经济社会转型期政府管理论文

摘要：美国、英国这两个国家在不同的政治、社会、经济体制下，形成了各具代表性的城市规划管理制度模式，其政府管理的影响力、地方行财政制度、市民社会环境等制度背景，以及规划管理的法律体系、行政体系、规划体系和实施机制等方面，都具有各自鲜明的特点和代表性。今天小编为大家推荐《经济社会转型期政府管理论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

经济社会转型期政府管理论文 篇1：

论述和谐社会构建视阈中政府管理创新研究

【摘 要】 构建社会主义和谐社会是中国可持续发展的必然要求，也是我国政府管理的目标。为实现这一目标，政府管理必须在体现其社会主义指导作用的同时，转变行政理念。和谐社会建设是一项系统工程，需要社会各界的共同参与和支持，其中重要的一环在于有效地把握政府管理的维度，实现政府管理的改革和创新。

【关键词】 和谐社会；政府管理；公共服务；应然维度；创新

构建和谐社会需要社会各界的共同努力和广大民众的积极参与，但最根本的还是要发挥好政府的主导作用，让政府真正参与到和谐社会建设之中。离开了政府的积极引导和有效参与，构建和谐社会就会变成空中楼阁。我国是一个“强政府、小社会”的国家，政府手中掌握着大量的社会资源，在管理社会事务、协调利益关系、制定公共政策等方面拥有无可替代的作用。因此，如何推进政府管理的改革创新，发挥好政府在和谐社会建设中的主导作用，就显得十分迫切和重要。

1.政府管理有利于对社会矛盾的化解

随着社会主义市场经济条件下社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式“四个多样化”趋势的进一步发展，我们今天的社會是日趋多元化，这种多元化本身是一种很好的现象，但它使得我们的社会出现了新的社会阶层和利益群体，他们在根本利益一致的前提下发生了具体利益的分化，相互之间存在利益的差异、矛盾以至冲突。政府在管理工作中，首先，可以互相适应、互相协调，矛盾双方必须适应对方发展的需要，它本身才能存在和发展；其次，可以互相兼顾，矛盾双方互相争夺着某些共同需要的东西，一方如果占的太多，使得另一方占的太少，其发展受到了限制，另一方就会限制此方的发展，因此要兼顾另一方的发展，对自己有所节制；最后，可以互相妥协，互相让步，求同存异，在根本的利益、目标、基本的原则相同的前提下，对一些较次要的、暂时无法统一的矛盾，或涉及一些非原则性的矛盾，可采取妥协、让步、求同存异的方法处理。

2.和谐社会构建中政府管理维度的缺位分析

当前我国经济与社会生活中确实存在着一些不和谐的因素，如维权事件、公共安全事件、群体性事件等不断发生；上学难、看病难、买房难等现象一直存在；官员贪腐、权力寻租等现象时有发生，等等。究其原因，可以说是社会转型期的大环境、大趋势造成的，但是最根本的还是政府管理手段落后、管理能力欠佳造成的。在政府管理中常常出现缺位、越位的现象。

（一）全能政府的问题

在传统社会中，我国是一个中央集权的国家。在计划经济时代政府建设更是有明显的中央集权的倾向，政府通过行政管理手段和指令性计划进行经济社会管理，既是决策者、管理者，又是生产者、销售者，政府几乎包揽了所有的社会事务，这时的政府是一个全能政府。

改革开放以来，我国进行了经济体制改革，逐步建立了社会主义市场经济，但是政治体制改革并没有赶上经济体制改革的步伐，政府错位、缺位、越位等现象时有发生，权力滥用、官僚主义、效率低下等问题十分普遍，这些都制约了经济的发展，影响了社会的和谐。然而，加强市场监管、维护市场秩序；改善民生、提供良好的公共服务；保护资源、改善环境，这些应该政府提供的服务，政府并没有做好，这显然与和谐社会的要求背道而驰。

（二）政府管制与权力滥用

现代公共管理理论认为，政府对微观市场主体的管理应该有明确的法律授权，政府必须做到依法行政。但是在我国的政府管理中却并非如此，有些政府部门凭借手中的权力垄断某些领域的生产和服务，为本部门、本单位牟取暴利；有些部门利用手中的审批权强行干预经济活动。这些影响了市场机制的正常运行，导致部门垄断横行，扭曲了政府与市场、政府与企业之间的关系（汤普森，1997）。政府垄断与社会管制成了政府腐败的根本，成为政府与民众矛盾的焦点。虽然政府也做了大量的工作、出台了许多管理制度和政策文件，但是并未取得民众的理解与认可。

在社会管理中，行政执法主体混乱、行为不规范的问题十分突出。一些地方和部门常常利用手中的权力与民争利，导致了国家利益部门化、部门利益个人化。由于政绩考核体制的问题，部分官员对群众疾苦、民生问题不闻不问，漠视群众的利益诉求。

（三）机构臃肿且效率低下

政府办事效率是政府绩效考核的重要内容，也是群众十分关心的问题。但是，政府机关中效率低下、推诿扯皮、办事拖拉的现象层出不穷。其中概括起来主要有会议泛滥成灾；遇事先考虑部门利益，相互推卸责任、扯皮；弄虚作假、捏造数据、欺下瞒上等成为常态；议事程序冗长，决策效率低下，办事拖拉。

我国政府管理中还存在许多与经济发展不协调、与人民群众要求不相符的问题。要构建和谐社会、实现经济社会的可持续发展，必须推进政府的管理创新，建设“以人为本”的服务型政府。

3.按照建设和谐社会的要求，加快推进政府转型的实际进程

构建和谐社会必须解决体制性障碍。当前，加快推进政府转型有两个大的背景：一是经济发展中许多深层次的矛盾和问题都同政府职能转变相联系；二是社会生活中突出的矛盾和潜在的风险，要求强化政府的公共服务职能。在这种特定的背景下，我们要把政府改革放到更加突出的位置，努力实现政府转型的实质性突破。

这些社会关系的日益深刻变化，对公共服务的相关立法提出了迫切的要求。加快公共服务的相关立法，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、政府提出的现实要求。推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育，建立严格的法律问责制，对不执行法律，违背法律而形成的各类严重失职和渎职的行政行为，要依法追究责任。因此，应当尽快把政府履行公共职能的范围，程序以及措施纳入到制度化、法制化的轨道，建设法治政府。

4.和谐社会构建中政府管理的应然维度

改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，人民的生活水平有了质的提升。但是，发展中的新情况、新问题也在不断涌现，不平衡、不协调、不可持续等发展问题日益凸显，社会阶层的分化更为明显，社会内部矛盾更为复杂，建设和谐社会的难度越来越大，这都在考验着政府的管理能力，因此必须不断推进政府管理创新，以创新促和谐。

（一）政府管理观念

马克思主义认为，认识对实践有指导作用，正确的认识可以推进实践的发展。因此，在政府管理中，应根据经济社会发展的需要不断推进政府管理理论创新，用科学的管理理论指导社会管理（马克思恩格斯选集，1995）。和谐社会的核心价值是公平正义、以人为本，是促进人的全面发展；党的宗旨是全心全意为人民服务，这就决定了政府建设的目标是服务型政府。同样，建设服务型政府也是公共管理发展的历史趋势。

当前政府部门官僚主义作风严重、官本位思想根深蒂固、工作效率低下、贪腐现象不断，这些问题的存在导致了政府与民众关系的不和谐。为此，应借鉴公司治理模式，转变管理理念，树立“顾客至上”的服务理念，应视民众为政府的服务对象，以民众的满意度作为衡量政府公共服务质量的基本标准。这种变革是一种历史性的变革，政府不再是高高在上的社会管理者，而成了民众的服务员，这种变革必将涉及经济社会生活的各个方面。

对于建设民众满意的服务型政府，首先要考虑的是提高服务质量，提供让顾客满意的个性化的服务。这可以借鉴国外的经验，例如如何听取顾客的意见，如何进行顾客采访、顾客服务训练等，如何建立完善的申述制度、监督监察制度等。这些对建设服务型政府有着重要的借鉴意义。建设服务型政府还应该尽可能简化服务流程、降低服务成本，降低提高公共产品、公共服务所要支付的费用，以求用最少的钱办最多的事。此外，应注意防止公共权力的滥用，“权力会带来腐败，绝对的权力带来绝对的腐败”。要防止层出不穷的腐败现象，必须加强权力的监督，对政府的赢利性行为进行限制，明确政府的角色定位。

（二）政府管理制度与方式

改革开放以来，我国的社会阶层出现了新的分化，个体户、民营企业家、自由職业人员等新的社会群体不断涌现，随着社会阶层的增加，社会关系变得日益复杂，社会冲突不断增加。要建设和谐社会就必须处理好公平与效率之间的关系，将社会矛盾控制在一定的范围之内。因此，政府应完善决策机制，建立由决策中枢、信息反馈、参谋咨询为主要内容的科学决策体系，既要保证在政府决策中党的领导权、指挥权，又要保证决策是充分建立在民意之上，还要保证决策的科学性。

现代社会的公共事务日益复杂，仅仅依靠政府的管理很难收到预期的效果，因此，应该建立政府为主导的公共治理模式，充分吸收公民、民间组织、私人组织、专业机构等参与到社会管理之中，从而形成公共管理的新体系，才能实现政府与社会的良性互动。建设和谐社会是一项系统工程，它是一个长期而复杂的过程，只有不断地提高管理对象的自我管理、自我服务、自我决策能力，才能实现政府、社会、民众之间的相互信赖，从而使整个社会更加和谐。

参考文献：

1.邓小平文选（第3卷）[M].人民出版社，1993

2.[美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明等译.中国人民大学出版社，2001

3.[美]汤普森编.宪法的政治理论[M].张志铭译.三联书店，1997

4.马克思恩格斯选集（第4卷）[M].人民出版社，1995

5.辛向阳.国际视野中的和谐社会建设[N].中国青年报，2005-8-14

作者：韩晓玲 郑丽娜 韩晓红

经济社会转型期政府管理论文 篇2：

美英两国城市规划管理制度模式的比较与启示

摘 要：美国、英国这两个国家在不同的政治、社会、经济体制下，形成了各具代表性的城市规划管理制度模式，其政府管理的影响力、地方行财政制度、市民社会环境等制度背景，以及规划管理的法律体系、行政体系、规划体系和实施机制等方面，都具有各自鲜明的特点和代表性。以美国、英国为主要研究对象，通过分析比较两国城市规划管理制度模式的特点和差异，探讨国外经验对我国社会转型期城市规划管理制度建设的启示和借鉴意义。

关键词：城市规划管理；制度；比较研究

随着经济全球化、市场化、城市化的快速发展，处在竞争最前沿的大城市面临着日益复杂的环境变化和巨大的发展压力。城市规划管理作为政府进行城市管理的重要手段之一，通过对各类城市开发活动的控制和引导，发挥对土地、空间等资源的市场分配机制的干预作用，从而起到促进社会资源公平分配、协调城市发展的作用。在社会转型期的背景下，计划经济体制下城市规划管理中利益一元化的主客体关系发生了明显的变化，政府与企业、社会之间，乃至不同政府部门和管理层级的各类管理主体之间对于利益的追求和目标的认识并不总是一致；随着土地、空间、住宅等资源分配日益市场化和个人产权意识的不断提高，建立在行政权力本位基础上的传统的规划管理体制已经难以适应社会经济多元化发展的需求，从而导致了宏观规划失控、微观管理失灵等种种矛盾和问题日益突出。这也意味着，在利益关系多元化复杂化的背景下，传统的城市规划管理体制的价值理念、制度体系和技术手段必须进行调整，新的价值取向和制度模式的逐步确立更需要通过政府、社会、企业的主体间有效互动，建立在全社会各阶层的广泛认可和共识基础之上。因此，探索建立适合中国国情和城市化发展要求的城市规划管理制度，已经成为公共管理学领域日益关注的重要课题。

作为社会治理和经济建设的重要手段和工具，在城市规划管理制度的形成和发展过程中，规划管理的基本理念、制度框架以及政策目标和手段的建立，无疑会受到来自政治制度、经济发展、社会结构与社会环境等一系列因素的重要影响，和经济社会发展政策的目标设定相联系。从政治制度的基本特征来看，民主政治的基本模式、行政管理的系统特征、地方行政的基本框架、政府间关系和职责划分、财政税收制度的结构特征等因素，都会对城市规划管理构成本质性的制约条件，对规划管理理念的形成和制度框架的建立产生根本影响。从经济发展的阶段特征来看，经济发展模式、产业结构的转型、经济景气状况和产业政策等因素会对城市规划管理的环境条件形成极大的冲击，从不同的角度对规划管理政策目标的建立和政策手段的选择产生重大影响；从社会结构和社会环境的角度来看，市民社会的形成和成熟、地方治理的社会环境、社会结构的转型等因素既影响着城市规划管理的基础条件，同时也引领着规划管理制度变革的基本方向。

西方发达国家自工业化和城市化初期开始，在经过了不同的经济社会发展阶段背景下的理论探讨和实践积累基础上，逐步建立了较为成熟、而又各具特色的城市规划管理制度，在基本价值取向、规划管理体制特征、规划技术手段的体系结构、公众参与和社会监督机制等制度内容和实施运行机制等方面，都具有各自鲜明的特点。各国在不同制度环境条件下形成的不同制度模式及其在不同的经济社会发展阶段中管理理念、方法、运作机制的调整和转变，其理论和实践经验为研究中国城市规划管理制度模式的发展方向、手段和途径提供了极好的参照指标和借鉴对象。因此，分析研究西方发达国家规划管理制度的发展历程，总结其具有代表性的制度模式和运行机制，对于分析、研究中国现阶段城市规划管理中面临的重大制度性和政策性问题具有极为重要的借鉴意义和参考价值，有助于为研究中国城市规划管理制度和有效的运行机制提供重要的理论依据和实践基础。

本文以美国、英国为主要研究对象，把握两国不同的政治体制、地方行财政制度和社会环境等制度背景因素的影响，通过对规划管理的法律体系、行政体系、规划体系和实施机制等四个方面的分析，总结美英两国城市规划管理制度模式的特点和差异，分析城市规划管理的制度及其运行中不同的经济、社会、制度、技术等因素的相互影响，探讨国外经验对我国社会转型期城市规划管理制度建设的启示和借鉴意义。

1 制度背景

在美国，作为政府城市治理责任的重要内容，规划管理的行政行为和权限首先受到议会和司法机构的监督和制约。在地方自治的制度框架下，以州为单位的地方政府拥有独立的立法、行政和司法的权利，在城市规划管理中各地方的法律制度和管理方式、标准也根据地方各自的条件而决定，联邦政府对城市规划管理的指导和干预十分有限和间接。在地方财政制度方面，美国实行中央和地方对等的分税制，地方税以固定资产税为主要税源，由于城市规划管理极大的影响着固定资产价值，因此成为城市政府保证财政收入的重要工具之一（Norman，John，1995：211-214）。对于地方政府来说，土地利用的形态不仅对城市的发展及其所需的公共服务的成本费用起着决定性的影响，而且通过其对土地经济价值的影响和固定资产税的涨落左右着地方财政收入的多少。因此，在制定总体规划以及审查开发项目时，一个新开发项目可能带来的税收是否能够与该项目相关的道路交通、公园、警察、消防等公共服务的管理运营成本相平衡，往往成为地方政府考量的一个重要指标。另一方面，由于对个体自由的崇尚和对强权政治的抵制，美国社会和公众舆论对政府干预社会事务的接受度较低，因此，对于城市规划管理对私有财产的干预和约束程度的合理性的争议较多，经济社会环境对规划行政活动的制约作用较为明显。1920年代开始，作为美国城市规划核心内容的区划制（Zoning）之所以能在美国各地得以广泛推广，除了当时住房制度改革、城市美化运动的推动，使得城市规划作为一项地方政府的公共职能开始被社会广泛接受等因素外，区划制在维持和提高住宅与土地等私有财产价值方面的作用是最重要的原因，这使得区划制实际上成为私有财产、尤其是中产阶级私有财产保护的重要政策工具。

英国作为地方自治的起源国家，地方自治的传统根植于其多元化的社会结构和人文环境之中。虽然地方政府在对地方事务的治理中拥有较多的裁量权，有权根据地方的特点和条件进行独立的决策和管理，但同时往往也会受到中央政府的强力干预。自从传统的以固定资产为征收标准的地方税，改革为以家庭人数和住宅资产价值为综合标准的地方税之后，地方政府的权限受到了进一步的限制，世界上历史最悠久的地方自治制度发生着深刻的变化（Thornley，1991：95-98）。与崇尚个人自由的美国不同，作为英国社会的传统之一，社会对于政府干预市场行为和社会事务的接受度较高，这一因素对战后英国福利型资本主义国家政策的形成和城市规划管理制度的建立具有极为重要的意义，尤其体现在政府通过城市规划管理制度的建立而对个人财产权进行的高度控制，以及在长期的经济衰退时期政府通过规划管理制度的调整而对城市开发的大规模的直接干预（Gordon，1996，78-79）。在较为成熟的地方自治的基础之上，1970年代以来广泛开展的公众参与对政府管理模式和制度变革产生了极为重要的影响，城市规划管理制度的基础条件发生着深刻的变化。

2 规划管理法律体系

规划管理法律体系的特征主要体现在框架结构特点、功能作用和主要内容三个方面。

美国地方分权的体制下没有城市规划的国家法律，城市规划的法律体系主要由州以下的地方自治体层面的法律构成，包括州的标准授权法和地方的立法。州的标准授权法中仅对规划行政提出最低限度的要求，且不具有法律约束效力，规划的内容、形式乃至是否制定城市规划等问题均由地方立法自行决定，因此，地方立法在规划的法律体系中具有绝对的主导权。同时，规划诉讼案件的司法判例对规划管理的执行以及立法也起着十分重要的影响作用，往往成为对规划管理中原则性和合法性问题的最终判断，而在很长时期内都将影响着地方规划行政和管理实践的基本方向，司法能动主义和法院的主动行为成为行政监督和为权利人提供事实上的司法保护的重要因素。在这样的体制下，司法机构所拥有的权力对地方政府在城市规划管理方面的任意性和自由裁量权起着极大的制约作用（Daniel，1996：201-203）。由于美国城市规划的实施主要依靠区划制，而没有独立的开发许可制度，所以其规划法律的功能和内容就更集中于规划本身，而不具备解决规划实施问题的作用，这与英国有着明显的差异。从框架特点和内容来看，以实用性为主、缺乏专业法律的系统性和连贯性、重视程序性规定、缺少规划内容的规范性规定、各地方的规划法律各具特色是美国规划管理法律体系的主要特点，而这些特点正是反映了美国高度地方自治的背景下作为地方事务的城市规划管理的基本模式。

与美国完全不同，英国以《城乡规划法》为法律体系的核心，以大量的法律性文件、行政指导性文件和地方法规为基础，城市开发、住宅等相关法律为补充和衔接，形成了较为完善的专业性法律体系。从法律体系的框架结构特点来看，从国家法律、大量的专业部门法规、详细具体的行政政策文件到地方法规以及相关领域法律，构成法律体系的四个层次，具有明显的系统性和完整性（Moore，1990： 77-80）。从法律法规的功能、作用来看，《城乡规划法》作为专业领域的国家法律，其纲领性和权威性十分突出，而专业部门法规和法律文件则是对法律中具体的条款内容和执行细则进行规定、解释，政策性文件则是对具体的政策制定和实施的指导性说明和解释，地方法规是根据地方的实际情况和条件进一步对规划管理的执行和规则作出进一步的具体规定，相关领域的法律则从各自不同的侧面对规划编制和管理所涉及的各种权利、义务和规则作出相关的规定，从而形成对规划管理法律法规的必要补充，因此，各类法律法规各自的功能十分明确，又相互衔接、互为补充。从法律法规的内容来看，有关规划管理中各部门的职责和权限、规划编制的程序性规定，以及规划内容、控制标准、执行手段等技术性规定十分详细、具体、明确，而且不仅包括了规划体系内容的规定，也包括了规划实施的开发许可制度和规划实施手段等的规定。

3 规划管理行政体系

城市规划行政体系的特征主要可以通过对政府间关系、部门职责划分、决策程序与公众参与、检查、救济与协议机制等方面的分析进行把握。

美国规划行政体系的特点，首先是在地方自治的前提下，城市政府在规划决策和执行方面拥有较大的自主权，中央政府、州政府对于城市规划事务的干预和指导极为有限，主要通过资金扶持或金融税收等方式进行间接、灵活的引导。第二是在地方层面，立法部门、行政部门、司法部门三权分立，职责明确，形成了相互监督制约的关系。从职责分工来看，地方议会具有制定法律法规以及开发控制的原则性决定等立法权，规划委员会①及规划局等规划行政部门通过规划审查对开发活动进行控制和引导，各级地方法院依据司法程序主要对规划管理中公私双方行为的合法性②进行审查。从主体间关系来看，规划委员会的独立运行机制和最终决策权最大程度的避免了政治对规划决策的影响，但获得议会半数以上支持的条件下也可推翻规划委员会的决定，而且规划委员会的最终决策仍受到地方议会预算决策的制约（Norman，John，1995：79-81）。另一方面，通过法律内容和规划指标的规范化，减少概念性标准和原则的设定，使得规划管理过程中行政部门的裁量权受到明确的约束。第三，通过法律的参与权利保障和制度化的决策参与程序设计，以规划公示、听证会、市民投票表决等多样化的公众参与形式，使得城市规划行政部门拥有的有限裁量权受到严密监督。在对规划决定和相关行政行为有异议的情况下，主要是通过以行政委员会和议会为平台的行政救济制度来对异议和申诉进行调解和裁决。

在英国，一方面城市政府在规划行政方面拥有较大的自主权，但中央主管部门也通过制定法律法规、政策、执行标准等形式对城市规划行政进行强力干预、直接指导和严密监督。在城市层面，议会在规划决策和实施管理中都发挥着极为重要的作用，规划管理的主要决策都由议会作出，行政部门以为议会服务的形式开展行政活动。但规划行政部门在实施管理过程中拥有较大的自由裁量权，可以根据地方特点和实际条件决定规划控制的具体标准和形式，这一点与美国差别较大。同时，通过行政体系内部较完善的监察监督制度，规划行政部门也受到自上而下的严密监督，这也是其另一大特点，以监察厅和巡视员制度为中心的监督制度和以主管大臣审查为中心的行政救济制度在规划行政的实施中发挥着极大的作用；而司法审查却因为其重视私权的立场，在规划行政中的作用受到了一定的限制（Prestwich and Taylor，1990：162-165）。在规划决策程序设计中，方案协商、规划公示、公开审查作为公众参与的三大重要环节，不仅使公众能够充分的参与到规划编制的各个阶段，同时也发挥了在规划决策之前最大限度解决争议的协议协商机制的作用。

4 规划技术体系

城市规划技术体系的特点主要体现在框架结构特点、规划的法律效力、规划灵活性和规划的功能定位等方面。

美国自1920年代后期，联邦政府分别制定了标准城市规划授权法和标准区划授权法，总体规划和区划作为城市规划体系的重要内容得到了正式的承认。总体规划的功能主要有协调各种公共项目，作为各种规划管理手段的依据，明确未来土地利用的蓝图，对于各种土地开发活动和土地市场行为进行引导。总体规划的内容往往包括土地利用、交通设施、各种公共设施及公共开放空间的规划方案以及人力资源开发、经济发展、历史城市保护等，主要以概念性的政策说明为主。区划的功能主要是作为实施总体规划有效的、但非唯一的手段，内容主要包括土地使用类型、开发强度和周边影响限制等三个方面。因法律体系的影响，美国的规划体系具有层次结构单一、但功能内容明确的特点。从规划制度的层次结构来看，不仅缺乏区域性的宏观规划，而且总体规划的制定在很多城市也未普及，已完成的总体规划对城市开发的引导作用仍十分有限，真正发挥规划控制、引导作用的主要是区划制（Zoning），因此区划制在开发控制中的实用性功能十分明确。由于美国区划的内容、形式和标准完全由地方议会决定，可根据当地的情况制定相应的控制种类、控制标准、用途控制和体量控制的对应关系等。区划的内容、尤其是指标体系和控制标准的规定十分详细，通过体系化、规范化、标准化的规划指标系统，来完成对开发活动的控制和引导，保证政策目标的有效实施，是美国区划制的主要特点（Cullingworth，Barry J.，1993：28-30）。这一特点也同时反映出美国城市规划管理制度设计的一大原则，即通过规范、系统的管理工具的运用，限制行政人员的自由裁量权，以避免行政执行中的随意性，防止权力的滥用。

英国规划体系的结构层次主要包括了宏观的结构性规划（structural plan）和地区性规划（local plan）这两个层次，分别与郡—地区的规划行政体制相对应。从功能划分来看，结构性规划的作用在于明确相对宏观的区域范围内城市开发和土地利用的基本政策和开发控制的方针，为地区性规划提供依据和框架，而地区性规划则更多地着眼于为本地区内的开发提供土地利用规划等政策性指导。规划指标主要包括位置，用途与密度三大基本要素，以及地区所需公共设施的种类及水平指标、建筑形态设计、特殊地区的高度控制指标等，但这些规划指标并不是强制性指标，而是作为规划审查中规划人员与开发商交涉时的起点，在制定时已经留有余地，也允许在实际执行中有所变动。此外，规划人员与开发商协商时，为争取更多的社会公益也会提出的一些非统一性的机动性规划要求作为附加条件，如公共开放空间、交通类设施、福利性设施等（Thornley，1991：156-158）。与美国的区划相比，从内容、形式来看，英国城市规划的政策性特点十分突出，而并不强调规划指标的应用性和可操作性，在规划指标的体系化和标准化方面并没有规范系统的要求，但这一特点正是以具有较高自由裁量权的规划行政体制为核心而运行的。可以说，以规划行政的自由裁量权为基础，来推进城市政策和城市规划的灵活、有效的实施，正是英国城市规划管理制度的核心特征之一。

5 规划管理实施机制

城市规划实施机制的核心是以各类城市规划为主要依据对开发项目进行规划审查的开发许可制度，其中主要包含了对于行政部门自由裁量权和开发利益公共还原等问题的探讨。

美国城市规划的实施主要通过以区划制为依据的开发许可制，以达到对各类开发活动的控制和引导。由于区划中控制指标的规范性、系统性和规划内容的明确性，开发审查实质上更类似于执行与审核，反映出制约行政部门裁量权、以免权力滥用、保护个人权利的基本制度导向。但是1970年代之后，随着限制城市无序发展的呼声日益高涨和城市成长管理政策的兴起，出于解决规划实施的资金问题以及市中心与郊区之间的社会经济矛盾等现实需要，通过收取开发费和捆绑式开发等多样化手段，实现项目内或项目间、区域间的开发利益转移，使得开发主体在享受由政府基础设施投入而带来的土地开发利益的同时对社会有所回报，开发利益的公共还原成为规划实施中重要的政策目标之一。在这一背景下，地方规划行政部门在开发审查中通过灵活运用开发协定（development agreement）、特例许可（variance）、任意审查（discretionary review）等方式③，对控制标准和控制内容进行适当的调整，提高了规划实施的灵活性和针对性，也使得规划行政部门的自由裁量权得到了实质性的扩大（Robert & Danforth，1994：170-173）。

英国开发许可制的核心特征是以规划行政的自由裁量权为基础，来推进城市规划灵活有效的实施，与美国明显不同。在规划行政人员较高的专业素质和社会责任感、严格的行政监督和行政救济制度、完善的法律法规体系基础之上，规划行政部门自由裁量权的发挥，使规划目标的实施更适应于地方的实际情况和现实条件，避免管理的僵硬和教条，也有效避免了权力的不当使用和官僚体系对政策实施的过度控制。作为开发控制的另一个目标，开发利益公共还原的理念很早就已经出现在英国的规划政策和法律中，从早期1950年代建立在开发权国有化理念之上的土地征收制度，以及其后逐步建立的相关税收制度，这一理念的实践操作手段有过较多的变化。近年来这一目标的实现则越来越倾向于通过规划增益制度（Planning Gain）④，在开发审查中增加机动性规划要求等附加条件，从而实现规划外部效益的社会化和公共还原（Atkinson & Moon，1994：56-57）。

英美的实践结果表明，在城市发展环境日益复杂多元化的背景下，为提高政策实施和管理的灵活性和有效性，适当扩大自由裁量权已成为普遍的趋势。作为规划实施的主要目标之一，开发利益的公共还原也需要通过规划行政部门对裁量权的运用才更易于在项目中得以灵活实现。但是，随着规划管理中自由裁量权的扩大，对于其合理合法性的争议和对其经济社会影响的社会公众质疑也在增加。某些规划行政行为跨出了现有权力约束框架之外，规避了法律和公开行政程序等的制约和监督，从而使得行政行为的公平性、公开性受到严重质疑；过度管制还可能造成开发成本过高，进而影响城市经济社会的有序发展。因此，在适当放宽行政自由裁量权的同时，如何进一步合理规范这类行政行为也成为制度建设的新课题。

6 经验与启示

美英两国城市规划管理模式的主要特点，可以概括为以下几点。

美国的特点主要是在地方自治的基础上地方主导型的规划管理，通过三权分立的监督体制、实用规范的法律体系和可操作性较强的规划，对地方规划行政的自由裁量权进行严格制约，规划管理的实用性强，规划实施主要建立在以区划为依据的开发许可基础上，以司法为主的行政监督和救济机制较为完善。英国的特点主要是在地方自治基础上的平衡型的规划管理，中央政府在基本制度建设和政策导向方面对于地方政府具有较强的直接影响力，但也在具体的规划行政方面为地方政府留出了极大的自由裁量的空间；规划管理的政策性较强，在以规划实施为目的的开发许可中，行政体系内行政监督和救济机制较为完善。

与英国相比，美国规划管理制度模式的主要缺陷在于地方分权和地方自由主义造成区域性问题难以解决，而且由于以区划制为主要实施手段的城市规划实质上成为地方自治体确保财源的主要手段之一，难以发挥对城市未来发展的宏观引导作用。但英国模式的缺陷则在于过于严格的规划控制不仅会带来较高的管制成本，也可能不利于持续的经济发展，而且这种制度模式对地方自治能力和社会环境的依赖性较强，适用性较为有限。从美英两国规划管理制度模式的形成来看，规划管理技术、体制、法律等制度手段的形成和技术工具的选择直接反映了一个国家基本的社会治理形态，很大程度上取决于其所在的社会环境和人文背景的制约和影响；作为政府公共管理的重要组成部分，规划管理的目标、理念和制度工具的形成都是这一基本的前提基础之上的。另一方面，城市规划管理制度模式的形成、建立和发展，往往是发生在各个国家特定的社会人文环境中的一种社会选择的过程，这同样也意味着一个国家基本的社会治理形态的形成，必须建立在充分有效的利益博弈的基础之上；唯有如此，社会治理才能拥有最广泛和充分的社会共识和利益协同的支撑。

美英两国各具代表性的规划管理制度模式形成与发展的经验，对于建立并完善适合中国经济社会发展要求的规划管理制度，具有重要的借鉴意义。

（1）法律体系：从1980年代我国颁布实施《城市规划法》以来，城市规划管理领域的法律法规的制定和实施经历了快速发展的时期，目前已经初步建立了以国家法律、行政法规、部门规章、地方法规和地方规章的五层结构为主的、较为完善的法律法规体系。我国的规划法律体系与英国较为相似，但从其功能作用和内容来看，还有较多的欠缺；尤其在程序性规定、行政主体职责权利关系的界定、规划指标的规范性内容等方面还有待充实，土地法、建筑法等相关法律也仍需要进一步完善。当然，城市规划管理法律制度的建立还必须建立在完善的国家基本法律制度的基础之上，如物权法对个人财产权与公共利益关系的界定、行政法等对行政权和行政行为的规范等，都将对城市规划管理法律制度的建设产生重大影响，尤其是在规划管理中程序性规定和相关行政主体权责关系的界定等方面的法律制度的完善，在很大程度上仍有赖于相关行政制度和法制建设的进一步推进。

（2）行政体系：由于我国的地方行政制度和美、英两国都有较大的区别，财政、立法、政策实施等方面的中央与地方政府间的关系，与地方自治的美英两国有所不同。在城市规划管理领域，地方政府在财政、地方立法等方面实质上拥有较大程度的自主权，在政策实施中具有较大的裁量权，但另一方面，从部门间关系来看，立法、行政、司法的独立运行、相互监督、相互制约的治理结构还未得到有效的建立，特别是行政行为的监督和制约机制，无论是从行政体系内部或行政体系外部来看，都仍有待健全和完善。首先是作为立法机构的人民代表大会制度和司法机构对规划行政的监督、制约机制急需加强，规划的决策机制和决策程序的完善、补充和调整需要在健全法制的基础之上逐步实施和开展；其次，迫切需要在规划行政体系内部推进行政监督机制和行政救济制度的建设，加强对行政权力和行政行为的监督和规范；在这方面，英国的相关制度具有一定的参考借鉴意义。第三，在目前的行政主导型制度环境中，规划决策程序的民主化建设需要在逐步推进广泛的公众参与的同时，尽快建立相应的协议协商机制，加强政府与企业、社会公众的互动和交流，以提高城市规划管理的民主性和有效性。

（3）技术体系：我国的城市规划技术体系以总体规划、分区规划和详细规划作为结构性划分，各类规划的功能作用明确，内容要求和形式较为系统，规划间相互衔接保持了较强的一致性。目前规划体系存在的主要问题一方面在于如何加强总体规划的政策性和宏观引导性，使得总体规划能够更好地适应于城市发展环境快速变化的要求，另一方面在于如何提高详细规划内容和控制指标的标准性、规范性和体系化，使得详细规划能够适应规划管理的实际需要，更好的发挥开发控制的作用，真正成为开发审查的有力依据。在总体规划的调整方面，可以借鉴英国的结构性规划改革的经验，在总体规划的内容中增加经济开发、环境保护和社会公平的相关政策性要求，提高总体规划的综合性政策导向作用。在详细规划的调整方面，则需要根据我国城市发展和规划行政的现实条件，适当借鉴美国的区划制和英国的机动性规划要求，在提高规划控制指标的系统性、规范性和体系化的同时，通过机动性规划要求建立具有一定灵活性的、能够适应实际需要、又具有较高可操作性的规划控制标准。

（4）实施机制：我国的规划管理实施保障机制以“一书两证”为核心，通过对开发项目实施过程中的各个阶段进行具有针对性的审查，以保证城市规划的政策性引导作用和开发控制作用的有效发挥。由于规划管理中规划指标的不规范、规划政策导向的不明确等一系列因素，使得规划管理中的不确定性和不透明性有所增加，规划的权威性受到影响，而开发审查中自由裁量权的问题也会使得规划管理的效率和合理性、科学性受到一定影响。可以看出，规划实施体系中存在的问题本质仍然是规划法律体系、规划行政和规划体系不完善所造成的，规划实施问题的解决也有赖于规划法律的不断完善、规划行政监督机制的建立健全、规划指标规范性和系统性的提高，才能得以根本解决。另一方面，虽然随着房地产市场的逐步建立和城市开发机制市场化的不断推进，使得开发利益公共还原问题日益成为一项政府与社会共同关注的政策性问题。虽然在轨道交通等大型公共项目中，以各种形式向周边地区企事业单位收取开发费用、以解决项目资金问题的手段已经在实践中不断被运用，但由于征费行为合法性（虽然是合理的）、征费方式、途径和费用使用等的不规范性，往往会导致其最终结果与目标的偏离，因此，在城市改造和城市公共项目快速推进的时期，尤其迫切需要借鉴美国和英国的实践经验，在各级规划管理法律法规中明确开发利益公共还原的基本理念，并配合规划体系的改革，建立制度化的开发利益公共还原的规划管理手段。

注释：

① 城市规划委员会是在城市规划的实施方面具有基本决策功能的机构，由5-10人的各专业领域市民代表组成。由于各地方的规定不同，既有拥有了大量的决策权的规划委员会，也有的规划委员会只具有简单的建议咨询功能，也有一些地方是由市议会兼任城市规划委员会的职能。

② 规划诉讼案件中司法判决的主要依据和出发点是合法性，包括对政府行为是否具备正当理由（符合公共利益）、正当程序以及是否存在歧视等不公正性进行审查，而规划本身的技术合理性并非司法审查过程中的主要关注点。

③ 特例许可是指由于地块本身的因素使得土地所有者按照区划要求进行开发具有一定困难时，为其免除困难而对土地用途或开发指标进行适当调整后给予许可的一种灵活性的规划管理手法。任意审查是指由城市规划委员会等部门对开发申请进行审查，以决定是否给予有条件的开发许可（conditional use permit， CUP）的特殊程序。开发协定是指政府与开发者之间签订契约，对时间跨度长的分期开发项目给予一次性的开发许可，而条件是开发方须承诺建设某些基础设施或支付一定的开发费。

④ 规划增益是指通过有条件许可和签订协议的方式，要求开发方付费或增加开发内容，以负担相应的公共设施开发费用。

参考文献：

[1] A Thornley.Urban Planning under Thatcherism[M].London： Routledge. ， 1991.

[2] Atkinson. R ， Moon.G， Urban Policy in Britain[M].London：Macmillan，1994.

[3] Cherry Gordon. Town Planning in Britain since 1900[M]. London：Oxford Blackwell，1996.

[4] Cullingworth， Barry J. The Political Culture of Planning： American Land Use Planning in Comparative Perspective[M].New York：Routledge，1993.

[5] Cuetin， Daniel J.， Jr. California Land Use Planning Law， 16th ed[M].Washington：Solano Press，1996.

[6] Merritt，Robert E. & Danforth， Ann R. ed. Understanding Development Regulation [M].Washington：Solano Press，1994.

[7] Moore，V. A Practical Approach to Planning Law，2nd ed[M].London：Blackstone Press，1990.

[8] Prestwich.R，Taylor. P. Introduction to Regional and Urban Policy in the United Kingdom[M].London：Longman，1990.

[9] Williams Norman，Jr， Taylor John M. American Planning Law，Land Use and The Police Power[M].Callarghan：Clark Boardman，1995.

[10] 王郁.开发利益公共还原理论与制度实践的发展——基于美英日三国城市规划管理制度的比较研究[J].城市规划学刊，2008，6：40-45.

责任编辑：于向凤

作者：王郁

经济社会转型期政府管理论文 篇3：

网络技术对我国政府职能转变的影响

摘 要 网络时代改变了整个社会,也冲击着传统的政府管理。网络时代为政府改革和创新提供了物质信息基础。政府应该加快结构改革、职能调整、逐步完善政府职能,在网络技术的条件下,尽快转变政府职能以适应市场经济的发展,适应社会的发展。

关键词:网络技术 政府管理职能转变

一、网络技术的发展和网络时代的到来

随着国际互联网的应用及其用户的增多,作为政府信息化革命性环节的政府上网成为必然的趋势。一方面信息网络技术的成熟与信息基础设施的进展,为政府上网提供了技术保障。另一方面,随着政府职能的膨胀和公民意识的上升,政府对信息的要求激增,这种要求在广度、深度、速度、系统性和综合性方面都发生了重大的变化。在管理电子化与自动化的基础上,利用网络等信息与通讯技术,连接政府各单位以及各数据库,进一步对各系统进行整合,以建立电子化、数字化、网络化的政府信息系统,并通过政府网络体系对社会提供信息和其他服务。网络时代的到来,这是我们无法回避的世界潮流。网络技术向人类社会的广度扩展和深度延伸,一方面给作为社会公共管理机构的政府提供了前所未有的发展空间和先进高效的管理手段,另一方面也对传统政府管理职能提出了严峻的挑战。那么如何抓住机遇迎接挑战,担负起网络技术给政府职能转变带来的影响,这就给我们提出了一个重大的课题。

二、网络技术影响我国政府职能的转变

转变政府职能是深化我国政治体制改革,推进服务型政府的一项重要任务,也是全面落实科学发展观,实现经济社会全面协调可持续发展的迫切需要。当前在加强和改善经济调节市场监管的同时,要更加注重社会管理和公共服务职能把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,加快更新政府施政理念,健全社会管理体制,完善公共服务体系,让全国人民共享改革开放的成果。对于政府职能的划分,国内学者一般都从政府的政治职能、经济职能和社会管理职能三个方面来论述政府的职能,那么对于网络技术对政府职能的影响本文从这三个方面进行论述。

(一)网络技术对转变政府政治职能的影响。

改革开放以来中国发生了翻天覆地的变化,政府的政治职也发生了深刻的变化。减少政府行为,实行有效管理,加强政府的服务功能是网络时代政府的必然选择。在网络时代,政府的某些方面的职能将大为削减,全能的管制型政府将会失去存在的依据,“信息高速公路”的建立使信息资源的共享为政府职能输出准备了条件,过去不可能不承担的职能在新的条件下既可以方便、容易的转移出去,又能保证社会的良性运行。在这种情况下,社会就很有可能要承担一部分传统的政府职能,这样才能保证政府职能的良性转化。网络技术的发展则有力地推动了政府管理手段的转变,由原来的“统治、管制”向“治理、善治”转变,更多的公民可以通过网络来向政府表达自己的意愿,拓宽了公民利益表达和利益诉求的渠道。

(二)网络技术对转变政府经济职能的影响。

网络技术能更准确定位政府的经济调节职能。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出,要“改善经济调节,更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段来调节经济活动,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,促进国民经济又好又快发展”。 加强政府的宏观经济的调控能力,网络技术的发展使得调控机制有所改变,从单一的政府,充分的让政企分开政社分开成为可能,一是带动经济的的发展,二是发挥政府有形的手的作用对市场经济的失灵进行有效的控制。

(三)网络技术对转变政府社会管理职能的影响。

政府是人们创造的进行社会管理的工具。网络技术的普及,在很大程度上加快了政府职能的转变,使“小政府、大社会”的实现成为可能。在技术层面上,网络技术的深入政府部门,也提升了政府部门的办事效能。政府对社会的管理职能已经从原来的“社会管制”到“社会管理”再到“社会治理”这样一段历程。通过网络技术可以建立一个高效的建立网络民意表达机制,及时掌握民生需求。

三、结语

网络参与对政府职能转变的影响已不再停留在理论层次上,我国正处在转型期,职能转变已经引起党中央国务院的高度重视,怎么才能走出政府机构精简膨胀的怪圈?只有理顺中央与地方政府,部门之间的职能关系,这样才有利于政府行使权力,才有利于政府的服务对象。我国服务型政府的建设的核心同样也是政府职能的转变,网络技术的高速发展给政府职能转变带来机遇和挑战。机遇我们有更先进的沟通手段,以网络为依托有更便捷的信息传递方式,挑战是我们没有办法更好地驾驭网络为政府服务。在政府职能转变的的过程中更是出现一些由网络引起的各种复杂情况,这就需要我们对这一领域加强研究,我们只有不断探索才能有所进取,这也是社会对我们的期望。

(作者:郑州大学公共管理学院09级行政管理专业研究生)

参考文献:

[1]黄少安,王宇.网络如何影响经济效率.经济学研究.

[2]薛元.网络条件下的政府职能趋向.管理研究.

[3]李文良.中国政府职能转变问题报告.中国发展出版社.

[4]张方华.网络时代政府组织的变革与行政职能的转变.南京社会科学.

作者：张 翅