水电激励政策框架管理论文

[摘要]作为战略新兴产业，新能源产业的发展有赖于地方政府政策激励和科学引导。目前四川省新能源产业已经在相关技术领域、区位及生产要素等方面拥有一定的产业基础和优势，但是也存在一系列发展瓶颈。为促进新能源产业发展，可以通过营造“政产学研金”协同合作的技术创新环境、构建政策保障的产业化成长支撑体系等途径进行政策激励。下面小编整理了一些《水电激励政策框架管理论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

水电激励政策框架管理论文 篇1：

可再生能源产业财税政策研究：商业化阶段视角

【摘 要】 可再生能源产业的发展与财税政策的引导、激励密不可分。文章依据PSCAST提出的商业化阶段理论，分析了可再生能源技术商业化过程的四阶段与可再生能源财税政策的关系，使用趋势判断和Gompertz曲线拟合法判断出我国可再生能源发展处在规模化阶段，构建了可再生能源财税激励政策框架。

【关键词】 财税政策； 可再生能源； 商业化阶段理论； 政策框架

一、引言

能源是人类活动的物质基础，人类的活动离不开优质能源的出现和先进能源技术的应用。伴随着发生于20世纪70年代的石油危机，世界各国愈加重视能源供应对于经济的巨大作用。而近10余年全球生态环境恶化，空气污染加剧，使得以风能、太阳能、生物能为代表的可再生能源得到追捧。目前，我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国（BP，2013），是第二大能源生产和消费国以及第二石油消费国、OECD之外最大的石油进口国（王仲颖、任东明、高虎等，2012）。我国煤炭消费占能源消费的比重长期保持在70%以上（中国统计年鉴，2014），导致的直接后果就是我国CO2气体排放呈逐年上升的趋势，温室气体排放总量已占全球首位（IEA，2009）。我国政府已经提出2020年可再生能源消费量要占到全国一次能源消费量的15%（《可再生能源中长期发展规划》，2007），但是要实现此目标，任务艰巨（王仲颖、任东明、高虎等，2012）。

世界经验表明，可再生能源产业的发展与政策的引导和激励密不可分。《可再生能源中长期发展规划》（2007）明确指出，根据《可再生能源法》的要求，国家运用税收政策对包括水能、生物质能的可再生能源的开发利用予以支持。目前，对于可再生能源激励政策的研究文献主要从政策工具的应用、政策工具效果评价方面提出。越来越多的学者开始重视对于可再生能源的激励政策应该针对不同发展阶段提出。Martine et al.（2006），Hillring（1998）提出在研发阶段需要针对技术研发进行支持；在生产阶段主要通过减免税收和适当补偿（Lawrence & Stanton，1995）；在市场化阶段Suani（1999）认为生物质能政策需要将外部性引入市场价格中。同时，可再生能源在市场化阶段配额标准需要保持相对稳定（Ryan et al.，2006）。国内学者王革华（2010）对我国新能源产业政策进行了梳理，同时借鉴国际经验，提出我国应完善经济激励政策和非经济激励政策，促进新能源的发展。王玺等（2011）针对新能源产业研发、生产和销售等环节设计了税收优惠政策。刘叶志（2008）则从外部性理论的角度提出使用财政政策来优化资源的配置。

本文针对我国可再生能源产业政策的发展状况，从基础理论入手，通过科学判断我国可再生能源的发展阶段，针对不同发展阶段依据商业化阶段理论与可再生能源财税政策的关系提出相应的产业财税政策。

二、可再生能源的概念及发展意义

（一）可再生能源概念和分类

根据不同的划分标准，能源可以划分为不同的类型。根据是否再生，将能源划分为可再生能源与非可再生能源。可再生能源的英文名称是Renewable Energy，其概念最早是由联合国在内罗毕的新能源和可再生能源会议上确定的。可再生能源不同于常规的化石能源，具有可持续性，几乎不会枯竭，有利于生态良性循环，主要包括太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能以及所产生的二次能源氢能等（张博，2007；姜南，2007）。我国将可再生能源分为水能、生物质能、风能、太阳能、地热能和海洋能（《可再生能源中长期发展规划》，2007）。这种能源资源潜力大、环境污染低，是人和自然和谐发展的重要能源。

（二）可再生能源发展的重要意义

1.能源可持续发展的需要

我国能源长期存在资源有限、优质能源储量严重不足、化石能源人均储量低的状况，其中石油、天然气资源仅占世界人均储量的11%和4%。目前，中国石油进口年均增长率达到了35%，石油对外依存度在30%以上，这一数据有进一步扩大的趋势。随着我国经济的快速增长，对能源的需求将持续增加。

2.调整能源结构、增加能源可持续供应的需要

我国能源消费结构长期以煤炭为主，随着降低煤炭消费的压力增加，必然需要相应提高水电、核电等能源的使用量。只有这样才能建立多元化的能源消费结构。

3.保护环境、降低温室气体排放的需要

对于化石能源的过分依赖，使得我国环境污染严重，严重影响我国居民的身体健康。而可再生能源几乎不会对大气环境造成破坏。这也是为什么世界越来越重视可再生能源的原因所在。

三、商业化阶段理论与可再生能源财税政策的关系

（一）商业化阶段理论的内涵

根据美国总统科学技术顾问委员会研究报告（PSCAST，1999），可以将可再生能源技术的商业化过程分为研究发展阶段、示范阶段、规模化降低成本阶段和大面积推广阶段。

在研究发展阶段，也是商业化准备阶段，投资收回的可能性小，承担的风险高，因而在此阶段政府是研究开发投入的主体。政府等公共部门应该在技术研发方面发挥巨大作用，同时为了促进新技术的商业应用转化，政府应该引导企业积极参与。

在示范阶段，政府提供资金支持是本环节得以顺利进行的有力保障。此阶段可以分为技术示范和商业化示范两个阶段。技术示范阶段的主要任务是对研发出的新技术进行生产能力的可行性验证、示范，并发现问题，进一步完善新技术；而商业化示范阶段是在上一个阶段可行的基础上对商业服务的能力和推广前景进行验证。本阶段资金投入较大、回收期长、风险高，资金获取是需要解决的重要问题。

到了规模化阶段需要降低生产成本。在本阶段技术特征表现为单位生产成本受累计产出规模增加的驱动而进一步下降，整体呈现“学习曲线”的特征（见图1），直至可再生能源技术拥有与传统能源相同的竞争力。成本下降受规模效应的驱动，而累计规模效应需要稳定的大量的资金投入，本阶段需要解决的关键核心问题是克服成本下降的不确定性、保证投资收益的稳定性。合理的政策设计将会达到成本驱动下降的作用，否则可能出现接受补贴的企业依赖补贴生存，不想通过技术进步和加强管理增强盈利能力。

大面积推广阶段是在可再生能源经历了研发、示范和规模化阶段之后。在前几个阶段的发展之后，由于成本经济性已与常规能源技术相当，此时就可以进行大面积推广了。此时政策上主要解决市场交易和信息传播方面的障碍。

（二）商业化阶段理论与可再生能源财税政策的关系

可再生能源在商业化的不同阶段，都不同程度伴随着研发、示范、规模化成本降低和市场推广等环节的运行。在技术研发环节政策支持应该是政府公共部门主导、企业等参与，主要使用科技推动政策，由国家组织研究机构和企业一起实施科技攻关计划，并对研究示范企业提供资金支持。

以生物质能为例，美国在燃料乙醇产业发展的各个阶段主要采取的政策有：（1）在发展初期，采用提高乙醇补贴、税收减免、信贷优惠、债券贴息补贴以及保险贷款优惠等补贴手段。首先将每加仑乙醇补贴从1978年的40美分提高到1984年的60美分。在《能源税收法案》中要求对E10乙醇汽油每加仑减免征收4美分消费税。通过《原油暴利所得税法》将乙醇添加汽油的免税时间进行延长；1980年的《能源安全法案》（Energy Security Act）要求对生产规模低于100万加仑的乙醇生产厂商提供担保，联邦政府与乙醇生产厂商签订购买协议，实行最低收购价格；《混合和解法案》中规定对外国（主要针对巴西）生产的乙醇征收每加仑50美分的进口关税，还规定乙醇生产设施可以进入免税工业发展债券。关于行业竞争，《乙醇燃油竞争法》禁止对乙醇企业进行任何恶意报复，实施的效果是企业投资积极性提高。到1985年美国生物乙醇的产量接近5亿加仑，生产厂商达到163家。（2）在商业化过渡阶段，需要不断扩大项目规模和项目数量。在这个阶段，为了促使新产业的成熟，政府需要通过补贴税收、优惠等形式支付增量成本，促进新技术尽快扩大规模。（3）在规模化阶段，往往需要从产销两个方面促进产业的快速发展。美国在此阶段除了对生产环节提供支持，还对消费环节提供信贷帮助：1）在《替代能源安全法案》（Alternative Motor Fuels Act）中规定对生产替代燃料汽车的企业提供信贷优惠，满足公司平均燃料经济（CAF）的标准，如E85标准；2）出台相应的税收优惠政策，但主要由于石油生产企业的阻力，E85加注站一直没有发展起来，使得乙醇的使用范围受到了很大的限制；3）继续对研发领域实施支持。（4）在商业化运作阶段，即大面积推广阶段，美国实施多环节支持生物燃料产业，通过制定明确的生产计划，补贴逐渐减少。不同商业化阶段可再生能源的激励扶持政策见图2。

四、我国可再生能源发展阶段判断与政策框架设计

（一）可再生能源发展阶段判断

1.趋势判断

对于可再生能源发展阶段的判断是建立在Booz和Allen（1957）的生命周期概念基础上的。根据PSCAST的商业化阶段理论，处在不同发展阶段，产业规模、产品种类、市场环境、产业利润等都各自具有不同的特点。对可再生能源商业化阶段进行实际判断时我国数据统计不全，企业数据仅能从上市公司的年报中获取（宁冰，2012）。根据RESSET金融研究数据库中关于我国可再生能源上市公司的统计，依据可再生能源上市公司产值的变化对我国可再生能源发展阶段进行了趋势估计。

通过上市公司1993年至2013年产值的趋势变化（如图3）可以看出，我国可再生能源发展处在规模化阶段。但这属于对可再生能源的整体进行的判断，具体到各种可再生能源产业，发展阶段还会有差别。为了提高判断的科学性，还需要使用定量的方法通过计算进行判定。

2.Gompertz曲线拟合法

由于拟合精度好，产业发展生命周期分析中Gompertz曲线法已经被广泛应用。其基本原理是利用公式：Yt=Kab t（K>0）。结合本研究，Yt表示新能源上市公司的产值，t表示时间，公式中三个参数K、a、b的值可以采用非线性最小二乘法进行估计。根据统计学的计算方法，一般采用三和值法进行计算。三和值法的原理如下：

笔者选取RESSET金融研究数据库中新能源上市公司1993年至2013年共21年的产值数据，将数据按照时间等分成三个阶段，即1993—1999年为第一个阶段，2000—2006年为第二个阶段，2007—2013年为第三个阶段，这里n=7。根据21年的产值数据，通过计算和使用Eviews的非线性最小二乘法迭代估计，并经过分析，模型的可决系数为0.984279，调整的可决系数为0.981926，拟合优度高，自变量对因变量的解释程度强。F-statistic为640.7726，Prob为0.0000，判定模型总体显著，最后经过P值判定回归计算出的lnK、lna、lnb是显著的。经过计算得出a=0.9145，b=0.9178，依据对照表（如表1），可知我国可再生能源处于成长期，这与趋势判断一致。

（二）我国可再生能源财税激励政策框架设计

根据可再生能源商业化阶段理论，借鉴美国等国家的经验，可再生能源产业财税政策工具的选择需要根据产业发展阶段设计。在技术研发阶段，应该以财政资助为基础，进行共性技术研发活动；在商业化示范阶段应该适当增加财政投资；进入成长阶段应该采取市场保护、政府采购等措施；进入大面积推广阶段，可以采取税收优惠、金融扶持、创业投资等为主的财税政策。由此，本文参考王仲颖、任东明、高虎等（2012）的研究，根据商业化阶段理论分析构建了我国不同商业化阶段可再生能源财税政策工具选择的模式。

目前我国的可再生能源整体处在规模化阶段，根据表2，在此阶段税收政策和财政激励政策都需要加强。由于本阶段需要企业扩大投资，促使产业形成规模优势，使得可再生能源的技术学习曲线进一步降低，重点需要通过在税收政策上允许企业对固定资产进行加速折旧，鼓励可再生能源企业增加投资，另外可以在财政投资上从财政投资、财政拨款、财政贴息等方面对可再生能源企业进行支持。同时，消费终端税收政策与补贴政策支持也需要进一步加强（胥力伟和丁芸，2015），提升消费的拉动作用。但是，在此阶段不应该进一步减免企业所得税，以迫使企业进一步增强自己的可持续发展能力，提高产业自身的竞争优势，形成产业竞争力。

五、结论与探讨

目前，我国可再生能源的发展中还存在高成本、高价格的制约，更为重要的是在商业发展的初期和中期，可再生能源的投资还存在风险大、成本高、预期回报率低等困境。可再生能源不仅需要国家加大支持，还需要分别对水能、风能、生物质能等不同的发展阶段进一步进行针对性的判断，依据商业化阶段理论和不同商业化阶段可再生能源的财税政策工具选择模式有区别地应用差异化政策工具，尤其是财税政策工具，并在必要的时候应用政策工具组合。

本文没有对政策工具的特点、不同政策工具的实施效果进行说明和评价，这也构成了下一步拓展研究的内容。

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[17] 胥力伟，丁芸.可再生能源产业革命下税收激励政策分析[J].会计之友，2015（7）：103-106.

作者：杨娜

水电激励政策框架管理论文 篇2：

地方政府在新能源产业发展中的政策激励途径分析

[摘要]作为战略新兴产业，新能源产业的发展有赖于地方政府政策激励和科学引导。目前四川省新能源产业已经在相关技术领域、区位及生产要素等方面拥有一定的产业基础和优势，但是也存在一系列发展瓶颈。为促进新能源产业发展，可以通过营造“政产学研金”协同合作的技术创新环境、构建政策保障的产业化成长支撑体系等途径进行政策激励。

[关键词]新能源产业公共政策政策激励

在全球环境气候变化与常规化石能源逐步枯竭的重重压力下，各国竞相发展新能源技术、产业抢占新一轮经济及科技竞争制高点。四川具备良好的经济发展基础、产业积淀和科研实力，为新能源产业的发展提供了良好的资源、经济、社会发展平台，即将迎来新能源产业发展的战略机遇期。四川省新能源产业的现实基础与发展思路，可以为其他地方政府培育与发展新能源产业提供决策参考。

一、新能源产业政策激励研究现状

综合来看，世界主要国家新能源政策的框架基础包括战略规划、法律法规和管理体系三个方面，形成机制表现为“关注外部性”和“持续自生”两大原则及“推动”和“引导”——组合力，从新能源产业的“生产前——生产——市场——消费”四大阶段构筑了世界新能源政策框架。目前世界各国已提出或正在实施的新能源与可再生能源政策和措施，大体上可划分为四类：（1）强制性或指令性政策。（2）经济激励政策。（3）研究开发政策。（4）市场开拓策略。在项目实施过程中，采用某些有利于新能源与可再生能源技术进步的新的运行机制和方法[1][2]。从国内外研究新能源产业促进方面的相关研究成果来看，目前新能源产业在欧洲、美国、日本等发达国家发展较快，在探索中已经形成了适宜的产业化促进政策，如采用价格激励、财政补贴、税收优惠、信贷扶持、出口鼓励、行政干预等手段。然而，不同地区拥有不同的资源禀赋、产业积累优势，因此针对不同地区的发展特征，出台的扶持政策应有所区别。

二、四川发展新能源产业的特色与优势

第一，四川省经济发达、物质生活水平高，大力发展新能源产业有得天独厚的优势。一是传统能源成本优势。四川水资源、天然气资源丰富，水电、气价优势能为新能源产业的发展提供成本节约的空间。二是四川属于农业大省，牲畜粪便、秸秆、油料作物等生物质资源丰富，具备较好的资源基础。三是省会成都市在西部地区的区位优势明显，良好的产业环境更容易吸引大型企业进驻。四是四川人口众多，工商业、服务业发展较快，人民消费意愿与消费能力不断加强，太阳能热水器、LED照明、新能源汽车、新能源发电等消费市场具有很好的发展潜力[3]。

第二，四川制造业发展历史悠久，具备发展新能源装备制造的产业基础。新能源装备生产能力除了太阳能光伏以外，主要涉及核电、风电、IGCC发电机组等方面。目前在双流已经形成了以千亿级的双流航空港、在德阳形成了以二重、东电等国际化装备制造龙头企业为核心的新能源、新材料技术装备制造业基地，在乐山形成了国内硅片制造和原料多晶硅基地。

第三，四川在核工业产业链、光伏多元技术路线等领域具有研发优势。四川是中国西部的科技大省，已经形成了门类齐全、学科配套的科研开发体系，每年取得重大科技成果近千项。四川省具有我国唯一集核动力科研、实验、设计为一体的中国核动力研究设计院，目前正承担我国多个核电站的设计任务。在太阳能光伏产业领域，通过自主创新和消化吸收再创新，四川形成了多元化的技术路线。在晶硅光伏产业不断进行技术提升的同时，非晶硅薄膜电池技术水平不断进步，光电轉换率和稳定性都不断提高。在生物质能领域，以四川大学为代表的高校、科研院所和企业在麻疯树研究和开发方面取得了显著成效，在国内外产生重大影响。

第四，太阳能光伏、生物质能植物种植等新能源示范项目取得良好成效。四川省攀西地区大力培育发展太阳能、风能、生物质能、废弃物综合利用关键技术、系统集成及核心部件制造业，在新能源应用示范基地及示范工程方面已取得良好成效。成都双流与凉山西昌为了加快太阳能产业的资源合作开发，于2009年签署了《关于共同打造国家级新能源产业制造与应用示范基地的战略合作协议》，吸引了大唐、天威、京东方能源等众多国内知名能源企业参与其中。

三、四川新能源产业发展瓶颈

（一）产业规划及相关配套政策有待完善

四川省将新能源产业纳入四川省重大部署的六大战略新兴产业之一，出台了相关政策与规划予以支持。然而，与新能源相关的政策及规划都合并于新兴产业或整体能源规划中，着墨不多。新能源产业是一个庞大的产业，涉及太阳能、核能等不同行业，也涉及研发、原材料生产、设备制造、市场销售，综合利用等不同产业链环节。政策统筹规划不足，易造成产业低水平重复建设，产品结构层次较低等问题。另外，新能源产业起步较晚，相关行业技术标准、市场准入及规范等方面还存在诸多不完善，将影响整个新能源产业链及相关产业的长远发展。

（二）企业自主创新驱动力不足

目前众多新能源产业核心关键技术依然掌握在发达国家手中。风电、太阳能、储能电池产业价值链高端发展不足，技术引进消化吸收多，原始创新少，核心材料与关键设备受制于人，这种模式技术淘汰很快，也容易陷入恶性竞争的不利环境中。如2010年开始太阳能光伏产业身陷寒冬，国内光伏产业出现产能过剩，市场价格急剧下跌。产能过剩的背后隐藏的深层次原因便在于我国光伏晶硅产品在国际上缺乏竞争力，多为低水平重复，更新换代不够。

（三）配套产业发展较滞后

新能源产业的产业链不完整，很多核心部件受制于人。从调研情况来看，新能源企业反映的突出问题集中在产业配套发展方面。就太阳能光伏产业而言，目前省内产业制造发展较快，产业配套集聚发展滞后。省内的光电材料、玻璃基板、逆变器及成套设备、砂浆回收、输配电成套设备等关键配套企业数量少、技术弱，市场份额小，系统集成企业也尚在起步阶段。四川省风电设备制造产业同样没有形成规模化配套企业，成都周边的配套企业规模较小，不够规范和专业，只有向较远的江浙一带寻求配套企业的合作，大大提高了企业生产成本和生产周期。产业配套的欠缺对于省内新能源产业的发展十分不利。

四、促进四川新能源产业发展的政策激励途径

（一）营造政、產、学、研、金协同合作的技术创新环境

新能源产业发展的瓶颈之一便是技术创新。营造政产学研金协同合作的技术创新环境，激发企业主体创新活力，形成良性循环的技术创新体制机制，是新能源产业快速发展的重要保障。一方面，发挥政府科技主管部门及相关部门的组织协调作用，推动新能源企业与大专院校、科研院所围绕具体的重大应用性课题开展研发合作，注重在科研方向的选择、成果的中试和实际应用方面提高产学研合作的针对性。另一方面，政府通过经费扶持、政策引导等方式为科技成果转化提供有效的组织保障。政府可以通过先发投入、组合运用利率、贷款期限、担保条件等政策金融方式撬动金融资源，引导民营资本向有潜力的新能源产业进行投资入股[5]。

（二）构建政策保障的产业化成长支撑体系

作为战略新兴产业，新能源产业应加强政策统筹规划，并在不同新能源行业、开发及应用领域进行政策配套，形成有统领、有细分的具体规划与相关措施，保障新能源产业可持续发展。

一是在新能源产业优势资源评估的基础上，对产业发展的重点进行整体部署。大力发展四川省新能源装备制造业等优势潜力产业，制定特定产业发展规划。加快制定太阳能光伏产业、风电产业的结构调整、技术改造及重组整合方案，加快生物质能的成果转化与产业化。二是优化产业布局。结合不同地域要素优势与产业优势，形成从资源开发、装备制造、市场推广，综合利用的优势产业发展区。由于综合配套要素优势，成都市在新能源产业链条上应大力发展总部、研发、营销、核心设备生产、科技中介、科技投融资等高端衍生环节。三是完善相关技术标准和规范。四川新能源产业应在资源评估、成果价值评估、技术标准、行业准入、工程管理、电网接入等方面加快出台技术标准、监测认证与行业规范。对于页岩气，煤层气等刚处于起步阶段新型能源，还未实现规模化生产，下游产业链尚未完善。工作应集中在前期的勘探开采和技术研究方面，不断加快资源普查进度，规范相关技术与市场准入标准，健全相关开采制度。四是通过补贴政策有效引导社会资金注入，直接推新能源生产规模扩大。政府可在对重点企业、重大项目储备、创新园区的扶持方面，加大项目补贴、投资贴息补贴等政策的执行力度，扩大补贴政策的新能源项目补贴覆盖面。投资贴息方面，对于优势有潜力的企业需适当增加贴息力度，并降低贷款获得贴息补贴支持的政策门槛；适当延长还贷期并放宽具备贴息资质的机构，制定差别化贴息政策。针对目前整个光伏产业不景气，银行对光伏企业信贷收紧，企业生存困难的状况，建议政府牵头各银行实地调研，信贷实行“一企一策”，对经营活力强的大型企业在授信规模、利率优惠等方面给予支持。

（三）优化新能源产业扩张的战略路径

一是铺建新型多元融资渠道。目前企业认为新能源企业的投融资障碍主要是“融资成本较高，风险较大”。现有高新技术企业多为中小企业，可抵押资产及可控资源少。建议针对不同资金来源进行融资渠道创新，提升新能源企业的融资效率的有效途径。例如优化PPP融资模式、设立新能源产业发展基金，建立新能源创投基金、推广BOT融资模式等，并为新能源产业确定一些基金的管理使用办法，鼓励企业、地方政府更多地利用可再生能源。二是规划打造“制造业——生产型服务业——消费服务业“三位一体的发展模式，建设集研发、生产、总集成及服务外包、营销、商贸、金融、物流、信息于一体的高层次产业园区。继续推进四川省双流、乐山优势光伏产业园区的建设，积极扶持眉山、雅安、德阳等新兴产业园区的发展，以大型龙头项目带动相关产业的聚集，发挥产业集群的经济效应。根据产业需求，加快四川钢线、铝边框等光伏配套产业与特种型环氧树脂等相关风电配套产业发展，同时也可利用各省优势进行战略合作如吸引江浙一带的配套产业进驻产业园区，降低物流成本与协作成本等。3、新能源开发利用的市场激励。新能源产业的快速发展有赖于需求市场的进一步扩展，良好的市场激励机制可以推动企业在研发、生产等环节加大投入力度。建议政府在采购倾斜方面能对新能源产品进行扶持，在市场政府新建、改建公共工程或公有建筑物，工程条件符合时，应优先装置新能源发电设备。在边远农村地区，可积极组织以屋顶计划替代电网改造的试点，把成都、攀枝花、凉山、甘孜、阿坝建成太阳能建筑一体化及光伏产品应用的示范区，对欠发达地区或社会弱势群体实行太阳能热水器应用补贴。

参考文献

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[5]夏兰，李亚.云新能源产业融资现状及原因分析[J].重庆科技学院学报，2011，21.

作者简介

温馨（1983-）四川省内江市人，博士，四川石油天然气发展研究中心，西南石油大学经济管理学院讲师。主要研究方向为能源经济及政策。

陈军华（1975-）四川省阆中人，四川石油天然气发展研究中心，西南石油大学经济管理学院副教授。主要研究方向为区域经济、城市管理等.

1本文为四川石油天然气发展研究中心资助调研课题（SKW12-04）阶段性成果.

作者：温馨 陈军华

水电激励政策框架管理论文 篇3：

中国清洁能源发展现状和管理机制研究

摘要：本文试图以经济学供求分析等相关理论阐述中国清洁能源的发展动因、供给现状等问题，进而探讨中国清洁能源发展的管理机制中存在的职能机构设置、法律法规体系以及经济激励措施等方面的问题，提出整合政府能源管理机构职能，制定科学、统一、可操作的政府规划，完善清洁能源领域法律法规体系，健全多样化、最优化的经济激励政策体系等政策意见，为我国清洁能源市场化发展以及节能、降耗、减排的政策要求提供一些参考。

关键词：清洁能源； 发展现状； 管理机制

中国自从引入“清洁能源”（又称洁净能源）概念的十几年以来，在国内外能源、环境双重压力促使下，以及随着国家经济和科技实力的提高，中国清洁能源的发展在国家的重视和支持下取得了显著的成果，个别清洁能源技术和产业发展领域已经达到国际先进水平。但是整体水平与世界先进水平差距较大，特别在一些关键领域和核心技术方面自主创新能力、引进再创新能力以及管理制度创新能力急待提高。

一、 中国清洁能源发展的动因

1. 能源系统可持续发展的需求

中国能源供给约束压力持续加大，并随着经济快速发展，能源需求的激增而延续。2000年到2004年，中国能源消费总量年均增长速度大于同期GDP的增长速度，出现了能源消费弹性系数四年平均大于1的异常情况。“十五”时期能源消费总量中，我国国内资源的供给率平均为93．6％，平均差率为6．4％ 。预计到2020年中国石油对外依存度将达到60%。以煤为主体的清洁优质能源比例偏低是中国能源结构的深层次矛盾，中国走多元化、清洁化的能源可持续发展道路势在必行。我国能源消耗和能源效率水平与国外先进水平存在巨大差距，如单位产能耗，“十五”期末,我国比世界平均水平高约2.3 倍。为此党的十六届五中全会提出了“十一五”时期单位GDP能耗降低20％左右的能耗控制奋斗目标。

中国能源面临“开源节流”的双重压力，而清洁能源正是解决能源战略性短缺和提高能源效率的必然选择。

2. 环境保护的需求

能源结构性污染严重。我国一次能源以煤为主，严重污染环境。目前，我国SO2排放量居世界第一位，酸雨的覆盖面积已达国土面积的30％。目前我国二氧化碳排放量已位居世界第二，甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。预测表明，到2025年前后，我国的二氧化碳排放总量很可能超过美国，居世界第一位。《京都议定书》生效后，第一阶段暂无减排义务的中国是发展中国家中的温室气体排放大国，发达国家的减排行动必然会使中国面临巨大的减排压力。国家已经制定明确的减排目标：“十一五”期间，主要污染物排放总量减少10％，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（COD）由1414万吨减少到1273万吨。①

在基本能源消费结构不变的现实情况下，解决以上问题的办法只有推广少污染的煤炭清洁开采技术和煤转化的清洁循环利用技术，开发利用新能源和可再生能源等清洁能源，增加环境友好型能源比例，减轻环境压力。

3. 建设新农村和西部大开发的需求

中国清洁能源最具发展潜力的风能、太阳能、小水电站等主要集中在西部和广大农村地区，例如可开发的水能资源占全国的81.1%，西部素有“世界风库”之称等。沼气等生物质能我国最早在农村地区于上世纪50年代开发利用。目前我国9亿农民，每年直接消耗的能源当量超过5亿吨标准煤，其中生物质消耗相当于3亿吨标准煤，占全部一次能源消耗的13% ，煤炭的直接燃烧不但造成大量的能源浪费，而且对环境的污染作用不可小视。随着农村经济发展，西部开发的深入，农村与城市、西部与其他地区必将形成能源消费争夺的局面。

能源体系一旦形成，就会具有几十年都难以调整的巨大的路径依赖性，进而对能源消耗结构、产业结构、经济社会结构都将产生长远的影响。广大农村和西部地区能源系统还没有完全定型，必须从长远和根本来考虑，谋求推进农村和西部的可持续发展，当前新农村建设和西部开发过程中的有关清洁能源决策将对我国农村和西部可持续发展产生深远影响。

4. 市场需求

清洁能源的市场需求可以分为市场自发需求和人为设定需求。市场规模决定其经济性，而市场规模取决于清洁能源产品的成本，决定成本的是技术、装备制造和政府激励政策。反过来，市场的规模又影响产品的平均收益和成本。因此，一些能源技术成熟、装备制造规模化的领域，如清洁煤技术中选洗、型煤和水煤浆等、太阳能热水器、小水电和小型并网风电和小型沼气池技术完全进入了商业化阶段，拥有了稳定的市场份额，而且随着清洁能源地位的不断提升，市场潜力巨大。这一类清洁能源产业必须抓住现有市场，积极巩固和发展。

另外，煤层气开发、烟气净化技术、大型并网风电技术、太阳能光伏技术和地热发电技术则刚刚进入商业化开发。其它清洁能源发电技术，包括潮汐发电和生物质气化技术，清洁煤燃烧发电和煤炭转化技术则处于试点示范阶段和研究开发阶段。这些领域能源产品成本很高，前期投入巨大，市场需求不稳定，难与常规能源在市场上竞争。因此，国家必须以法律法规、政府政策等方式通过强制购买制度、配额制度等手段人为设定清洁能源的消费市场，根据《可再生能源法》有关规定，对可再生能源发电项目实行强制购买制度、招标制度等，在一定程度上为清洁能源的发展开拓了市场，但是由于刚刚起步，与国外先进的经验相比还存在差距。

二、 中国清洁能源供给现状

1. 资源禀赋及供给能力现状

众所周知，中国清洁能源储量十分丰富。清洁能源已开发的产业规模逐步扩大，如风电产业、太阳能光伏产业和热水器产业。截止2005年底，全国在用太阳能热水器的总集热面积达8000万nl，使用量和年产量均居世界第一。国内光伏电池及组装厂已有10余家，制造能力达10万千瓦以上。到2006年水电已开发1.3亿千瓦，全国已建成并网风电场43个，居世界第十位。截止2005年底。全国已建成农村户用沼气池1700多万口，年产沼气约65亿立方米。

但是，对我国可再生能源开发利用情况的统计结果显示：目前风能、太阳能、地热、潮汐能、生物质能资源的开发利用率仅为1%，水能资源也只在28％-47％。可再生能源开发利用量占全国一次性能源消费量的比例2003年才达到3％。从资源总量看，我国仅可再生能源可供发电的可开发资源量达到20亿千瓦，是2004年全国发电装机总容量的4．5倍。其中风能资源占以上资源总量的50%，但其开发利用率仅为0．08％。可见，我国清洁能源发展受到了一定程度的阻碍。

另外，清洁能源设备制造能力薄弱，导致设备国产化和商业化进程缓慢，能源产品成本居高不下。我国大部分清洁能源产品的生产厂家由于资金不足，投资缺乏连续性，生产规模小，缺乏专业化和集约化，造成国外设备引进后难以国产化，导致经济效益低，形成恶性循环。

2. 生产成本现状

前文已经提到清洁能源生产成本由技术成熟度、装备制造、市场规模决定，同时成本又反作用于市场规模、经济效益，进而影响投资规模。

当前清洁能源的生产成本远高于常规能源。以发电为例，如果忽略化石能源的环境成本，清洁能源发电远高于常规化石能源。如果设燃煤发电成本为l，则小水电发电成本约为1.2，沼气发电成本约为1.5，风力发电成本约为1.7，光伏发电成本约为11-18。从而大大削弱了市场竞争力。这是由于中国大部分清洁能源技术不成熟，市场规模小，缺乏统一的技术标准、设计规范、质量保证机制和信息服务，阻碍了市场扩大。另外，虽然清洁能源技术市场需求大，但由于国内企业技术水平不足，设备价格高，产品定价高昂，大部分市场收益被外商占据，进一步恶化中国在国际竞争中的不利局面。

因此，单纯依靠市场竞争规则，清洁能源生产在技术成熟度、产品品质、发电规模、稳定性及经济性等方面，都无法与常规化石能源相竞争。

3. 投资现状

清洁能源产业是具有风险高、收益低等特点的战略性新兴产业，其固定资产投资比重较大，前期资金压力明显。其产生的效益要延续到整个周期内，融资成本一般较高。项目需要产生稳定的现金流来偿还借贷资金，融资成为清洁能源发展的一大难点。

从投资主体来看，当前投资我国清洁能源的主体是中央政府以及相关大型国有企业。但是这些有限的资金即使全部用于技术的研发、示范项目的建设上也是杯水车薪。例如，对于我国新能源和可再生能源的投资需求，原国家计委曾预计2001-2010年，10年间平均每年54-64亿元。而科技部 “十五”期间, 包括科技攻关、“863”计划和“973”计划都为清洁能源发展提供的经费总额只有3亿元。中央政府每年只有1.2 亿元人民币的贴息贷款。

另外，由于产业政策、能源管理机制等限制，地方政府、中小企业以及社会闲置资金没有得到积极的激励和利用。我国地方政府至今没有将清洁能源发展的投入列入财政预算，缺乏稳定性和法律保障。中小企业以及社会闲置资金投资者的决策行为是理性的，追求利润最大化。由于国家清洁能源的发展目标不明确，一些激励政策缺乏稳定性和连贯性，使他们缺乏热情和信心。外商资金则由于国家对能源产业的监管限制和融资手段缺乏而不能充分利用。因此，中国清洁能源发展的管理机制急需进行制度创新。

三、 中国清洁能源发展管理机制评价

由于清洁能源具有较大的正外部效应，容易产生市场失灵，影响清洁能源健康发展。政府必须发挥宏观调控职能，积极引导清洁能源发展进行技术创新和制度创新。因此，形成科学的清洁能源发展管理体系，设定促进清洁能源发展的政府管理职能是必要的。但是从以上分析得出的诸多问题可以看出，我国清洁能源的发展受到了来自制度和机制缺陷的较大制约，本文将其概括分析如下。

1. 管理系统评价

一套健全的政府管理系统应当由行政理念、行政职能、行政机构、管理制度和管理方式等要素所构成。我国清洁能源管理体系随着国家政府体制改革、政府职能转变以及对清洁能源的重视得到了不断健全和完善，设置了如“国家洁净煤技术推广规划领导小组”等能源管理特别机构，在中央政府层面形成基本管理体系。但是目前存在的问题仍比较多，主要表现为：

（1）行政管理理念没有统一，缺乏前瞻性。特别是地方政府部门还没有形成重视发展清洁能源的理念，面对技术体系多样复杂的清洁能源各分支领域，没有结合我国煤炭为主能源结构的形式，明确清洁能源的重点发展方向。“服务型政府理念、可持续发展理念”没有得到深入贯彻。

（2）管理机构重复设置、管理职能相互交叠、分工不明确。当前，我国清洁能源相关中央管理职能部门有：国家发改委、商务部、农业部、水利部、国家电力监管委员会等。它们负责清洁能源监督管理、项目审批、政策制定等，往往造成政出多门、职能交叉、多头管理、资金分散、重复建设、程序繁琐，协调配合比较困难，不仅容易造成管理上的低效和混乱，而且会削弱国家的宏观调控力度。而在地方这种问题更加突出。虽然有些地方建立能源生产供应联席会议制度，但是其职责和能力有限。

（3）由于行政理念及机构设置等不合理，我国清洁能源的管理制度尚待健全，一些已有的制度执行力不足，缺乏持续性。在管理方式上注重事前审批，忽视监督和配套措施配合。行政手段干预多于具体详实的经济手段和法律途径的调整。

2. 立法与政府政策、发展规划评价

我国清洁能源领域立法现在处于起步到完善的过程中。目前领域内最重要纲领性法律是2006年起实施的《可再生能源法》，但除此之外我国目前只有《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》等少数相关配套专项法规与之配合实施。刚刚颁布的《循环经济促进法》与“循环经济法”名称上的区别我们就可以看出，“促进法”更是一种原则性的鼓励和引导性法律，对我国处于初期的循环经济发展约束性较差。《能源法》、《矿产资源法》、《煤炭法》及《电力法》还在制订、修订过程中。清洁能源中清洁煤、部分新能源等领域没有得到法律的保障和规范，在发展过程中存在技术标准、扶植条件等管理真空。这对于清洁能源走向商业化、产业化是不利的。构建能源领域法律规范体系的过程中，应当结合能源发展战略需求制定具有指导性和前瞻性的法律法规，为清洁能源的发展奠定法律保障的基础。

《可再生能源法》这一总纲性法律对我国可再生能源发展政府促进政策方式做出了重要选择和规范，例如该法对可再生能源电力扶持选择了强制购买制度，而未引进配额制度，在一些条款中对招标制度、经济激励制度等方式有了较以往更详细的描述，明确了政府的政策方式选择。但是该法也存在一些不足：与国外相关立法相比，该法仅说明了开发利用可再生能源的大体制度框架，绝大多数条款缺乏可操作性，许多条款是以表态的语气表达，只具有信号意义而不具有适用性，过度追求抽象概括而未能考虑法律的具体适用性，从而带来了实施上的障碍和适用上的困惑。

在政府规范与发展规划方面，我国围绕清洁煤、可再生能源、新能源等清洁能源领域逐渐加强发展规划的制定和规范。但是，可以看出许多问题：

（1）由于政府机构、职能，法律法规等方面的问题，我国尚没有统一、全面的清洁能源的整体规划。只制定了清洁能源各能源种类的分块规划，加上各项规划政出多门，这样容易出现重复性甚至相互矛盾的政策条例，不利于清洁能源整体内部结构优化，造成有限的政策、资金的浪费。

（2）政府规划缺乏前瞻性、持续性、系统性和连贯性。能源系统的发展调整是需要几十年的调整期，清洁能源作为能源战略的发展方向，就应当具有很长远的前瞻性，而我国制定的发展规划期限较长的《2000-2015年新能源和可再生能源产业发展规划要点》也只到2015年。另外，政府规划必须有很好的持续性和连贯性才能真正起到指导意义，我国如《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展纲要》随着国家洁净煤技术推广规划领导小组”职能的撤消而停止运作。连贯性、系统性的缺乏表现为各项规划制之间即缺乏时间维度的连续，又缺乏结构维度的系统性。例如我国2001年制定的《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》与2008年制定的《可再生能源发展“十一五”规划》不仅在名称上有差别，在内容描述中缺乏系统的衔接和总结。

3. 财政税收政策机制评价

以资源节约、环境友好及社会经济可持续发展的视角来看，清洁能源具有正的外部效应，这意味着清洁能源的社会效益、环境效益大于生产者的经济收益，两者之间的差额就是边际外部利益。这部分边际外部利益产生于清洁能源的生产者，根据帕累托最优策略，生产者必须得到补偿。政府应当全面、灵活地运用经济手段，对参与竞争的市场主体带有外部性的经济活动进行调控。在体现各方利益的前提下，为市场机制有效地发挥作用提供良好投融资环境和政策保障。这种财政税收的补偿不仅有利于直接增加政府对清洁能源发展的投入，降低产业自身负担，而且这是一种政策信号，有利于鼓励并吸引社会各方面加强对清洁能源的民间投入，从而拓展投入渠道，扩大总体规模，加速清洁能源发展。

财税政策作为国家实施宏观调控的重要政策手段，具有灵活、快速、有效的特点，因此成为常用方式。在我国有关清洁能源的财税政策不断发展的过程中存在一些问题。

（1）我国财税政策没有形成资金来源多元化、稳定性强的财政投入机制和多样化经济手段协同作用的激励措施。清洁能源是一个庞大的能源系统，结合不同能源特性及经济性，应当设置不同的系统政策，不能顾此失彼。这样，一方面由于支持的资金不足而制约了财政直接投资政策手段的发挥，另一方面由于政策手段分散而使可再生能源得到的支持力度降低。

（2）财税政策规范不明确，缺乏系统和优化。由于清洁能源目前在学术界以及法律法规中还没有统一的含义界定，清洁能源分类、层次，优先发展顺序还没有完全确定。因此，在以往实施的财税政策中，存在着支持的种类较多、发展层次、顺序没有明确划分、政府与企业职责不分等问题，既造成政府政策的“缺位”、重复等问题，又形成了资金和政策的浪费，甚至导致了部分行业的不公平竞争。

（3）财税政策方式相对单一，政策效果缺乏科学考评。在财政政策方式创新方面，我国政府是做出努力的，在可再生能源领域确立的可再生能源费用均衡分摊机制，以立法的形式确定了中央财政资金投入、政府补贴、税收优惠、贴息贷款等激励政策手段。但与当前的国际趋势相比，一方面政策不够具体和量化，缺乏可操作性。另外一些关键性的经济调节方式还没有涉及，例如我国当前的清洁能源发电电价的定价机制还没有明确和系统化，特别是区分定价及相关补贴等激励系统还没有建立。同时，对于各项财政政策的实施过程缺乏监督，结果缺乏科学、定量的考核评价，也使政策调整缺乏依据。

（4）财政政策与货币金融政策缺乏并用和协调。一些适合高技术能源产业的金融激励政策如风险投资基金、贴息贷款等有的还未被引入，有的缺乏与财政政策优化实施，导致资金浪费或缺位，从而降低了政策激励的效果。

四、 促进中国清洁能源发展的几点建议

1. 整合政府能源管理机构职能

在目前政府能源管理部门的基础上进行整合重组，从中央层面看，以国家能源领导小组为基础，将散落在各部委的能源管理职能整合，存在监管重叠的，坚决砍掉。建立起统一的，有坚强宏观统筹能力的能源管理专门机构，下设清洁能源促进发展的专门常设管理机构，统一协调清洁能源技术的科研、立项、产业化进程以及市场供求管理的宏观调控。

至于地方政府及各部门，应顾全大局，放眼长期利益实现地区、部门协调，实现国家能源利用效用最大化，应尽快针对地区、部门间的真空地带、重复地带进行改革。

2. 制定科学、统一、可操作性强的政府规划

以职能部门调整为前提，在科学论证我国可优先发展的清洁能源种类优先顺序的基础上，统一制定出具有前瞻性、长短期兼备的全国清洁能源发展统一管理规划，明确发展目标、阶段和层次，制定科学的政策促进、监督和绩效考核体系，并出台配套政策和实施细则，完善相关行业国家标准。

借鉴国际先进经验，以美国清洁煤规划为例，根据美国1986年的洁净煤技术示范计划，不断细化、衍生出更有针对性、政策逐步具体量化的投入开发计划，比如洁净煤发电技术（CCPI）衍生出蓝天计划、环境变化计划等。而且这些规划中制定了具体操作细则、衍生针对性强的分支规划方案以及配套政策，比如在税收、融资、财政补贴、科研等方面的配套政策，要由概括描述向指标量化发展，形成成熟的清洁煤国家规划体系，更具有可操作性、延续性、动态性。

3. 完善清洁能源领域法律法规体系

制定能源领域的基础法律，例如美国的《国家能源政策法案》是能源法律体系的基础。完善相关清洁能源专项法律，配有具体的实施细则及政策，增强法律、法规实施和执法的执行力。相关法律应完善清洁能源产业发展的奖罚措施，增强对该领域监督的同时，制定明确的奖励和惩罚条款。例如美国的“清洁空气法”(CAA)、欧盟的“大气污染控制国家政策”等规范的污染物排放标准，不仅有具体的环境控制的时限、标准等要求，还配有针对违法行为的刑事条款。

4. 健全多样化、最优化的经济激励政策体系

（1）政策管理必须经过整合和优化才能发挥最大的效用。欧美发达国家促进清洁能源技术政策不但有强制性的规定, 还制定了目标明确的重大研究开发计划, 再配合税收刺激、电价优惠和绿色电价等多种多样的经济激励政策, 以多种手段促进清洁能源的开发利用。所以，我国清洁能源管理机制中，必须达到经济政策内部以及与管理政策的优化，对不同清洁能源技术，根据其经济效益、环境效益、节能效益等采取区别对待政策。

（2）财税政策是国际上促进清洁能源发展最常用的激励方式。应通过差额征税、过渡性减征、免征等优惠政策，使清洁能源企业或项目，在投资、税收、补助、低息贷款，价格、土地使用、加速折旧等方面得到一定的扶持和激励，引导企业主动选择清洁能源，使清洁能源的采用不仅有良好的社会效益，也能有良好的经济效益。

（3）政府加强投入和转移支付。各级政府，特别是地方政府必须积极成为清洁能源发展资金投入的主体，将清洁能源的发展纳入到地方财政预算中。同时，在制定清洁煤发展规划中就应该预定一定期限内资金投入量，量化到资金支持重点项目数额。对技术基础研究、科技攻关及示范项目的立项和经费予以倾斜，应借鉴国外经验，形成比较成熟的国家与企业合作投资的开发模式，使国家投入资金可以起到带动、启动的作用，而不是始终起着核心作用。

（4）拓宽政策性融资渠道，积极引进国际资金。建议国家对清洁能源产业化项目通过节能低息贷款、企业科技创新贷款、环保产业贷款、高新技术产业贷款等多种渠道向企业倾斜，国家开发银行应提供无息且还贷期较长的贷款。国外的经验做法是建立环境基金，风险投资基金等为中小企业提供贷款。另外，鼓励国外投资,政策鼓励采取合资或合作方式引进技术，加快国产化和技术再创新。

参考文献：

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[3]苏明.若干重要的财税政策建议[R]. 北京：中国可持续能源项目第八次高级政策顾问委员会会议，2005.

[4]姚飞,赵中华,俞珠峰.中国清洁能源现状分析[J].集团经济研究，2007，（1）.

[5]张正敏,李宝山,祁和生.清洁能源促进政策的应用分析指南（草案）[EB/OL]. jdluqx.bokee.com/inc/，2005-11-30.

责任编辑 梅瑞祥

作者：袁　炜　成金华