利用非财政性国有资金举办的高等学校与举办者的法律关系研究

2022-09-12

利用非财政性国有资金举办的高等学校 (以下简称该类高等学校) , 是民办高等教育的重要组成部分。我国民办高等教育经过三十多年的发展, 已在高等教育发展中起到了不可或缺的重要作用。但也存在对民办高校分类不明确, 直接导致民办高校产权不清晰、权责不对等、政府对其扶持与监管不到位等问题。对此, 只有从法律的源头上对民办高校进行分类规范, 研究该类高等学校与举办者的法律关系和法律制度, 对其进行规范。建立健全法律法规, 以促进民办高等教育事业持续、健康、快速发展。

一、该类高等学校范畴

(一) 民办学校的范畴

《民办教育促进法》 (以下简称民促法) 第2条规定:“国家机构以外的社会组织或者个人, 利用非国家财政性经费, 面向社会举办学校及其他教育机构的活动, 适用本法”。说明了只要符合“举办人不是国家机构、资金来源于非国家财政性经费、面向全社会举办”三个要件举办的学校, 就属于民办学校。

(二) 该类高等学校属于民办学校

1999年国务院在《关于深化教育改革, 全面推进素质教育的决定》中指出:“要形成政府办学为主体, 公办民办共同发展的格局, 凡符合国家法律规定的办学形式均可大胆试验。”在法律、政策和政府对民办学校扶持下, 民间资本涌入办学, 包括国有企业、民营企业甚至上市公司。其中出现了一批由公办大学利用非财政性国有资金自己独立举办、或与地方政府合作举办、或与社会力量合作举办的独立学院, 根据《民促法》第2条和《民办教育促进法实施条例》 (以下简称实施条例) 第2条的规定, 国有企业、事业单位 (包括公办大学) 、社会团体等公有制经济主体利用非财政性国有资金举办的各类学校, 属于民办学校, 独立学院在《独立学院设置与管理办法》中被定义为是民办高等教育的重要组成部分。

二、该类高等学校的举办者范畴

(一) 民办学校的举办者

以出资、筹资发起、倡议并具体负责创办民办学校的社会组织或公民个人是民办学校的“举办者”。《实施条例》第4条规定, “国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校”。除国家机构以外, 具备法人资格的企事业单位、人民团体、私营公司企业等社会组织, 以及具有政治权利和完全民事行为能力的自然人, 都可以成为民办学校的举办者。并可以几个组织或个人共同作为举办者。可见, 民办学校的举办者主要有:公民个人、私营企业、个体工商户、集体经济组织、国有企业、事业单位 (含公办大学) 和社会团体等。

(二) 民办高校的校长及骨干教师可否是举办者

对于民办高校的校长及骨干教师可否是举办者, 学术界一直存在着较大的争议。要建成一所现代化民办高校, 资本是第一位的。但要办成知名的民办高校, 则管理者和师资第一位, 一位有能力的校长、知名的教师对办学起着至关重要的作用。校长、骨干教师的智力因素促进民办高校的发展, 都是无形资产, 与资金等有形资产一样, 对学校的发展起决定作用。《实施条例》第5条规定:“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资”, 以法规的形式确认了出资方式可以多样化, 资金和实物不再是唯一的出资方式, 社会组织和个人可以以知识产权、智力因素、管理能力等其他因素出资, 成为学校的举办者。可见, 校长、骨干教师同样可以是民办学校的举办者。

(三) 该类高等学校的举办者

该类高等学校的举办者主要是指由各级人民政府以财政性经费举办的公办学校、事业单位、国有企业、人民团体及其合伙举办的社会组织和公民个人。该类高等学校的最主要一种形式是由公办学校举办的“独立学院”, 其举办者即是公办学校、公民个人 (含以无形资产出资的校长及骨干教师) 及其他合伙举办的社会组织。

三、该类高等学校与举办者的法律关系

(一) 该类高等学校的举办者对举办学校首先是出资关系

按照法律的规定, 举办者出资是一种法律行为。民办高校的举办者对举办学校在学校设立阶段, 负有筹措办学资金、提供办学条件、负责创办设立。并且在学校成立后, 对学校经费来源的稳定负有重要的责任。

主要举办者之一———公办学校可以从公办学校的经营收入、附属单位上缴收入以及投资收益、利息收入、捐赠收入等筹措办学资金和出资, 也可以将校舍场地、教育教学设施设备等有形资产中的闲置部分或者余量、增量部分出实物, 以及将自己品牌的无形资产作为办学出资, 但是不能动用财政性国有资金。其他合伙举办者同样必须按照法律要求用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。校长、骨干教师可以用智力因素的无形资产作为办学出资。

(二) 该类高等学校与举办者存在着“国有”关系

以该类高等学校的最主要形式———公办学校举办的“独立学院”为例, 公办学校是国有资产的占有者, 其出资资产属于国有资产。即独立学院的主要举办者———公办学校以国有资产出资, 因此, 举办独立学院出资的主要资产存在“国有”性质, 独立学院与举办者———公办学校存在着主要资产的“国有”关系。公办学校参与举办民办高校, 无论以何种方式, 都应当根据其投入的资产数额或者评估无形资产的货币价值, 与其他合作举办者分享依据《民促法》和《实施条例》的规定享有的举办者权益, 包括制定学校章程, 推举民办学校理事会、董事会或者其他决策机构的组成人员并派人参与、享有依法获得出资回报等权利。从办学结余中依法获得的合理回报, 则属于国有资产的投资收入, 公办学校应当按照财务管理的规定, 用于学校的建设和发展。

(三) 该类高等学校的举办者对学校存在着“共有”关系

我国该类高等学校办学主体多样化, 举办者多个主体, 在举办的高等学校内举办者之间存在着合伙关系, 举办者对举办的高等学校存在着“共有”关系。举办者之间应当签订联合办学协议, 共同制订学校章程, 明确各自在举办学校过程中的法律权利与义务。实践中, 举办者各方动机往往差别很大, 因此各方首先要通过协议的形式, 形成举办者的合意, 以共同的承诺制约彼此的行为。依据学校章程规定的权限与程序, 进行学校的办学和管理活动。

(四) 该类高等学校与举办者存在着“管理”关系

举办者作为出资人, 公办学校、已举办高校的校长及骨干教师和其他合伙举办者对举办的高等学校存在着“管理”关系, 负有管理责任。公办学校投入了国有资产, 对已举办的民办高校要履行国有资产的管理义务, 包括委派代表进入学校的理事会、董事会或其他形式的决策机构, 参与学校的办学和管理活动, 在学校的重大决策过程中维护自身的权益;对学校的重大财产的管理行为、财务制度等进行监督, 保证学校法人财产的稳定, 防止由于其他举办者、其他社会组织或者个人对民办高校财产的非法侵占和挪用, 或者民办高校经营、管理不善等原因, 造成民办高校资不抵债、无以维继, 而带来国有资产的流失。其他合伙举办者投入了资金、实物、土地使用权、知识产权等无形资产以及其他财产, 对已举办的民办高校同样要履行管理义务, 共同组建学校的理事会、董事会或其他形式的决策机构, 共同对学校的重大财产管理行为、财务制度等进行监督和管理。

(五) 该类高等学校对举办者“享有法人财产权”关系

《民促法》第35条规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累, 享有法人财产权。”明确了民办学校及该类高等学校的“法人财产权”, 体现国家与学校之间、私人所有者和学校之间的权责关系。

(六) 该类高等学校与举办者存在着“出资时限”关系

计算举办者的出资额应当以举办者在筹设或者正式设立学校过程中, 以及学校设立后追加投入的, 经过合法验资或者财产评估, 以实际投入到学校的财产或者权利的货币价值为准, 学校从其他渠道获得的财产, 不属于此范围。举办者出资行为完成、学校正式成立后, 出资财产就应当与举办者的其他财产相分离, 而属于学校法人财产。

(七) 该类高等学校与举办者存在着“独立”关系

该类高等学校应当是独立于公办学校的一个新的法人组织, 而不能是公办学校的内设机构或者独立核算的分支机构。它应有与公办学校相分离的独立校园和教育教学设施, 禁止一个学校两块牌子, 民办高校与公办学校共用同一个校园和教育资源的“校中校”的办学方式。实行独立的财务制度, 独立招生, 独立颁发学业证书。

四、建议

(一) 尽早实行民办高校明确分类、分类管理

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》明确提出了“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。建议加强推进试点和制定分类管理的详细的法律法规。从法律的源头重新界定民办高校, 将民办高校明确的分为营利性与非营利性, 明晰产权, 权责对等、扶持与监管到位, 从法律的源头尽早实行对民办高校进行分类规范、分类管理, 更加明确的界定在利用非财政性国有资金举办的高等学校与举办者的法律关系, 保障民办高等教育进一步健康发展。

(二) 督促民办高校制订、完善大学章程

大学章程是大学“宪法”, 但目前仍然一些大学存在大学章程缺失, 民办高校章程缺失就更加显而易见了。国家要强化民办高校对大学章程的制订和完善。章程中明确规定民办高校与举办者的法律关系及其权利、义务边界, 界定民办高校与举办者法律关系所必须要坚持的底线。特别是该类高等学校的章程, 还应对国有资产、多个主体的合伙关系、管理关系、出资时间界限等做出明晰的规定, 明确该类高等学校与举办者的法律关系。

摘要：我国现行法律未对民办高校进行分类, 不利于民办高校的长期健康发展。我们应该从法律的源头着手, 研究民办高校以及利用非财政性国有资金举办民办高校的法律制度, 分析、界定民办高校与举办者的法律关系, 建立健全法律法规, 分类定位民办高校, 消除民办高校发展中的法律障碍, 促进其持续、健康、快速发展。

关键词：非财政性国有资金,民办高校,举办者,法律关系