公共财政学论文范文

2022-05-13

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第一篇：公共财政学论文范文

国际公共产品供给：基于财政学视角

〔摘要〕虽然研究公共产品应对公共问题历来已久，但对国际公共产品解决国际公共问题的探讨却由来未久。目前研究国际公共产品供给问题有两大主线：即国际政治经济学和财政学。在已有研究成果的基础上，本文从作用对象、受益范围和供给主体三方面分析国际公共产品的特殊性，进而指出国际公共产品的供给困境源于资金供给难题，基于这一事实，本文从财政学视角对破解国际公共产品供给融资难题提出相应的对策建议。

〔关键词〕国际公共产品;资金困境;援助融资

章编号：1008-4096(2015)03-0011-05

一、引言

随着科学技术的进步和生产力的发展，当代世界经济社会呈现出新的特征：贸易自由化、生产跨国化、资本全球化、信息共享化、市场国际化，这预示着人类社会已经进入全球化时代。正如(Mc Grew，1997)所说的，全球化把地球上相距遥远的家庭、社区和人们都编织进一张复杂的、抽象的大网中。在这张大网中，各个国家不再是孤立或独立的个体，而是彼此相互依存，不再有纯粹的国内事务，也不存在不受本国事务影响制约的纯粹的国际事务。现如今，越来越多的问题已经超越国家跨越地区的限制，必须通过多个主权国家甚至全球所有主权国家协商合作才能得以解决，如全球气候变暖问题、极端组织的恐怖袭击、跨国犯罪、毒品交易、国际传染病等。根据公共产品理论，只有具有非排他性和非竞争性的公共产品才能解决公共问题。由此，为解决国际公共问题，便产生了对国际公共产品的需求，诸如为应对全球气候变暖问题的联合国气候变化框架公约、为打击全球恐怖袭击的多国反恐合作机制、为追击跨国犯罪的国际刑事警察组织、为防控国际传染病的世界卫生组织、为促进全球自由贸易的世界贸易组织等。

虽然研究公共产品应对公共问题历来已久，但对国际公共产品解决国际公共问题的探讨却由来未久。一般认为，国际公共产品是公共产品概念在国际范围内的引申和拓展，因而也必然具有公共产品的基本特性，即受益的非排他性和消费上的非竞争性。就目前笔者所做的研究总结来看，关于国际公共产品问题的研究有两大主线，一条主线是基于国际政治经济学的视角研究国际公共产品的内涵、分类、供给困境成因及国际公共产品的融资方式等。另一条主线是基于财政学视角探讨国际公共产品外溢性的融资问题。相比较两条主线，基于国际政治经济学视角研究国际公共产品成果较多，研究也比较成熟，而基于财政学视角探讨国际公共产品供给的成果甚少、还留有很大的研究空间。因此，基于这一研究现状，本文将基于财政学视角探讨国际公共产品的特殊性、供给困境成因并提出破解国际公共产品供给融资困境的对策建议。

二、国际公共产品的特殊性

一般而言，国际公共产品是其收益扩展到所有国家、人民和世代的产品[1]。为了准确地把握和理解这一概念，本文将从以下三个方面阐述国际公共产品的特殊性。

1.作用对象的特殊性

国际公共产品实质上是国内公共产品在国际层面的延伸，也就是国内政策在国际层面的法理化和制度化结果[2]。国际公共产品，相比于公共产品，它考察的是多个国家、跨地区甚至全球、全人类的公共事务，是更广泛意义上的公共产品。简言之，国际公共产品的作用对象是具有全球或跨区域外部效应的公共问题，并不针对只具有“局部效应”的地区性或主权国内的问题。其涵盖范围的广阔性和作用对象的全球性，是其区别于一般意义上的公共产品的根本特征。国际公共产品与国内公共产品作用对象的比较如表1所示。

表1国际公共产品与国内公共产品作用对象的比较

国内公共产品国际公共产品

安全国防、安全部门维护国际政治稳定与安全的国际安全保障体系：里约热内卢公约、北大西洋公约组织、中东安全体系、西太平洋和东南亚安全体系等

金融金融货币政策国际稳定开放金融货币体系：国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等使得国际货币自由兑换、国际资本有序流动、国际收支调节

经济宏观经济调节政策自由开放的国际贸易体系：世界贸易组织等形成国际商品和生产要素自由流通、运输交通自由化、统一的国际度量衡标准

社会社会保障体系国际社会保障协会：致力于营造国际可持续稳定的发展环境

政治行政、司法、立法联合国、国际刑警组织、上合组织

2.受益范围的特殊性

根据公共产品理论，为应对具有非竞争性和非排他性的公共产品市场供给失灵，一国中央政府和地方政府根据公共产品的受益范围，将各自承担相应的支出责任，中央政府提供全国性公共产品(如国防外交、基本公共服务、医疗卫生等)、地方政府提供地方性公共产品(如道路、桥梁、教育等)、中央政府和地方政府共同提供具有跨地区外部效应的公共产品(如就业培训、河流治理、防沙林的栽种等)。这些公共产品的受益者或作用范围只限于本国或本地区居民，大部分公共产品的作用时限也只限于当代人或几代人，无法满足跨地区、跨国界以及多代人对公共产品需求。但是，国际公共产品却能有效地解决这一问题，国际公共产品是这样一类特殊产品，不仅惠及包括发达国家和发展中国家在内的世界多个地区的若干国家甚至所有国家，而且惠及富裕或贫穷的不同人群，还关系到不同的世代，既关乎是否满足当代人的需求，也关乎后代人的利益。换言之，国际公共产品的受益范围，从国家来看，它已经突破了国家、地区和集团的界限;从成员组成来看，受益者覆盖任何国家的民众;从世代来看，国际公共产品不仅仅让当代人受益，而且还包括未来数代人，至少在不损害未来数代人发展选择的前提下满足当代人的发展需要。

3.供给主体的特殊性

在大多数情况下，国内公共产品的供给呈现出供给主体的单一性，主要由本国政府负责提供。而对于国际公共产品，随着国际间双边合作和多边协调的推进，国际公共产品的供给主体呈现出多元化的特性，已由单一的主权国家供给扩展为由多元主体组成的供给团体。

(1)主权国家。在当代国际关系体系中，无论是处理全球层次的国际性问题，还是限于地区、多边或双边层次的区域性问题，主权国家仍是最主要的构成单位，占据着中心位置，起着决定性的主导作用。从《威斯特伐利亚和约》对主权国家的权力和地位进行确认开始，在相当长的时期内，主权国家在国际政治舞台上扮演着最主要的行为者和全球治理中最强的管理者角色。目前既没有任何新的行为主体能取代国家行为体充当国际关系的主要角色，也没有任何成熟的政治制度与体制安排能取代以领土政治和主权国家为轴心的一整套政治框架和行为规则[3]。虽然有些学者提出，在全球化时代，主权国家没有必要也没有能力包揽国际公共产品的供给。但作为当前国际关系中的中坚力量，主权国家将在今后很长的时期内，继续扮演着国际公共问题的主要参与者、决策者和执行者。因此，主权国家仍将是国际公共产品的主要供给主体。

(2)政府间国际组织。在当前的国际关系体系中，除主权国家行为体之外，非国家行为体正日益活跃，现已形成一种历史发展趋势并将长期存在[4]。以上观点表明，对于国际公共产品的供给，主权国家将不再是唯一的供给主体，作为政府间合作的产物——政府间国际组织开始登上国际政治舞台，并开始承担起国际公共产品供给主体的责任。政府间国际组织是为解决全球公共问题而搭建的一种较为稳定、制度化和常设的国际性固定论坛，旨在通过外交磋商、协调关系、努力合作，进而达成共识，为某些国际公共问题收集、提供信息并进行某些管制分配。通过全球范围和地区层次的多层面、多角度、全方位、多途径的努力，政府间国际组织在关乎全球和平与发展、经济与政治、环境与社会、安全与稳定等一系列公共问题的解决中发挥积极的作用并做出巨大的贡献。

(3)非政府组织及商业组织。以追求公共目标为价值取向的非政府组织及商业组织，运作于国家之上和之外但又与国家互动互补，通过区域乃至全球的国际性集体社会行动直接参与或以对话方式间接参与，积极介入政府间国际组织各种活动来解决全球性的公共问题，这将是未来国际公共产品供给中的新生力量。

(4)全球公私伙伴关系(Global Public Private Partnership，GPPP)。是一种跨越国境的公共部门与私人部门多种供给主体交互作用形成的制度化关系，如联合国全球契约、预防艾滋病全球基金等，它是国际公共产品供给模式的创新，在国际公共问题的合作谈判和政策制定过程中发挥着越来越重要的作用。GPPP旨在纠正国际政治和经济市场失灵，试图回应在不同政策领域中与全球化相联系的挑战。据有关数据显示，当前已经在运作的GPPP数量已经达到400个[5]。GPPP通过发挥参与方的比较优势、融合资源以及风险和收益分担，创造了对所有参与者而言的多赢结果。

三、国际公共产品的供给困境

目前，关于国际公共产品的供给模式主要分为两类：

第一类是霸权模式，这是霸权稳定理论下的供给模式。根据霸权稳定理论的观点，国际体系诸如国际安全和对外援助、自由的贸易体系、稳定的货币体系等，有赖于霸权国家提供稀缺的国际公共产品。在目前的国际社会中，缺少一个世界性的政府，还未能够强制地约束国家行为体的不当行为活动和按责任义务分配各国的缴税份额。由于这一政治制度和体制安排的“缺位”，任何国家都有可能“搭便车”，隐藏各自的偏好，拒绝为国际公共产品支付成本。而只有霸权国家有能力而且有意愿为国际社会提供公共产品，由此由美国主导的霸权供给模式成为了二战后国际公共产品最主要的供给方式。

第二类是区域性联合供给模式，这是在区域经济一体化驱动下的地区性国际公共产品供给的新模式。在这一模式下，国际公共产品供给成本通过协商分摊，可以有效防止和排除国际公共产品被霸权国家“私物化”;其涵盖范围较小，各参与国的利益和偏好较一致，较易分类和归总，能够有效避免全球性国际公共产品供给中普遍存在的“搭便车”行为;能够根据本地区不同类型国家的需求，因地制宜，提供更有针对性的更符合本地区需求的公共产品。目前，区域性联合供给模式成效比较显著的有欧盟模式、北美模式和东盟模式，在这些模式的推动下，北欧、北美、东盟地区的政治、经济、安全、文化等方面都获得了快速的发展，进而加速了区域一体化的进程。

然而，目前国际公共产品的供给远远不能满足经济一体化、区域一体化、贸易全球化等对国际公共产品的需求，究其根本原因在于国际公共产品供给的资金困境，即缺少为国际公共产品“埋单”的国家或组织。通过总结归纳，笔者认为，国际公共产品的资金供给困境主要源于以下三个方面：

第一，美国霸权力量的变化，直接加剧了国际公共产品资金供给困境。不可否认，自二战以来美国主导的霸权模式在国际公共产品供给上确实发挥着积极的作用并做出了巨大的贡献。在政治领域，由美国主导的旨在维持国际和平与安全的国际治理体系——联合国组织，主要通过国际合作与大国协调的方式处理解决国际政治领域内的公共问题。在经济领域，以国际货币基金组织、世界银行集团、世界贸易组织、联合国贸易和发展会议等为载体的国际经济制度是美国遵循贸易与投资自由化等原则与规范建立起来的，这一制度现已成为美国管理和控制世界经济的重要手段。在安全领域，美国积极组建诸如“北约”、“部分禁止核试验条约”、“不扩散的核武器条约”、“禁止生物武器公约”等地区防御体系和国际安全机制，旨在为全球性的安全和地区性稳定提供机制保障。然而，随着美国总体经济实力的衰落和全球金融危机的冲击，美国的霸权地位开始备受质疑。尤其是新兴国家的快速发展，在“一超多强”的政治格局下，根据其自身利益判断，美国不得不做出必要的战略收缩，削减其对国际公共产品的支出，减少或中断其对国际公共产品的投入，势必加剧国际公共产品供给的资金困境。

第二，产品所需资金与供给主体出资份额的不对等，导致国际公共产品资金供给总量严重不足。任何产品的供给首先必须生产，而产品生产都需要资金投入，作为解决国际公共问题的国际公共产品也不例外。然而，由于“世界政府”的“缺位”和主权国家追逐私利的本性，对国际公共产品资金的提供，各参与国不是从国际公利的角度按能力和效率决定自身出资份额，而是根据其自身受益的性价比进行自愿提供。出于对个体私利的维护加上国际无政府状态，必然会导致“搭便车”和“囚徒困境”现象长期存在，进而使得各国试图尽量逃避其对国际公共产品的供给责任、削减其对国际公共产品的资金投入，最终导致国际公共产品资金供给总量严重不足。Kaul等[

Symbolv@@ ]对全球各国在国际公共产品和国内公共产品供给中的开支做了一个粗略比较，全球各国对国际公共产品的资金投入只占国内公共产品资金投入的1/400—1/200。可见，国际公共产品供给所需资金与供给主体出资份额的严重不对等，导致国际公共产品资金供给总量严重不足，最终也难以有效解决重大国际公共问题。

第三，全球治理中的新难题和国际关系发展对现有模式的新挑战，极大地增加了对国际公共产品的需求。随着全球化发展的深入，由此带来的诸多新的全球治理难题，如网络安全问题、共治与分治问题、发达国家与新兴国家、发展中国家之间的矛盾、大国之间的矛盾、“大多边”与“集团化”问题等，需要主权国家、国际社会、政府与非政府组织密切配合，竭诚合作，共同解决这些新难题。而应对这些难题的有力措施是进行规范的、科学的政治经济安全体制设计和制度安排，这无疑增加了对为应对这些治理难题的国际公共产品的需求，进而增加了对国际公共产品供给资金的需求。与此同时，伴随着国与国之间交流、合作的频繁，彼此相互信任、相互依赖的加深，传统的国际关系准则已不再适用于当今国际政治、经济、安全形势发展的需要，当今的世界已进入一个缺乏主导意识形态与范式创新的时代，亟需一个新的范式和模式取代原有的发展模式，这一过程对适应新范式的国际公共产品提出了更多的需求，进而也增加了国际公共产品资金供给困难。

四、破解国际公共产品供给困境的财政对策选择

通过上述分析易知，国际公共产品的供给难题在于生产提供公共产品所需的资金严重不足，依此逻辑，要破解国际公共产品供给困境，关键就在于解决国际公共产品供应中融资难题。因此，本文尝试从财政学视角来探讨国际公共产品供给的融资方式。

1.合理利用官方发展援助(ODA)模式，加大对国际公共产品的财政直接投入

官方发展援助(ODA)是以主权国家为基本行为主体，以国家或政府的政策行为对双边或多边的国际关系进行调整的产物。其表现方式为发达国家或相对发达国家向发展中国家进行的大规模、制度化、经常性的资源转移。Raffer(1999)的估计显示，ODA用于国际公共产品上的资金在30—140亿美元之间，而且资金份额在20世纪90年代以后显著增加;World Bank(2001)的估计显示，ODA花费在核心国际公共产品上的资金约为每年50亿美元，而总的官方发展援助投向核心国际公共产品的比率由20世纪70年代的1%上升到20世纪90年代末的8%。Te Velde等(2002)通过对国际公共产品的援助融资程度进行研究发现，国际公共产品的援助融资份额从20世纪80年代初期的5%上升到20世纪90年代初期的7%，到了90年代末期这一份额达到了9%，并且对环境这一类国际公共产品在总的国际公共产品援助融资中占比为70%[7]。以上数据表明，在国际公共产品的融资中，ODA是其重要的资金来源之一，合理利用ODA模式为国际公共产品筹集资金是个不错的选择。虽然目前有些学者就官方发展援助对国际公共产品资金供给的效果提出质疑，原因在于ODA和国际公共产品提供之间存在客观的“重合效应”和“挤出效应”，要发挥ODA效力，需要权衡ODA在提供国际公共产品和对发展中国家的发展援助方面的关系。随着全球化深入发展，对国际公共产品的资金供给也提出了更高的要求。因此，通过国际间的协商合作，完善官方发展援助机制，加大发达国家、新兴国家对发展中国家、欠发达国家和地区的财政直接援助，用于消除贫困、防治传染疾病、环境污染治理等国际公共产品供应。同时，减免发展中国家和欠发达国家对其他国家的债务，减轻其发展负担，让其在国际公共产品供应中承担起更大的责任，为国际公共产品供给提供更多的资金支持。此外，建立国际财政库，按照能力支付原则，从各国国库汲取财政资金注入国际财政库，为纯粹的国际公共产品供给提供资金支持，实施全球性的补贴和补偿国际机构的开支。

2.开征国际性税收，开辟国际公共产品供给的融资新渠道

除了加大财政直接投入外，近年来不少国内外学者专门就国际公共产品供给融资新渠道进行了研究，笔者对现有研究成果进行归类，总体而言，其探讨的融资新渠道可分为以下三类：

(1)一系列的国际性税收，诸如托宾税。托宾税是由托宾1972年提出的针对货币交易征收的一种税。以1995年国际货币交易额为基数，Felix和Sau在1996年对这一基数进行了估算，如果把托宾税税率设置为0.25%，就可获得3 020—3 930亿美元的收入;即使把托宾税税率降至0.05%，也能取得900—970亿美元的收入[

Symbolx@@ ]。随着贸易国际化的深入发展，国际货币交易额基数将不断增大，征收托宾税带来的可观收入未来有望成为国际公共产品供给资金的重要组成部分。此外，适宜开征的国际性税收还有碳税、国际航空税、军火交易税、比特税(对使用互联网上信息按其流量征税，根据全球信息传输的每一数字单位(bit)征税)以及针对奢侈品的征税[9]。

(2)自愿的私人部门的贡献，诸如用于刺激慈善性赠予的私人捐助、公司赠予等;效仿主权国家发行的彩票和福利债券，可发行全球彩票和福利债券;还有用于特定议题的全球基金等。

(3)开发融资引擎，诸如国际融资便利(IFF)，通过发行债券吸引更多的来自私人渠道的资金;由国际货币基金组织在1969年发行的国际储备资产——特别提款权(SDR)，最有可能成为国际公共产品融资的工具;用于刺激私人融资的公共担保等。

3.其他的配套机制和措施

为防范全球性的各种风险，适应国际公共产品供给的需要，各国有必要加强以下三方面的财政改革：一是在一国的中央预算中应单独列出对国际公共产品的预算支出，并在ODA的基础上将各国提交的财政资金放入国际公共产品的配置中，而且设置新的资源配置格式为GPG(全球公共产品)+ODA。二是各国中央税务部门应加强合作协商，致力于构建一个国际性税收征管机构并制定统一的国际性税种及税率。三是提高预算信息和国际性税收征管信息的透明度与可信度，清晰界定财政资源的使用去向，是用于国内公共产品的供给还是国际公共产品的提供，以增进财政资金的使用效率。

参考文献：

[1]英吉·考尔.全球化之道——全球公共产品的提供与管理[M].北京：人民出版社，2006.12.

[2]吴晓萍.论国际公共产品的供给困境[J].中南民族大学学报(人文社会科学版)，2011，(3)：113-117.

[3]席艳乐，李新.国际公共产品供给的政治经济学——兼论中国参与国际公共产品供给的战略选择[J].宏观经济研究，2011，(10)：67-72.

[4]孙凤蕾.全球环境治理的主体问题研究[D].济南.山东大学博士学位论文，2007.41.

[5]Broadwater，I.， Kaul， I. Global Public-Private Partnerships[R].UNDP/ODS Background Paper，2005.101.

[6]Kaul，I.，Concel， P.，Goulven， K.L.，Mendoza ，R.U.Managing Globalization[M].New York：Oxford University Press，2003.53.

[7]李新，席艳乐.国际公共产品供给问题研究评述[J].经济学动态，2011，(3)：132-137.

[8]Felix，D.，Sau，R.On the Revenue Potential and Phasing in of the Tobin Tax [M].Oxgord：Oxford University Rress，1996.61.

[9]肖育才，谢芬.全球公共产品融资：基于国际公共财政的视角[J].经济体制改革，2012，(5)：138-142.

(责任编辑：韩淑丽)

作者：寇铁军　胡望舒

第二篇：财政改革与公共财政

(武汉市财政局，湖北武汉430022)

摘要：推进财政改革，构建我国市场经济条件下的公共财政体制，是建设和谐社会的核心内容。公开透明的资金财产分配权力，是民主财政、法制财政、有限财政的基本理念；评估和检讨当前财政四项改革，是建设公共财政体制向正确方向发展的重要事项。我们可以确信的是，公共财政是责任政府、高效政府、亲民政府、廉洁政府的基础。只要我们坚定不移的推动这项工作，就一定能够把以人为本的和谐社会推向一个新阶段。

关键词：财政改革；公共财政：透明度

构建公共财政体制，是实现和谐社会的一项核心内容。建国以来，我国财政体制一直处于不断调整之中。在20世纪50年代初，曾实行“统收统支”的财政体制，政府财政收支完全由中央政府控制；自1953年至1978年，实行“统一领导、分级包干”的财政体制，各级政府财政“以收定支、一年一变”；1980年至1984年，实行“划分收支、分级包干”的财政体制；1985年至1987年，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，从1988年起，开始实行各种形式的地方财政包干体制，如“收入递增”包干、“总额分成”包干、“总额分成和增长分成”包干、“上缴额递增”包干、“定额上缴”包干、“定额补助”包干，等等。1994年，我国开始实行“分税制”改革，其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央和地方的收入体系。其结果是国家财政掌握的财源多了，中央财政集中的财源多了。这对巩固国家政权，维护国家行政正常运转起了重要作用，但是要建立公共财政体制，用有限的财力来满足人民群众的最大需要，还有很长的路要走。

一、我国财政体制改革的现状

财政是一个国家执政者对这个国家的资财的支配权力；而公共财政是有透明度的支配权力，这种透明度体现在三个方面：财政预算的编制过程，财政预算的执行过程，财政预算执行的结果。公共财政是建立在透明度的基础之上，预算的编制、执行、决算过程是透明度的核心。在编制财政预算的过程中，编制的指导思想、原则、支出重点，是人民代表提出来的，支出标准、预算文本格式等是职能部门的事；在执行财政预算的过程中，要严格按照财政预算的支出范围、标准办事，高度体现财政预算的“刚性”约束力，和修改预算的法定程序性，预算的执行不以长官意志为转移；决算数据要明确、清晰，便于作比较分析。

从2001年以来的财政四项改革，是我国向构建公共财政体制迈进的重要步骤，从实施的五年情况来看，取得了一定的成绩。一是建立和完善了政府采购制度；二是对非税收入实行“收支两条线”，规范了执法执收单位的收支行为。并在此基础上，清理和减少了一批不合理的收费项目；三是建立了国库集中收付制度，清理了各种财政预算单位的银行账户，加强了对财政资金的监督和使用管理；四是建立了以人员经费、公用经费、项目经费为主要内容的部门预算制度，保障和提高了政府部门和事业单位的行政执行和事业发展能力。但是，这些变化也只能说是为构建公共财政体制奠定了一定的基础，这些改革还有许多缺陷需要探讨和纠正。我们现在可以尝试对这些缺陷作一些分析：

我国在计划经济时期，政企不分、政企合一形式非常普遍，“国家办企业、企业办社会”，直接导致企业生产效率低下、资源配置效率低下、企业缺乏活力和创造力。改革开放以后，提出了“政企分开”的口号，但实际上至今仍没有达到设想目标，原因是多方面的，有政治上的、有政策上的、也有地方利益上的原因等等，但是最关键的还是各级政府一直没有一个明确的角色定位。有些地方政府仍然以企业的领导者和管理者自居，主动干预经济和企业，这必然造成政企不分、效益低下。财政工作在经济事务中大包大揽，导致了预算收支的不确定性、预算执行的不合法不合规。

以笔者的看法，现在最大的问题是财政预算不够透明，由此带来的问题是收与支的随意性大，社会与人民群众监督乏力。每年财政部门向人大提供的财政预算报告，人大代表反映看不懂，很正常。因为，我从事财政工作20余年，也看不懂。财政预算收支是可以用平民语言说清楚的，是可以让普通老百姓听得明明白白的，但为什么要用“绕口令”式的语言来“忽悠”呢?这跟计划经济时代财政工作的“神秘”性的观念分不开，同时，也有掩盖相当一部分不合理支出的意图。试想，财政收支预算都不能让人听明白，公共财政的基础何在?

在财政预算安排上，教育经费的增长、农业支出的增长是有法律保障的，由于数据的不透明，常常是不知道计算口径是怎么来的，不知道计算比例是怎么来的，导致应该增加的支出不能落实。更为荒唐的是，没有法律规定增长比例的支出，如行政支出、城建支出每年大比例增长，这也许就是财政预算不透明的“好处”。这样的问题还有许多，比如有人问财政，某年的教育经费支出是多少?比上年的增长比例是多少?财政部门完全可以根据提问人的身份，使用数据的意图，报出多套数据，数据要大一点，可以把通到学校的道路建设经费计算进去，数据要小一点，可以把一次性的学校校舍维修经费剔除出来，诸如此类，这也是财政预算不透明的弊端。

在财政预算执行的过程中，财政预算的约束力是很苍白的，这既有观念方面的原因、也有程序方面的原因。从观念方面来说，一些领导干部根本就没有预算观念，年度预算安排的钱用完了，打个报告一批，可以继续安排。从程序方面来说，中央、省及地方政府的大政方针一般都是在年初或上半年确定下来，此时的财政预算已基本编定，人大会议也已开过，该走的程序也已走完，这样，预算只能作为有待修改的工作计划，不断地随着领导的意志改动，而且，这种改动多数情况下是没有按程序办事的。由此可以看出，财政预算不透明，预算的执行就缺乏一种机制的约束力。

当前，财政的四项改革，除了财政预算管理方面存在的问题外，国库集中支付制度的问题在于，它使会计人员的工作复杂性大大提高，计算机预算编制系统、国库集中支付系统、决算编制系统互不兼容，不能适应社会的支付习惯、银行的结算习惯，工作效率大大降低，特别是财政资金的使用管理和监督问题，并没有得到较好的解决，一些单位大量使用现金，其做法与国库集中支付制度的初衷背道而弛；政府采购制度的目的是政府部门和财政预算单位的大宗采购通过招投标，供货单位以质优价廉竟标取胜，但是，现在的情况恰恰是事与愿违，供货方与供货方、供货方与采购中介相互勾结，抬高价格推销质次产品，谋取暴利，坑害国家利益。部门预算的问题在于，由于县以下地方财力不足，必须确保的刚性支出不断增长，县级支出捉襟见肘，干部和事业单位职工的部分工资、补贴难以落实，行政的正常运转难以保障，与此同时，一些支出却在铺张浪费，比如一些贫困县花巨款请明

星演出、搞面子工程等等。这些问题说明，我们对四项改革有必要做认真的检讨与评估，有必要对现行的“分税制”进行修改与完善，以保证财政事业向正确的方向发展。

二、香港的经验和我们需要解决的理论问题

如何构建公共财政体制呢?我们可以借鉴香港特别行政区的做法。香港人口超过680万，总面积为1070平方公里，人口密度为世界第一，经济高度发达，具有全球最自由的经济体系和贸易体制。香港经济自从20世纪70年代开始起飞以后，取得了举世瞩目的成就，这是与香港政府实行“小政府、大市场”的理念有关，也与香港精练有效的公共行政管理体制和公开透明的公共财政管理体制密切相关。香港政府公共财政管理中最重要的原则有四条：一是“审慎理财”原则，主要包括预算盈余准则、经常开支准则、政府总开支增长准则、经常账户盈余准则和财政储备准则，其中财政储备准则尤其值得关注和借鉴；二是全口径编制财政预算，香港财政预算不存在预算内预算外分设的情况，预算案的收入来源涵盖了政府所有收入，包括各项税收、公用事业收入、投资收益、经营收入和地价收入，支出中也涵盖了教育、卫生、社会福利、基础建设等所有政府开支和资助；三是议会详细审议，政府预算案要经过议会“三读”，充分体现民意；四是预算周期滚动运作、实行中期预测机制，提高预算的准确性和前瞻性，强化预算的合法性和应变效能。

市场经济条件下的公共财政具有三个层次的含义：从社会政治属性和目的来看，公共财政是作为纳税人公众的财政，不是政府部门及其官员私人的财政，目的是要满足社会公共需要，而不是用来满足个别利益集团和个别人(尤其是当权者)的私利，这一点是公共财政与计划财政的区别。从资源配置效率的角度看，公共财政是用来弥补市场失灵、提供公共产品和公共服务做市场和私人不愿意做或愿意做而做不了的事，不与市场和私人争利，这一点也是公共财政与计划财政(核心是生产建设性财政)的区别。从运行机制和政治程序的角度看，为实现上述目的，公共财政必须是民主法治财政，这一点是公共财政与个别人说了算的专制、人治财政的区别。

作为规范的公共财政应具备以下特征：其一，从决策程序看，公共财政应该是民主财政。即按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。政府要为公众提供公共产品和服务，为此需要向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益，但要付出纳税的代价。如果政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持，破坏政府的信用。其二，从财政行为看，公共财政应该是法制财政。要提高财政资金效率就必须实现依法理财。财政法治化，就是社会公众通过议会和相应的法律程序，具体说，通过预算的法律权威，从根本上决定、约束和监督政府的财政行为，从而使财政充分体现出是社会公众的财政。其三，从运作结果看公共财政应该是绩效财政。绩效财政是指将部门和单位预算与其公共服务的量和质挂钩，通过对其绩效考核来决定政府拨款的制度。就是说，官员在获得政府预算的同时，也承担了服务责任，并接受有关部门考核。没有绩效的部门也就无预算。这是目前世界各国预算改革的方向，也是治理腐败的根本途径。绩效预算的核心是要求各用款单位必须有作为，无作为或胡作为就不能获得预算，从而将大大提高财政资金的使用效益。其四，从职能范围看，公共财政应该是有限财政。有限财政是相对于“全能政府”论来讲的，从古到今，“全能政府”都只是神话，不是事实。公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域，不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡不属于社会公共需要的事项，财政就不应介入，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。因此，公共财政的职能范围是有限的。其五，从服务对象看，公共财政应该是以人为本的财政，纳税人纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须却又无力完成的生产公共产品和提供公共服务的性质，纳税人是在为自己纳税，是出于自身需要并依据法律决定国家预算、监督财政分配。公共财政下我们必须尊重纳税人的权利。纳税人有纳税的义务，但同时也有获得政府提供的公共产品的权利。政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的。其六，从信息传递看，公共财政应该是阳光财政。即建立一个政府职责明晰且能保证财政性信息真实性、全面性、公开透明的公共财政。政府的一收一支都要让纳税人了解，收支的规模、内容以及方式都应主动、及时、如实地向社会公布。目前我们实行部门预算改革，细化预算编制，实行国库集中支付和政府采购制度，应当说这些措施为提高财政的透明度打下一个坚实的基础。要做到各种财税政策信息透明。涉财的各项立法和执法要透明。这不只是让大家了解法律文本，更重要的是立法的整个过程以及这个过程的各个环节，也要向社会公众披露，并准予社会公众评议和提出不同的意见。也就是说，立法不再是某一个部门的工作，而是全社会的事情。其七，从政府信用看，公共财政应该是诚信财政。这有两层含义：一是政府的财政统计数据是真实的。一般性的财政数字都向民众如实地“汇报”，极少出现“编数”、“改数”的行为，也不会利用政府直接控制的媒体歪曲事实误导民众，逃避责任。在一个充满了谎言和假数字的社会里是无法建立公共财政制度的。二是要建立起纳税人、征税人和用税人之间的诚信机制。以前我们经常讲诚信纳税，很少谈诚信征税和诚信用税，实际上，诚信用税才是根本，只有用税人诚信用税，税务机关才能诚信征税，进而才能使纳税人做到诚信纳税。其八，从财政监督看，公共财政应该是议会财政。公共财政制度是由纳税人的代表一议会说了算的制度。纳税人是主人，是纳税人说了算而不是政府说了算。在公共财政模式下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。

三、推进我国公共财政体制改革的思考

(一)公共财政的建立要和政府职能的转变相结合

可以说，没有政府职能的转变就没有公共财政的建立。政府职能的转变一是要对政府职能给予合理的定位，政府只是“裁判员”，不是“运动员”，因此，政府职能在于立规则，当裁判，政府不应过多干预私人经济活动，而且要从私人经济领域退出来，为私人经济活动提供服务。二是合理界定政府(或财政)和市场的分工，明确政府在公共产品供给中的责任和义务。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，这就是市场要在政府宏观调控条件下对资源配置起基础性作用。因此，我们必须要从过去政府全面配置资源逐步转变为政府和市场共同配置资源，

政府必须改变大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域。三是在政府和财政职能的导向上要收缩生产建设职能。从长远的发展观点看，地方政府要退出一般性的竞争性领域，把投资的重点转到非竞争性的基础设施、公用事业、公共工程等方面。那么中央政府对于竞争性领域应该是有限参与。但是，它的方式采取更多的是参股方式，而不是政府简单地把所有的钱揽过来投入建设项目。

(二)公共财政的建立应和民主财政机制的建立相结合

民主财政的范畴主要包括两层含义，一是用民主的、公共选择的方法来确定公共收支规模和类型，充分反映和满足居民的偏好，并对公共财政活动进行民主监督和民主管理，它反映的是政府和纳税人的关系问题；二是确保地方政府提供公共物品的优先性和自主性，及时满足居民的偏好，同时用民主的办法来界定政府体系内部的事权分工和财权配置问题，它反映的是政府间财政分工关系的问题。很显然，公共财政是财政体制的基础，民主财政是财政体制的核心和灵魂。如果公共财政体制没有建立起来，自然谈不上民主财政制度的建设，但是公共财政体制的建设应该与民主财政制度的建设统一起来，做到在建立公共财政的同时建立民主财政制度。为此，一要建立基层政府财政民主机制。地方政府优先提供公共物品，并确保其在公共物品提供上的独立性、自主性，是民主财政的基本原则，但需要建立起公众参与管理、民主决策、民主监督的基层民主机制来匹配。二要建立公共产品分级分层供应机制。中央和地方各级政府应根据公民的实际需求，来决定公共产品的供给，尽量避免中央和地方、地方上级和下级政府之间“越级”、交叉或重复供给公共产品，以提高供给效率。

(三)公共财政的建立要和形成规范的公共选择机制相结合

公共选择机制的核心是建立纳税人的偏好显示机制，目的是实现决策的科学化、民主化。目前，关键是要建立合理的公共物品偏好表露机制。中央和地方政府应根据公民的需求来供给公共物品，政府的决策应当体现人民的意愿和要求，因此，必须有一套把人民利益和要求由下而上及时进行传达的机制(偏好显示机制)，必须有一套科学的制定决策的公共选择机制。只有充分了解了人民的偏好，重大决策让群众知情，让群众讨论，让群众参与，政府的决策才会符合人民的利益和要求。尽管这种决策本身是对是错很难讲，可能正好相反的意见更合理。但是这样一个机制保证了尽可能地避免失误。因为大多数人意见往往来说在避免大的失误方面的概率最大，另外也体现大家公众的意愿。因此，公共选择机制实际上解决了一个合理决策的问题，尽可能避免失误的问题。为此，应尽快建立民主制度下的投票规则，开拓显示偏好的渠道，特别是要进一步完善各种听证会制度，强化新闻媒体的舆论监督功能，充分发挥各级政府信访部门的作用，调动各级人大代表、政协委员的积极性，从各个方面了解民意、倾听群众的意见，使社会公民对公共物品的偏好能够及时有效的传递到政府的决策部门，真正实现政府决策的民主化、科学化。

(四)公共财政的建立要和政府理财方式的转变相结合

一是要改变过去直接拨款方式为按绩效拨款方式。这是绩效财政的本质要求，也是提高财政资金使用效率的有效举措。二是要改变过去直接投资模式为间接投资模式。过去我们支持一个建设项目、公共工程，都是百分之百把钱投进去，不仅浪费了资金，而且滋生了腐败。因此，今后要多用“四两拨千斤”的方式做，如有些公共工程，可以采取BOT、TOT的方式。三是在预算编制和执行中应更多地采用零基预算、绩效预算等科学方法，提高预算的科学性和准确性。

(五)公共财政的建立要和财政分配秩序的合理化相结合

公共财政其实包含这样一个逻辑，即财政在有限财力的使用分配上，要掌握轻重缓急。任何国家，它再富足，政府所掌握的财力也不可能满足所有的需要。需求是无限的，财政支出的安排必须区分哪个事情先满足，哪个事情后满足，哪个事情是不能满足的。因此，在公共财政建立过程中要合理掌握财政分配秩序，基本的顺序是：在满足国家机器的基本运转之后，首先要满足的就是公共需要。在公共需要中，又应该优先保证纯公共产品的提供，如社会治安、公共行政、环境保护等。

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作者：贾　征