社会救助论文

2022-04-15

摘要：社会救助制度作为关系国计民生的一项基础性制度安排，在疫情防控中采取了具有制度建设意义的临时性措施，为人民生命安全与社会稳定提供了重要保障，产生了广泛的社会效应。以下是小编精心整理的《社会救助论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

社会救助论文篇1：

非政府社会救助：社会救助主体多元化的必然选择

摘要：在我国社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但受政府财力所限，政府救助存在许多盲点，有相当一部分社会成员游离在政府救助的保障网之外。从我国人口众多、经济尚不发达的国情出发，帮助社会困难群体的职能不能只由政府单独承担。应发挥各方面的力量，使社会救助逐渐形成由政府包揽过渡到政府和非政府力量共同参与的社会救助新机制。

关键词：社会救助；主体多元化；非政府社会救助

Non-governmental social assistance is an inevitable

option in the multi-organizer of social assistanceXU Zu-rong

(Hangzhou Academy of Social Sciences，Zhejiang Hangzhou 310006，China)

Key words：social assistance；multi-organizer；non-governmental social assistance

一、倡导非政府社会救助的急迫性

(一)困难群体数量庞大，贫富差距不断扩大

2006年全国人均年收入在683元以下的绝对贫困人口有2 148万，人均年收入不到958元的低收入人口有3 550万。(注：李建敏.2006年中国绝对贫困人口减少217万[DB/OL].中财网.http：//www1.cfi.net.cn/newspage.aspx?id=20070306000957&AspxAutoDetectCookieSupport=1.)由于体制转轨中存在着公共服务领域的无序市场化，导致医疗、教育等公共服务的价格快速上涨，成为居民消费支出的沉重负担，降低了中低收入者的生活质量，全国因病、因学致贫的城乡居民家庭增多。农村教育、医疗卫生和社会保障等公共服务供给严重不足，其中每年至少有1 000万人处于返贫的危险之中。与此同时，城镇贫困问题并没有因经济高速增长而有所减轻，城镇生活困难人口发生率为6%~8%。(注：中国社科院.2006—2007年中国社会形势分析与预测总报告[DB/OL].中国网.http：//www.china.com.cn/info/07shxs/txt/2007-01/12/content_7646411.htm.)

另外，贫富差距不断扩大的趋势已引起国内外的普遍关注。2006年城乡居民收入差距突破3.3倍，地区之间的收入差距仍然显著。根据中国社会科学院社会学研究所2006年上半年的全国大规模抽样调查，城乡居民收入差距的基尼系数达到了0.496的水平(注：李建敏.2006年中国绝对贫困人口减少217万[DB/OL].中财网.http：//www1.cfi.net.cn/newspage.aspx?id=20070306000957&AspxAutoDetectCookieSupport=1.)。

(二)救助实际覆盖面窄，救助水平偏低

近年来国家财政对社会救助的投入力度不断加大。以抚恤事业费、城镇居民最低生活保障费和农村居民最低生活保障费为例，2004年分别支出102.8亿元、172.9亿元和17.4亿元；(注：民政部.二○○四年民政事业发展统计公报[DB/OL].民政网.http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2005216113548.html)2005年分别支出137.1亿元、190.7亿元、25.1亿元；(注：民政部.二〇〇五年民政事业发展统计公报[DB/OL].民政网.http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2006518171233.html)2006年分别支出157.4亿、222.1亿元、41.6亿元。(注：民政部.二〇〇六年民政事业发展统计公报[DB/OL].民政网.http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2007129141632.html)但我国贫困人口基数庞大，政府财力无力救助社会上所有的贫困者和不幸者。以2003年为例，当年全国城镇困难户的定期定量救济经费是150.5亿元，救济对象人均月救济金额160元，还不到当年城镇居民人均收入的1/4。(注：国家统计局.2003中国人口统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2004：365-368.)农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。据民政部有关资料报道，截至2004年底，全国城镇贫困居民最低生活保障人数为2 205万人，而与此同时，在部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了488万人，其中还包括了部分原本就应享受“五保”待遇的人员。(注：仲岩.论农村社会救助工作面临的问题及发展策略[J].江汉大学学报(社会科学版)，2006(1)：59-61.)

目前，全国60岁以上老年人口已达1.43亿(其中60%的人在农村)，占总人口的11%，2020年将占17.2%。(注：魏武.我国60岁以上老年人总人口比例11%[DB/OL].中国经济网.http：//gov.ce.cn/data/szzg/200612/12/t20061212_9740177_1.shtml.) “未富先老”已经成为我国不得不面对的重大社会问题。社会保障制度建设虽不断推进，仍难以应对越来越大的人口老龄化压力。就养老保险而言，目前拥有社会养老保险的职工(机关、事业单位人员和参加基本养老保险的企业职工)只占全国就业人员的约25%和城镇就业人员的约54%。(注：中国社科院.2006—2007年中国社会形势分析与预测总报告[DB/OL].中国网.http：//www.china.com.cn/info/07shxs/txt/2007-01/12/content_7646411.htm.)

全国绝大部分城市社会救助体系尚未把农民工群体覆盖在内。据调查，在城市中务工的农民工一旦遇到失业，多数只能依靠自己过去的积蓄，或向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不作出返乡的抉择。前者占到77.2%，后者仅占14.6%。(注：吴学军.关于建立新型城乡社会救助体系的思考[J].前沿，2006(10)：177-181.)可见，农民工中绝大多数人并不愿意回到农村中去。事实上，相当一部分农民工已在城市居住多年，职业、生活都已有了一定的基础，和城市居民差别不大，与农村的联系并不多，如把他们纳入农村的社会保障体系中，在实际操作上会遇上很大的麻烦。然而，现行的社会救助并没有考虑实际情况的变化，而是延续了过去将农民工单纯看作农民的传统观念。

(三)救助措施设计不科学，救助资源配置欠公平

各项救助措施的设计应该针对确需救助的困难群体，每一项救助措施一般都有特定的受助对象。一般而言，生活水平越低，对各项救助措施的需求越大。如低保家庭，除了基本生活救助外，还可能需要在医疗、就学、住房等方面得到救助。但这并不意味着低保以外的困难家庭不需要专项救助，对生活水平略高于低保对象的困难家庭而言，其自身能力仅仅是保证基本生活，当遇到基本生活以外困难时，依靠自身能力往往难以解决，需要政府和外界力量的帮助；反过来，生活水平最低的低保家庭除了基本生活救助外，未必同时需要其它各项社会救助措施的救助。

以杭州市为例，近年来通过建立“四级救助圈”，杭州市将社会救助对象延伸到低保对象以外的困难残疾人、重点优抚对象及其他困难家庭。目前，各项救助措施基本上都叠加在基本生活困难和因病、因学困难的家庭。困难家庭不管需求与否，只要申领到《困难家庭救助证》，均能享受到包括就医、就学、住房在内的26项配套援助政策，而未能申领到《困难家庭救助证》又急需一些社会救助项目救助的家庭却得不到相应的救助。这种救助制度设计，一方面有可能造成部分救助资源的浪费；另一方面对需要救助而得不到救助的困难家庭而言，是又一种不公平现象。在杭州市，矛盾最为突出的是城镇困难群众的住房救助。目前市区的住房救助主要通过对家庭人均住房面积不足5平方米的家庭发放租金补贴和实物配租等形式而实施的廉租住房政策，而救助的范围仅限于持证的低保和困难家庭。事实上，有相当一部分收入微薄、住房条件又很艰苦的非持证家庭，要想通过自身力量改善住房条件是一个一辈子都实现不了的奢望。(注：虞培新.杭州市构建新型社会救助体系对策研究[C].史及伟.杭州蓝皮书：2007年杭州发展报告(社会卷).杭州：杭州出版社，2006：82-93. )

(四)救助资金筹集机制不合理，基层政府负担过大

我国现行的社会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。社会救助资金如由地方政府负责，一方面会造成部分地方政府因财政困难而“缩减保障面，压低保障线”，严重阻碍“应保尽保”的实现；另一方面又会使低保标准的适时提高在部分地方无法落实。据民政部在2001年对低保工作进行的监督检查中发现，由于财政困难，部分地方仍然执行的是1999年全国统一提标前的标准。在全国统一提标都无法落实的情况下，指望这些地方根据本地社会经济发展的实际，适时提高低保标准显然是不切实际的。(注：民政部.关注低保——为了广大人民的根本利益[DB/OL].央视网.http：//www.cctv.com/news/china/20020719/338.html)

意识到低保筹资机制上暴露出的问题的严重性后，中央迅速、果断地采取了有力措施，对其进行弥补。如国务院在《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中明确提出，“城市居民最低生活保障所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专户管理，专款专用。中央和省级财政对财政困难地区和老工业基地给予补助。”该项规定为经济欠发达地区开展低保工作提供了强有力的财政支持。然而新的问题又出来了，主要表现为地方不配套、少配套或假配套，过度依赖中央资金，由此甚至导致低保金不能按时足额发放。2004年全国低保金支出中央财政占50.86%、省级财政占12.22%、地市级财政占11.17%、区(县)级财政占25.74%。很明显，在中央财政出钱的情况下，低保金支出主要就依靠中央财政，省、地级政府财政支出所占比例过小，财政状况最差的区(县)政府负担较重。

(五)救助管理体系未理顺，管理手段落后

社会救助制度的顺利推进离不开完善、高效的管理体系作保障。然而我国各项社会救助制度是在实际工作中逐步发展起来的，没有统一的设计和专门的立法，因此，社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特征，不能适应社会救助工作日益繁重的现实。

1.救助管理既不统一，又不规范。我国还没有形成统一的社会救助管理部门。社会救助由民政部门主管，但社会的行政管理、资金管理和救助对象管理分属政府多个行政部门，各级社会救助基金组织处于无序状态。一些专项救助如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等，分属不同的部门主管；灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理，但是在民政部门内部却又分属不同的部门。由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。

2.基层救助工作人员的配备远远不能满足工作的需要。县级民政部门一般只有1名专职或兼职工作人员，街道办事处或镇政府一般只有1至2名民政助理员兼管救助工作，社区或村委也只有兼管工作人员。(注：洪大用.完善社会救助，促进社会和谐[J].教学与研究，2004(12)：20-25.)在这种情况下，各地一般采用临时借调人员等办法开展工作。这对于临时性的救急措施尚无大问题，但对于经常性的救助来说，显然会影响救助工作效率。

3.缺乏现代化管理工具。对社会救助实施有效的动态管理离不开对相关信息的及时、全面的掌握，它需要借助计算机联网管理才能完成。然而目前不少的县级民政部门、街道办事处、镇政府和社区、村委会都没有电脑。在起码的信息处理设备都不具备的情况下，运用计算机联网等先进的管理手段显然是不切实际的。

三、经济转轨与社会转型：倡导非政府社会救助的必然性

20世纪80年代以来我国社会经历了一个急剧转化的时期。这个时期由两个深刻的变化构成：一是体制转轨即由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，以及与此相关的政治、社会等领域的体制转轨；二是结构的转型即由传统社会向现代社会转型。它带来的影响是：它在旧的资源配置方式以外开辟了新的资源配置方式，使非政府力量的成长具有了资源基础；政府管理社会的方式的改变也为非政府力量获取和利用这些资源开辟了渠道。

(一)“单位制”的解体和“社会人”的出现

市场化改革导致了社会分化和社会流动，打破了原来纵向分立的社会结构，人们在各种束缚人身的制度之外获得了整个社会范围内自由交流的机会和空间，越来越多的社会资源在一个与国际空间相接的更广阔的空间中自由流动。

社会主义市场经济体制的初步建立，是一个历史性的标志。它不仅给社会带来了深刻的变化，而且从根本上松动和瓦解了传统“单位制”的根基，促使“单位制”走向解体。首先是单位利益走向独立化，改变了单位与国家的关系。通过政企分开、政事分开，单位的利益来源发生了变化，从原来的来源于国家转变为来源于市场。单位的命运不再由国家来决定，而是由市场来决定。这就从根本上改变了单位的价值取向，由服从隶属于国家改变为依赖于市场，从根本上改变了国家与单位纯粹的上下级行政隶属关系，国家不可能再用行政性的手段对单位进行全方位的控制。其次，单位的功能走向专业化，改变了单位与个人的关系。适应激烈的市场竞争，单位改变了办社会的全方位功能，把社会性的功能转移出来交给社会。单位功能的改变，使得单位只能作为生产场所而存在，不可能再发挥对个人的全方位整合功能的作用。

“社会人”是指直接从社会中取得生活资源并对社会组织具有认同感的社会公民。“社会人”是一个相对于“单位人”的概念。居民由“单位人”向“社会人”的转变是我国社会结构变迁中的一个必然现象。随着市场经济体制转换的不断深人和个体经济、私营经济的发展，出现了很多个体经营者、自由职业者，他们掌握着一定的社会财富，他们希望由社会来承担社会整合的功能。同时，随着城市的发展，外来人口日益增多，这些外来人口既是城市的建设者，同时又被看作是城市的边缘人，对外来人口的管理成为城市管理中的一大难题。还有，随着经济体制转型的加速，城市中出现了大批的失业者，他们脱离了原来的工作单位，走向社会成为社会人，对他们的社会保障、社会接济由单位转移到社会。因此，他们对社会的依赖性逐渐增强。随着老龄化社会的到来，离开单位的老年人更需要社会的关怀和服务。

(二)公共服务的市场化

对非政府力量发展有重要影响的莫过于政府机构改革。政府机构改革是对传统的政府管理方式、管理手段进行变革，转变政府的职能，从而逐步实现政府、企业和社会相对分离的“小政府，大社会”的现代社会治理模式，是社会变革的主要目标取向。

政府机构改革的一项重要内容是公共服务市场化。公共服务的市场化是政府将原来垄断的公共产品的生产权与提供权向非政府力量进行转让。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向非政府力量招标承包。在合同订立之前，确定公共服务是一个政治过程，政治机制在起作用；在合同订立之后，公共服务的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。

我国已经确定将公共服务的市场化与政府机构改革、职能转变统一起来，将市场机制引入到公共服务领域，在保证政府的基本职能之后，把一些原来由政府提供的服务交给市场，政府在公开、公正、公平的环境下向市场采购服务，以实现公共资源的优化配置。这就为非政府力量参与公共物品的生产提供了可能的渠道，非政府力量可以利用自己的专业优势参与竞争，赢得发展空间。体现于：

1.非政府力量承担了原来由政府承担的一部分对企业和市场的监督功能，以代替政府对社会经济活动进行监督，使政府由原先直接的微观管理转变为间接的宏观管理，极大地减轻了政府的负担，为政府职能转变提供了广阔的空间。

2.非政府力量通过广泛的沟通联系，了解和把握社会各方面的信息。这些分散的信息经过归纳、整理和加工，在筛选过滤的基础上，经过技术的编排，形成相对集中的信息传递给政府，使之获得的信息更加全面、集中和有针对性，可以使政府从繁杂的信息收集加工工作中摆脱出来，使政府的机构精简和职能转变成为可能。

3.非政府力量通过为社会提供各种公证服务，规范国家与社会的关系，规范社会主体之间的法律关系；通过为各种纠纷的解决提供法律前提，为社会活动提供法律的证明，使社会的存在有更多的合法性基础。这不仅有利于促进社会的秩序化，促进法治社会的形成与发展，而且可以为政府职能的转变提供良好的社会环境。

(三)社会中间层的形成

改革开放20多年来，我国经济的平均年增长速度高达9%，人均国民收入翻了两番。在这种背景下和“允许一部分人先富起来”的指导方针下，随着所有制结构的调整，私营经济、个体经济发展较快，导致社会结构和社会阶层发生变化和分化。新的社会阶层大量涌现，其成员主要为各类白领职员、中小企业主、私营企业管理者、商人、律师、部分个体经营者、民间组织职员、媒体工作者、自由撰稿人和农村中的富裕农民等。中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组于2001年11月完成的《当代中国社会阶层研究报告》认为：目前能够归入中间阶层的就业人口所占比例约为15%左右。陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[M].北京：社会科学文献出版社，2002：73.

据2005年度中国民营经济发展形势分析会透露，“十五”期间，个体、民营企业数量和资本规模大幅增加。到2005年9月，我国民营企业已达419万户，注册资金总额为58 157亿元，分别是2000年底的2.4倍和4.4倍；户均注册资金2000年为75万元，2005年底可达近150万元，增加了近一倍。(注：黄孟复.2005年民营经济发展形势报告[DB/OL].全国工商联网.

http：//www.acfic.cn/xw/shxx/zyhd/9867.asp. )

“十五”期间，民营企业在承担社会责任方面，如保护环境、资助教育、救灾扶贫、支持西部大开发等方面发挥着日益重要作用。以民营企业为主要参与者的中国“光彩事业”实施11年以来，参与的民营企业家和港澳台侨工商界人士达1.65万人，兴办“光彩事业”项目约1.2万个，投入资金800多亿元，安排就业277万人，捐资办学和资助其他公益事业97亿元，帮助538万贫困人口解决了温饱问题，为贫困落后地区经济建设和社会发展做出了重要贡献。(注：傅春荣.光彩体现社会价值[N].中华工商时报，2003-9-27(6). )

(四)民间组织有序发展，社会捐助成果显著

至2006年底，全国共有各类民间组织34.6万个，其中社团18.6万个，比上年增长8.8%；民办非企业单位15.9万个，比上年增长7.4%；基金会1 138个，比上年增长13.9%。(注：民政部.二〇〇六年民政事业发展统计公报[DB/OL].民政网.

http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2007129141632.html)

近年来，我国慈善事业进入政府全面推动阶段。2005年成功召开中华慈善大会，以举办“中华慈善奖”评选和表彰活动为契机，向全社会发出政府支持慈善事业的信号，向公众发出积极投入慈善事业的号召。至2006年底，全国已建立了2.7万个经常性捐助工作站(点)，初步形成了社会捐助网络。全年各级民政部门共接收捐赠款35.2亿元，接收捐赠衣被5 803.7万件，其他物资折款5.4亿元，共有1 922.4万人次受益。(注：民政部.二〇〇六年民政事业发展统计公报[DB/OL].民政网.

http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2007129141632.html)

二、倡导非政府社会救助的着力点

公共服务的市场化和民间组织的有序发展，为非政府社会救助提供了机会。

(一)借鉴市场经济国家和地区的有效经验

在社会转型或经济波动时期，非政府的志愿服务发挥着重要的支持功能，帮助维护社会生活的稳定。它一方面发挥促进社会进步、改善社会环境、解决社会问题的作用；另一方面提供公民充实精神、陶冶心灵、完善自我的机会。因此，这种社会救助性非政府力量的发展既得到社会的认同和公民的广泛参与，也得到政府的有效支持。

美国的民间组织在美国现代社会福利制度中起到了巨大作用。1990年美国的企业和个人共为慈善事业捐出1 230亿美元，相当于国民生产总值的2.2%，有将近7%的劳动力服务于非营利组织。据统计，9 300万美国人每周参加志愿服务平均4.2小时，合计为203亿小时义务工作时间，相当于920万个全日制职工所创造的2 010亿美元的价值。英国也是很早就形成了办慈善事业和互助的传统。1601年英国通过了两个著名的法律：《慈善事业法》和《贫困法》。19世纪70年代末，英国作为福利国家曾出现了较突出的社会矛盾。由于社会生活水平的提高使人们的需求多元化，对政府提供多种社会福利的期待不断升高，但政府又没有足够的财力来支撑日益膨胀的社会福利事业，因此引发了诸多的社会问题。人们开始普遍关注如何让志愿者组织发挥更大的作用。为了维护平等和正义，政府仍应保证社会福利事业所需要的资金，但提供服务的事务可以转交给志愿机构承担。这种组合被认为既有利于增加社会福利事业的效率，又可不损害平等，是两全其美的方案。日本共有2 689万个经过政府认证的公益法人，这些组织总资产为120万亿日元，总支出为22万亿日元，相当于日本国内生产总值的4.9%，相当于政府财政支出的12.3%，有2/3的公益组织接受政府补贴。香港的公益性民间组织共有九大类，包括社区发展、家庭及儿童服务、康复服务、安老服务、学龄儿童及青年服务、长期患病服务等。香港社会福利署负责提供社会保障和紧急救援服务，民间组织提供大量的直接服务，各种报表都将民间组织包括在内。香港政府用于社会福利服务方面的开支中，约2/3补助金拨给了民间服务机构。(注：陈成文.论社会慈善事业[J].理论与改革，2000(3)：25-27. )

(二)出台《社会救助法》，实现社会救助的规范化、法制化

从国外经验看，社会救助体系是一个正常运行的社会的必备体系，社会救助立法在社会保障的各项立法中应予以优先考虑。要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用，就必须尽快推动《社会救助法》的出台，对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范，使救助工作有法可依、有章可循，从而保证社会救助做到公开、公平、公正，更好地发挥社会救助工作的社会效益，切实落实《宪法》赋予公民获取社会救济的权利。在立法的同时，还必须强调建立救助制度的实施机制，尤其对社会救助实施过程进行严格监督，包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助资金与实物管理的监督，对社会救助的公正度进行监督，对社会救助的效益进行监督等等。另外，要通过立法确认陷入困境的公民的受救助权，认真倾听救助对象的声音，鼓励他们通过各种形式参与到社会救助工作中去，包括加强救助对象的自我组织。事实上，这种主动参与和组织的过程，不仅有利于社会救助体系的完善，而且有利于救助对象自身的能力建设。

(三)营造有利于社会救助的思想理念

现代社会救助制度的产生和发展的背后，有着深刻的思想理念作为理论支持。

1.生存权理念。“生存权，即为维持人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容。生存权基于人类的生存本能而产生，是一种自然权利，或者说是一种法前权利，即伴随人的出生而自然产生，直至人的死亡而自然消灭的一种权利。这种自然权利和实定法规定的法定权利不同，它是天赋的、不可转让的。” (注：方乐华.社会保障法论[M].北京：世界图书出版社，1999：28.) 这里所引之“生存权”仅指狭义的生存权，是指无生活能力者享有请求国家物质帮助的权利，主要是针对社会上老、弱、病、残、幼等缺乏独立谋生能力的公民而言的，国家有责任帮助这些弱者，使其维持基本的生活。在所有权利和自由中，生存权是一项基础性的、前提性的权利，没有这项权利，其他一切权利和自由都无从谈起。如果生存权得不到基本保证，其他权利和自由也不可能真正实现。

2.社会共同责任理念。社会共同责任其实就是体现出一种社会成员之间的互助互济，也就是“人人为我，我为人人”的思想。中华民族是礼仪之邦，自古以来人民群众就有尊老爱幼、扶弱助残的优良传统，有同情人、爱人和施惠等美德。早在3 000年前，孟子就提出“守望相助，出入相支，疾病相持”的主张。中国历代都在民间设有不同形式的慈善公益团体，从事社会教化、儿童保护、老年人和残疾人服务等社会救助活动。即使是社会保障制度日渐成熟的现代社会，古老的、自发的互助互济行为依然存在于社会之中，成为社会保障的一种补充。虽然国家对于保障社会成员的基本生活负有义不容辞的公共救助义务，但社会成员之间也有道义上的责任。

一个社会中社会救助体系是否完善，社会救助的水平是否适当，本质上取决于社会公民的社会互助互济意愿和行为，而必要的机制建设则有助于强化社会互助互济，可以促使整个社会环境达到和谐。国家通过立法，大力提倡和发展社会慈善事业，动员社会力量共同救助贫困对象，帮助贫困地区发展经济、文化，从而提高整个社会的经济发展水平。这对于像我国这样一个人口众多、地区经济发展极不平衡、国家财力又极为有限的发展中国家来说，尤为重要。

(四)大力培育慈善组织

慈善事业本质上是民间的事业，因此，对我国而言，承认慈善组织的独立社会地位，扶持诸如慈善基金会之类的社会公益组织或团体，并让其沿着民营组织的规范化道路发展下去，显得十分必要。《基金会管理条例》鼓励民间慈善事业发展的，在政策上给予了进一步的放开。这样，以后我国会有更多的企业基金会、社区基金会、个人基金会成立，同时也为今后实施遗产税制度奠定了基础。

发展我国的慈善事业，需要从制度上加以完善。制定更加优惠的税收政策，加强慈善资金的筹集和管理，提高基金的公信度，都将极大地推动着我国慈善事业的健康发展。一是税收政策优惠。慈善事业作为民营公益事业，需要国家在政策上的扶持。遵循西方发达国家的惯例，制定相应的税收政策，对企业的慈善捐献给予免税待遇，对富人的所得或遗产征收超额累进税，鼓励并促使企业及富人热心慈善事业，并对有关慈善组织给予必要的财政扶持，以此推动我国慈善事业的发展。二是募集资金的管理和使用的规范监督。慈善事业的捐献制与民营性特征，以基金会为组织形式慈善组织，决定了对慈善组织及其运作必须实行规范化管理。为此，国家应当制定《慈善事业法》及相应的法律、法规和政策，从法制上统一规范慈善事业的性质、组织形式和具体的运作程序，以及接受捐献、善款管理、实施救助中的纪律，同时明确政府监督部门与社会协调机构，并通过政府与社会协调机构的监督确保慈善组织的运作符合法制规范。同时，要重视和培养基金会从业人员的道德素质，加强社会监督。

参考文献：

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[9] 郑功成.论慈善事业[J].中国社会工作，1997(3)：13-15.

(责任编辑：弘流；责任校对：段文娟)

作者：徐祖荣

社会救助论文篇2：

疫情防控常态化下社会救助机制面临的挑战及对策研究

摘要：社会救助制度作为关系国计民生的一项基础性制度安排，在疫情防控中采取了具有制度建设意义的临时性措施，为人民生命安全与社会稳定提供了重要保障，产生了广泛的社会效应。同时，社会救助制度在疫情防控常态化下面临着救助对象增多、应急管理机制不健全、服务机制不到位、救助资金可持续性低等挑战，需要填补社会救助制度短板，引导社会力量共同参与，建立社会救助制度在面对重大公共卫生事件时的应急机制，更好发挥兜底保障的作用。

关键词：社会救助机制;疫情防控常态化;应急机制

一、问题的提出

党的十八大以来，我国已织就当今世界最大的社会保障网。面对新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件，要让这张保障网的作用发挥得充分，就要以疫情防治为契机，完善我国社会救助机制，更好发挥社会救助机制的兜底保障作用，就必须抓紧抓牢疫情防控常态化建设。

新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、持续时间最长、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。完善社会救助机制是提升国家治理能力和治理体系的重要举措，党和政府坚持“生命至上”、“人民至上”的救治原则，社会救助机制在疫情防控中发挥了重要作用。在疫情应对过程中，也暴露出我国在重大疫情防控机制、公共卫生政府投入、公共卫生应急管理体系等方面仍然存在着短板。疫情初期，社会救助机制反应迟缓、社会救助力量不足、物资紧缺，出现市场混乱等现象，必须抓紧补短板、堵漏洞、强弱项[1]。完善社会救助机制是国家应对突发公共卫生事件战胜疫情关键的一步。探讨疫情防控常态化下社会救助机制面临的挑战，对社会救助机制提出针对性的对策建议十分迫切。

二、疫情防控常态化下社会救助机制面临的挑战

疫情防控常态化是基于疫情影响长期化或疫情风险常态化而言的。本文对疫情防控常态化从兜底发展和防疫升级两个维度进行阐述。兜底发展主要是为了保障基本民生，升级防疫系统是为了提高风险防控能力[2]。本文的疫情防控常态化是指疫情的影响和防控持续时间久，成为防控常态。社会救助机制需要适应长期的疫情防控状态，构建完整的社会救助机制，提高抵御风险的能力，保证困难群众的基本生活不受影响。

社会救助机制在抗击新冠肺炎疫情中，一方面，对困难群众的基本生活进行兜底保障;另一方面，促进社会的和谐稳定，体现了人民至上、生命至上的理念。突如其来的新冠肺炎疫情，波及众多领域，对我国的经济民生造成严重的影响，社会救助机制面临諸多挑战。疫情防控常态化下对我国的社会救助机制提出了新的要求。

（一）社会救助立法不完善，阻碍社会救助机制发挥

完备的法律制度是有序、规范、快速推进社会救助工作开展的必要前提。新冠肺炎疫情爆发后，社会救助单纯依靠《社会救助暂行办法》是难以有效发挥社会救助功能的，相关部门必须出台政策文件补充现有政策的不足。迄今为止，政府尚未出台一部专门的《社会救助法》来统领全国社会救助法律体系。目前统筹全国各项社会救助制度的法律法规是国务院于2014年颁布的《社会救助暂行办法》，这是一部行政法规，法律位阶不高、效力不强[3]。疫情防控进入常态化后，推动新的社会救助立法是社会救助机制发挥整体效能的关键。

1.社会救助项目多、整合度低，且边界不清

社会救助体系涵盖范围广、涉及内容多，包含最低生活保障、特困供养、专项救助、临时救助、社会力量等多个方面，看似各有分工、各司其职。但是，社会救助体系整合度低，没有明确边界，出现政策空白和政策重叠等现象。首先，按照《社会救助暂行办法》对受灾人员提供生活帮助，受灾人员既包括最低生活保障群体、特困人员，还包括新增人员，救助人员出现人员重叠，享受“叠加救助”服务，造成资源浪费和系列不公平现象。其次，按照《社会救助暂行办法》提供就业救助的条件是满足最低生活保障对象且有就业能力却未就业的人，可见就业救助的范围被限制，对于新增困难人员享受的就业救助需要从临时救助中获得。社会救助体系在面临紧急情况时，发挥全方位救助机制功能是错乱的，服务对象重叠，不但增加了工作量，也不利于后期服务管理;不能及时发挥社会救助整体效应，需要功能转移才能实现救助，面对突发应急情况效率低、效果差、成本高。

2.法律的可操作性不强

《社会救助暂行办法》总计70条，看似对社会救助做了详细而又明确的规定，但每章平均条款不到6条，导致法律的可操作性差。以最低生活保障为例，抗击新冠肺炎疫情中面对成千上万需要救助的对象，认证工作需要花费大量的人力、物力和财力，而社会救助制度设计复杂，管理业务烦琐，社会救助机制的作用受到限制。

（二）社会救助应急管理机制不健全，行动迟缓

我国社会救助经过70年的改革和发展，逐渐丰富和完善，社会救助对困难群众的兜底保障功能一直为我国的经济社会发展服务，但是并未建立起完善的社会救助应急机制。面对突如其来的新冠肺炎疫情，初期的社会救助应急预警反应迟缓，并未在第一时间内作出反应，如进行社会救助对象的摸底排查、关注特殊群体、扩大服务范围等，社会救助机制缺乏完善的应急系统，使得社会救助工作推进迟缓。

此次新冠肺炎疫情暴露出社会救助应急管理机制不健全，社会救助机制应对重大突发事件的能力不足，专业化、常态化的社会救助应急措施仍然处于碎片化状态，没有建立统一、高效、精准的社会救助应急协同机制，缺乏相应的预警机制和突发事件应急机制。为应对新冠肺炎疫情，各部门出台社会救助政策，但是仍存在许多不足之处：一是各部门的政策合力小;二是部门间协同合作不足，出台政策未成体系，政策分散，行动迟缓，不利于救助对象申请救助，导致出现救助不及时的现象，不利于整体推进社会救助应急机制的全国统筹和促进社会公平。

（三）社会救助服务机制不到位，服务有偏差

疫情防控进入常态化，社会救助机制也逐渐的转为常态化。在疫情防控中社会救助服务项目简单、内容单一，其主要形式就是制度化和刚性化的最低生活保障制度。尽管最低生活保障制度的实施在很大程度上缓解了弱势群体的生活压力，但在救助形式上，这是一种单向性的“他助”过程，是单纯的“给予”或“接受”[4]。由于服务机制不到位，未能实现全方位的社会救助服务。

完整的社会救助服务机制尚未形成，并未关注到困难群众的所需所求，服务不具有针对性，没有形成“群众所需——实际服务”的双向服务机制，仅仅是服务的单项实施。首先，现金救助无法解决因疫情防控无法按时购买生活必需品的部分人群。其次，现金救助也无法解决困难群众内生动力不足问题。再次，在特殊的疫情防控时期提供特殊照料服务的覆盖范围有限，服务形式和内容有待扩充和完善。最后，受新冠肺炎疫情的影响，康复患者及其家人的心理受到一定的影响，缺乏加强困难群体心理疏导的服务。

疫情防控常态化，社会救助主要集中于提供现金救助，以物质性救助为主，对特殊群体提供生活照料服务、心理服务等类型的救助项目不足，无法有效地满足现实中困难群众对社会救助服务需求多样化、复杂化的需求，社会救助服务机制的作用没有得到完整的发挥。

（四）社会救助资金重大考验，缺乏可持续机制

重大的公共卫生事件具有覆盖人群广、持续时间长、破坏力度大的特点。新冠肺炎疫情爆发波及众多行业和人群，对社会经济的发展产生一定的阻碍作用。而社会救助的资金来源与社会保险不同，社会保险由个人、企业、政府三方共同承担，而社会救助资金的主要来源是政府财政，单纯依靠政府拨款是不可持续的，且挑战性强。在面临兜底人数巨大、兜底时间长，兜底责任加剧的情况下，无疑救助工作将成为政府财政的一大负担。

我国尚未建立专项的社会救助应急资金，缺乏可持续机制，加之我国经济受新冠肺炎疫情的影响，为抗击疫情不得不按下“经济暂停键”。社会救助资金的大额支出进一步加重了政府财政的负担，社会救助资金未建立起长效的可持续机制，将是一次重大的资金考验。

（五）社会救助对象增多，社会救助体系效能低

社会救助兜底保障对象增多，社会救助保障能力面临巨大挑战。疫情防控常态化下社会救助对象不仅包括原系统内的救助对象，还包括生存系统脆弱的群体陷入生存困境，成为新的社会救助对象，主要包括以下三类人群：一是边缘贫困人口;二是长期或短期失业，失去生活来源的人员，临时贫困户和居家隔离困难户;三是特殊群体，包括“三留守”人员，残疾人、慢性病患者、临时流浪人员等群体[5]，单一的兜底主体无法供给庞大的兜底群体需求，加大社会救助的难度，需要充分发挥社会救助机制主体间的相互作用。

社會救助的“8+1”体系在面对新冠肺炎疫情的紧急情况下，各分类专项救助所发挥的作用和功能不一。当前最低生活保障救助、临时救助的救助对象准入机制和退出机制是不健全的。准入机制不健全导致应救对象进入救助系统不及时、不充分;退出机制不健全导致社会救助系统救助压力大，救助负担重，救助系统运转不良等情况。医疗救助所发挥的效用有限，单纯依靠医疗救助是无法解决困难群众的医疗问题。就业救助对尚未参加失业保险的人员是排除在外的，阻碍了就业救助充分的发挥就业帮扶功能。社会救助资源是否充足是社会救助发挥整体效能的关键，新冠肺炎传染性极强，医疗费用高额的支出，社会救助面临严峻的挑战。

三、化解社会救助机制面临挑战的对策建议

随着疫情防控进入常态化，社会救助机制在抗击新冠肺炎疫情过程中显露出一定问题，所以笔者提出一些社会救助机制对策建议。完善社会救助机制，有利于充分发挥社会救助机制保障兜底的功能，不仅是提升国家治理能力和治理体系的重要环节，也是强化社会救助机制的抵御能力和抗风险能力的要求。

（一）完善社会救助立法，促进社会救助机制运行

完善的法律法规是社会救助规范化、制度化的体现，也是促进社会救助机制运行的关键。《社会救助法》的立法任务按照十九届四中全会关于“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”的指导思想，明确国家责任和保障国民基本生活，从最低生活保障对象向各类低收入群体、临时陷入急难状态的群体扩展[6]。因此，需要国家相关部门制定独立的《社会救助法》，出台详细且具有可操作性的法律条款加以规定。

1.整合社会救助项目，理清边界

在现行《社会救助暂行办法》的框架下，整合社会救助项目，解决社会救助机制出现的救助对象和救助内容交叉重叠，以及空白的现象。重新理清各社会救助子项目间的关系，避免社会救助子项目发挥作用时需要其他子项目辅助或者出现功能转接的现象，实现子项目单独运行，与其他子项目紧密衔接，提高社会救助实施的效率和效果。

2.整合社会救助项目

在整合社会救助项目，理清边界的基础上要进一步推动我国关于社会救助的相关立法工作，构建综合救助格局，打造多层次救助体系，出台以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助、临时救助为主要内容，具有更高法律效应、应用性更强的独立性《社会救助法》，使得社会救助工作有法可依、有法可循。

3.增强社会救助法律的可操作性

增强社会救助法律的可操作性，细化和补充社会救助法律条款，强化条款使用的便捷性和明确性。构建安全、完整、有效的社会救助法律网，加强社会救助兜底保障功能，注重社会救助功能在抗击重大公共卫生突发事件下的作用。

（二）健全社会救助应急管理机制，增强灵活性

应急管理机制应区分常态与非常态。中央确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制原则[7]。现有社会救助机制尚未建立独立的应急系统。构建社会救助的应急系统可以及时反应并采取行动保护困难群众，防止因反应迟缓、效率低下而造成社会救助低效。

1.建立统一的国家疫情救助管理部门

社会救助是一项系统性工作，困难群众兜底保障需要各个部门协同作战，应当加强民政部、应急管理部、财政部、人社部之间的合作，建立统一的社会救助管理部门，由“九龙治水”变为“一龙管水”。

2.健全社会救助应急管理机制

建立应急社会救助机制，加快构建和完善国家医疗战略物资储备体系，从产能保障、调度机制、储备体系各个环节不断完善相关工作机制和应急预案，从而实现集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的目标，确保社会救助机制高效运转。

3.构建社会救助信息共享系统

构建社会救助信息共享系统，便于各部门对信息的掌控，实现横向部门的便捷交流，保证各项资源的统一调配。成立省-市-县-乡-社区社会救助五级联动系统，实现纵向的垂直式指挥系统，可以迅速反应，及时采取行动，纵向和横向相互的发挥作用，形成社会救助应急系统。加强部门间协同合作，又实现垂直式的管理，健全社会救助的监督机制，建立以上级主管部门、部门自身以及第三方评估机构为评估主体的科学合理的评估体系。

（三）建立社会救助服务机制，提供多样化服务

困难群众需求的多样性和复杂性决定了建立社会救助服务机制的必要性。新冠肺炎疫情爆发后对困难群众提供实物和现金救助，对特殊的困难群体提供生活照料服务，社会救助的形式逐渐向多样化的趋势发展。之后的社会救助仍然需要现金救助，但扩大服务型救助的必要性显得越来越突出[8]。在《关于改革完善社会救助制度的意见》中提出积极发展服务类社会救助，要求创新形成“物质+服务”的救助方式，鼓励通过政府购买服务的形式，为特殊困难群众提供访视、照料服务。扩展社会救助服务，转变社会救助原有的救助方式，是社會发展进步、人民生活水平提高的必然要求。

建立社会救助服务机制，实现全方位的社会救助服务，促进“困难群众-社会救助服务”的双向衔接，避免出现服务错位、服务不足等问题。以“救助+服务”形式横向构建全方位兜底保障体系，将以社会救助为主的兜底保障方式向生活帮扶、精神慰藉和社会融入等全方位兜底保障领域拓展[9]。扩展社会救助服务主要从以下两个方面入手。（1）在现金救助和实物救助的基础上注重救助对象的合理需求，并提供相应的服务。（2）社会救助服务提供精神慰藉、心理服务和生活照料等多方面的救助服务。精神慰藉，对困难群体提供心理服务，可以减缓心理压力，特别是受新冠肺炎疫情的影响，部分困难群众出现焦虑、恐慌、不安等现象，提供心理服务可以缓解他们的焦虑。生活照料，失能老人、残疾人、儿童等特殊群体依靠现金和实物救助是无法解决基本生活问题，所以提供生活照料服务，疫情防控常态化下，困难群众的服务性救助应得到更多的关注和重视，对因疫情失去亲人的家庭及个人提供专项的心理援助服务。

（四）扩大筹资渠道，建立资金可持续机制

社会救助资金的可持续性是社会救助机制发挥兜底保障作用的基础，建立社会救助资金的可持续机制需要从以下几个方面入手。

第一，扩大筹资渠道，推进城乡统筹，注重多主体参与。建立以政府为主，社会组织、慈善机构和企业家等多方共同参与筹资的模式，减轻国家财政压力。中央一方面可以增加对困难地区的专项财政补贴，另一方面可以提高不同省份之间的风险分担程度，由中央统筹各省区的财政支出，建立帮扶关系。

第二，鼓励商业保险公司开发社会救助项目的保险产品。比如疫情救助险，被保险人通过缴纳保费，当被保险人因不可抗拒的外来因素影响其正常生活时，由保险公司进行赔付。建立第三方机构，加强对商业保险公司和投保人的监督，约束其保险关系，制约逆向选择和道德风险的发生。

第三，整合特困人员供养制度、临时救助制度、受灾人员救助制度等，建立由国务院主管、地方政府受托经办、中央财政承担主要支出责任的基本生活保障制度，缩小地区差距，提高保障标准，扩大受助面，增强困难群众的抗风险能力。

第四，在实施社会救助的同时，增强“精准救助、精准施策”，对需要救助的人员进行核实，加强监管。加大对疫情期间骗取套取社会救助金的打击力度，确保财政花出去的每一分钱都能落到真正需要的人身上。

参考文献：

[1] 申曙光，朱艺唯.重大疫情防控与我国医疗保障体系的完善[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2020，24（3）：29-35.

[2] 贾玉娇.疫情防控常态化下如何保基本民生[J].前线，2020，（8）：55-58.

[3] 郑功成.中国社会救助制度的合理定位与改革取向[J].国家行政学院学报，2015，（4）：17-22.

[4] 林闽钢.论社会救助多主体责任的定位、关系及实现[J].社会科学研究，2020，（3）：97-101.

[5] 孔卫拿，黄晓媛.重大突发公共卫生事件中的社会救助解析——以抗击新冠肺炎疫情为例[J].社会福利：理论版，2020，（7）：16-20，63.

[6] 王延中，龙玉其，宁亚芳.“十四五”时期中国社会保障建设的目标任务与政策建议[J].社会保障评论，2020，4（3）：3-14.

[7] 关信平.当前我国反贫困进程及社会救助制度的发展议题[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2019，48（5）：28-36.

[8] 林闽钢.守住底线突出重点构建社会救助新格局[N].团结报，2020-08-27（004）.

[9] 郑子青.从新冠肺炎疫情应对看慈善参与短板和未来发展[J].社会保障评论，2020，4（2）：7-16.

[责任编辑张宇霞]

作者：宋元盛张静

社会救助论文篇3：

论社会救助多主体责任的定位、关系及实现

〔摘要〕社会救助作为反贫困的长期制度安排，多元救助主体是其主要特征，多元共治是社会救助事务的核心要义。在社会救助多主体责任的定位上，国家是社会救助首要的义务主体，提供社会救助是国家应尽的义务，强化国家责任是现代社会救助制度的重要标志，同时家庭、个人也负有社会救助的义务。在社会救助多主体责任的关系上，个人自救、家庭互助在主体责任关系中处于第一和第二位阶，“穷尽其他帮助”是我国社会救助法律规范中的要件，国家在主体责任关系中是处于最后位阶。为此，在我国社会救助立法和政策改革中，通过明确政府的给付责任，强化家庭的义务和责任，实施分类管理和开展社会救助服务，激发有劳动能力者的个人积极性，推动建立政府主导、社会力量参与、家庭和个人尽责的社会救助新格局。

〔关键词〕社会救助;社会救助权;社会救助立法

一、研究背景

在人类社会中，弱势群体的存在是一种必然的社会现象。社会救助作为一种针对弱势群体开展的反贫困制度安排，具有一定的长期性。在社会救助史上，最早可追溯到邻里间的互帮互助、宗教组织的扶弱济困等自发行为。自现代国家产生之后，国家全面承担社会救助的责任，实现从道义性救济向制度性救助的根本转变。

从世界各国来看，社会救助是国家及其他社会主体对于社会中的弱势群体和个人，为维持其基本生活需求所采取的各种形式的援助。社会救助具有保障国民有尊严的生活，维护社会稳定和促进社会发展的功能。各国社会救助主体的共同特征是具有多元性，即政府主体、社会主体与个人主体都担负着救助的义务和责任。从国家治理体系和治理能力现代化视角，社会救助其核心要义是多元主体对社会救助事务的合作共治。

当前，我国在积极推动社会救助立法，面对的主要问题是如何进一步明确社会救助法律关系的各种主体责任，落实政府的主体责任，充分调动社会力量、家庭和个人的积极性，实现社会救助多主体责任的并举。

二、社会救助多主体责任的定位

（一）国家是社会救助首要的义务主体

1.提供社会救助是国家应尽的义务。生存权位居人权之首，已成为世界各国的主要共识。生存权表现为公民的生活保护请求权。社会中的大部分成员是通过劳动手段获取劳动报酬维系生存;而少部分成员则需通过“物质请求—国家帮助—维持生存”来完成生存权的实现。①基于生存权请求的公民的生活保护权被认为是社會救助立法的基础和依据，如日本社会救助立法就是基于此展开。②在我国，《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，它彰显弱势群体获得国家帮助的基本需求是社会救助权生成的条件与基础。享受社会救助是符合法定条件的社会成员的基本权利之一。

保障公民社会救助权必须依靠国家义务的履行。社会救助权相对于社会保险权、社会福利权而言，更直接与弱势群体最基本的生存需求有关，具有不可替代性、不可或缺性。享受权利的主体绝大部分处在各种困境之中，其权利的实现必须依靠国家义务的充分履行。③国家对遭遇困境的公民承担普遍意义的社会救助义务，符合条件者都应该无差别、平等地受到保护，公民不论民族、种族、性别、职业、家庭出身、教育程度、宗教信仰，若陷入生活困境并达到需要社会救助的条件，国家就有义务进行无差别平等救助，实现弱有所扶。无差别平等原则是大多数国家社会救助立法的主要原则，如日本、韩国社会救助法中都明确规定，并作为主要原则来实施。④

此外，大多数国家都提倡和鼓励企业、非政府组织等社会力量开展救助，但由社会力量开展的救助是处于次要的、补充的地位。国家履行社会救助义务不会因为其他社会组织所开展的救助活动，从而减轻或免除国家的救助义务。公民在陷入生活困境需要对其实施救助时，国家是首要的、也是最终的义务主体。

2.强化国家责任是现代社会救助制度的重要标志。进入现代社会以来，社会救助权是作为积极的人权出现，一方面要求国家积极作为，把社会救助作为国家的基本职能来履行;另一方面国家唯有采取有效的措施才能保证公民社会救助权利的落实。因而现代国家都以法律形式确立社会救助的政府责任，使社会救助制度成为一种国家强制性的权利与利益再分配手段。⑤

国家和政府作为社会救助权的义务主体，建立社会救助机构，承担具体的社会救助事务，“肩负着为人民赢得足以生存的权利的任务，使他们不仅仅能够生存，还要享受到‘生存’这个字眼的全部含义”。⑥从社会救助组织和管理过程来考察，其本质是政府的行政给付行为。社会救助的政府行为主要体现在救助政策的决策和执行上，政府兼有监督者和引导者角色，具有主导地位和作用。现代国家通常采取各种积极措施推动社会救助工作，如提高国民对社会救助政策的知晓程度;激励救助对象进入劳动力市场积极寻找工作;再如对贫困家庭开展救助服务等等，用国家力量来推动社会救助事业的可持续发展。

（二）家庭、个人负有社会救助的义务

1.家庭负有救助的义务。在传统社会，家庭作为社会生活的基本单位，既是家庭生产与经济活动的组织者，也是对家庭成员生、老、病、死、残等社会风险进行保障和服务的提供者。进入现代社会，家庭的功能虽有所减弱，但家庭仍是现代社会的细胞，“如果家庭成员不能彼此承担重要的角色义务，家庭也就不复存在了”。⑦家庭成员的保障作用是在家庭内依靠家庭成员之间相互努力所实现，其所提供的经济保障、服务保障和精神慰藉等是整个社会保障的基础。

社会救助作为一种现代制度，公民在陷入生活困境时需要对其开展社会救助，国家是首要的、也是最终的义务主体，但仍要强调和重视家庭在社会救助中的积极作用，究其原因主要有以下方面：一是激活家庭的救助潜力，使家庭互助互济这一中华民族的传统美德能发扬光大。二是家庭互助互济还具有政府救助无法替代的道德功能，家庭更具有情感性、个性化等特点，能满足被救助者的情感需求和关怀，对政府的现金救助和物质救助起到补充和替代作用。三是家庭成员有经济能力时，由其承担无生活来源的家庭成员的基本生活;当家庭成员失去互帮互助的能力时，再由社会和国家承担救助责任。这种以充分发挥家庭救助功能为前提的制度设计，应是社会救助立法与婚姻法、民法等民事法律相衔接的关键之处，也只有充分发挥家庭救助功能，才能从整体上形成家庭保障与社会救助的互补互促的良性关系。

2.个人负有救助的义务。个人如果陷入贫困之中，个人应首先承担自己的救助义务，这是公民权利与义务的一致性在社会救助领域的具体体现。从个人陷入贫困的原因分析，造成个人贫困的原因具有多样性，既有自身原因，也有社会原因。其中对于拥有劳动能力的人而言，若是无视激励与引导措施而放弃就业，导致自身无法摆脱生活困境，即使其符合社会救助条件，国家也应当鼓励有劳动能力者开展个人自救。

此外，社会团体和企业等组织，具有救助资源多、救助方法灵活、救助响应及时等方面的优势，在世界各国都是一支不可忽视的社会救助力量，可以对社会救助起到有力的补充作用。

三、社会救助多主体责任的关系

（一）生存照顾的“辅助性理论”及其原则

1938年，德国公法学者厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）站在国家立场提出了对国民的“生存照顾”理论。第二次世界大战结束后，福斯多夫根据经济和社会的新变化，以辅助性原则修正其提出的生存照顾理论，并对辅助性理论及其原则做了详细阐述。他认为当个人和社会不能凭己之力达到目的时，国家权力才能介入，国家扮演的是“补充功能”的角色。⑧反思辅助性理论及其原则，不仅预设了社会自治的前提，也设置了个人、社会与国家在发挥其功能时的位阶秩序。

公共领域与私人领域、国家与社会的二元划分是现代宪法理念与制度设计所依据的核心假设，这种假设决定着如何来理解国家行为的合法性、个人自由以及按照自己方式追求自身目的的问题。其中国家与社会权限的划分首先涉及到辅助原则（principle of subsidiarity）⑨，辅助性原则界定了国家在社会救助领域的协助的责任。个人首先为维持生活竭尽所有的努力，同时鼓励社会团体协助个人的生存照顾问题，国家作为一种补充功能的扮演者而出现。在这个意义上，辅助性原则与“有限政府”理论相一致，个人自主、社会自治优先，在这个前提下，国家才承担提供帮助的责任。⑩

现代社会救助对国家而言是一种行政给付行为，辅助性原则解决了行政给付中的义务次序难题。个人义务地位优于国家承担的义务。国家在社会救助中的给付属于补充性质，国家不能剥夺公民个人负担自己的义务。个人凭借自身努力能摆脱困境，国家就不会也不应该介入。我国《城市居民最低生活保障条例》第3条规定，最低生活保障制度“坚持國家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针”;《社会救助暂行办法》第7条规定“支持社会力量参与社会救助”;第8条规定“对在社会救助工作中作出显著成绩的单位、个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”。这些规定基本表达了辅助性原则的内涵，辅助性原则基本上已内含在我国相关社会救助法规之中。

（二）厘清社会救助主体位阶的递进关系

个人自救、家庭互助在主体责任关系中是处于第一和第二位阶。社会救助的目的是帮助自助者，使其能早日自力更生。当个人陷入生活困境，有权请求国家救助，保障其基本生存的需要。个人对于自身生存权的继续，负有第一位责任。个人自救是个体自负其责的体现，是首要的，处于第一位阶。

家庭是其成员共同生活的单位，互帮互助是家庭功能的体现。我国《婚姻法》第4条有关规定为家庭成员负有相互帮助的义务。家庭被视为一个整体看待，承担着对老弱病残幼的帮助和照料。家庭成员是通过履行相互扶助的义务来实现家庭的救助功能。是否需要救助和救助的程度大小都要以家庭为单位进行认定。家庭单位原则也是日本社会救助立法的四个原则之一。B11

国家救助在主体责任关系中是处于最后位阶。一方面，个人无法以自己的积极行动或力量帮助自身时，国家或社会才有义务进行干预，这是辅助性原则的体现，同时也确立国家是社会救助最终的义务主体。德国《社会法典》第12部第2条规定了社会救助的次级性，这充分体现辅助性原则;另一方面，国家在承担救助责任的同时，也必须在国家财政可承受的范围内。在这个意义上，辅助性原则在日本又称为补足性原则，日本《生活保护法》第4条中也有明确规定。

（三）“穷尽其他帮助”是我国社会救助法律规范中的要件

日本《生活保护法》第4条规定，“为维护最低限度的生活，保护应以生活贫困者可以利用的资产、能力及其他所有物的活用为要件进行”;“民法规定的扶养义务者的扶养及其他法律规定的扶助应优于本法的保护进行”。这里日语翻译中的“扶养”，包含中文三大情况：抚养、赡养和扶养（夫妻间的）。被保护者应首先利用自己的资产、能力等自救手段及其他法律中规定的扶助，为维持生活竭尽努力，只有当如此仍不能维护其最低限度生活时才可适用该法。B12

2014年我国颁布的《社会救助暂行办法》和1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》中，国家义务条款外又设置了社会救助权的其他构成要件：一是低于基本生活水平，二是穷尽其他帮助。对“其他帮助”主要规定了两个层次：第一，共同生活的家庭成员的帮助。《社会救助暂行办法》第九条规定，“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”。《城市居民最低生活保障条例》第2条规定，条例所称“收入”是指“共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入”，在核算家庭收入和财产时，依据以共同生活的家庭成员的人均收入为标准，对家庭总体生活状况进行判断，实现以穷尽共同生活的家庭成员的帮助为前提。第二，企业、社会组织等社会力量的参与。《社会救助暂行办法》第7条规定“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”，并在第十章专章规定社会力量进入社会救助领域的方式，享受财政补贴、税收优惠、费用减免优惠政策等。社会力量的帮扶也是构成公民行使社会救助权的前提。因此，我国目前有关社会救助法律法规对社会救助权的构造为：①低于基本生活水平+②穷尽其他帮助+③值得救助→社会救助权。B13

基于对我国社会救助权构造的理解，首先以个人尽责为前提，受助者需穷尽个人所有可能的方式。其次是家庭帮扶优先、他法优先。而国家是社会救助最终的义务主体。在这个意义上所理解的社会救助多主体责任并举，首先是个人、家庭和社会、国家需要充分发挥出各自的作用，其次是不同主体责任的递进关系。

四、社会救助多主体责任的实现

社会救助多主体责任的实现不仅是个理论问题，更是个实践问题。当前我国正推进社会救助立法，《社会救助法》已列入第十三届全国人大常委会立法规划，并作为条件较成熟、任期内拟提请审议的法律草案第一类项目。为此，在社会救助立法中进一步落实政府的社会救助责任，强化家庭成员相互帮扶责任，明确个人责任优先。

1.落实政府社会救助的责任，关键是要明确政府的给付责任。随着科学技术的高速发展和全球化的放大作用，人类社会已经进入一个高风险社会，社会救助作为消除人们基本生活风险的制度安排将面临更多挑战。如何提高政府的社会救助能力，增加对社会救助的财政投入，有效地实现政府的给付责任是关键。

首先，政府财政是社会救助资金的主要来源。从发展中国家社会救助政府投入看，2014年发展中国家社会救助支出占GDP比重为1.6%，比重只有发达国家的一半略多。B14我国政府财政对社会救助的投入占GDP比重约不到1.0%。B15长期以来，使用“社会救助水平与经济发展水平相适应”这个原则性表述，缺乏明确的财政投入规定。

其次，各级政府的财政分担是社会救助筹资持续性的核心。如日本中央政府负担社会救助资金的四分之三，地方政府负担四分之一;各級政府分责承担内容都有明确规定。B16我国现行的社会救助法规和政策只是原则性规定各级政府担负社会保障救助资金的给付责任，如“将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算”。目前我国中央与地方财政分担比例缺乏法律刚性依据，在资金分配方式上，主要参考城乡困难群众数量、地方财政困难程度、地方财政努力程度、绩效评价结果等因素，地方各级政府间的分担比例也有很大差异。在社会救助主要项目上，最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、临时救助等，由中央财政和地方财政共同分担资金部分也没有相应规定。为此，通过社会救助立法明确中央和地方政府财政分责，建立起统一的法定量化的标准或依据是关键。

2.强化家庭社会救助的义务和责任，采取有针对性的立法和政策措施。一是目前我国社会救助立法中虽涉及了家庭的法律地位，但主要是从社会救助对象、社会救助实施角度加以规定。家庭救助功能和救助主体地位尚未得到体现。《社会救助暂行办法》第9条规定，对家庭成员范围的界定以共同生活为标准，未将法定赡养、扶养、抚养义务人纳入其中。建议我国社会救助立法借鉴日本社会救助法有关条款，增加政府向有抚养或赡养义务者索求救助费的规定。即赋予政府行使类似民法上代位求偿权的索求权，促使法定赡养、扶养和抚养义务人履行义务，而不是将家庭有能力承担的救助义务转嫁给国家与社会。B17

二是对家庭中有赡养能力的子女而不赡养其父母导致生活贫困的事件，一方面通过法律渠道约束其子女履行赡养义务，拒不履行的，追究其法律责任。另一方面对于这种老年人的养老问题，根据老年人意愿与村集体签订入住养老院协议，符合低保条件的纳入低保。这意味着一旦政府和村集体为老年人养老，其子女将丧失老年人承包土地经营权、宅基地使用权、住房所有权的继承使用的权利。同时老年人法定赡养人纳入社会信用体系，实施失信联合惩戒。

3.以帮助救助对象自立为目标，通过救助分类管理和社会救助服务两种方式，激发有劳动能力者的个人积极性。日本在社会救助立法中，贯彻了“帮助救助对象自立为目的”，在《生活保护法》第一条立法目的中有明确规定，同时采取补足性原则加以贯彻。B18韩国在社会救助立法中，也贯彻劳动自救及自立原理，即基本生活保障帮助其救助对象不再受助于他人，能独立生活，最后还要自力更生。B19

在我国社会救助立法中，需要确立帮助救助对象自立为立法目标。一是当前我国部分地方存在的低保“养懒汉”现象备受社会关注，其中有劳动能力者长期领取低保金问题最具争议。需要社会救助立法来积极面对和解决这一问题。二是从发达国家社会救助领域改革取向看，促进从“输血式”救助转变为“造血式”救助，把有劳动能力者作为政策改革聚焦的重点，激励他们走向劳动力市场。就业和再就业被认为是脱困自立的“标准路径”。如2005年德国社会救助改革中，重点是只为没有就业能力的或就业能力减损以及处于特殊困境的人提供最低生活保障。B20

为实现帮助救助对象自立这一目标，第一，需要社会救助立法明确实行救助的分类管理。确保没有劳动能力的救助对象基本生活得到长期保障，使此部分最困难的人群生计有保证、生活有希望;同时确保法定年龄范围内且有劳动能力的对象基本生活获得过渡性制度安排。重点推动有劳动能力的对象积极主动接受培训和自愿接受就业，并对各主要环节定期评估，提供有针对性的就业激活方案，“授人以鱼，不如授之以渔”，让有劳动能力的救助对象就业有出路，发展有机会，扶助他们自立自强。第二，需要社会救助立法来推行救助服务的实施。促进由传统的、单一的物质和现金社会救助转向物质保障、精神慰藉、生活照料、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助方式的专业化、多样化、组合化，最大程度发挥社会救助的综合效用。B21特别是通过现金救助与服务救助相结合，从而更有效地缓解贫困者及其家庭的生活和发展问题，激发贫困者及其家庭走出贫困的信心和决心。如日本政府先后提出“生活保护支援自立计划（2005）”“摆脱生活贫困实现经济成长的战略（2010）”，最终于2015 年确立了“生活贫困者自立支援制度”，建立以综合咨询为基础，向贫困者提供“自立”陪伴式支援服务。B22社会救助服务方式提供从“他助”转向“自助”的手段和措施，不仅可以激活救助对象的就业积极性，也可以帮助和引导他们面对社会生活，融入社会发展之中，使弱势群体依靠自己的力量解决生存和发展问题，实现自立自强。

总之，在社会救助立法中，强调国家、社会、家庭和个人多主体责任并举，对推动社会救助各主体间良性互动，实现社会救助多主体的功能互补具有重要意义和作用，这将有助于我国社会救助形成新格局，实现社会救助事业的现代化。

① 韩荣和：《论社会救助权成立的基本依据》，《海峡法学》2011年第3期。

② B12 B18 韩君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商务印书馆，2007年，第122-123、128、118页。

③ 贾锋：《论社会救助权国家义务之逻辑证成与体系建构》，《西北大学学报》2014年第1期。

④ 韩君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商务印书馆，2007年，第50-51、102页;杨立雄、于洋、金炳彻：《中日韩生活保护制度研究》，北京：中国经济出版社，2012年，第170页。

⑤ 楊思斌：《论社会救助法中的国家责任原则》，《山东社会科学》2010年第1期。

⑥ 〔美〕夏洛特·托尔：《社会救助学》，郗庆华、王慧荣译，北京：生活·读书·新知三联书店，1992年，第49页。

⑦ 〔美〕威廉·J·古德：《家庭》，巍章玲译，北京：社会科学文献出版社，1986年，第208页。

⑧ 陈新民：《公法学札记》，北京：中国政法大学出版社，2001年，第85页。

⑨ 毕洪海：《国家与社会的限度：基于辅助原则的视角》，《中国法律评论》2014年第1期。

⑩ 喻少如：《论行政给付中的国家辅助性原则》，《暨南学报》2010 年第6期。

B11 〔日〕桑原洋子：《日本社会福利法制概论》，韩君玲、邹文星译，北京：商务印书馆，2010年，第84-85页。