犯罪行为提起刑事公诉的权力, 却尚未明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力。立法者之所以对检察机关的民事公益诉权顾虑重重, 主要担心检察机关的监督职权会破坏民事诉讼结构的平衡, 导致自己监督自己的逻辑错误。因此建立检察机关民事公益诉讼制度的首要前提在于厘清检察机关的职权划分和诉讼地位, 否则就会出现诉讼的混乱, 影响司法的公平和公正。

关键词：公益诉讼,检察机关,定位