浅谈政府投资项目前期阶段的造价控制

政府投资项目多为非盈利性的公益项目, 对社会、经济、环境影响较大, 受到社会公众普遍关注。去年第四季度, 为了有效应对国际金融危机的冲击中央出台了4万亿经济刺激计划。重点投向民生工程、农业、基础设施、社会事业、节能环保、技术进步等。中央政府和各地方政府是主要投资主体。这4万亿投资计划的投资效率和效益如何, 能否持续有效拉动内需, 这些话题正成为社会热点, 受到各阶层民众的密切关注。

一直以来, 我国将工程项目造价控制重点放在在施工图确定后施工招投标、施工管理、竣工审计等项目实施阶段, 而对项目决策阶段、设计阶段却缺乏应有重视。其结果是事倍功半, 效果不理想。政府工程项目“三超”现象仍频频出现。为扭转这种现象, 提高财政资金的使用效率, 近年来各地各级政府相继出台和完善了政府投资项目管理办法、重大项目前期管理暂行办法或前期管理实施意见等, 从投资管理的角度, 对项目建设管理程序进行了规范。同时也为造价师在政府投资项目前期阶段中发挥作用提供了舞台。政府投资项目前期工作是指包括项目规划选址、项目建议书、可行性研究、规划设计方案、初步设计、施工图的编制、论证和审批等环节的一系列施工前准备工作。嘉兴市于去年七月出台的《关于政府投资项目前期审批和管理工作实施意见 (试行) 》中对项目建议书、可行性研究报告、初步设计的主要内容做了详细规定, 明确项目建议书包含投资金额和经济社会效益初步评价等内容;可行性研究报告包含投资估算和效益评价等内容;初步设计文本包含工程概算书等内容。《意见》还详细规定了设计概算审查的主要内容, 并完善了项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算的咨询评估机制。《意见》的出台, 其目的就是完善政府投资决策程序, 提高政府投资项目的投资效益。

控制工程造价, 提高投资效益, 科学决策是关键。建设项目决策是选择和决定建设项目行动方案的过程, 是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证, 对不同建设方案进行技术经济比较选择及做出判断和决定的过程。建设项目投资决策正确与否, 直接关系到项目建设的成败, 关系到工程造价的高低及投资效果的好坏。由于制度建设滞后等原因, 以往的政府投资项目, 基本上是“拍脑袋”工程, 项目决策成功与否取决于主管部门领导的个人素质和经验, 风险很大。随着我国政府投资体制改革的进一步深化和科学技术的发展, 经验决策正逐渐被科学决策所取代。可行性研究阶段的投资估算是决策的重要依据, 是直接影响投资控制的一个关键性因素。

科学决策也需要科学的信息系统。造价工程是一门实践性很强的学科。要精确掌握各种不同类型建设项目的投资估算除了造价师本人的知识经验积累, 更需要借助信息平台。国外造价行业十分注重资料的积累和信息的反馈, 许多工程造价咨询公司或学会及学术团体多年坚持公开发行各种最新的造价资料和价格信息, 达到造价信息资源的社会共享, 十分有利于整个造价行业的健康发展。这也是我们学习和发展的方向。政府投资项目应该利用政府出资的优势, 破除条块分割, 将分散在城建、交通、水利等各部门和各行政事业单位的大量已完工工程资料收集整合起来, 建立统一的造价资料数据库, 率先实现政府投资项目造价资源的社会共享, 为决策科学化打好基础。

项目决策后, 投资控制重点转移到设计阶段。根据国外分析, 设计环节对工程造价的影响程度达到70%~80%以上。设计院提出的设计方案经过充分的经济分析和成本核算, 必然会对建设工程的造价起到总控作用。目前各地推行的方案投资估算控制初步设计概算, 设计概算控制施工图预算的做法, 其实是一种“限额设计”, 只是由于缺乏价值工程的理念因而需要进一步完善。提倡对设计过程的监理也应是提高设计质量, 控制工程造价的有效途径。虽然目前就嘉兴市范围而言, 政府投资项目委托设计监理的不多。但随着人们观念的改变以及监理工程师业务素质的提升, 相信越来越多的政府投资项目会实行全过程监理。

设计阶段控制投资的关键在于通过设计招标和方案竞选, 择优选用设计单位和设计方案。各地较大规模的政府性建设项目, 多采用设计方案招标和竞选的办法, 建设单位首先就拟建工程的设计任务通过报刊、信息网络或其他媒介发布公告, 吸引设计单位参加设计招标或设计方案竞选, 以获得众多的设计方案;然后由专家评定小组采用科学的方法, 按照一定要求, 综合评定各设计方案优劣, 从中选择最优的设计方案, 或将各方案的可取之处重新组合, 提出最佳方案。这种方法有利于多种设计方案的比较与选择, 能集思广益吸收众多设计方案的优点, 使设计更完美。同时也有利于控制建设工程造价, 因为选中的项目投资概算一般都能控制在投资者限定的投资范围内。但以往因为没有专门针对对设计方案的招投标管理办法, 建设单位大多自行招标, 招标规则的制定比较随意, 评委的素质亦参差不齐, 出现了一些如业主忽视知识产权恶意侵占设计方案、设计招标简单地以价格定标、业主内定设计单位等不良现象, 这些现象严重打击了一些设计单位优秀设计人员的创新热情, 使设计方案招标和竞选的效果打了折扣。去年3月, 住宅和城乡建设部颁布了《建筑工程方案设计招标投标管理办法》, 这是专门针对建筑工程方案设计出台的专门的招标投标管理办法。《办法》首次规定了评标委员会的评审标准, 共有八方面内容, 其中三个方面都跟工程造价有关, 分别是:对方案社会效益、经济效益及环境效益的高低进行分析、评价;对方案投资估算的合理性进行分析、评价;对方案规划及经济技术指标的准确度进行比较、分析。可见经招标竞选产生的优秀设计方案必定是造价合理的方案。政府投资项目除了公益性的大型公共建筑外, 还有大量城建、交通、水利等基础性设施工程。各地应针对各种不同类型的工程特点, 相应制定不同的具有针对性和可操作性的设计方案招投标管理实施细则, 使各类政府性投资项目的设计招投标工作都有章可循。同时招标代理中间机构应发挥业务专长, 将价值工程和“限额设计”理念具体落实到每个设计方案的评标办法中, 通过设计招标选出技术先进、功能和造价合理的最优方案, 这样既促进了设计市场的健康有序发展又可提高建设项目投资效益。

要有效控制政府工程项目投资, 必须抓住前期决策和设计这两个关键性环节, 一方面从投资管理和招投标管理等方面加强和完善基础性制度建设, 另一方面要创造条件充分发挥设计师和造价师的智慧与热情。造价师自身则必须不断接受继续教育, 丰富知识结构, 努力提高各项业务技能才能应对建设工程行业不断发展带来的挑战。让造价师在项目决策和设计阶段真正发挥应有的作用, 才能最大限度控制政府投资项目的投资, 提高投资效益。

摘要：政府投资项目是指部分或全额利用政府性资金进行的固定资产投资项目。随着我国加入WTO后所面临的挑战与机遇, 我国政府每年投入上千亿资金用于公路交通、市政等基础性设施建设, 有力促进了国内经济的快速发展。

关键词：政府投资,造价,经济