论我国防空识别区建立的国际法依据与制度体系完善

防空识别区 (Air Defense Identification Zone) 是指沿海国为了本国的安全而在领海上空毗邻的空域划定一定的空域要求在此空域航行的飞行器事先提出飞行计划袁报告其所在位置对违法者将依照国内法惩处。 (1) 早在1950年, 美国就建立了世界上最早的防空识别区, 其防空识别区跨越数百英里, 一直延伸到了的公海上。美国要求, 所有外国飞机必须事先通报, 才能进入其识别区。随后, 加拿大、韩国、日本、德国、缅甸、澳大利亚等国家开始采用美国的这一做法, 以国土安全的名义, 在沿海海域上空一定范围内划定防空识别区, 要求外来飞行器通报后才能进入其识别区, 以保护国家领土安全。

一、各国在其海岸线上设立防空识别区是国际社会的通行做法, 已经得到国际社会默认, 并逐渐成为一种国际习惯

尽管就防空识别区的范围、限制对象等具体内容各国都各不相同, 但自防空识别区50年代出现以来, 至今该制度的实践已有60余年, 大多数国家的默认和遵守, 成为国际社会所默认的事实存在和国际通行做法。包括我国在内, 过去多年, 本着尊重他国主权的原则, 我国在进入他国防空识别区时, 都主动通报飞行器的国籍、飞行目的等相关信息, 履行了沿海国所规定的相关确认身份信息的义务。虽然说, 防空识别区能否成为国际惯例尚有争议, 因为国际习惯的形成是一个很漫长的过程, 它要求一个作为通例的制度在空间上包括较广泛的国家在量上有多次不断的实践。 (2) 但是, 作为一种国际通行做法, 其合法性问题已通过各国广泛实践得到默认。普遍的学者都认为, 合理的防空识别区在实践中得到了承认和遵守。 (3) 而我国设立防空识别区是对国际通行做法的积极实践, 并且, 在一定程度上也推动了防空识别区这种被默许的制度逐渐取得作为国际习惯的法理基础。 (4)

二、《联合国海洋法公约》赋予沿海国建立的防空识别区的法律依据分析

(一) 《联合国海洋法公约》赋予沿海国专属经济区特殊的法律地位。《公约》第55条和第86条在明确区分了专属经济区和公海, 专属经济区和公海是独立的两个海域。《公约》第58条也明确的说明了专属经济区不是国际水域。《公约》第58条第2款将公海的部分制度以“不与本部分相抵触”为前提引入专属经济区, 但该款将规定“公海自由”及其六大自由的第87条排除适用于专属经济区。由此可见, 《公约》确立专属经济区“既不是国家的领海, 也不是公海, 而是一种‘自成一类’的领域”。 (5) 既然不是真正的国际水域, 则在专属经济区上空的飞越自由并不完全等同于公海上空的飞越自由。因此, 沿海国基于“和平利用”和“主权安全”的考虑, 在不实质性影响各国航空器善意“和平目的”通过的前提下, 要求飞越专属经济区的飞机通报其种类、国籍、飞行目的等信息, 是合理合法的, 这也为防空识别区的建立提供了法律依据。

(二) 设立防空识别区是沿海国对《联合国海洋法公约》赋予的剩余权利的合法利用。海洋法中的剩余权利是指《联合国海洋法公约》中没有明确规定或没有明令禁止的那部分权利。 (6) 《公约》第58条之规定, “在专属经济区内, 所有国家在沿海国专属经济区内是享有飞越自由的, 并且应适当顾及沿海国的权利义务, 遵守沿海国制定的法律法规。” (7) 从其内容上看, 我们可以看出, 《公约》认为飞越沿海国专属经济区, 必须遵守国际法以及沿岸国的国内法, 其自由度存在这样的限制。通过防空识别区的建立, 沿岸国要求飞越的飞行器报告其国籍等基本信息, 以确保本国的国家安全, 这与《公约》的基本精神不违背, 不存在限制《公约》赋予的飞越自由。

根据《联合国海洋法公约》第59条规定的精神, 沿海国确实对其专属经济区的上空确实存在着安全利益, 若非如此, 国际社会也不可能默认防空识别区的设立。如此, 在有效保护沿海国国家安全的前提下, 对其他国家航空器的自由通过实施“识别”限制, 是符合《联合国海洋法公约》的基本精神的, 是沿海国对专属经济区内剩余权利的合法行使。

(三) 设立防空识别区符合《联合国海洋法公约》的基本原则精神。其一, 和平利用海洋原则是《联合国海洋法公约》贯穿始终的基本原则, 从其87、88两条的基本精神看, 无论是公海上的飞越自由还是处于专属经济区的的飞越自由, 都必须符合“和平目的”, 方能作为权利归属的支撑点, 而这也是沿海国设立防空识别区的重要目的。其二, 《公约》数十处使用了“顾及、妥为顾及、适当顾及、合理顾及、特别顾及”等词语, 虽然《公约》并未详细释义“适当顾及”的内涵标准, 但适当顾及条款一般被认为是不应损害沿海国的权利。 (8) 沿海国设立防空识别区对外国航空器加以信息识别, 符合“适当顾及原则”的基本精神。

三、积极行使我国作为沿海国的合法权利, 完善法律法规体系, 积极完善我国防空识别区制度体系

(一) 积极设立有效的防空识别区, 保障领海领土安全, 实现有效监管。我国已经建立起东海防空识别区, 这是我国第一个防空识别区, 其具体的实施制度还有待完善。此外, 我国其他海域, 比如:南海, 黄海海域都还没有建立起防空识别区, 我国既然选择建立防空识别区制度, 就理应继续完善该制度体系, 积极全面的主张本国的海洋权益。一方面, 我们可以以现有的东海防空识别区为基本模版, 逐步建立起南海、黄海防空识别区, 完善整个防空识别区制度体系, 有效覆盖我国的各个海域, 形成立体的防空识别区网。另一方面, 在我国防空识别区制度不断的实践中, 我们也应该积极探索, 学习他国先进经验, 逐步建立起一套适合中国国情的防空识别区制度。

(二) 健全相关法律法规, 形成完善的法律体系。根据《联合国海洋法公约》明确要求各国在专属经济区内行使其权利应适当顾及沿海国的权利和义务, 遵守沿海国的与《公约》精神一致的相关法律法规。可见, 建立合乎《公约》精神的法律法规体系, 是海上空中识别区的必要前提条件。而我国刚刚建立起东海防空识别区, 各项配套法律制度还有待继续的完善。我国应继续推进对《联合国海洋法公约》相关规定的理论性研究, 尤其是沿海国剩余权利内容的研究, 健全实施细则和配套规章。

(三) 准确把握防空识别区的性质, 积极应对他国防空识别区“领空化”。如前所述, 切不可将防空识别区等同于一国领空, 虽然我国作为沿海国能够合理建立防空识别区, 但切不可盲目的将防空识别区“领空化”。我国作为沿海国, 对于防空识别区的相关权力行使一定要是在保证不干扰各国航空器基于“和平目的”的飞越自由的前提下进行信息识别, 必须以国际航空管制规则为基本, 妥善顾及航空器飞行安全。

综上所述, 随着我国的发展, 完善防空识别区制度, 保护我国海洋权益已经刻不容缓, 我国东海防空识别区的建立, 只是我国防空识别区的一个开始, 我国应当本着积极保护海洋权益的目的, 不断完善, 充实我国的防空识别区制度, 真正的建立起有效、科学的防空识别区法律体系。

摘要：随着2013年11月23日, 我国宣布设立东海防空识别区以来, 我国开启了防空识别区制度体系建设, 本文尝试从国际法的角度, 对我国防空识别区制度的法律依据进行论证, 同时, 就其体系的构建以及完善提出参考意见。

关键词：防空识别区,联合国海洋法公约,国际法,国家安全

参考文献

[1] 何蓓.我国设立防空识别区的法理依据与建议[J].法治研究, 2013 (11) .

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