公民社会保障权研究论文

摘要：从保障民生的角度，认清公民就业权的内容对公民就业权保障具有重要意义。就业权包含自主择业权、职业培训权、公平对待权、职业咨询权、获得职业援助权、雇佣终止保护权、应考试服公职权，国家应当在上述几方面创设制度和机会，保障公民就业权的实现。关键词：公民；就业；就业权就业权的实现是公民生存的根基。下面是小编整理的《公民社会保障权研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

公民社会保障权研究论文 篇1：

共有产权房建设的宪法学视角：属性、困境及其出路

摘   要：   共有产权房是探索降低购房成本的新型保障性住房，在试点之初被寄予厚望。然而在制度实践中，建设投入不足、法律规范缺位和司法救济障碍的问题也日益突出。从宪法权利的视角来看，共有产权房建设属于国家积极保障公民住宅社会权的体现。笔者尝试通过宪法保障维度透析共有产权房建设存在的问题，提出了在明确政府主体责任基础上拓宽融资渠道，将短暂的政策行为转变为法律规制，并在理论上承认住宅社会权存在可司法性的空间的保障路径。

关键词：   住宅社会权;共有产权房;宪法保障

“住房难”，这是当前很多群众对高房价现实的嗟叹。许多城市低收入者因经济收入有限，住房需求得不到满足。在当前住房难的背景下，住宅社会权成为民生视野下亟须保障的重要权益。党的十九大报告明确指出，坚持房屋的居住性质定位，不断完善包括共有产权房在内的保障性住房制度，实现住有所居的保障目标。所谓共有产权房，是“夹心层”（指符合经济适用房购房条件但没有能力购买，以及超出住房保障范围但没有能力购买普通商品房的群体）购房时，可按个人与政府的出资比例，共同拥有房屋产权。共有产权房的建设对于抑制当前过高的房价，对于满足“夹心层”的购房需求具有重要的民生意义。然而共有产权房建设投入不足、法律规范缺位和司法救济障碍的问题也日益突出，笔者尝试从宪法保障的视角透析共有产权房建设存在的问题，这对于解决当前住房难问题具有一定的现实意义。

一、 住宅权的社会权属性阐释

住宅权是一项宪法权利。什么是住宅权？金俭教授将其定义为“公民有权获得可负担得起的适宜人类居住的，有良好的物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利。”[1]这是以住宅权保障的内容为视角对住宅权的概念进行界定，这是学界对于住宅权的经典定义。相关的研究已经将住宅权证立为一项宪法权利[2]， 在此基础上，笔者认为宪法权利维度上的住宅权是指公民享有获得合适住宅的权利。同时应该指出，有学者将住宅权视为“居住权”①，实际上两者存在明显的区别。居住权是一种部门法上的权利，性质上属于用益物权。而住宅权属于宪法权利，在权利位阶当中属于最高层次。所以两者的权利属性不同，不能混淆。

住宅权根据“人权代际理论”可以划分为住宅自由权和住宅社会权。人权法的发展经历了由“第一代人权”的自由权向“第二代人权”的社会权的转变。自由权又称为消极人权，是公民权利和政治权利，用以对抗国家。社会权又称受益权，即作为宪法权利主体的公民可以请求国家依据现实的保障水平，通过国家积极作为义务干预经济与社会生活，从而满足个体的自由与发展的权利。住宅权也具有明显的双重属性，一方面是它的自由权，为宪法中“公民的住宅不受侵犯”所保障，目的是防止国家对公民隐私、生活安宁的需要。另一方面是它的社会权，它要求社会力量集合起来保障处境不利的住房群体的利益。

传统观点认为，住宅社会权属于“客观权利”，不具备“可司法性”。依照权利人是否具有向法院寻求救济的请求权基础为划分标准，可以将宪法权利划分为“主观权利”和“客观权利”。住宅社会权对应的仅是宪法上国家的保障义务，而没有寻求司法救济的请求权基础。而且依据司法自制原则，法院的司法审查仅限于宣告政府没有兑现其宪法义务，至于公民根据社会权请求政府重新分配资源，这显然不属于法院的职责。然而这种理论没有禁锢住各国宪政实践的发展。比如德国在宪法中明确规定社会权，并作为主观权利予以直接司法救济。美国虽然没有明确规定社会权，但通过司法审查的途径予以间接司法救济。印度则将社会权视为国家政策指导原则，间接实现权利救济[3]。

二、 住宅社会权保障的国家义务

国家负有向公民提供居住房屋的作为义务。“作为”就包括立法保护、执法保护、司法保护。立法保护要求宪法、法律对权利加以确认和防止权利被侵犯。执法保护体现为对权利主体依法监管和救济。司法保护则是建立对被侵犯利益的救济路径。根据中国宪法的规定及制度实践，公民的宪法权利一般由普通法律加以界定和保障。其具体的运用技术是：宪法首先规定了基本权利，普通法律再依据宪法的有关规定而对宪法权利内容进行具体的界定，然后在法律界定的范围之内付诸保障和实践[4]。 所以，国家有义务在立法、执法、司法等环节形成对公民住宅权相互衔接的保障方式。

国家应积极保障公民“适足住宅”的需求。公民的住宅权在社会权层面上体现为“适足住宅”的需求。例如《土库曼斯坦宪法》第二十二条规定，“每个公民均有权请求在获取建筑完整的住房以及个人住房建设方面获得国家帮助。”《南非共和国宪法》第二十二条也明确公民有获得适足住房的权利。在国际人权立法中，通常将“适足”做扩大解释，将其涵盖至人格尊严的内容。例如联合国经济、社会和文化权利委员会《关于适足住房权的第4号一般性意见》中指出，住房权还应被看作安全、平静和有尊严地生活在某处的权利。

国家保障公民平等享有住宅权的义务。公民平等地享有住宅权，无论性别、民族、年龄等差异如何，均应获得平等对待。从保障对象的平等性上看，平等原则要求满足最低限度的居住正义，即宪法权利的主体不应有人无住所[5]。居住正义渊源于亚里士多德的分配正义观，是指着重强调在人群间适当分配社会资源。因为公民平等享有住宅权并不排斥事实上的不平等，但巨大的差距又造成严重的社会裂痕。所以，基于现代国家保障公民基本福利的要求，对于社会弱势群体的人权保护应予以更多的倾斜。

三、 共有产权房建设中凸显的积极保障不足问题

（一）住宅社會权保障的建设投入不足

共有產权房建设属于保障性住房建设中的一种，在涉及如此重大的民生工程时，通常需要由地方政府投入大量的财政资金。然而目前存在的投入资金短缺问题十分突出。比如2016年，全国地方财政住房保障支出6 338.77亿元，仅占全社会住宅总投资的7.5%，其中共有产权房建设资金占比更少。形成该现状的原因是多方面的，从客观原因上看，政府对于供应共有产权房建设的配套资金存在财政上的困难;从主观原因上看，政府基于自身利益的考量不愿意推动共有产权房的建设。比如加快建设共有产权房建设会在一定程度上冲击商品房的价格，对当地GDP的增幅产生影响，进而影响官员的政绩考核。从外部原因上看，共有产权房建设具有投入规模大、回报周期长、收益较商品房少等特点，一般商业银行和企业不愿意介入该领域。

（二）住宅社会权保障的法律规范缺位

目前，共有产权房建设仅停留在政策层面，仅凭短暂的政策行为很难保障共有产权房建设的长期性、权威性。法律保留原则要求任何涉及公民基本权利的重要事项，均需制定法律规范。住宅社会权作为一项宪法上的权利，却仅表现为一种政策性行为，相关规范性文件的位阶比较低。以共有产权房制度为例，在中央层面只有住建部等六部委发布的《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》;在地方层面，比较有代表性的北京市发布了《北京市共有产权房管理暂行办法》和《北京市共有产权住房规划设计宜居建设导则》。这些文件多为部门规章和一般的规范性文件，而且常用于短暂的政策行为，因而导致共有产权房制度的法律权威性和约束性不足。

（三）住宅社会权救济的司法途径不畅

受传统观点影响，住宅社会权不具有“可司法性”。一方面，我国宪法并没有明确规定该类权利的可诉性;另一方面，基于中国现有的政治法律构架，并没有典型意义上的“司法审查制”。比如公民满足共有产权房的购房条件，但由于政府不作为导致房源极为有限，权利人不能购得房屋时，人民法院在司法实践会认定此类案件的当事人不具有请求权。这在第一道门上，当事人的权利就不能获得保障，这也跟住宅社会权的属性认识存在很大的关系。另外，立法缺位也导致了公民缺乏请求权依据。所以，即使公民的住宅社会权在事实上可能受到侵犯，作为权利保护的最后一道屏障，人民法院也很难对公民受侵犯的住宅社会权利予以救济。

四、对住宅社会权的宪法保障路径

（一）明确政府主体责任，拓宽融资渠道

作为保障性住房的一种，其义务主体必然是政府。这就要求在以下几个方面进行着力：一方面，通过法律明确政府的主体责任;另一方面，引入社会资本共同参与共有产权房的建设。土地是稀缺资源，在一些地方政府依赖“土地财政” （指一些地方政府通过卖地的收入来维持财政的支出）的背景下，应当完善政绩考核制度来促进政府划拨土地的积极性。比如将共有产权房等保障性住房的建设纳入具体的考核指标。单一财政支撑的共有产权房建设存在建设资金短缺问题。我国宪法规定，社会保障的义务主体是“国家和社会”，因而在强调政府为主导的同时，还要发挥社会资本的作用。比如，政府可以通过贷款贴息、投资补助、采取企事业参与等方式引导和鼓励社会资金参与共有产权房的建设。

（二）完善保障住宅社会权的法律体系

将短暂的政策性行为转变为制定法律进行规制。虽然福利行政并不严格要求有法律依据，但住宅社会权作为一项基本权利已满足了法律保留原则中的“重要性理论”。因此住宅社会权的保障要求提供宪法上的立法保护，通过实施法律规范加强其权威性和约束性。一方面，制定相关法律使得国家所承担的保障住宅社会权的义务具体化，明确住房保障的对象、保障标准、保障资金的来源。另外一方面，制定法律可以重塑政府在共有产权房建设中的角色。比如国家过度干预市场经济并成为全部资源的支配者，将会违背了“市场在资源配置起决定性作用”的宪法解释[6]。

（三）承认存在住宅社会权具有可诉性的空间

住宅社会权是否具有可诉性？住宅社会权的上位概念是社会权，所以问题在于社会权是否具有可诉性。传统观点持否定说，其理由主要有：社会权强调国家积极作为，要求资源配置要逐步完善，而非立即实施;同时基于分权的考量，法院不能代替立法机关或行政机关对社会权进行立法;另外，社会权的实现需要具备公共决策能力，法官是法律的专家但不擅长公共领域的决策。笔者认为上述观点值得商榷，理由如下：一是司法自制原则约束下的法院，司法审查只及于个案效力，并不能代替立法;二是不能仅强调分权原则而忽视对权力的制约，法院对于社会权的保障实际上是一种司法监督的方式;三是使用专家辅助制度可以更好地服务于法官应对公共领域的决策。因此理论上应承认存在住宅社会权具有可诉性的空间。

[参考文献]

[1]金   俭.中国住宅法研究[M].北京：法律出版社，2004：63.

[2]孙   凌.论住宅权在我国宪法规范上的证立——以未列举宪法权利证立的论据、规范与方法为思路[J].法制与社会发展，2009（5）：136.

[3]冯彦君，张凌竹.社会救助权的可诉性及其证成[J].江西社会科学，2013（2）：143.

[4]张千帆.宪法学[M].北京：法律出版社，2015：159.

[5]李永然.人民居住权的法律保障：中国台湾与大陆的比较[J].人权，2015（2）：77.

[6]张扩振.论住房权的国家义务及其限度——以经济宪法学为视角的考察[J].湖北社会科学，2016（10）：151.

作者：李孟锐

公民社会保障权研究论文 篇2：

论公民就业权的内容

摘 要：从保障民生的角度，认清公民就业权的内容对公民就业权保障具有重要意义。就业权包含自主择业权、职业培训权、公平对待权、职业咨询权、获得职业援助权、雇佣终止保护权、应考试服公职权，国家应当在上述几方面创设制度和机会，保障公民就业权的实现。

关键词：公民；就业；就业权

就业权的实现是公民生存的根基。为了保障充分就业和公平就业，行政权不得侵犯公民的自由择业权，行政法要设置防止行政不当干预的机制；行政权还应积极提供社会服务，回应公民的就业要求，促进和保障公民平等地获得就业机会，此为就业权的行政给付机制；当公民的权利因为其他主体，包括行政主体的不法侵害和不公平对待而不能实现时，行政权应提供保护。就业权兼具自由权和社会权的双重属性，在自由权面向的就业权主要内容是职业选择自由，延伸的理解包含了自由选择工作场所的权利，国家和他人及组织不得侵犯这种权利；在社会权面向上，就业权还意味着人民就业不能或在失业的时候，请求国家予以适当就业机会，或提供帮助以获得这样的机会。笔者建议在中国宪法中规定职业选择自由并确立就业权内容：“中华人民共和国国民在不违反公共利益的前提下，均有选择职业之自由，国家应当保障公民的就业权。”

一、自主择业权

自主择业权的核心内容是通过自由择业，获得就业机会来满足生存和发展需求的权利，国家无正当理由并基于法律规定，不能限制或者剥夺这种自由。因为，（1）就业权关乎的生存权，以及在此基础上的发展权，国家应当给与“生存照顾”；（2）就业关系经济社会发展，属于国家宏观调控领域，给付行政任务要求国家适度干预。这种干预不是要限制或者剥夺公民的就业权，而是要保障公民就业权的充分实现。

自主择业权是指劳动者根据自己的意愿自主选择职业的权利，它包括对是否从事职业劳动、从事何种职业劳动、何时何地从事职业劳动，以及进入哪个单位从事职业劳动等方面的选择权。就业权的自由权属性来源于选择自由。关于“选择自由”，弗里德曼认为，“选择是现代法律和法律文化的一个核心概念……当我们面对一个不容我们选择的情形时，再要求我们承受不利的后果就成为不正当的了。”这种“不容我们选择的情形”在公民自主择业权中，经常表现为“户籍”、“固定住所”甚至是否能讲当地“方言”等。《劳动合同法》秉承宪法的“国家尊重和保障人权”之宪政精神，在法律层面上充分保障了劳动者的自主就业权和择业自由权。不过，在实务中，公民自由择业权常常受到限制甚至剥夺。如有的地方政府颁布规范性文件，规定不能使用农民工的行业工种。为此，我们应当通过法律推动政府积极引导和政策支持，发挥职业介绍、职业培训等中介组织的作用，提高公民的自身就业能力，拓宽就业渠道，保障公民自主择业权。《德国基本法》第12条在规定职业选择自由的同时，还规定了与此相关的受教育场所或机构的选择权。选择工作场所的权利也应延伸理解为自主择业权的内容。

二、职业培训权

职业培训权是指公民获得职业基本教育、养成教育及训练的权利。《就业促进法》第44条规定：“国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。”职业培训对提高劳动者的就业能力，提高其获得就业机会的概率（增强就业竞争力，扩大就业领域）而言是必不可少的，同时对提高劳动报酬、减少职业伤害等劳动权的享有具有影响作用，所以就业前的职业培训权是就业权的一项重要内容。此外，职业培训权分为就业前培训和在职培训。本书研究的主要是就业前培训，在职培训不属于就业权的内容，而属于劳动法这一部门法调整的范围。就业培训权的义务主体是国家。国家应该出台制度和创造条件，为职业培训提供公共服务，以保障公民切实享有职业培训权，在提高了劳动者素质的同时，国家的生产力水平也得以提升。作为经济社会权利，公民就业培训权的实现受制于社会和一国的经济发展水平。国家应将国民收入的一定比例投入职业培训机构的扶持和公民的职业培训补贴及福利，进行培训体制安排，发展训练机构以及制定、施行针对弱势就业群体的特别培训计划。如2012年《上海市人民政府办公厅转发市财政局等三部门关于支持和鼓励本市企业组织开展职工职业培训实施意见的通知》明确，“十二五”期间，上海市地方教育附加专项资金将重点用于支持和促进以职工职业培训为主要内容的人力资源建设。2012年6月，上海市人民政府办公厅印发了《上海市人民政府办公厅转发市财政局等三部门关于支持和鼓励本市企业组织开展职工职业培训实施意见的通知》（沪府办发[2011]29号），进一步明确上海市财政将统筹运用地方教育附加专项资金，对本市内外资各类企业组织开展职工职业培训给予支持。

三、公平对待权

就业的公平对待权又可以称为平等就业权，是指劳动者平等地获得就业机会和就业待遇的权利，即劳动者除了基于职业、工种或岗位本身特殊的内在需要和国家安全需要的因素外，不因种族、肤色、性别、财产、社会出身等因素的不同，在就业机会或就业待遇上一律平等。平等就业权的法理基础源于宪法上平等原则。平等就业权反对一切就业歧视和不合理的差别待遇。在中国对农民、妇女及外籍劳动者的歧视仍然存在。一些城市为了解决本地居民的就业问题，通常对流动劳动力设置一系列政策障碍，对农村流动劳动力实施总量控制和实行差别就业等限制性措施。如《广东省东莞市用人单位招工用工管理办法》第9条也规定“用人单位招用工人，应遵循‘先本地后外地，先省内后省外’的原则，可以使用本市劳动力的岗位，必须首先招用符合条件的本市劳动者。”

四、职业咨询权

公民关于自己的职业能力、特长及其培训发展、测评，职业生涯规划，求职、就业、创业的方法与途径有向外界咨询服务的权利。国家应创设服务体系及制度体系，以免费提供咨询服务，促进公民就业权的实现。国家提供职业咨询的义务往往依赖公共服务机构以及具有一定资格的专业从业人员来实现。作为公共职业规划机构的从业人员，职业规划师应当经过考试取得资格。目前国内的相关专业证书有：中国职业规划师协会统一认证颁发的CCDM（China Career Development Mentor）中国职业规划师认证；人力资源与社会保障部颁发的：职业指导师资格证书；以及美国咨询师认证管理委员会NBCC推广的Global Career Development Facilitator全球职业规划师认证（GCDF）。

五、获得就业援助权

获得就业援助权是指未就业或处于失业状态的就业困难群体，有权获得国家援助和社会帮助，以提高就业能力，获得就业机会，促进就业。《就业促进法》第52条规定：“ 各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。”该条重点规定的是针对第三方的激励措施，国家应重点加强的是针对就业困难者本人的援助措施。获得就业促进津贴。包括：（1）培训期间的生活津贴。对接受就业教育和培训的公民，在教育培训期间发给一定的交通、食宿补贴，以解决在外地接受就业培训的困难或者接受培训之不能。（2）求职津贴。公民为寻求工作机会也要有一定的支出，如交通费，制作、发放求职资料费以及创业贷款的利息等。由国家或社会给与一定的补贴将促进公民求职积极性。（3）临时性补贴。对因遭遇雇主关停产、地震等突发事件而陷于失业者，向公共就业服务机构登记，但尚未安排培训或介绍工作机会的，发给一定的临时性补贴，以帮助其就业。

六、雇佣终止保护权

雇佣终止保护权是指在欠缺劳动者方面不胜任岗位的能力、违反契约或法律要求的行为或事业营运上的轻视变化要求等正当理由的情况下，不得终止雇用；劳动者因没有正当理由而被终止雇用者，有寻求国家保护，获得应有的补偿及救济的权利。但在劳动者一方，有依法提出辞职和解除雇佣的权利，又称消极工作自由。根据社会国原则，国家对公民就业权有保护义务，“应以确保每位国民享有符合人性尊严之最低限度生存条件为前提或基础，而后采取事前防止或事后消除不足最低限度生存条件之状态，以维护社会安全；并且，实质平等地从事资源分配，以期国民在社会或经济地位上之实质平等，合乎社会正义。为达此目标，必要时虽不得不对相关人民之自由领域予以规制，惟不可过度，且须符合正当法律程序以及其他法治要素，是国家推展社会任务时，仍应受自由法治国原则之限制或以之为界限。”

七、应考试服公职权

应考试服公职权应当属于公民就业权中的一项具体内容。台湾宪法（1946）第18条明文规定：“人民有应考试服公职之权。”应考试服公职是一项宪法性的权利，对其限制也应当遵循基本权限制的原理，所以乙肝、身高、性别甚至学历等都不应当是限制该权利的正当性理由。《中华人民共和国公务员法》（2005）第26条规定，国家录用公务员应当以招考的形式进行并发布公告并且招录机关应当采取方便公民报考的措施，这是中国公民应考试服公职权的法律依据。近年来，有关公民报考公务员的诉争逐渐增多（如下述刘某诉广西壮族自治区司法厅案），笔者认为，应考试服公职权的保障应纳入就业保障的范畴并引起学界的关注。

参考文献：

[1] 冯彦君.劳动权论略[J].社会科学战线，2003，（1）.

[2] 陈新民.德国公法学基础理论（下）[M].北京：山东人民出版社，2001：348.

[3] 陈新民.公法学札记[M].台北：台湾三民书局，1995：58.

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[5] 人力资源社会保障部办公厅关于转发《上海市人民政府办公厅转发市财政局等三部门关于支持和鼓励本市企业组织开展职

工职业培训实施意见的通知》的通知[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/page.do？pa=402880202405002801240882b84702d7&guid=

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[6] 《中华人民共和国就业促进法》第3条[Z].2008-01-01.

[7] 《中华人民共和国宪法》第33条第2款[Z].[责任编辑 陈丽敏]

收稿日期：2013-09-02

作者简介：王晓杰（1974-），女，山东招远人，副教授，博士，从事权利保障与行政法治研究。

作者：王晓杰

公民社会保障权研究论文 篇3：

中国公民的物质帮助权及其保障机制探究

摘 要：物质帮助权来源于生存权，是中国宪法所确立的公民的基本社会经济权利，属于社会保障范畴。中国社会保障法体系由社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利构成。本文以公民物质帮助权的基础渊源为核心，阐述了物质帮助权属于社会救助的法律关系，国家在这种法律关系中扮演义务主体的角色，而公民是权利主体。阐明中国公民物质帮助权的实施保障机制及存在的问题，倡导对传统物质帮助权实施保障机制进行完善，建立以统一的社会救助服务网络为基本载体的具有中国特色的社会救助体系。

关 键 词：中国公民；物质帮助权；保障机制

收稿日期：２０１１－０３－２０

作者简介：李宾华（１９６２—），女，云南德宏人，云南大学法学院副教授，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。

一、物质帮助权的基础渊源

物质帮助权属于社会保障权的范畴，是指公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得基本生活保障，享受社会救助的一种社会经济权利。该权利的享有通常不以履行义务为前提，但享受主体及其范围则由法律、法规、规章或规范性文件予以规定。

（一）物质帮助权的社会基础渊源

从社会学角度讲，物质帮助权来源于生存权，是指公民维持生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权、追求幸福权、文明生活权和尊严权。生存权是一种自然权利，伴随人的出生而自然产生直至人的死亡而自然消灭的一种权利，终身专属，不可转让、不可剥夺、不可继承。“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其他一切的主人，反而比其他一切更是奴隶。”［１］（ｐ８）尽管生存权是一种自然权利，但随着社会生产力的发展，特别是工业革命带来从农业社会向城市、工业化的飞速转变，随之产生了众多经济上的无保障情况，特别是对于年老、疾病、残疾等弱势群体，如果不通过国家以法律予以确认和保护，公民个人生存权就难以实现。国家的参与，使生存权具有了双重属性：即自然性和法定性（社会性）。这种双重属性使得自然权利和法定权利之间会产生一定距离和矛盾，即法定权利的内容与自然权利的要求及生存权保障的目标，因国家立法机构的立法裁量而产生距离和矛盾。

（二）物质帮助权的法律基础渊源

从法学的角度看，物质帮助权属于社会保障范畴，社会保障是国家为了维护社会稳定，通过强制性立法，以收入再分配的形式，对社会成员的基本生存权予以保障的制度。最早把生存权作为“法的权利”来表述的，是奥地利法学家门格尔·安东。最初在宪法中明确规定生存权的，是德国１９１９年制定的魏玛宪法。第二次世界大战以后，生存权在世界范围内得到广泛重视。１９４５年的《联合国宪章》强调了生存权是基本人权；１９４８年的《世界人权宣言》在其第２５条中允诺人人“作为社会成员”享有社会保障权。①１９６６年联合国通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第９条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”第１１条第１款②也与社会救助和其他基于需要的现金或实物的社会福利相关，表明任何没有适当资源的人均可享受这样的援助和福利。受魏玛宪法和《联合国宪章》的影响，世界上大多数国家的宪法都规定了生存权保障的内容和原则。

在当今社会，以生存权为保障核心的社会保障体系已经成为各国普遍建立的一种稳定社会制度。“……就财富而言，则没有一个公民可以富得足以购买另一人，也没有一个公民穷得不得不出卖自身”［２］（ｐ７０）现代社会的稳定发展，既追求效率，也追求公平，这就需要建立两种机制：动力机制和稳定机制。市场经济是动力机制，在效率和公平的天平上，自然倾向效率，因此，社会必须建立另外一种向公平倾斜的机制，才能从整体上保持效率和公平之间的平衡，社会保障向公平倾斜，是市场经济的稳定机制。国家通过对公民收入的再分配，调整社会的贫富差距，以保障公民的基本生存权。各国制定社会保障法确保公民的基本生存权的实现。社会保障法包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利，几乎涵盖了生存权的全部内容，无论是济贫的社会救助立法、扶贫的社会保险立法，还是以提高公民生活质量为目标的社会福利立法，都浸透了生存权保障的理念。

物质帮助权的核心就是为了保障公民的基本生存权，属于社会保障体系中的社会救助。《中华人民共和国社会救助法》（征求意见稿）（以下简称为《征求意见稿》）明确指出：“社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。” “社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。”③该《征求意见稿》 将现阶段因各种原因而陷入生存危机的大部分社会弱势者纳入了社会救助的范畴，保证了社会弱势者的基本生存不受威胁。

二、中国公民物质帮助权及保障机制

（一）中国公民物质帮助权的法律渊源

⒈中国公民物质帮助权最主要的法律渊源是《中华人民共和国宪法》。宪法是规定国家的基本制度、基本原则及公民基本权利义务的根本大法，是其他法律制定的基础。物质帮助权，作为中国公民的一项基本权利，为建国后制定的四部宪法所确认。④现行宪法（１９８２年制定）第４５条对其进行了完整的规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。” 十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》规定；“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”：“国家尊重和保障人权”。上述规定成为中国公民物质帮助权的宪法基础和社会救助立法依据。

⒉以宪法为核心的社会保障立法。物质帮助权是宪法规定的中国公民的基本社会经济权利之一，要使宪法权利得到实现，必须建立相应的保障机制及法律规范。自建国至今，中国公民物质帮助权的实现历来受到国家的重视并得到了一定的发展，以宪法为核心，先后制定和颁布了一系列社会保障法律规范来保障公民物质帮助权的实现。特别是自１９９０年起，中国的社会保障制度进入创新式的改革、发展时期。国家立法机关加强了与社会保障相关的立法工作，先后通过了《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》、《公益事业捐赠法》等；国务院则在继１９９１年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，不仅制定了《失业保险条例》、《农村五保户供养工作条例》、《城镇居民最低生活保障条例》等行政法规，还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房救助制度改革等规范性法律文件，制定并实施了大规模的《国家八七扶贫攻坚计划》，该计划是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。“社会主义要消灭贫穷。为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院决定：从１９９４年到２０００年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用７年左右的时间，基本解决目前全国农村８０００万贫困人口的温饱问题。”［３］２００１年５月２４日，中央扶贫开发工作会议在京召开，总结《国家八七扶贫攻坚计划》经验，讨论２００１－２０１０《中国农村扶贫开发纲要》，国务院总理温家宝作工作报告，他指出：“七年来，全党动手，全社会动员，各方支持、合力攻坚，扶贫开发取得了显著成效，贫困地区的面貌发生了很大变化。经过七年的扶贫攻坚，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到３０００万人，占农村人口的比重下降到８％左右。除了少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中央确定的扶贫攻坚目标基本实现。这是一个了不起的历史性成就，充分体现了社会主义制度的优越性。不仅在中华民族历史上是一件大事，而且在人类发展史上也是一个壮举。”［４］“八七”⑤扶贫攻坚计划的实现从一个侧面反映了国家重视公民宪法基本权利的贯彻落实。２００７年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》⑥使农村村民也享有与城市居民同等的物质帮助权，是“公民在法律面前一律平等”宪法原则的具体落实。

（二）中国公民物质帮助权的保障机制

⒈国家对公民物质帮助权的实现负有积极的给付义务。如前所述，公民的物质帮助权来源于公民生存权，作为公民的一项社会经济权利，属于宪法理论中积极的基本权利，其实现依赖于国家的积极行为，即给付义务。基于这一特征，产生国家的积极义务。在保障公民宪法权利实现方面，国家负有的积极义务包括国家保护义务与给付义务。要建立物质帮助权的保障机制就必须区分这两种国家积极义务关系。保护义务通过国家权力机关的立法予以确认，而给付义务则主要通过政府的行政行为而实现。从政府权力划分来看，政府在社会救助中享有行政立法权、执行权和监督权；从责任划分来看，政府是社会救助的责任主体，承担制度设计并履行给付义务。

⒉国家保护义务与给付义务的关系。二者的共同点是均属于“积极地位”意义上的功能，都旨在通过国家的积极作为来确保公民的基本权利得以实现；二者的区别：⑴存在的前提不同。国家保护义务以基本权利受到侵害为前提；而国家给付义务的前提是公民需要救助。⑵二者的关系结构和作用领域不同。给付关系是国家通过宪法和具体行政法律规范规定的支付义务，即政府部门在给付关系中扮演义务主体，履行法定给付义务；而公民则是权利主体，享有给付请求权和受给权。保护义务通常涉及私人——私人——国家的三方关系，国家主要通过制定相关的私法规范（少数情况下需要制定刑法等公法规范）履行保护义务。⑶二者适用的对象不同。给付义务适用于公民中的某些弱势群体；而保护义务则适用于所有公民。⑷二者体现的宪法理念不同。给付义务以社会公正或社会平等为根据，主要体现社会国家理念，而保护义务的目的是保障公民的基本权利不受侵犯，首先体现的是自由法治国家的理念。⑸给付义务的履行不仅需要政府的积极作为，同时需要有强大的财政支持；而履行保护义务主要是立法者的任务，通过创设相关法律规范，⑦可以在一定程度上起到警戒和防范的作用，国家通常不再需要大量的财政支出。

从上述分析可以看出，国家是公民物质帮助权实现的义务主体，因此必须建立相应的机制。依现行中国保障机制的设置，给付义务主体主要由政府的民政部门、基层人民政府及其派出机关具体负责。其法律依据是《宪法》、《城镇居民最低生活保障条例》、《农村五保户供养工作条例》和《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等。公民物质帮助权的全面实现通常需要国家庞大的财政支持，“而对于中国这样一个有着历史、人口、自然资源等多方面负担并承载着巨大国际竞争压力的发展中国家来说，全面赋予公民给付权根本不现实。此外，国家给付的条件和标准通常还需要法律依据，而什么时候制定什么样的法律规范不应当由公民个体而应由立法机关来决定。因此，国家原则上只须尽可能履行宪法规定的给付义务（参见宪法第４２至４８条，但第４５条含有主观给付权）且尤其要保障实现人之尊严所需的最基本需求即可。”［５］“要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”［６］要让人民生活得“更有尊严”，不仅从政治角度表达了政府对人民的庄严承诺，更是从法理层面彰显了政府对人民所应承担的重要责任，在这一问题上，我国宪法是符合社会实际的。正如２００４年第２３条宪法修正案所规定的：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”可见，我国宪法已经体现出以自由法治国家思想为主导的基本权利保障体系。

三、中国公民物质帮助权及保障机制存在的问题及原因

公民的物质帮助权自１９５４年入宪至今，始终为我国宪法所明文规定，这为公民充分享有这一宪法权利提供了法律基础。然而，宪法所规定的这一权利与公民在现实中所实际享有的权利之间存在一定的差距。究其原因，一是客观权利向主观权利转化本身所具有的一般规律的障碍限制；⑧二是宪法理论、宪法物质帮助权权利主体和义务主体对该项权利的认识以及制度设计中存在的诸多问题；三是在经济转型期，物质帮助权的外延逐渐扩大，由传统的济贫救助发展为扶贫开发救助、医疗救助、灾害救助、教育救助、失业救助等。

（一）宪法理论研究滞后

宪法理论界对物质帮助权基本内涵界定的滞后导致了权利范围认识上的狭隘性，强调物质帮助权对基本生活的保障功能，忽视对公民个体在面临生存危机时的救助功能，难以保证物质帮助权的充分实现。社会救助是国家为帮助陷入生存危机中的公民而建立的一种社会保障制度。社会救助一般分为两大类：贫困救济和灾害救济。现行的城乡最低生活保障和城市“三无”、⑨农村“五保”供养⑩即是贫困救济。我国历来都很重视贫困救济，不仅有法律保障，而且得到了具体贯彻落实。但贫困救济是一种消极救助，且救济对象特定，缺少扶持自立的措施，不能从根本上解决公民的生存危机，如目前城镇居民和农村村民的最低生活保障制度、农村五保供养制度，主要由国家全额负担；国家通常规定最低生活保障线，选择低于保障线或特定的公民进行救助，救助对象受严格限制。但公民陷入生存危机的原因是多种多样的，如失业、贫困、自然灾害等。且我国幅员辽阔，每年都有重大自然灾害发生，在灾害救助上，则没有受到立法者的重视，依然维持着行政救助的格局。

（二）物质帮助权及保障法律关系不明确

物质帮助权是一种给付法律关系，政府依据宪法和具体法律规定承担法定支付义务，是义务主体；而公民则是权利主体，享有给付请求权和受给权。对此存在以下问题：

⒈现实中由于权利主体权利意识低下，导致对其在个体生存或基本生活遭遇危机时，根本不可能产生通过请求国家救助解决危机的意识。

⒉不了解物质帮助权的内涵，物质帮助权是对社会特殊群体在面临生存危机时的经济救助，国家对其在公民物质帮助权实现中扮演的义务主体角色缺乏充分认知，没有形成责任意识。因此，难以形成有效地制约机制。

⒊中国现行的公民物质帮助权实现途径单一，一般通过行政主体的行政给付行为实现，且表现为贫困救济，而对灾民救助、教育救助、扶贫开发救助等则没有引起立法者的足够重视，尚未形成制度化、法律化。在此种情况下，对行政主体的不作为行为，公民一般难以通过法律途径获得救济。

⒋物质帮助权义务主体对物质帮助权法律属性的认识错误，导致了忽视国家在针对物质帮助权保护中的能动性要求，强调帮助能力受经济发展局限的合理性，忽视国家在物质帮助法律制度设计和帮助机构设置中的责任。

（三）物质帮助权及保障机制的制度缺陷

根据我国现行法律、法规和规章之规定，我国主要通过城乡最低生活保障制度及“三无”、“五保”制度对弱势群体实施社会救助。政府职能部门依法对符合法律设定救助条件的申请人，依据程序给予物质（货币）救助或补足到规定数额的救助金。从结果看，这是一种被动的救助，缺乏调动被救助者主动摆脱困境的积极性和创造性。制度设计的刚性导致救助形式单一（货币），救助者与受救助者之间缺乏沟通，侵害受救助者权利的现象时有发生，“应保”者不能“尽保”，救助机构擅自降低救助标准，甚至挪用救助款物等等，受助对象的生存权利得不到保障，严重影响了他们的基本生活；同时这种制度设计也不利于培养受助者的自救、自助精神。

（四）物质帮助权及保障的社会参与度不高

物质帮助权属于社会救助体系，而在社会救助中强调其社会性，所以，参与救助的主体应是多元的。但由于受传统保障机制的约束，对第三部门、非政府组织等各种服务机构及基层社区的参与重视不足，目前主要是由政府承担。这在救助内容、救助资金或是救助方式上都不能适应社会经济发展的需要，从而使社会救助的功能难以得到充分发挥。

（五）物质帮助权及保障水平的低层次性

物质帮助权的基本目标就是通过对公民“基本生活”的保障来实现公民基本生存权的保障。“基本生活”的标准在改革开放前就是有饭吃，有衣穿。所以由政府承担就可以实现，因为纳入保障对象的人较少，且标准低。但改革开放后，特别是经济飞速发展、城市化建设的推进，“基本生活”的标准就不仅限于有饭吃，有衣穿，其内容及范围涉及失业、贫困、医疗、教育、住房等方面，加之自然灾害的增多，这需要大量的资金，而此时，仅靠政府的资金投入，只能是低层次的救助保障，难以实现社会救助与社会经济发展水平相一致。

四、中国公民物质帮助权及保障机制的实践及展望

中国公民物质帮助权自１９５４年入宪至今，经过５０多年的理论及实践，已基本建立了以行政给付为主，社会救助为辅的公民物质帮助权的实施保障机制，但随着我国改革的不断深入，传统的行政给付保障机制已经不能适应社会转型的需求，对公民物质帮助权的实现和发展构成了障碍，迫使我们去寻求适应时代发展的社会救助途径，改革和完善现有的物质帮助保障机制。

（一）更新物质帮助理念，从补救性救助向发展型救助转变

如前所述，传统物质帮助保障机制是一种刚性、单一、被动的救助，这种方式不能从根本上改变受助者的生存状态。 生态环境的不断恶化导致公民个体陷入生存危机的机率加大，随之产生了众多经济上的无保障情况，传统的物质帮助权机制面临挑战，国家应针对不同生存危机，从制度设计上尽快建立相应的物质帮助救助机制。对年老、疾病、丧失劳动能力的群体，救助是解决其“基本生活”，而因自然灾害、失业等自然原因、社会原因、经济原因导致的生存危机，则应该改变刚性、单一和被动的理念，向积极、多元的发展型社会救助转变，其救助形式可以是能力救助、心理救助、权利救助等，使受助者获得自救，从根本上摆脱贫困。

发展型救助是２０世纪６０年代提出的，它要求社会建立一套旨在提高人们生活质量和满足人类发展需要的社会福利制度，而不仅仅是解决社会问题。“１９６８年在纽约召开的第一届国际社会福利部长会议，其主题就是认识并强调‘发展社会型福利’观点，认为发展型社会福利的原则和目标是：以提高全民生活水准来加强人类福利；确保社会正义及公平分配国家财富；加强人的能力，以便更好地参与健康、教育和社会发展。１９７９年联合国经济及社会委员会通过了《加强发展型社会福利政策活动方案》，重申了‘发展型社会福利’这一新概念，并制定了相关实施战略。”［７］（ｐ１６）

（二）明确物质帮助权在社会保障体系中的基础地位，建立并完善相应的社会救助法律法规

物质帮助权是我国社会保障体系的重要内容之一，党的十六大和十六届四中全会明确提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障制度”。党的十六届五中全会再次强调：“要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善社会救助体系。”社会救助受到各级政府的高度重视并积极予以贯彻落实，已取得以下成效：

⒈各地方政府逐步建立了“以政府主导、民政牵头、部门合作、社会参与” 的社会救助工作管理新体制。政府主导就是政府通过制定和发布规章或规范性文件的形式，指导其职能部门具体执行社会救助工作，通过组织、协调、整合各方面救助资源，推进救助体系的完善。

⒉社会救助范围扩大了，社会救助法律体系逐渐形成。自上世纪９０年代末，我国社会救助的内容丰富，范围扩大，包括城市低保、灾民救助、农村五保、农村特困户救助、城市医疗救助、农村医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助以及城市流浪乞讨人员救助等。从中央到地方相继出台了一系列有关社会救助的政策法规，如国务院１９９９年颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》、２００３年国务院颁布的《法律援助条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、１９９９年上海市人民政府颁布的《上海市社会救助办法》、２００７年大连市人民政府颁布的《大连市农村困难居民医疗救助办法》、２００８年深圳市人民政府颁布的《深圳市道路交通事故社会救助暂行办法》等，根据十届人大常委会公布的《十届全国人大立法规划》，其中涉及社会救助的有《社会救济法》、《农民权益保护法》等。

⒊基层社会救助管理机构逐步建立。基层是社会救助工作的重心，各项物质帮助项目能否真正落实，关键在基层。目前，我国各地方人民政府已采取政府与社区建设和农村基层政权建设相结合的措施，在乡镇、街道一级初步建立了社会救助工作的实施平台，救助对象通过乡镇、街道社会救助管理服务机构统一提出申请，救助款物由各施救部门或组织依托乡镇、街道救助平台统一审核发放。通过搭建基层社会救助工作平台，使社会救助资源得到了进一步开发、整合和合理配置，救助能力和效率得到了进一步提高。

（三）建立科学的社会救助体系，以保障公民物质帮助权的实现

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”［８］（ｐ３９）这为我国建立具有中国特色的社会保障体系提供了一条思路。

⒈针对现行受助者的制度刚性、单一及被动问题，应实施分类救助。由于陷入生存危机而需要社会帮助的原因及对象不同，所以救助的方式应有针对性，针对不同的群体、不同的生活状态，以标准化、规范化、原则与灵活相结合实施科学救助。具体可通过完善立法，将物质帮助的理念人性化，救助方式多元化和救助资源社会化，从而形成高效科学的社会救助体系。

⒉确立社会救助在社会保障中的基础地位，建立新型的社会救助机制。社会救助在整个社会保障体系中居于基础地位，因为其保障的是人的基本生存权。将社会救助作为基础，就是把社会救助体系的建立和维护放在整个社会保障制度建设的优先位置，建立以维持最低生存为目标，以国有企业下岗职工、贫困人口、灾民、“三无”和“五保”人员等特殊困难群体为重点，以最低生活保障制度为核心，以灾民紧急救助制度、救助性福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发制度为主要内容，以医疗、教育、住房、司法等专项救助和临时救济为补充，以统一的社会救助服务网络为基本载体的新型社会救助体系。

⒊建立社会互助机制，促进社会救助的社会化。新型社会救助应逐步实现城乡一体化，在方式上以物质救助为基础，以服务性救助、发展式救助为补充，建立社会互助机制，形成社会化的社会救助体系。⑴完善立法，引导社会力量自觉参与社会救助活动，创造法治环境和社会环境；⑵完善经常性社会捐赠体系，对社会捐赠实行免税或允许税前列支，以引导高收入阶层关注慈善事业；⑶政府要鼓励和支持社会公益事业的发展，鼓励国家机关、企事业组织、个人积极投身到扶贫济困及社会服务活动中。

【参考文献】

［１］［２］卢梭．社会契约论［Ｍ］．何兆武译．商务印书馆，１９８２．

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［４］民政部．国家扶贫计划纲要［ＥＢ／ＯＬ］．公文公报，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｇｊｊｇ／２００５－０８／０１／ｃｏｎｔｅｎｔ＿１８６０８．ｈｔｍ，２０１０－０５－２０．

［５］陈征．基本权利的国家保护义务功能［Ｊ］．法学研究，２００８，（０１）．

［６］温家宝．政府工作报告［Ｒ］．人民日报，２０１０－０３－１５．

［７］范斌．福利社会学［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００６．

［８］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［Ｒ］．人民出版社，２００７．

（责任编辑：牟春野）

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作者：李宾华